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El incierto camino de las reformas en Bolivia
El incierto camino de las reformas en Bolivia

El incierto camino de las reformas en Bolivia

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Resumen Ejecutivo

El triunfo en primera vuelta de Evo Morales en las elecciones presidenciales de diciembre de 2005 alteró profundamente la política en Bolivia y la manera en que la nación más pobre de Suramérica se percibe en el exterior. Su partido de izquierda, el Movimiento al Socialismo (MAS), superó a los partidos tradicionales con una victoria apabullante que reflejó las expectativas y los deseos de la mayoría de los bolivianos por un cambio socioeconómico de amplio alcance, reforma institucional e inclusión plena de la población pobre, en su mayor parte rural e indígena. Sin embargo, para que Morales tenga éxito –y es preciso que así sea si se quiere evitar que Bolivia caiga en una situación de inestabilidad seria y de violencia–, la comunidad internacional tendrá que demostrar su comprensión y ofrecer apoyo a medida que aborde los explosivos temas de nacionalización, reforma constitucional, autonomía, droga y políticas de desarrollo.

Morales demostró de inmediato que va a contracorriente de todos los demás presidentes bolivianos de los últimos 25 años. Nombró a representantes de movimientos sociales y a intelectuales de izquierda en puestos clave, nacionalizó el sector de hidrocarburos el 1 de mayo de 2006 y programó la elección de una asamblea constituyente y un referendo autonómico regional para el 2 de julio. En materia de política exterior, cerró filas con los presidentes Hugo Chávez de Venezuela y Fidel Castro de Cuba y se distanció de los Estados Unidos. Aunque su posesión en enero y sus primeros meses de gobierno han sido sorprendentemente tranquilos, existen fuertes indicios de que el camino hacia las reformas de largo alcance que él y sus electores quieren será difícil.

Los obstáculos incluyen problemas económicos, institucionales y sociales profundamente arraigados; falta de control pleno de la legislatura; la oposición de grupos económicos y políticos poderosos en Santa Cruz, en el oriente, y Tarija, en el sur; y la naturaleza híbrida del MAS: afincado en los movimientos sociales y al mismo tiempo limitado por éstos. La reducción de la pobreza extrema de Bolivia y la creación de un Estado más eficiente, incluyente y justo dependen también de las relaciones que el nuevo gobierno sea capaz de establecer con inversores extranjeros, vecinos suramericanos, la Unión Europea (UE) y los Estados Unidos.

En términos generales, la comunidad internacional reaccionó positivamente frente a la elección de Morales, que lo percibió correctamente como la expresión de un cambio político desde hace mucho tiempo requerido, un paso importante hacia una estabilidad institucional al menos en el corto plazo, y la oportunidad de avanzar en la lucha contra la exclusión social y la pobreza generalizadas. Ni siquiera el espinoso tema de la legalización de los cultivos de coca, un tema importante de la campaña de Morales que preocupa a Washington, Bruselas y otras capitales europeas, afectó seriamente la luna de miel inicial.

Esto cambió el Día del Trabajo, cuando Morales expidió un decreto en el que se estipulaba que las empresas extranjeras del sector de hidrocarburos tendrían que ceder “el control y la dirección” de sus instalaciones a la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y suscribir nuevos contratos con ganancias más altas para YPFB en el término de 180 días, pues de no hacerlo no podrían continuar con sus operaciones en el país. A esta medida, que afectó sobre todo inversiones brasileñas y europeas, siguió el anuncio de que el gobierno pronto llevaría a cabo una reforma agraria y nacionalizaría otros sectores clave de la economía, como el minero. Los círculos empresariales españoles fueron los que más protestaron, al tiempo que se tensionaron las relaciones con Brasil y Argentina; por su parte, la voluntad del presidente Chávez de Venezuela de mediar sólo complicó la situación.

El referéndum autonómico del 2 de julio de 2006 y la elección de la asamblea constituyente ese mismo día constituyen hitos en la historia política de Bolivia. Si este proceso gemelo se desarrolla efectivamente, es posible que permita el manejo exitoso de las políticas bastante radicales del gobierno de Morales y que, en último término, genere la estabilidad institucional y fortalezca la democracia. Sin embargo, dadas las divisiones de todo tipo en el país –étnicas, de clase, regionales–, el doble proceso también podría convertirse en el campo de batalla en el que se decidirán la estabilidad de Bolivia e incluso su integridad territorial.

