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Reformas en Bolivia: riesgo de nuevos conflictos
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Reformas en Bolivia: riesgo de nuevos conflictos

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Panorama general

El 22 de enero, el primer presidente indígena de Bolivia, Evo Morales, completará un año en el cargo en medio de crecientes tensiones ciudadanas. El gobierno que preside y sus opositores están trenzados en un enfrentamiento sobre las reformas institucionales que alterarían la Constitución, pondrían fin a un desigual sistema de tenencia de tierras y devolverían el poder económico al Estado. Los extremistas están pasando a primera plana en ambos bandos en medio de una crisis diferente a las anteriores debido a que los intereses en juego implican la propuesta de un modelo nacional muy distinto, al cual las élites tradicionales consideran una clara amenaza a su supervivencia. A menos que desaparezca la retórica amenazante y se inicien el diálogo, la mediación y los acuerdos de forma inmediata, podría haber violencia generalizada en el 2007.

Después de una luna de miel sorprendentemente tranquila, durante la cual se llevó a cabo la nacionalización del sector de los hidrocarburos por la vía de decreto presidencial del 1 de mayo de 2006, las tensiones han venido aumentando de forma creciente. Morales se encuentra bajo presión por parte de militantes de su propio partido Movimiento al Socialismo (MAS), movimientos sociales y sindicatos, para que cumpla la totalidad de sus promesas electorales sociales y económicas. Tres temas han llegado a un punto crítico ─ la reforma agraria, la Asamblea Constituyente (AC) y las autonomías regionales ─ además de la nacionalización de las minas, el cultivo de la coca y algunos aspectos no resueltos de la refinación y distribución de gas y petróleo que se vislumbran en el trasfondo. Todas las disputas actuales están estrechamente ligadas a la rivalidad existente entre el gobierno central y las económicamente dinámicas tierras bajas del oriente donde predominan las industrias del petróleo, el gas, la agropecuaria y los grandes latifundios.

La oposición política y las élites económicas consideran que cada una de las reformas propuestas constituye una amenaza a su forma de vida y se valen de todos los medios posibles para derrotarla más que para tratar de moderarla. El gobierno de Morales y el MAS han seguido adelante sin buscar acuerdos. El grado de polarización se acerca cada vez más al que llevó a una prematura destitución de los tres antecesores inmediatos de Morales en los últimos cinco años y constituye una amenaza latente para la unidad nacional. Existe una distancia enorme entre las percepciones de unos y otros. El gobierno arguye que la oposición menosprecia los resultados electorales y que la voluntad de la mayoría debe respetarse. La oposición y los comités cívicos orientales sostienen que Morales y el MAS buscan imponer un modelo revanchista y radicalmente étnico que no es representativo del país en su conjunto.

El gobierno utilizó su fuerte mayoría en la cámara baja del Congreso para aprobar una ley de reforma agraria el 28 de noviembre de 2006, que reglamenta la adquisición y redistribución de tierras improductivas. Argumentando que la ley pondría en grave riesgo a las industrias agropecuarias orientadas a la exportación que, junto con las exportaciones de gas natural, constituyen el motor económico de la región oriental, la oposición intentó aprovechar su mayor fortaleza en el Senado para bloquear la ley allí, por lo menos evitando un quórum. Morales convocó una protesta masiva para presionar a ese cuerpo colegiado y luego derrotó la táctica del quórum con la ayuda, presuntamente obtenida en forma indebida, de unos cuantos senadores rebeldes de la oposición. El resultado renovó el temor de los grandes terratenientes de que el objetivo fundamental del gobierno sea apoderarse de todas sus tierras en beneficio de centenares de miles de campesinos de las tierras altas del occidente, a lo que respondieron organizando huelgas en todo el oriente, cerrando carreteras y aumentando sus fuerzas de seguridad privadas.

El 17 de noviembre, después de un enfrentamiento de tres meses, la disputa sobre los procedimientos de votación de la AC finalizó con la adopción de forma arrolladora por parte del MAS de la mayoría absoluta para la mayor parte de los temas (aunque la aprobación de la totalidad del texto final del borrador de la constitución requerirá una mayoría de las dos terceras partes de la AC y la aceptación por referéndum popular). Con el argumento de que la ley requiere que todos los votos de la AC tengan como base una mayoría de dos tercios, algunos delegados del partido Unidad Nacional (UN) iniciaron una huelga de hambre a la cual se han sumado más de 2.000 personas en todo el país.

