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Dissident guerrilla leader who goes by the name Aldemar (L), member of the First Front of the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC), and other rebels, patrol the jungle along the Inirida River in Guaviare Department, Colombia, on 26 Sept, 2017. AFP/Raul Arboleda
Report 63 / Latin America & Caribbean

Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz

El acuerdo de paz colombiano de 2016 ha llevado a más de 10.000 guerrilleros de las FARC al umbral de la vida civil. Sin embargo, en el camino ha dejado a grupos rivales luchando por el control de los territorios desalojados y por el rentable cultivo de coca. Para contener la floreciente producción de estupefacientes y frenar la expansión de grupos no estatales, el Gobierno colombiano deberá proporcionar medios de subsistencia alternativos para los campesinos locales, así como desarrollar mejoras en la seguridad y la gobernanza a nivel comunitario.

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Resumen ejecutivo

El proceso de paz con el mayor y más antiguo grupo guerrillero de Colombia ha desafiado a sus detractores y ha llevado a 11.200 excombatientes a las puertas de la vida civil, pero el periodo posterior a la guerra no le ha ofrecido seguridad a todos. Desde que las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) se retiraron de sus núcleos rurales para agruparse en campamentos a principios de 2017, actores armados rivales han ocupado su lugar, librando una batalla por los despojos: el control de comunidades y territorios aislados, muchos de ellos ricos en negocios ilícitos. En Tumaco, centro de distribución de cocaína del Pacífico, en las aldeas de Chocó, o en zonas de contrabando en la frontera con Venezuela, grupos armados establecidos y nuevas facciones disidentes han atacado a las fuerzas estatales, intimidando a comunidades y pujando por convertirse en los indiscutibles caciques locales. La seguridad a nivel local es fundamental para asegurar el éxito del proceso de paz con las FARC a medida que se pasa de la entrega de armas supervisada por la ONU a reformas estructurales políticas y sociales más profundas. Los esfuerzos para combatir a los restantes grupos armados son fundamentales, pero el gobierno no debe alienar a la población y exacerbar la pobreza de tal forma que se agraven las condiciones que impulsan el crecimiento de estos grupos.

La mayoría de estas facciones armadas ahora se agrupan en torno a zonas costeras y fronterizas. Alrededor de 1.000 disidentes de las FARC, que rechazan el acuerdo de paz por varios motivos, gobiernan de facto diversos territorios, varios de los cuales dependen del narcotráfico. La segunda mayor fuerza guerrillera de Colombia, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), ha negociado un cese al fuego temporal con el gobierno, a pesar de estar contemplando la conquista de nuevos territorios, en especial a lo largo de la costa pacífica. Las Autodefensas Gaitanistas, actualmente el mayor grupo neoparamilitar del país, combinan una jerarquía militar vertical centrada en el noroeste del país con una red de bandas locales subcontratadas. Actualmente es la principal organización narcotraficante del país.

Los prósperos negocios ilícitos – pujantes plantaciones de coca, minas de oro ilegales, redes de extorsión y contrabando – son responsables de la supervivencia y expansión de muchos de estos grupos. Pero los intereses económicos por sí solos no explican el apoyo que reciben dentro de algunas comunidades. Mediante la resolución de disputas y la defensa de los medios de vida ilícitos frente a las fuerzas de seguridad, estos grupos han establecido una forma rudimentaria y autoritaria de liderazgo político local. El Estado colombiano ha respondido mediante el “Plan Victoria”, de alcance nacional, desplegando 80.000 soldados y agentes policiales para que ocupen el territorio que han desalojado las FARC. Sin embargo, aún si las fuerzas de seguridad pudieran tomar todo el territorio en disputa, la coerción por sí sola no puede establecer vínculos de confianza entre el Estado y los ciudadanos locales; por el contrario, se debe persuadir a estos de que existe una alternativa mejor que la justicia sumaria y la disciplina social impuestas por los grupos ilegales.

La siguiente fase de reformas bajo el acuerdo de paz pretende precisamente construir esa confianza entre el Estado y la ciudadanía. Incluye un sistema democrático más plural, la reintegración de excombatientes de las FARC, justicia para las víctimas del conflicto, y un programa de sustitución de cultivos de coca. Pero su implementación se enfrenta a numerosas dificultades. Los programas de reintegración integral se encuentran en suspenso. La sustitución voluntaria de los cultivos de coca, uno de los programas emblemáticos del acuerdo, requerirá un compromiso a largo plazo por parte del Estado y mucho mayor apoyo político y financiero internacional. La corrupción debilita la campaña del gobierno contra los grupos armados, y se debe contrarrestar mediante organismos más fuertes e independientes que operen dentro y fuera de las fuerzas militares y la policía. Además, se debe considerar urgentemente el diseño de nuevos enfoques judiciales que puedan alentar a otros grupos armados a dejar las armas y seguir el camino de las FARC hacia la paz.

La derrota del acuerdo inicial en un plebiscito realizado en 2016 demostró la desconfianza del público en el proceso de paz, planteando el riesgo de que las elecciones de 2018 lleven al poder a un gobierno decidido a reescribir o vaciar de contenido el acuerdo. La implementación del acuerdo se encuentra amenazada tanto por una oposición que piensa que le hizo el juego a la guerrilla de las FARC, como por facciones armadas que ven el acuerdo o bien como un fraude o como una oportunidad de expandirse. La combinación de una actividad armada local con una política nacional divisoria podría debilitar decisivamente el apoyo público hacia el acuerdo, a menos que los resultados del proceso de paz vuelvan a desafiar las expectativas. Para que esto suceda, el gobierno debe contrarrestar tanto a la inseguridad local como a las debilidades más amplias de la gobernabilidad local que la sustentan.

Recomendaciones

Para mejorar la situación de seguridad en Colombia y arrebatarle el control territorial a otros grupos armados:

Al gobierno de Colombia:

  1. Aumentar la presencia permanente de la policía y el ejército en poblados aislados, usando al ejército como una fuerza provisional en áreas claramente identificadas a las que la policía no pueda llegar hasta más adelante, pero con plazos concretos para el traspaso a la policía.
     
  2. Aumentar el control de la armada a lo largo de ríos claves y deltas oceánicos, especialmente a lo largo de la costa pacífica, creando una nueva “fuerza fluvial” en la región con miembros de la Infantería de Marina trasladados desde las fuerzas terrestres.
     
  3. Fortalecer la justicia local proporcionando incentivos económicos y mejorando la capacitación de los conciliadores, evaluando la mediación policial para su posible y futura utilización en áreas afectadas por el conflicto, y ampliando los sistemas de justicia local.
     
  4. Continuar las iniciativas de sustitución de cultivos de coca, priorizando los pagos puntuales y la coordinación con iniciativas de desarrollo más amplias, en especial los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDETs) para zonas rurales en situaciones de postconflicto.
     
  5. Permitir a los miembros de grupos armados organizados y disidentes de las FARC desmovilizarse y participar en programas individuales de reintegración.
     
  6. Aprobar una ley sobre negociaciones judiciales con grupos armados que incluya la reducción de las penas a cambio de cumplir los compromisos en materia de verdad y reparaciones, proporcionar información sobre las economías ilegales, y entregar los bienes adquiridos de manera ilegal.

A las FARC:

  1. Continuar los esfuerzos para volver a traer a los frentes disidentes al proceso de paz, ofreciendo acceso a medidas de protección e inclusión en el proceso de reincorporación, proporcionando a la vez información a las autoridades sobre los disidentes que rechacen estas ofertas.