La comunidad internacional –y de manera importante la UE por sus recursos y su postura relativamente poco controvertida en el país– tiene que comprometer al gobierno de Morales en cuanto a la manera en que puede ayudarle a Bolivia a superar la pobreza generalizada y la exclusión social en un proceso de reforma que proteja el interés de todos en la estabilidad. La ayuda técnica y financiera de los donantes también puede ayudar en el desarrollo de los procesos de la asamblea constituyente y del referéndum autonómico regional. Una cooperación a tres niveles entre la UE y los Estados Unidos con Bolivia debe fomentar el desarrollo alternativo como parte de una estrategia ampliada e integral de gobernabilidad rural y desarrollo. En último término, la reducción de la pobreza mediante actividades lícitas es la mejor opción para reducir la presión que se ejerce sobre los campesinos pobres para cultivar coca.

Bogotá/Bruselas, 3 de julio de 2006

Bolivia planea una elección incierta

Amid political turmoil around Bolivia’s election last year, protesters from both sides took to the streets, and election-related violence killed at least 36 people. In this excerpt from our Watch List 2020 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to work closely with all political parties to make sure a timely and credible presidential election takes place.

Los bolivianos volverán a las urnas el 3 de mayo de 2020 para elegir a un nuevo presidente, luego de que su congreso anulara la elección del 20 de octubre de 2019 por sospecha de fraude. Después de la cuestionada votación, una profundización del malestar popular y presión del alto mando militar culminó con la renuncia del ex presidente Evo Morales, el ex vicepresidente y otras figuras de alto nivel en el entonces partido gobernante, el Movimiento al Socialismo (MAS). Poco después la senadora opositora Jeanine Áñez fue juramentada como presidenta interina. En medio de la conmoción, manifestantes de ambos lados del espectro político protestaron en las calles, dejando un saldo de al menos 36 muertos y más de 800 heridos. Los esfuerzos de mediación liderados por la UE, la ONU y la Iglesia Católica luego de la renuncia de Morales ayudaron a negociar una nueva ley que anuló la votación de octubre y puso nuevas elecciones en el calendario. Esto a su vez ayudó a frenar la violencia, pero la situación sigue siendo volátil y tensa.

To steer the country away from further violence, it is incumbent on Bolivia’s transitional authorities to conduct a credible, transparent and legitimate election.

Para prevenir más violencia, es necesario que las autoridades transicionales de Bolivia lleven a cabo una elección creíble, transparente y legítima. Cualquier indicio de fraude electoral o manipulación corre el riesgo de provocar nuevas protestas callejeras. La estabilidad en los próximos meses también dependerá  de que el gobierno muestre moderación en las políticas que busca promover. Los partidarios del MAS temen que el gobierno, liderado por políticos de las tierras bajas de ascendencia europea, esté sobrepasando sus deberes transicionales y socavando los catorce años de esfuerzos del gobierno de Morales para empoderar a las comunidades indígenas, las cuales son  la mayoría de la población de Bolivia. Igualmente, están preocupados que el radical giro de izquierda a derecha en la política exterior de Bolivia, ejemplificado en la ruptura de relaciones diplomáticas con el gobierno venezolano de Nicolás Maduro, vaya más allá del mandato de Áñez. 

Las tensiones políticas también se podrían intensificar si Morales regresa a Bolivia en los próximos meses. El expresidente está actualmente en Argentina, donde le fue otorgado el estatus de refugiado, pero ha hablado abiertamente de su deseo de volver a Bolivia. La administración de Áñez ha emitido una orden de arresto, y ha dicho que será detenido si entra al país. Pero Morales sigue siendo una figura popular entre sus electores y cualquier intento de arrestarlo puede provocar una reacción violenta. 

En este contexto, la UE y sus Estados miembros deberían: 

  • Trabajar de cerca con todos los partidos políticos para asegurar que se realicen elecciones presidenciales oportunas y creíbles de acuerdo con el calendario anunciado por el Tribunal Superior Electoral (TSE), y contribuir con los recursos necesarios para fortalecer el sistema electoral y llevar a cabo una misión de observación electoral sólida.
  • Mantener la iniciativa de mediación que ayudó a reducir la violencia postelectoral para ayudar a resolver descontentos de naturaleza política y otras posibles fuentes de conflicto, tanto a nivel local como nacional, durante el mandato del gobierno de transición.
  • A través de canales diplomáticos, alentar al gobierno de transición a desempeñar un papel interino, centrarse en las elecciones y dejar las decisiones políticas a los líderes elegidos en las próximas elecciones.
  • Disuadir a Evo Morales de regresar al país antes de las elecciones debido al riesgo de ser arrestado, lo que generaría violencia masiva; y al mismo tiempo dejar en claro que el gobierno electo debe retirar todos los cargos en su contra que sean políticamente motivados  y permitir su regreso después de las elecciones.
  • Para evitar nuevos abusos y proporcionar una medida de justicia a las víctimas, brindar apoyo financiero, técnico o de otro tipo según sea necesario a la próxima investigación anunciada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre la violencia y los abusos que tuvieron lugar  después de las elecciones.
Alejándose del abismo

Luego de casi catorce años en el poder, Evo Morales presentó su renuncia el 10 de noviembre en medio de masivas manifestaciones populares que protestaban el  fraude electoral y bajo una fuerte presión de las fuerzas armadas. Junto con Morales, los rangos más altos del partido gobernante MAS también renunciaron. Las opiniones sobre lo ocurrido están profundamente polarizadas: para los seguidores de Morales, su salida del poder fue un golpe de Estado; sus opositores lo ven como una restauración de la democracia. 