Aquí hay dos puntos de vista opuestos. Morales y los movimientos indígenas insisten en que la AC tiene poderes plenipotenciarios para cambiar de forma profunda el marco constitucional y “refundar” Bolivia. La oposición cree que la esencia del documento actual se debe conservar. La actitud intransigente del MAS sobre los procedimientos hace peligrar la posibilidad de que las reformas sean adoptadas por todo el país. La clase media urbana de Sucre, sede de la AC, Cochabamba, La Paz y Santa Cruz, ha realizado protestas pacíficas masivas durante más de un mes.

El tercer tema tiene que ver con la autonomía de las regiones de Bolivia (también llamadas departamentos), las cuales eligieron sus prefectos por primera vez en diciembre de 2005. El referéndum del 2 de julio de 2006 sobre autonomía regional fracasó en todo el país pero fue aprobado en cuatro de las nueve regiones (Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija), todas ubicadas en el oriente. El gobierno realizó una campaña en favor de votar “no” y se ha mostrado bastante displicente sobre el tema. Ahora las regiones del oriente temen que se valga de la AC para reemplazarlas por un sistema de descentralización que subdividiría al país en unas 40 regiones.

Lo más preocupante ha sido la violencia de fin de año en La Paz y Santa Cruz durante el cual han sido atacados periodistas, estaciones de televisión, edificios públicos, asociaciones cívicas y algunas ONG que trabajan en favor de los campesinos y grupos indígenas sin tierra. El 8 de diciembre los comités cívicos de Beni, Pando, Tarija y Santa Cruz lanzaron un ultimátum advirtiendo que si el gobierno no atendía sus demandas, una semana más tarde declararían la autonomía de facto de sus provincias en encuentros masivos (cabildos). Los partidarios más acérrimos de Morales anunciaron que marcharían en Santa Cruz si la unidad nacional se veía en peligro. El llamado del Presidente Morales a las fuerzas armadas el 11 de diciembre a defender esa unidad se interpretó en el oriente como una amenaza de represión armada.

Posteriormente el gobierno dio marcha atrás al expresar su disposición a entrar en conversaciones con la oposición sobre la votación en la AC y la autonomía regional, y la oposición también puso de manifiesto algunas expresiones conciliadoras. La situación, sin embargo, sigue siendo frágil y todos los involucrados necesitan emprender la búsqueda de acuerdos. En concreto:

  • Ambos bandos deben expresar públicamente su condena a la violencia. El gobierno debe cesar en sus ataques a las élites de Santa Cruz con el objeto de conseguir el apoyo de los indígenas; y los comités cívicos de la región oriental deben terminar con sus amenazas separatistas.
     
  • Se debe buscar un mediador, de ser posible internacional, para que ayude a resolver el enfrentamiento en la AC mediante una fórmula que disponga el voto de mayoría absoluta para los temas de rutina y la mayoría de los dos tercios de la totalidad de los votos para los temas importantes comenzando por la autonomía regional; el mediador deberá estar disponible para facilitar conversaciones cuando sea necesario.
     
  • Se requieren negociaciones que propicien un acercamiento en los temas de reforma agraria. El instituto gubernamental encargado de la reforma agraria (INRA) necesita una mayor capacidad institucional, así como más personal especializado en solución de conflictos para prevenir y dirimir disputas sobre qué es una tierra improductiva. La comunidad internacional debe facilitar al gobierno de Morales el concurso de personas con ese tipo de experiencia.

Si no se dan esos pasos, otra probable fase de violentos conflictos sociopolíticos podría presagiar la desintegración de Bolivia.

Bogotá/Bruselas, 8 de enero de 2007

Bolivia planea una elección incierta

Amid political turmoil around Bolivia’s election last year, protesters from both sides took to the streets, and election-related violence killed at least 36 people. In this excerpt from our Watch List 2020 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to work closely with all political parties to make sure a timely and credible presidential election takes place.