Al gobierno y las FARC:

  1. Acelerar el diseño y la implementación de los proyectos de reincorporación para los combatientes de las FARC en los campamentos, con enfoques diferenciales de género, rango y etnia.

Al gobierno y el ELN:

  1. Prorrogar el acuerdo de cese al fuego hasta después de las elecciones al Congreso en marzo de 2018.

A la comunidad internacional:

  1. Continuar financiando a organizaciones claves de monitoreo como la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la Organización de Estados Americanos y otros organismos humanitarios; y explorar vías para financiar las iniciativas de sustitución de cultivos de coca.

A la misión de la ONU:

  1. Mejorar la coordinación y el intercambio de información entre los diversos organismos estatales encargados de implementar las medidas de seguridad.

Bogotá/Bruselas, 19 de octubre de 2017

I. Introducción

El gobierno colombiano está sufriendo los contragolpes por haber logrado exitosamente poner fin a décadas de conflicto con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Con la firma del acuerdo de paz en noviembre de 2016, los combatientes de las FARC se trasladaron a 26 zonas de acantonamiento y en junio de 2017 entregaron las armas. Si bien esto ha mejorado la seguridad en algunas regiones afectadas por el conflicto, en otras ha permitido a grupos armados llenar el vacío creado por la retirada de las FARC, aprovechando la oportunidad para obtener ingresos ilícitos e imponer su autoridad política a nivel local. Esto hace que sea aún más difícil implementar los acuerdos de paz, ya que su éxito depende de que haya mejoras tangibles en materia de seguridad[fn]Para anteriores análisis centrados específicamente en las amenazas a la seguridad y políticas, véanse Informes de Crisis Group sobre América Latina N°s 41, Desmantelar los nuevos grupos armados ilegales en Colombia lecciones de un sometimiento, 8 de junio de 2012; 40, Más allá de las ganancias fáciles: las fronteras de Colombia, 31 de octubre de 2011; 20, Los nuevos grupos armados de Colombia, 10 de mayo de 2007. Boletines informativos de Crisis Group sobre América Latina N°s 23, Mejorar la política de seguridad en Colombia, 29 de junio de 2010; 21, Dos pasos complementarios: proteger los derechos humanos y mejorar la seguridad en Colombia, 25 de mayo de 2009.Hide Footnote .

Colombia en su conjunto está registrando las tasas de homicidio más bajas desde los 70; en las áreas más profundamente afectadas por el conflicto, las condiciones de seguridad también mejoraron durante 2016. Sin embargo, las tasas de homicidio y desplazamiento forzado en estas áreas han vuelto a aumentar en 2017 (ver Anexo D). Además, unos 51 líderes sociales fueron asesinados en la primera mitad del año, comparado con 26 en el mismo periodo en 2016[fn]Se entienden por áreas afectadas por el conflicto los 170 municipios de las Circunscripciones Especiales de Paz, con los primeros seis meses de 2017 comparados con el mismo periodo en 2016. Katherine Aguirre, “Violencia y criminalidad tras la implementación de los acuerdos de paz”, Razón Pública, 16 de julio de 2017. “Agúzate”, Somos Defensores, agosto de 2017, p. 61. Entrevista telefónica de Crisis Group, representante del Consejo Noruego de Refugiados, Bogotá, 7 de octubre de 2017.Hide Footnote . Grupos disidentes de las FARC han establecido el control territorial en algunas áreas y están buscando establecerlo en otras. Pese a las negociaciones de paz actualmente en curso, la fuerza guerrillera que aún sigue activa en el país, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), ha aumentado los ataques violentos en sus teatros de operación tradicionales, a la vez que se ha expandido en otros lugares. Diversos grupos de crimen organizado están activos a lo largo de Colombia, y han establecido el control sobre las actividades económicas ilícitas mientras buscan infiltrarse en la política local.

El gobierno no se ha quedado de brazos cruzados. Ha comenzado a implementar sus planes “Victoria” y “Comunidades Seguras”, bajo la égida del ejército y la policía respectivamente. Tiene previsto fortalecer la policía rural para proteger a las comunidades tras el conflicto. También ha comenzado a llevar a cabo estrategias para “estabilizar” los territorios prioritarios, mejorar la justicia local y reemplazar los cultivos ilegales con cultivos legales y otras industrias lícitas. Estos esfuerzos, no obstante, han tenido un efecto limitado en la mayoría de las áreas afectadas por el conflicto.

Mientras tanto, la polarización política sigue afectando al proceso de paz. Los líderes de la oposición se centran en lo que consideran los fracasos del acuerdo y su ideología supuestamente izquierdista, mientras que los funcionarios del gobierno restan importancia a la evidencia de nuevas amenazas a la seguridad. Esto recuerda a lo sucedido tras las desmovilización paramilitar de hace una década, cuando el gobierno no logró reconocer adecuadamente la aparición de nuevas “bandas criminales”, o bacrim. La que ahora es la mayor organización neoparamilitar de Colombia, los Gaitanistas, surgió durante ese periodo.

Este informe examina los desafíos en materia de seguridad en la periferia de Colombia, las estrategias diseñadas para enfrentarlos y cómo la comunidad internacional podría ayudar a consolidar la paz. Se centra principalmente en los disidentes de las FARC, el ELN y las organizaciones narcotraficantes clave, que han logrado el control territorial local ofreciendo mecanismos de resolución de disputas, brindando algún tipo de protección a las comunidades locales y preservando las economías ilegales locales. En algunos casos, los civiles – atrapados entre grupos armados enfrentados – están siendo expuestos a alarmantes niveles de violencia.

Se realizó un detallado trabajo de campo en Tumaco, Guaviare, Chocó, Norte de Santander y Putumayo, que incluyó más de 100 entrevistas con líderes comunitarios, autoridades locales, miembros de la comunidad internacional, funcionarios del gobierno, la Iglesia Católica, y miembros de las FARC que participan actualmente en el proceso de paz. La investigación adicional en Bogotá incluyó entrevistas con expertos en materia de seguridad, justicia y narcotráfico. Se celebraron diez reuniones en comunidades para debatir la sustitución de cultivos de coca, los mecanismos locales de justicia, las percepciones sobre el Estado y qué sería necesario hacer para mejorar dichas percepciones.

 

II. Grupos armados a nivel local

Actualmente, varios grupos armados con diversos niveles de organización interna, capacidad militar, recursos económicos y capital político reclaman partes rurales de Colombia. Tres de ellos se destacan por su tamaño y las amenazas que representan para la paz: los disidentes de las FARC, el ELN, y los grupos criminales organizados. El gobierno colombiano divide los grupos criminales en tres subcategorías: aquellos que cumplen los requisitos establecidos por el Derecho Internacional Humanitario (DIH) como partes en un conflicto armado interno; los grupos criminales organizados, que desempeñan importantes papeles en las economías ilegales pero no controlan el territorio; y los delincuentes comunes. Los considerados partes en un conflicto armado son el principal grupo neoparamilitar de Colombia, las Autodefensas Gaitanistas de Colombia[fn]El gobierno se refiere a los Gaitanistas como el Clan del Golfo, y anteriormente se conocían popularmente como los Urabeños. “Directiva Permanente No. 0015 /2016”, Ministerio de Defensa, 22 de abril de 2016.Hide Footnote , el Ejército Popular de Liberación (EPL) y los Puntilleros.