En los días posteriores a las renuncias, Jeanine Áñez, senadora opositora en línea de sucesión a la presidencia, reclamó el puesto interino, señalando que su tarea principal sería “pacificar el país” y organizar elecciones. Pero el abrupto cambio del socialista Morales (el primer presidente indígena del país) a Áñez (una conservadora religiosa con afinidad a los empresarios) agitó aún más los disturbios. Esta vez, los partidarios del MAS salieron a las calles, donde se encontraron con una feroz represión por parte de las fuerzas de seguridad.

Sin embargo, hacia finales de mes, la situación tomó un giro más positivo. Gracias a los esfuerzos de mediación de la UE, la ONU y la Iglesia Católica boliviana, la Asamblea legislativa boliviana aprobó unánimemente el 24 de noviembre de 2019 una ley que anuló las elecciones del 20 de octubre de 2019, y ordenó el nombramiento de un nuevo órgano rector para el Tribunal Superior Electoral (TSE). La ley también estableció un límite de dos períodos para todos los oficiales electos, descalificando así a Evo Morales y a su vicepresidente Álvaro García Linera para participar de las elecciones de 2020, y ordenó al TSE organizar nuevas elecciones en 120 días. Las elecciones ya han sido programadas para el 3 de mayo de 2020. El llamado a nuevas elecciones y la promesa de profundas reformas al proceso electoral ayudaron a poner fin a las manifestaciones y la violencia. A principios de diciembre, el MAS nombró a Morales como jefe de su campaña presidencial. Luego de obtener la autorización del TSE, Morales anunció el 19 de enero que su antiguo ministro de economía Luis Arce sería el candidato presidencial de MAS, con el ex canciller David Choquehuanca postulándose como vicepresidente. Tanto Arce como Choquehuanca ocuparon el cargo de ministros por más de una década en la administración de Morales, y son cercanos al expresidente. 

Varios órganos internacionales han prometido su apoyo para asegurar la transparencia e integridad de las anticipadas elecciones. La OEA y la UE están negociando con el gobierno de Áñez los detalles de sus posibles misiones de observación electoral. Simultáneamente, la ONU, USAID e IDEA Internacional, entre otros, ayudarán a reparar las oficinas de la autoridad electoral dañadas durante las manifestaciones de noviembre, y a llenar las vacantes locales y regionales del TSE.

Navegando a través de una dura transición

Aunque el plan de transición de noviembre pacificó a Bolivia tras semanas de un escalamiento de la violencia, las discrepancias sobre el mandato del gobierno interino son una fuente constante de fricción. Aunque no hay límites constitucionales explícitos en su capacidad para dirigir la política nacional, la opinión generalizada entre los partidarios de Morales es que el gobierno de Áñez debe centrarse estrictamente en dirigir el país hacia elecciones transparentes, y que se lleven a cabo dentro de los 120 días establecidos en noviembre. 

Sin embargo, el gobierno ha ido un poco más lejos. Ha alimentado el resentimiento entre los partidarios del MAS al tratar temas con implicaciones significativas a largo plazo, como las negociaciones del salario mínimo, cambios en las regulaciones de exportaciones, la posible privatización de empresas estatales, modificaciones a los mecanismos de control de precios para artículos del hogar y la reforma de la seguridad social. Lo mismo es cierto con respecto a algunas de las decisiones de política exterior de Áñez, como romper los lazos con el gobierno de Maduro en Venezuela y expulsar a la embajadora de México y al cónsul de España.

MAS supporters are understandably concerned that the Áñez government could be seeking to walk back signature Morales-era reforms.

Los partidarios del MAS están, entendiblemente, preocupados de que el gobierno de Áñez pudiera estar buscando dar marcha atrás a reformas emblemáticas de la era de Morales, que dieron paso a la promoción de los derechos de los pueblos indígenas, el crecimiento económico y que sacaron a muchos de la pobreza. Inmediatamente después de la renuncia de Morales, los manifestantes anti-MAS polarizaron al país al confiscar y quemar propiedades de miembros del gobierno saliente. Algunos policías rasgaron la bandera indígena wiphala de sus uniformes. La retórica revanchista de los funcionarios interinos del gobierno se ha enfriado desde entonces, pero no ha desaparecido: Áñez causó revuelo a principios de enero cuando habló de la importancia de evitar que “los salvajes” regresen al poder, lo que llevó a Morales a sugerir que este comentario confirmó su “racismo”.