Los bolivianos volverán a las urnas el 3 de mayo de 2020 para elegir a un nuevo presidente, luego de que su congreso anulara la elección del 20 de octubre de 2019 por sospecha de fraude. Después de la cuestionada votación, una profundización del malestar popular y presión del alto mando militar culminó con la renuncia del ex presidente Evo Morales, el ex vicepresidente y otras figuras de alto nivel en el entonces partido gobernante, el Movimiento al Socialismo (MAS). Poco después la senadora opositora Jeanine Áñez fue juramentada como presidenta interina. En medio de la conmoción, manifestantes de ambos lados del espectro político protestaron en las calles, dejando un saldo de al menos 36 muertos y más de 800 heridos. Los esfuerzos de mediación liderados por la UE, la ONU y la Iglesia Católica luego de la renuncia de Morales ayudaron a negociar una nueva ley que anuló la votación de octubre y puso nuevas elecciones en el calendario. Esto a su vez ayudó a frenar la violencia, pero la situación sigue siendo volátil y tensa.

To steer the country away from further violence, it is incumbent on Bolivia’s transitional authorities to conduct a credible, transparent and legitimate election.

Para prevenir más violencia, es necesario que las autoridades transicionales de Bolivia lleven a cabo una elección creíble, transparente y legítima. Cualquier indicio de fraude electoral o manipulación corre el riesgo de provocar nuevas protestas callejeras. La estabilidad en los próximos meses también dependerá  de que el gobierno muestre moderación en las políticas que busca promover. Los partidarios del MAS temen que el gobierno, liderado por políticos de las tierras bajas de ascendencia europea, esté sobrepasando sus deberes transicionales y socavando los catorce años de esfuerzos del gobierno de Morales para empoderar a las comunidades indígenas, las cuales son  la mayoría de la población de Bolivia. Igualmente, están preocupados que el radical giro de izquierda a derecha en la política exterior de Bolivia, ejemplificado en la ruptura de relaciones diplomáticas con el gobierno venezolano de Nicolás Maduro, vaya más allá del mandato de Áñez. 

Las tensiones políticas también se podrían intensificar si Morales regresa a Bolivia en los próximos meses. El expresidente está actualmente en Argentina, donde le fue otorgado el estatus de refugiado, pero ha hablado abiertamente de su deseo de volver a Bolivia. La administración de Áñez ha emitido una orden de arresto, y ha dicho que será detenido si entra al país. Pero Morales sigue siendo una figura popular entre sus electores y cualquier intento de arrestarlo puede provocar una reacción violenta. 

En este contexto, la UE y sus Estados miembros deberían: 

  • Trabajar de cerca con todos los partidos políticos para asegurar que se realicen elecciones presidenciales oportunas y creíbles de acuerdo con el calendario anunciado por el Tribunal Superior Electoral (TSE), y contribuir con los recursos necesarios para fortalecer el sistema electoral y llevar a cabo una misión de observación electoral sólida.
  • Mantener la iniciativa de mediación que ayudó a reducir la violencia postelectoral para ayudar a resolver descontentos de naturaleza política y otras posibles fuentes de conflicto, tanto a nivel local como nacional, durante el mandato del gobierno de transición.
  • A través de canales diplomáticos, alentar al gobierno de transición a desempeñar un papel interino, centrarse en las elecciones y dejar las decisiones políticas a los líderes elegidos en las próximas elecciones.
  • Disuadir a Evo Morales de regresar al país antes de las elecciones debido al riesgo de ser arrestado, lo que generaría violencia masiva; y al mismo tiempo dejar en claro que el gobierno electo debe retirar todos los cargos en su contra que sean políticamente motivados  y permitir su regreso después de las elecciones.
  • Para evitar nuevos abusos y proporcionar una medida de justicia a las víctimas, brindar apoyo financiero, técnico o de otro tipo según sea necesario a la próxima investigación anunciada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre la violencia y los abusos que tuvieron lugar  después de las elecciones.
Alejándose del abismo

Luego de casi catorce años en el poder, Evo Morales presentó su renuncia el 10 de noviembre en medio de masivas manifestaciones populares que protestaban el  fraude electoral y bajo una fuerte presión de las fuerzas armadas. Junto con Morales, los rangos más altos del partido gobernante MAS también renunciaron. Las opiniones sobre lo ocurrido están profundamente polarizadas: para los seguidores de Morales, su salida del poder fue un golpe de Estado; sus opositores lo ven como una restauración de la democracia. 

En los días posteriores a las renuncias, Jeanine Áñez, senadora opositora en línea de sucesión a la presidencia, reclamó el puesto interino, señalando que su tarea principal sería “pacificar el país” y organizar elecciones. Pero el abrupto cambio del socialista Morales (el primer presidente indígena del país) a Áñez (una conservadora religiosa con afinidad a los empresarios) agitó aún más los disturbios. Esta vez, los partidarios del MAS salieron a las calles, donde se encontraron con una feroz represión por parte de las fuerzas de seguridad.