Cada uno de estos grupos tiene objetivos diferentes, pero comparten métodos comunes para imponer el control territorial, ofrecer protección, resolver disputas entre los residentes y preservar las economías ilegales locales. Compiten con un Estado considerado distante e indiferente por el control de regiones físicamente aisladas, zonas fronterizas y ríos claves, que son vistos como las autopistas de la periferia colombiana.

A. Grupos disidentes de las FARC

Al menos nueve grupos disidentes de las FARC continúan llevando adelante ataques violentos, negándose a agruparse en los 26 campamentos y entregar las armas[fn]En los casos en los que la identidad del líder de un grupo no está clara, Crisis Group empleó información sobre acciones violentas para establecer la existencia de una facción disidente. Este es el caso del Frente Che Guevara en Nariño. Entrevista de Crisis Group, trabajador humanitario, Tumaco, 10 de mayo de 2017. Véase Anexo E para una lista de los diferentes grupos, sus líderes, áreas de operación y frentes originales de las FARC.Hide Footnote . Su número se estima entre 800 y 1.000, y operan a lo largo del país, principalmente en los departamentos de Nariño, Cauca, Caquetá, Guaviare, Vaupés, Guainía y Meta. Si bien varían considerablemente en tamaño, origen y poderío militar, comparten cuatro características: representan tan solo un subconjunto de las unidades originales de las FARC (hasta la fecha ningún frente completo ha abandonado las FARC); todos están involucrados en actividades económicas ilegales; buscan consolidar el control territorial; y operan en áreas en las que estuvieron activos durante el conflicto armado, a menudo expandiéndose hacia fuera[fn]Las FARC están organizadas en unidades jerárquicas, incluidos siete bloques que cubren regiones de Colombia y 69 frentes que controlan áreas locales, así como columnas móviles y compañías. El número de disidentes se estima entre el siete y el nueve por ciento de la cifra total de combatientes de las FARC, en base al censo realizado por la Universidad Nacional de 11.200 combatientes de las FARC registrados. “‘No nos temblará la mano para sacar gente de las listas’: Rivera”, El Tiempo, 9 de septiembre de 2017. La mayoría de los miembros de las milicias urbanas no se registraron en los campamentos, lo que dificulta estimar su número. Entrevistas de Crisis Group, comandante de las FARC, San José del Guaviare, 31 de agosto de 2017; miembro del secretariado de las FARC, La Habana, Cuba, 13 de junio de 2016. “La incógnita de los milicianos”, La Silla Vacía, 17 de marzo de 2017.Hide Footnote .

Es difícil establecer las motivaciones de estos disidentes, aunque la evidencia apunta a una variedad de intereses cambiantes. Algunos remanentes del Frente Primero en Guaviare están profundamente involucrados en el tráfico de cocaína, pero también defienden sus actividades apuntando a supuestas fallas en el proceso de paz: “los diálogos en La Habana solo buscan la desmovilización de las guerrillas… Estos acuerdos no representan verdaderos cambios”[fn]“Resistencia”, Frente Primero Armando Ríos FARC-EP, diciembre de 2016, pp. 6-7.Hide Footnote . Gentil Duarte[fn]A menos que se indique lo contrario, todos los nombres de las personas involucradas en grupos armados son alias o apodos.Hide Footnote , comandante del Frente Séptimo en Meta, afirmó que no se podía confiar en que el gobierno cumpliera sus compromisos. Las Guerrillas Unidas del Pacífico (GUP) en Nariño tienen interés en controlar el narcotráfico, aunque también buscan asegurar cierto nivel de orden público en las comunidades que dominan[fn]Entrevistas de Crisis Group, miembro del secretariado de las FARC, Cauca, 7 de febrero de 2017; analista de conflictos, Bogotá, 7 de septiembre de 2017; defensores de los derechos humanos, Bogotá, 7 de septiembre de 2017. Si bien los disidentes de los Frentes Primero y Séptimo han celebrado reuniones sobre sus motivos para seguir luchando, los grupos más pequeños no lo han hecho. Ex líderes disidentes en Tumaco afirmaron que el maltrato por parte de los líderes de las FARC fue el motivo de su escisión. Entrevistas de Crisis Group, entonces líder disidente Pollo, Tumaco, 9 de marzo de 2017; funcionario de la iglesia, Tumaco, 12 de mayo de 2017. “Comunicado desde la ZVTN "Ariel Aldana" La Variante – Tumaco”, FARC-EP, 29 de marzo de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, FARC secretariat member, Cauca, 7 February 2017; conflict analyst, Bogotá, 7 September 2017; human rights defenders, Bogotá, 7 September 2017. While dissidents from the First and Seventh Front have held meetings on their reasons for continuing to fight, smaller groups have not. Former dissident leaders in Tumaco claimed that poor treatment by FARC leaders led to their schism. Crisis Group interviews, then-dissident leader Pollo, Tumaco, 9 March 2017; church official, Tumaco, 12 May 2017. “Comunicado desde la ZVTN “Ariel Aldana” La Variante – Tumaco”, FARC-EP, 29 March 2017.Hide Footnote

Tanto los disidentes como las comunidades en las que operan dependen de los ingresos procedentes del crimen.

Tanto los disidentes como las comunidades en las que operan dependen de los ingresos procedentes del crimen. En Guaviare y Meta, disidentes de los Frentes Primero y Séptimo atacan a soldados y policías para proteger el negocio de la coca, acciones que la población local ve como protección de sus medios de vida frente a un Estado al que consideran insensible[fn]El Frente Primero impone un precio fijo por la pasta de coca, lo cual, según los parroquianos, les protege de los narcotraficantes que de lo contrario pagarían menos. Este control y regulación del negocio de la droga fortalece el argumento de los disidentes de que defienden a los campesinos. Trabajo de campo de Crisis Group, El Retorno, Guaviare, 11 de abril y 3 de septiembre de 2017. Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, El Retorno y San José del Guaviare, 3 y 11 de abril de 2017, y 3 de septiembre de 2017.Hide Footnote . De este modo, los disidentes simplemente continúan funcionando como lo hacían antes del acuerdo de paz: combatiendo los esfuerzos de erradicación de coca, resolviendo disputas, controlando los corredores del tráfico, llevando a cabo ataques selectivos contra las fuerzas de seguridad y en general garantizando el orden público a nivel local. Por ejemplo, los combatientes del disidente Frente Séptimo actúan como jefes políticos a la vez que como un poder económico local. Su líder, Gentil Duarte, sigue recibiendo a los parroquianos que quieren que resuelva problemas en sus comunidades. En otros lugares su grupo exige pagos de extorsión exorbitantes[fn]Trabajo de campo de Crisis Group, El Retorno, Guaviare, 14 de mayo de 2016; Miraflores, Guaviare, 6 de abril de 2017; El Retorno, Guaviare, 3 de septiembre de 2017. Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales, San José del Guaviare, 3 de abril y 30 de agosto de 2017; activistas de los derechos humanos, San José del Guaviare, 1 de septiembre de 2017; Campesino, El Retorno, Guaviare, 3 de septiembre de 2017; funcionario de la iglesia, Tumaco, 12 de mayo de 2017; líderes comunitarios, Tumaco, 11, 12 y 16 de mayo de 2017; analista de conflictos, Bogotá, 6 de septiembre de 2017.Hide Footnote .