En este contexto, los partidarios del MAS han exigido que el gobierno de transición se mantenga fiel a su papel interino, limitándose a organizar elecciones, y que cumpla los compromisos asumidos por la administración anterior en el presupuesto aprobado para el año 2020, particularmente en aquellos proyectos de infraestructura local y programas de bienestar social que benefician a las comunidades pobres. Casi el 50 por ciento de los bolivianos se benefician de programas de asistencia social creados por Morales para erradicar la pobreza extrema.

Los partidarios del MAS también han expresado su preocupación de que el gobierno de transición pueda estar tomando medidas que perjudiquen a aquellas regiones donde el partido tiene una fuerte presencia, especialmente en áreas mayoritariamente indígenas, fundamentales para el poder político de Morales, tales  como El Alto, Chapare y Sacaba; incluyendo acciones que pueden afectar la próxima votación. En el Chapare, donde los partidarios del MAS saquearon e incendiaron estaciones de policía en protesta por la salida de Morales, la policía se retiró de la región. Los miembros del gobierno actual han advertido que, si las condiciones no mejoran a modo que la policía pueda regresar rápidamente, será imposible realizar una votación allí.

La tensa dinámica entre el gobierno interino y los partidarios del MAS bien podría llegar a un punto crítico si Morales trata de regresar al país antes de las elecciones. Todavía muy popular entre sus electores y líder indiscutible del partido, a pesar de la aparición de divisiones dentro del MAS, Morales ha estado capeando la tormenta política desde Argentina, a donde llegó el 12 de diciembre, después de un mes de estadía en México y Cuba. Las autoridades bolivianas lo acusan a él y al líder del MAS, Faustino Yucra, de rebelión y delitos relacionados con terrorismo, y le dictaron orden de detención. Los cargos se basan en un video de Morales conversando con Yucra, donde el expresidente dice que está decidido a regresar a su país, y discute estrategias para bloquear varias ciudades e interrumpir la llegada de alimentos para ese fin. 

No está claro si Morales tiene la intención de poner a prueba la resolución de las autoridades regresando al país. Si lo hace, y las autoridades lo arrestan, las consecuencias podrían ser nefastas. Encarcelar a Morales muy probablemente provocaría protestas masivas, incitaría enfrentamientos entre militantes del MAS y las fuerzas estatales, y rompería el frágil equilibrio que logró frenar la violencia desde finales de noviembre.

Recomendaciones

Habiendo desempeñado un importante papel como intermediario de los acuerdos de noviembre que desescalaron la crisis en Bolivia, Europa ahora debe concentrarse ahora en garantizar que las próximas elecciones sean transparentes y se lleven a cabo dentro del calendario establecido, y en ayudar al país a llegar al 3 de mayo sin más brotes de violencia. La UE y sus Estados miembros deben asegurarse de que La Paz cuente con todo el apoyo técnico o financiero que requiera para celebrar tales elecciones, y Bruselas debe continuar los preparativos para organizar una misión de monitoreo electoral junto con la Organización de los Estados Americanos. Esta misión de monitoreo será fundamental para asegurar a los bolivianos que las elecciones se llevarán a cabo limpiamente y que los resultados serán legítimos.

Europe’s focus should now be on ensuring that the upcoming elections are timely and credible.

La UE y sus Estados miembros también deben trabajar con todos los partidos políticos para anticipar y controlar crisis que pudieran alterar el delicado status quo del país. Deben alentar al gobierno encargado a asumir su rol interino, evitando impulsar  políticas que sugieran un retroceso del legado positivo de Morales o que reajusten las relaciones internacionales de Bolivia. En cuanto a Morales, deben disuadirlo de regresar al país antes de las elecciones, ya que de ser arrestado se generaría un aumento de la violencia; pero deben también recomendar al gobierno electo revisar los cargos en su contra y descartar aquellos que tengan motivaciones políticas, permitiendo así su eventual regreso al país. Como salvaguarda en caso de futuras disputas, Bruselas y los Estados miembros deberían apoyar el mantener la iniciativa de mediación creada por la UE, la ONU y la Iglesia Católica.

Finalmente, la UE y sus Estados miembros deben brindar apoyo financiero y técnico a la investigación que hará un grupo de expertos, con el auspicio de la CIDH, sobre la violencia que tuvo lugar en los últimos cuatro meses de 2019. Además de crear un registro documentado que pueda ayudar a las víctimas y a sus familias a obtener justicia, la investigación, que La Paz acordó con la CIDH, puede tener un efecto disuasorio sobre aquellos que estén considerando el uso de la violencia violencia a medida que se acercan a las elecciones.