Sin embargo, hacia finales de mes, la situación tomó un giro más positivo. Gracias a los esfuerzos de mediación de la UE, la ONU y la Iglesia Católica boliviana, la Asamblea legislativa boliviana aprobó unánimemente el 24 de noviembre de 2019 una ley que anuló las elecciones del 20 de octubre de 2019, y ordenó el nombramiento de un nuevo órgano rector para el Tribunal Superior Electoral (TSE). La ley también estableció un límite de dos períodos para todos los oficiales electos, descalificando así a Evo Morales y a su vicepresidente Álvaro García Linera para participar de las elecciones de 2020, y ordenó al TSE organizar nuevas elecciones en 120 días. Las elecciones ya han sido programadas para el 3 de mayo de 2020. El llamado a nuevas elecciones y la promesa de profundas reformas al proceso electoral ayudaron a poner fin a las manifestaciones y la violencia. A principios de diciembre, el MAS nombró a Morales como jefe de su campaña presidencial. Luego de obtener la autorización del TSE, Morales anunció el 19 de enero que su antiguo ministro de economía Luis Arce sería el candidato presidencial de MAS, con el ex canciller David Choquehuanca postulándose como vicepresidente. Tanto Arce como Choquehuanca ocuparon el cargo de ministros por más de una década en la administración de Morales, y son cercanos al expresidente. 

Varios órganos internacionales han prometido su apoyo para asegurar la transparencia e integridad de las anticipadas elecciones. La OEA y la UE están negociando con el gobierno de Áñez los detalles de sus posibles misiones de observación electoral. Simultáneamente, la ONU, USAID e IDEA Internacional, entre otros, ayudarán a reparar las oficinas de la autoridad electoral dañadas durante las manifestaciones de noviembre, y a llenar las vacantes locales y regionales del TSE.

Navegando a través de una dura transición

Aunque el plan de transición de noviembre pacificó a Bolivia tras semanas de un escalamiento de la violencia, las discrepancias sobre el mandato del gobierno interino son una fuente constante de fricción. Aunque no hay límites constitucionales explícitos en su capacidad para dirigir la política nacional, la opinión generalizada entre los partidarios de Morales es que el gobierno de Áñez debe centrarse estrictamente en dirigir el país hacia elecciones transparentes, y que se lleven a cabo dentro de los 120 días establecidos en noviembre. 

Sin embargo, el gobierno ha ido un poco más lejos. Ha alimentado el resentimiento entre los partidarios del MAS al tratar temas con implicaciones significativas a largo plazo, como las negociaciones del salario mínimo, cambios en las regulaciones de exportaciones, la posible privatización de empresas estatales, modificaciones a los mecanismos de control de precios para artículos del hogar y la reforma de la seguridad social. Lo mismo es cierto con respecto a algunas de las decisiones de política exterior de Áñez, como romper los lazos con el gobierno de Maduro en Venezuela y expulsar a la embajadora de México y al cónsul de España.

MAS supporters are understandably concerned that the Áñez government could be seeking to walk back signature Morales-era reforms.

Los partidarios del MAS están, entendiblemente, preocupados de que el gobierno de Áñez pudiera estar buscando dar marcha atrás a reformas emblemáticas de la era de Morales, que dieron paso a la promoción de los derechos de los pueblos indígenas, el crecimiento económico y que sacaron a muchos de la pobreza. Inmediatamente después de la renuncia de Morales, los manifestantes anti-MAS polarizaron al país al confiscar y quemar propiedades de miembros del gobierno saliente. Algunos policías rasgaron la bandera indígena wiphala de sus uniformes. La retórica revanchista de los funcionarios interinos del gobierno se ha enfriado desde entonces, pero no ha desaparecido: Áñez causó revuelo a principios de enero cuando habló de la importancia de evitar que “los salvajes” regresen al poder, lo que llevó a Morales a sugerir que este comentario confirmó su “racismo”.

En este contexto, los partidarios del MAS han exigido que el gobierno de transición se mantenga fiel a su papel interino, limitándose a organizar elecciones, y que cumpla los compromisos asumidos por la administración anterior en el presupuesto aprobado para el año 2020, particularmente en aquellos proyectos de infraestructura local y programas de bienestar social que benefician a las comunidades pobres. Casi el 50 por ciento de los bolivianos se benefician de programas de asistencia social creados por Morales para erradicar la pobreza extrema.