Los disidentes también están aprovechando la base de apoyo que construyeron durante el conflicto[fn]Esto se asemeja a la continuación de los bloques paramilitares tras su desmovilización entre 2003 y 2006. Véase Sarah Zuckerman Daly, Organized Violence after Civil War: The Geography of Recruitment in Latin America, (New York, 2016).Hide Footnote . El Frente Primero se ha expandido más allá de sus bastiones tradicionales en Guaviare hacia la capital regional, San José del Guaviare, adentrándose en el sureste de Meta y partes de Vichada y Caquetá. Sin embargo, los disidentes del Frente Séptimo permanecen en las áreas en las que operaban antes del acuerdo, así como el GUP en Nariño, el Frente 40 en Meta, y los disidentes de Cauca y Putumayo[fn]Entrevistas de Crisis Group, residentes locales, El Retorno, Guaviare, 11 de abril y 3 de septiembre de 2017; representantes de organizaciones internacionales, San José del Guaviare, 3 de abril y 30 de agosto de 2017; defensores de los derechos humanos, San José del Guaviare, 3 de abril y 1 de septiembre de 2017; representante de una organización internacional, Bogotá, 7 de junio de 2017; analistas de conflictos, Bogotá, 6 de junio y 7 de septiembre de 2017; funcionario de la iglesia, Tumaco, 12 de mayo de 2017; líderes comunitarios, Tumaco, 12, 15 y 16 de mayo, 2017; activista de los derechos humanos, Bogotá, 7 de septiembre de 2017.Hide Footnote .

A pesar de sus orígenes, muchos grupos disidentes son mucho más abusivos que sus predecesores de las FARC, ya que compiten entre ellos, en ocasiones maltratando a las comunidades locales para mantener el control. En la ciudad de Tumaco, un centro del tráfico de cocaína en la costa pacífica, dos grupos de combatientes de milicias disidentes de las FARC se disputaron el control, lo que llevó a un aumento de los homicidios en la primera mitad de 2017. Varios comandantes rebeldes de las FARC sembraron el terror de tal manera en el poblado rural de Pital de la Costa, en la costa pacífica de Nariño, que perdieron el control del pueblo, que ahora se encuentra bajo control de la armada, en sí misma acusada por la población local de tolerar la presencia de un grupo neoparamilitar local[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Tumaco, 12 y 16 de mayo, y 14 de junio de 2017.Hide Footnote . En Guaviare ha aumentado la tensión en torno a los recientes asesinatos selectivos de civiles por parte del Frente Primero[fn]Entrevistas de Crisis Group, activista de los derechos humanos, San José del Guaviare, 1 de septiembre de 2017; representante de una organización internacional, San José del Guaviare, 30 de agosto de 2017; funcionario de la iglesia, Tumaco, 12 de mayo de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, human rights activist, San José del Guaviare, 1 September 2017; international organisation representative, San José del Guaviare, 30 August 2017; church official, Tumaco, 12 May 2017.Hide Footnote

Los disidentes debilitan el proceso de paz tanto a nivel nacional como local.

Los disidentes debilitan el proceso de paz tanto a nivel nacional como local. Los líderes opositores mantienen que su existencia demuestra que las guerrillas nunca entregaron realmente las armas ni renunciaron a sus bienes ilícitos, sino que usaron a estos frentes rebeldes para llevar adelante una campaña armada y actividades criminales. Estos argumentos probablemente se intensifiquen a medida que se acercan las elecciones en 2018[fn]“Disidentes de las Farc siguen manejando 40 mil hectáreas de coca: CD”, El Heraldo, 2 de enero de 2017. Cuatro de los cinco frentes más ricos, según la declaración de bienes de las FARC – el 40, Primero, 62 y Séptimo – tienen disidentes. “Documento no. 1 - Consolidado de bienes y activos”, FARC-EP, n.d.Hide Footnote . Su presencia también socava la implementación del acuerdo de paz, que solo puede prosperar bajo condiciones estables de seguridad. La persistencia de la inseguridad privaría a las poblaciones periféricas de cualquier dividendo de la paz, a la vez que confirmaría las afirmaciones de los disidentes de que el Estado nunca tuvo la intención de cumplir sus promesas a los colombianos de zonas rurales.

La inseguridad también fortalece el atractivo de estos grupos. Los asesinatos de 23 miembros o familiares de las FARC desde la firma del acuerdo de paz podría empujar a algunos a sumarse a los grupos disidentes por miedo o rabia. Se dice que la frustración por el lento avance del proceso de paz, en especial la ausencia de un programa de reincorporación y de oportunidades de ascenso dentro de las FARC para los comandantes de rango medio, habría impulsado a Cadete, un importante comandante de las FARC, a unirse a los disidentes en septiembre de 2017[fn]Vacío de poder de las FARC genera miedo y deserciones en sus combatientes”, El Universal, 27 de agosto de 2017. “Se recrudece la violencia contra excombatientes de las Farc y sus familias”, El Espectador, 24 de agosto de 2017. Eduardo Álvarez Vanegas, “Y después de ‘Cadete’… ¿qué?”, El Espectador, 13 de septiembre de 2017. A mediados de agosto de 2017, la misión de la ONU había registrado 472 desertores de las FARC. Entrevista de Crisis Group, miembro de la misión de la ONU, 18 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Desde principios de año, facciones disidentes originalmente independientes empezaron a unirse, y probablemente lo continuarán haciendo en el futuro cercano, en respuesta a las capturas y asesinatos de líderes disidentes por parte del gobierno central, principalmente en Guaviare, Nariño y Caquetá. Los Frentes 62 y 14 ahora forman parte del Séptimo. En Nariño, el GUP incluye cuatro grupos disidentes diferentes creados en julio de 2016. El Frente Primero incluye combatientes de los Frentes Primero, 16 y Acción Medina, así como desertores individuales de otras varias unidades. Sin embargo, aún no existen pruebas que sugieran que los principales disidentes se hayan unido. Los grupos disidentes de los Frentes Primero, Séptimo y 40, todos los cuales operan al este de Colombia, no constituyen una estructura única liderada por Gentil Duarte, aunque miembros de estos grupos se reunieron en junio de 2017 para discutir la coordinación en torno a ciertos asuntos[fn]Entrevistas de Crisis Group, representante de una organización internacional, Bogotá, 7 de junio de 2017; analista de conflictos, Bogotá, 6 de septiembre de 2017; defensor de los derechos humanos, San José del Guaviare, 1 de septiembre de 2017; comandante de las FARC, San José del Guaviare, 31 de agosto de 2017; representante de una organización internacional, San José del Guaviare, 30 de agosto de 2017; líder comunitario, Miraflores, Guaviare, 7 de abril de 2017. Euclides Mora, segundo al mando de la facción disidente del Frente Séptimo, fue dado de baja por las fuerzas armadas en septiembre de 2017 en un pueblo bajo control del Frente Primero.Hide Footnote . El liderazgo de las FARC ha procurado mantener cierto contacto con los disidentes para convencerlos de que vuelvan al proceso de paz. Alexander Mojoso, que lideró un grupo disidente en Caquetá, se desmovilizó en marzo de 2017 y fue aceptado de nuevo por las FARC en abril[fn]Reporte del MM&V sobre un proceso en verificación, tres incumplimientos y dos violaciones al CFHBD y DA”, Misión de la ONU en Colombia, 6 de febrero de 2017. “Alexander Mojoso ex-comandante del 14 Frente, retorna a las FARC-EP”, FARC-EP, 5 de abril de 2017. “La 'estrategia Mojoso' de las Farc”, La Silla Vacía, 23 de mayo de 2017.Hide Footnote .

Reporte del MM&V sobre un proceso en verificación, tres incumplimientos y dos violaciones al CFHBD y DA”, UN mission Colombia, 6 February 2017. “Alexander Mojoso ex-comandante del 14 Frente, retorna a las FARC-EP”, FARC-EP, 5 April 2017. “La ‘estrategia Mojoso’ de las Farc”, La Silla Vacía, 23 May 2017.Hide Footnote

B. El ELN: entre la paz y la guerra

Aun al tiempo que negocia con el gobierno colombiano en Quito, el Ejército de Liberación Nacional o ELN ha consolidado el control de sus bastiones tradicionales y se ha expandido hacia nuevas áreas[fn]El gobierno colombiano y el ELN firmaron un acuerdo de cese al fuego de tres meses en septiembre de 2017, tras seis meses de negociaciones en Quito, Ecuador. Joshua Goodman, “Colombia signs cease-fire deal with last guerrilla group”, Associated Press, 4 de septiembre de 2017.Hide Footnote . Desde la desmovilización de las FARC a principios de 2017, el ELN, que cuenta con 1.800 miembros, ha aparecido en áreas en las que anteriormente su presencia había sido insignificante, como en el norte del Chocó, el norte del Cauca[fn]Algunos observadores creen que ciertos disidentes en la región, liderados por Pija, tienen vínculos con el ELN y se les permite entrar en áreas previamente controladas por las FARC. “Un policía herido deja hostigamiento a patrulla en vía Toribío-Caloto”, El País de Cali, 18 de marzo de 2017. Entrevistas de Crisis Group, experto en el ELN y analista de conflictos, Bogotá 22 de mayo y 7 de junio de 2017. “Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, Fundación Ideas para la Paz, 15 de julio de 2017, p. 44.Hide Footnote , la costa pacífica de Nariño, Buenaventura y el sur de Córdoba. También ha fortalecido su control de territorios previamente compartidos con las FARC, como Arauca, Bajo Cauca Antioqueño y el sur del Chocó. Desde 2016 ha realizado ataques en 23 municipios, más que entre 2012 y 2014; las fuerzas armadas también han llevado a cabo operaciones contra el ELN en más municipalidades que nunca antes[fn]Estos datos se basan en un análisis de las operaciones del ELN y las fuerzas armadas en las bases de datos de acciones violentas de la Unidad de Información y Análisis de la Misión de la ONU en Colombia. Los resultados fueron validados contrastándolos con el Sistema de Alerta Temprana de la Defensoría del Pueblo, además de informes, documentos y mapas elaborados por ONG y los medios. Se supone que se han mantenido negociaciones para transferir territorios de las FARC al ELN en Tumaco, Chocó, Cauca y Catatumbo. Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del gobierno, Bogotá, 9 de diciembre de 2016; analista de conflictos, 1 de marzo de 2016 y 5 de mayo de 2017. Véase también “Van 27 alertas de la Defensoría y aún nadie detiene el avance de los paras en Chocó”, La Silla Vacía, 17 de abril de 2017. Laura Ardila Arrieta, “Los brazaletes del ELN llegaron al sur de Córdoba”, La Silla Vacía, 12 de septiembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group, representante de una organización internacional y activista de los derechos humanos, Quibdó, 28 y 29 de agosto de 2017.Hide Footnote . El ELN asesinó a dieciséis miembros de las fuerzas armadas o la policía en los primeros ocho meses de 2017[fn]Ministro de Defensa celebra el cese bilateral con el Eln”, Caracol, 5 de septiembre de 2017.Hide Footnote .

El ELN sigue estando ideológicamente comprometido con la lucha contra lo que denomina una oligarquía represiva que responde a amos extranjeros y empresas multinacionales a costa de las comunidades rurales pobres. El grupo, cuyos miembros han incluido a sacerdotes católicos, entre los que se destaca Camilo Torres y el ex líder Manuel Pérez, mantiene una afinidad con la teología de la liberación y se opone a la explotación de los recursos naturales con fines comerciales, en especial la producción de petróleo y la minería a gran escala. El sabotaje de oleoductos por parte del ELN ha causado graves daños al medio ambiente a lo largo de las tres últimas décadas[fn]Camilo Torres era un sacerdote católico y líder social en Colombia que se unió al ELN en 1965. Fue asesinado en febrero de 1966. Su historia sigue inspirando a muchos movimientos sociales y el ELN aún hoy. Milton Hernández, Rojo y Negro: Aproximación a la historia del ELN (Bogotá, 2004); Mario Aguilera Peña, “ELN: Entre armas y la política”, in Francisco Gutiérrez Sanín, María Emma Wills y Gonzalo Sánchez Gómez (Eds.), Nuestra guerra sin nombre: Transformaciones del conflicto en Colombia (Bogotá, 2006), pp. 211-266; Carlos Medina Gallego, ELN: Notas para una historia de sus ideas políticas, (Bogotá, n.d.), p. 424.Hide Footnote . Incapaz de reunir a grandes contingentes, manda a pequeñas bandas para que lleven a cabo la mayoría de las operaciones, pero en ocasiones grupos de entre diez y 25 combatientes atacan a las fuerzas públicas u otros grupos armados[fn]Van 27 alertas de la Defensoría y aún nadie detiene el avance de los paras en Chocó”, op. cit. Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales, Cúcuta, 14 y 16 de agosto de 2017; Quibdó, 29 de agosto de 2017.Hide Footnote .

El Ejército Nacional de Liberación busca crear estructuras de “poder político paralelo” para que compitan con el Estado en áreas en las que opera desde hace mucho tiempo, como el departamento de Arauca en la frontera con Venezuela, donde aplica su propia justicia, controla la actividad económica, y busca orientar a las comunidades hacia su ideología política. El grupo además cree en una estrategia de resistencia armada a nivel local, donde el objetivo ya no sea ganar la guerra. Resistir basta para justificar su existencia, afirma el ELN[fn]Para más sobre la estrategia política y militar del ELN, véase Mario Aguilera Peña, “ELN: Entre armas y la política”, op. cit., p. 221. Mario Aguilera Peña, Contrapoder y justicia guerrillera: Fragmentación política y orden insurgente en Colombia (1952 – 2003) (Bogotá, 2014). Entrevistas de Crisis Group, expertos en el ELN, Bogotá, 3 de octubre de 2016. Entrevista de Crisis Group, experto en el ELN, Bogotá, 22 de mayo de 2017.Hide Footnote .

For more on the ELN’s political and military strategy, see Mario Aguilera Peña, “ELN: Entre armas y la política”, op. cit., p. 221. Mario Aguilera Peña, Contrapoder y justicia guerrillera: Fragmentación política y orden insurgente en Colombia (1952 – 2003) (Bogotá, 2014). Crisis Group interviews, ELN experts, Bogotá, 3 October 2016. Crisis Group interviews, ELN expert, Bogotá, 22 May 2017.Hide Footnote

Las decisiones impuestas desde arriba no son la norma en el ELN, lo que explica en parte su reticencia a poner fin a los secuestros de forma unilateral y la participación variable pero cada vez más profunda de ciertas unidades en el narcotráfico.