Los partidarios del MAS también han expresado su preocupación de que el gobierno de transición pueda estar tomando medidas que perjudiquen a aquellas regiones donde el partido tiene una fuerte presencia, especialmente en áreas mayoritariamente indígenas, fundamentales para el poder político de Morales, tales  como El Alto, Chapare y Sacaba; incluyendo acciones que pueden afectar la próxima votación. En el Chapare, donde los partidarios del MAS saquearon e incendiaron estaciones de policía en protesta por la salida de Morales, la policía se retiró de la región. Los miembros del gobierno actual han advertido que, si las condiciones no mejoran a modo que la policía pueda regresar rápidamente, será imposible realizar una votación allí.

La tensa dinámica entre el gobierno interino y los partidarios del MAS bien podría llegar a un punto crítico si Morales trata de regresar al país antes de las elecciones. Todavía muy popular entre sus electores y líder indiscutible del partido, a pesar de la aparición de divisiones dentro del MAS, Morales ha estado capeando la tormenta política desde Argentina, a donde llegó el 12 de diciembre, después de un mes de estadía en México y Cuba. Las autoridades bolivianas lo acusan a él y al líder del MAS, Faustino Yucra, de rebelión y delitos relacionados con terrorismo, y le dictaron orden de detención. Los cargos se basan en un video de Morales conversando con Yucra, donde el expresidente dice que está decidido a regresar a su país, y discute estrategias para bloquear varias ciudades e interrumpir la llegada de alimentos para ese fin. 

No está claro si Morales tiene la intención de poner a prueba la resolución de las autoridades regresando al país. Si lo hace, y las autoridades lo arrestan, las consecuencias podrían ser nefastas. Encarcelar a Morales muy probablemente provocaría protestas masivas, incitaría enfrentamientos entre militantes del MAS y las fuerzas estatales, y rompería el frágil equilibrio que logró frenar la violencia desde finales de noviembre.

Recomendaciones

Habiendo desempeñado un importante papel como intermediario de los acuerdos de noviembre que desescalaron la crisis en Bolivia, Europa ahora debe concentrarse ahora en garantizar que las próximas elecciones sean transparentes y se lleven a cabo dentro del calendario establecido, y en ayudar al país a llegar al 3 de mayo sin más brotes de violencia. La UE y sus Estados miembros deben asegurarse de que La Paz cuente con todo el apoyo técnico o financiero que requiera para celebrar tales elecciones, y Bruselas debe continuar los preparativos para organizar una misión de monitoreo electoral junto con la Organización de los Estados Americanos. Esta misión de monitoreo será fundamental para asegurar a los bolivianos que las elecciones se llevarán a cabo limpiamente y que los resultados serán legítimos.

Europe’s focus should now be on ensuring that the upcoming elections are timely and credible.

La UE y sus Estados miembros también deben trabajar con todos los partidos políticos para anticipar y controlar crisis que pudieran alterar el delicado status quo del país. Deben alentar al gobierno encargado a asumir su rol interino, evitando impulsar  políticas que sugieran un retroceso del legado positivo de Morales o que reajusten las relaciones internacionales de Bolivia. En cuanto a Morales, deben disuadirlo de regresar al país antes de las elecciones, ya que de ser arrestado se generaría un aumento de la violencia; pero deben también recomendar al gobierno electo revisar los cargos en su contra y descartar aquellos que tengan motivaciones políticas, permitiendo así su eventual regreso al país. Como salvaguarda en caso de futuras disputas, Bruselas y los Estados miembros deberían apoyar el mantener la iniciativa de mediación creada por la UE, la ONU y la Iglesia Católica.

Finalmente, la UE y sus Estados miembros deben brindar apoyo financiero y técnico a la investigación que hará un grupo de expertos, con el auspicio de la CIDH, sobre la violencia que tuvo lugar en los últimos cuatro meses de 2019. Además de crear un registro documentado que pueda ayudar a las víctimas y a sus familias a obtener justicia, la investigación, que La Paz acordó con la CIDH, puede tener un efecto disuasorio sobre aquellos que estén considerando el uso de la violencia violencia a medida que se acercan a las elecciones.