Cada vez más, el ELN actúa como una federación de unidades de combate regionales que responden a las directivas generales del liderazgo del grupo. Cada comandante de un frente de guerra regional goza de considerable autonomía en cuanto a la toma de decisiones, y el liderazgo nacional busca el apoyo de la mayoría a la hora de tomar decisiones fundamentales. Las decisiones impuestas desde arriba no son la norma en el ELN, lo que explica en parte su reticencia a poner fin a los secuestros de forma unilateral y la participación variable pero cada vez más profunda de ciertas unidades en el narcotráfico, algo que el grupo solía prohibir[fn]El ELN tampoco quiso poner fin al secuestro porque consideró que esto era una demanda unilateral del gobierno colombiano. Entrevista de Crisis Group, experto en el ELN, Bogotá, 22 de mayo de 2017; alto diplomático, Bogotá, 25 de agosto de 2017. Finalmente sí lo hizo como parte del acuerdo de cese al fuego que entró en vigor el 1 de octubre. “Gobierno y Eln logran acuerdo de cese bilateral del fuego”, El Tiempo, 4 de septiembre de 2017.Hide Footnote . La autonomía regional también significa que algunas unidades podrían rechazar los términos de una paz negociada.

Las diferentes unidades del ELN también ejercen diferentes niveles de violencia contra la población civil, pese a que afirman ofrecer protección. Cada comandante regional actúa de acuerdo a decisiones estratégicas basadas en su percepción del contexto militar, político y económico local, así como las relaciones con miembros del comando central. El Frente de Guerra Occidental del ELN en el departamento del Chocó, que está enfrascado en un amargo conflicto por el territorio y los recursos con los paramilitares Gaitanistas, está acusado de abusar de la población civil sembrando minas y reclutando forzosamente a menores. Este frente además tiene una relación cercana con un miembro del comando central del ELN conocido como Pablito, que supuestamente se opone al proceso de paz, y se considera que tiene una motivación más bien económica y que carece de la “identidad” propia del ELN. Pablito también mantiene influencia sobre el Frente de Guerra Oriental, del que anteriormente estuvo al mando. Actualmente, este frente está llevando a cabo una campaña de asesinatos en Arauca contra personas acusadas de delitos menores o de colaborar con las fuerzas armadas[fn]Van 27 alertas de la Defensoría y aún nadie detiene el avance de los paras en Chocó”, op. cit. Entrevistas de Crisis Group, representantes de organización internacional; Quibdó, 29 de agosto de 2017; activista de los derechos humanos, Quibdó, 28 de agosto de 2017; experto en el ELN, Bogotá, 22 de mayo de 2017; alto diplomático, Bogotá, 25 de agosto de 2017; analista de conflictos, Bogotá, 7 de junio de 2017. El Frente de Guerra Oriental tiene un representante en Quito, aunque tan solo en un papel de “monitoreo”, mientras que el Frente de Guerra Occidental votó en contra de las negociaciones de paz pero aceptó la decisión de la mayoría de negociar. León Valencia, “Era un adolescente ahora es el comandante del ELN”, Semana, 29 de enero de 2017. “Asesinan a campesino que había sido secuestrado en Arauquita, Arauca”, Caracol, 13 de abril de 2017.Hide Footnote .

Pero el ELN actúa de manera diferente en otros lugares. Pese a la presencia de Gaitanistas en el departamento del Sur de Bolívar, las unidades del ELN allí apenas participan en la violencia. El Frente de Guerra Darío Ramírez Castro, cercano tanto a Gabino, el líder del ELN, como a Pablo Beltrán, su principal negociador en Quito, es notablemente menos violento hacia la población civil que otras unidades del ELN, a pesar de enfrentar una feroz ofensiva militar. Este frente no ha aumentado el uso de minas terrestres recientemente ni lleva a cabo secuestros por motivos económicos, aunque sí se lo acusa de reclutamiento forzoso[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en el ELN, Bogotá, 15 de septiembre de 2017. “Ante ofensiva militar Eln recluta menores en el sur de Bolívar”, El Tiempo, 27 de abril de 2016. “INFORME DE RIESGO 029-16, para los municipios de Remedios y Segovia, departamento de Antioquia”, Defensoría del Pueblo, 2016. “Se dispara el secuestro en Norte de Santander”, El Tiempo, 30 de julio de 2017.Hide Footnote .

El ELN está participando más activamente en el narcotráfico que en años anteriores, en especial en Nariño, Chocó, Cauca y Catatumbo. Si bien anteriormente adquirió pasta de coca y cobró impuestos sobre esta, el descubrimiento y destrucción de laboratorios de cocaína en territorio del ELN sugiere que el grupo está cada vez más vinculado a las redes del tráfico de la droga refinada, de mayor valor[fn]El millonario complejo cocalero del ELN”, Semana, 6 de febrero de 2016; “Tonelada y media de cocaína del ELN enterrada en una playa del Pacífico”, Caracol Radio, 22 de marzo de 2017. “Desmantelan cristalizadero en el sur del Cauca”, Proclama del Cauca, 11 de febrero de 2016.Hide Footnote . Este papel más destacado ha llevado a enfrentamientos con otros grupos armados, en especial en Chocó y Nariño[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales, Bogotá, 7 de junio de 2017 y Quibdó, 29 de agosto de 2017; activista de los derechos humanos, Quibdó, 28 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, international organisation representatives, Bogotá, 7 June 2017 and Quibdó, 29 August 2017; human rights activist, Quibdó, 28 August 2017.Hide Footnote

C. Grupos armados organizados

El gobierno colombiano ha identificado tres “grupos armados organizados” que según afirma cumplen los requisitos necesarios para ser considerados partes en un conflicto armado interno de acuerdo con los estándares internacionales: los Gaitanistas, el EPL y los Puntilleros[fn]Los Puntilleros no serán examinados aquí, ya que Crisis Group cree que están erróneamente clasificados como un grupo armado organizado en base a estos estándares. Los Puntilleros no parecen llevar a cabo operaciones sostenidas contra las fuerzas estatales, y no poseen el control territorial necesario para hacerlo. “Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and Relating to the Protection of Victims of Non-International Armed Conflicts (Protocol II)”, 7 de junio de 1977.Hide Footnote . Con base en esta clasificación, el gobierno asume el derecho legal de combatir estos grupos con fuerza letal, bajo las leyes de la guerra.

1. Los Gaitanistas

Fundados en la región del Urabá antioqueño en 2006, los Gaitanistas se han expandido a lo largo de las costas atlántica y pacífica, y en menor medida hacia los llanos orientales. Es, con creces, el mayor de los tres grupos armados; según afirma cuenta con 8,000 miembros, aunque el gobierno estima que son unos 2,000. Otras valoraciones más independientes calculan que la cifra está entre 3.000 y 3.500, incluidos los miembros de pandillas subcontratadas[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá 11 de agosto de 2017. “Colombia’s largest neo-paramilitary group AGC claims to have 8,000 members”, Colombia Reports, 19 de enero de 2017. “Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, op. cit., p. 27.Hide Footnote .

Los Gaitanistas se agrupan en dos categorías: combatientes a tiempo completo y delincuentes subcontratados. Los combatientes armados uniformados operan en zonas rurales, como Urabá, el sur de Córdoba, Bajo Cauca Antioqueño, Chocó y el sur de Bolívar, donde buscan el control territorial, y están organizados en bloques y frentes liderados por comandantes regionales y de los frentes[fn]Estatutos AGC”, Autodefensas Gaitanistas de Colombia, 27 de febrero de 2016. “Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, op. cit., p. 27. “Autodefensas gaitanistas del sur de Bolívar hacen duro señalamientos contra alcalde de Achí”, video, Youtube, 9 de abril de 2015.Hide Footnote . Los subcontratados son miembros de pandillas locales contratados por los comandantes y coordinadores regionales, lo que permite a la organización adquirir influencia directa sobre el territorio. Operan en Nariño, Antioquia, y a lo largo de la costa atlántica y la frontera con Venezuela[fn]Los estatutos internos de los Gaitanistas permiten esta práctica, que denominan “descentralización”. “Estatutos AGC”, op. cit. “Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, op. cit., p. 27. Entrevista de Crisis Group, analista de conflictos, Bogotá, 7 de septiembre de 2017.Hide Footnote . La organización tiene un alto mando central, formado por comandantes regionales, y un ala política. Detrás del liderazgo hay una jerarquía vertical con varios niveles de control, incluidos escuadrones, secciones, grupos, compañías, frentes y bloques. Esta jerarquía ha permitido a los Gaitanistas sobrevivir y expandirse a pesar de la pérdida de líderes clave como su fundador, Don Mario, que fue capturado en 2009, y su reemplazo Giovanny, asesinado en 2012, además de soportar algunas divisiones internas en Antioquia[fn]Estatutos AGC”, op. cit. “Así cogieron a 'Don Mario'”, Semana, 15 de abril de 2009. “Cayó alias ‘Giovanny’, jefe de la banda criminal de ‘Los Urabeños’”, El Tiempo, 1 de enero de 2012. Sofía León Oñate, “Se acabó la primera generación de neoparamilitares, ¿qué sigue?”. Fundación Paz y Reconciliación, op. cit., pp. 7-8. “Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, op. cit., p. 55.Hide Footnote .

El grupo afirma que se vio “obligado” a recurrir a las armas debido al “proceso de paz mal hecho”, en referencia a la desmovilización paramilitar de hace poco más de diez años, y argumenta que defiende su territorio del ELN[fn]Un gran ‘descubrimiento’”, AGC, 13 de marzo de 2017.Hide Footnote . Los Gaitanistas también afirman que gozan de “legitimidad y representación política”, una afirmación que parece ser cierta en partes del noroeste de Colombia[fn]En el Chocó, los Gaitanistas parecen haber ofrecido financiar proyectos económicos locales para generar apoyo popular. Ibid. “Editorial: La naturaleza de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia”, AGC, 7 de abril de 2017. Entrevista de Crisis Group, oficial de inteligencia de la policía, Bogotá, 14 de julio de 2017. “Informe de la visita humanitaria a las cuencas del Truandó, Domingodó, Cacarica y el municipio de Ríosuco”, ACNUR y Defensoría del Pueblo, 13 de octubre de 2015, p. 12.Hide Footnote . Pero en áreas en las que los Gaitanistas compiten con otros grupos armados, como el ELN en Chocó o el GUP en Nariño, la violencia contra civiles es común. El grupo ha asesinado a dieciséis agentes de policía en lo que va del año, mientras que el gobierno afirma que el grupo es responsable de numerosos asesinatos recientes de líderes sociales, aunque no hay pruebas contundentes de esto[fn]El Colombiano, “El ‘Clan del Golfo’ sigue con la mira en la Policía”, 19 de septiembre de 2017. Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 8 de septiembre de 2017.Hide Footnote .

Los Gaitanistas están principalmente interesados en las actividades delictivas, especialmente el narcotráfico, la minería ilegal de oro y la extorsión. El grupo transporta cocaína a lo largo de la costa atlántica y exige pagos a otros traficantes para permitirles cruzar áreas bajo su control. Además ha comenzado a comprar pasta de coca, con la posible intención de dominar completamente el narcotráfico en partes del noroeste[fn]Entrevista de Crisis Group, oficial de inteligencia de la policía, Bogotá, 24 de marzo de 2017. James Bargent y Mat Charles, “Inside the BACRIM: Money”, Insight Crime, 13 de julio de 2017. “La macabra alianza de los carteles de Colombia y México”, Semana, 16 de enero de 2016.Hide Footnote . Los Gaitanistas obtienen ganancias de la minería informal en áreas como el Bajo Cauca Antioqueño, Córdoba y Chocó, donde gestionan minas directamente, exigen el pago de tasas a mineros locales o extorsionan a quienes usan retroexcavadoras para buscar oro[fn]Inside the BACRIM: Money”, op. cit. “LA MINERÍA SIN CONTROL: Un enfoque desde la vulneración de los Derechos Humanos”, Defensoría del Pueblo, octubre de 2015, pp. 73-74. “Oficio dirigido al CIAT del Mininterior”, Defensoría del Pueblo, 21 de febrero de 2017, p. 6.Hide Footnote . De modo más amplio, extorsionan a los negocios y granjas locales por grandes sumas de dinero[fn]En el sur de Córdoba, el grupo supuestamente generaría $140.000 de la extorsión; en Urabá, la situación es tan grave que los camiones de cerveza y soda llevan escolta policial. “Urabá, el nido de los nuevos paramilitares”, Semana, 25 de abril de 2017. “Alias “Sergio”, recaudaba en extorsiones $400 millones para el Clan del Golfo”, La Razón, 26 de julio de 2017. “Inside the BACRIM: Money”, op. cit.Hide Footnote .

In southern Córdoba, the group reportedly brought in $140,000 per month from extortion; in Urabá, the situation is so severe that beer and soda trucks are escorted by police for protection. “Urabá, el nido de los nuevos paramilitares”, Semana, 25 April 2017. “Alias “Sergio”, recaudaba en extorsiones $400 millones para el Clan del Golfo”, La Razón, 26 July 2017. “Inside the BACRIM: Money”, op. cit.Hide Footnote

2. El EPL

El segundo grupo armado organizado identificado por el gobierno, el frente Libardo Mora Toro del EPL, que cuenta con unos 200 combatientes, opera en Catatumbo, en la frontera con Venezuela[fn]Aquí, al igual que en Colombia en general, nos referiremos al grupo simplemente como el EPL. Históricamente ha operado en el así llamado “triángulo del EPL” (los municipios de Hacarí, San Calixto y La Playa en el Norte de Santander).Hide Footnote . Desde 2016, el EPL se ha expandido más allá de sus comunidades históricas hacia áreas anteriormente controladas por las FARC, como partes de Tibú, El Tarra, Sardinata, Teorama y Abrego, en la provincia del Norte de Santander, donde ha anunciado su presencia mediante panfletos, ataques contra las fuerzas del Estado, y violencia contra la población civil. El EPL ha aumentado el control sobre la población local, lo que ha incluido la prohibición de transitar las carreteras por la noche, el aumento de la vigilancia en zonas urbanas, amenazas y asesinatos selectivos[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales, Bogotá y Cúcuta, 6 de junio y 12, 14 y 18 de agosto de 2017. “The EPL shoots and asks questions later”. Entrevista de Crisis Group, funcionario local, Tibú, 15 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Durante años, su líder fue Víctor Ramón Navarro, también conocido como Megateo, un personaje enigmático que, además de organizar el narcotráfico en Catatumbo, llegó a tener numerosos seguidores entre la población civil. Desde el asesinato de Megateo en octubre de 2015, el grupo ha sufrido la pérdida de otros dos máximos dirigentes[fn]Murió un delincuente que no era sólo eso”, La Silla Vacía, 2 de octubre de 2015. “Capturan a alias ‘David León’, sucesor de ‘Megateo’”, Caracol Radio, 19 de septiembre de 2016. “Murió ‘Caracho’, el sucesor de Megateo”, La Opinión, 24 de octubre de 2016. Según información policial, dos figuras están pujando por el liderazgo: Pacora, un líder militar, y Pepe, más conocido por su proselitismo político. Entrevista de Crisis Group, oficial de inteligencia de la policía, 24 de marzo de 2017.Hide Footnote . Según información policial, dos líderes estarían actualmente pujando por el control, aunque algunos observadores locales creen que el grupo mantiene su cohesión interna. El EPL probablemente también esté incorporando desertores de las FARC, quienes en general son más disciplinados que sus propios combatientes[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales, Cúcuta, 14 y 16 de agosto de 2017; Bogotá, 18 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Las opiniones difieren sobre si el EPL es un grupo guerrillero, como creen los vecinos de Catatumbo, o un sindicato del crimen organizado, como afirma el gobierno. El grupo cuenta con cierto apoyo popular, el cual ha intentado reforzar con el argumento de que, al contrario que las FARC y el ELN, no “traicionará” al pueblo entregándose al gobierno. Algunas comunidades en Catatumbo respetan al EPL como la única fuerza que se enfrentó a los grupos paramilitares a principios de la década del 2000[fn]Entrevista de Crisis Group, representante de organización internacional, Cúcuta, 14 de agosto de 2017.Hide Footnote . El Partido Comunista de Colombia - Marxista Leninista afirma que el EPL es su brazo armado, y este sigue distribuyendo el boletín del partido. El grupo también obliga a los agricultores a cultivar coca en lugar de participar en los programas de sustitución de cultivos, lo que le ha ayudado a obtener el apoyo de los productores de coca a la vez que demuestra su interés en este negocio[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales, Cúcuta, 14 y 16 de agosto de 2017; autoridades locales, Tibú, 15 de agosto de 2017; experto en narcotráfico, Cúcuta, 14 de agosto de 2017. “Revolución: No. 511”, Órgano Central del Partido Comunista de Colombia (Marxista-Leninista), febrero de 2017. En un comunicado de octubre de 2016, el EPL expone sus motivos para rechazar el acuerdo de paz de las FARC. “¡Un pueblo y un ejército guerrillero que no se rinden! Carta al pueblo colombiano”, EPL – Mando Nacional, 16 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, international organisation representatives, Cúcuta, 14 and 16 August 2017; local authorities, Tibú, 15 August 2017; drug trafficking expert, Cúcuta, 14 August 2017. “Revolución: No. 511”, Órgano Central del Partido Comunista de Colombia (Marxista-Leninista), February 2017. In an October 2016 communiqué, the EPL lays out its reasons for rejecting the FARC peace agreement. “¡Un pueblo y un ejército guerrillero que no se rinden! Carta al pueblo colombiano”, EPL – Mando Nacional, 16 October 2016.Hide Footnote

III. El atractivo de las economías ilícitas

La capacidad de los grupos armados de Colombia de obtener ganancias de los negocios criminales les ha ayudado a sobrevivir a un largo conflicto asimétrico con las fuerzas estatales. A medida que las FARC se retiran de sus actividades lucrativas, varios grupos armados están pujando por ocupar su lugar, compitiendo por el control de la producción de drogas, la minería ilegal, el contrabando y la extorsión, tanto en el interior como a lo largo de las débiles fronteras del país, especialmente la frontera con Venezuela. En varias áreas, esta competencia ha resultado en un aumento de la violencia. Las comunidades locales que dependen de actividades ilegales para asegurar su precaria subsistencia a menudo consideran que estos grupos armados los defienden de las fuerzas del gobierno. Esta relación de explotación y protección otorga a los actores armados locales considerable apoyo social y poder político[fn]La protección, el bienestar económico y la resolución de conflictos son tres demandas sociales que, si logran satisfacerse, pueden crear relaciones de dependencia que otorgan poder político a cualquier actor armado. Gustavo Duncan, Más que plata o plomo (Bogotá, 2014). Barrington Moore, Injustice: The Social Bases of Obedience and Revolt (New York, 1978). Richard M. Emerson, “Power-Dependence Relations”, American Sociological Review, Vol. 7, No 1 (1962), pp. 31-41.Hide Footnote .

Protection, economic wellbeing and dispute resolution are three social demands that if satisfied create dependency relationships that can give any armed actor political power. Gustavo Duncan, Más que plata o plomo (Bogotá, 2014). Barrington Moore, Injustice: The Social Bases of Obedience and Revolt (New York, 1978). Richard M. Emerson, “Power-Dependence Relations”, American Sociological Review, vol. 7, no. 1 (1962), pp. 31-41.Hide Footnote

A. Drogas

El cultivo de coca y la producción de cocaína en Colombia han aumentado drásticamente desde 2013. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) detectó 146.000 hectáreas de cultivos de coca en 2016, comparado con 48.000 hectáreas en 2013 (Ver Anexo F); EE.UU. informa que estos cultivos alcanzaron las 188.000 hectáreas, comparado con 80.500 hectáreas[fn]La producción potencial de cocaína alcanzó las 866 toneladas métricas en 2016, según la UNODC, o 710 toneladas métricas, según EE.UU. “Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2016”, UNODC, julio de 2017, p. 11. “ONDCP Releases Data on Cocaine Cultivation and Production in Colombia”, ONDCP, 14 de marzo de 2017. Adam Isacson, “Confronting Colombia’s Coca Boom Requires Patience and a Commitment to the Peace Accords”, Washington Office on Latin America, 13 de marzo de 2017.Hide Footnote . Gran parte de este crecimiento se explica por una reducción de la erradicación, perversos incentivos creados por el acuerdo de paz, y aumentos en la productividad agrícola. El gobierno ahora está bajo intensa presión nacional e internacional para reducir la producción de coca rápidamente[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en narcotráfico, Bogotá, 17 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Bajo el cuarto punto del acuerdo de paz, las FARC se retiraron del narcotráfico. El grupo guerrillero había estado directa o indirectamente involucrado en el negocio de la pasta de coca al menos desde los 80, participando en su compra y tráfico, y regulando o cobrando impuestos a terceras partes. En algunas partes de Colombia, las FARC también estaban involucradas en el tráfico de cocaína[fn]Los cultivos de coca son transformados o vendidos de tres formas. Primero, las hojas de coca son cosechadas y vendidas en “arrobas” de 25 libras. Segundo, la pasta de coca o pasta base es producida a partir de las hojas mediante procesos químicos (maceración). El tercer y último producto es el clorhidrato de cocaína, derivado de la pasta de coca mediante procesos químicos adicionales. Las FARC dicen haber cobrado impuestos tan solo sobre las transacciones de pasta de coca. Entrevistas de Crisis Group, comandantes de las FARC, San Vicente del Caguán y San José del Guaviare, 15 al 25 de septiembre de 2016 y 31 de agosto de 2017. Para un panorama general del papel de las FARC en el narcotráfico, véase John Otis, “The FARC and Colombia’s Illegal Drug Trade”, Wilson Center, noviembre de 2014; John de Boer, Juan Carlos Garzón y Louise Bosetti, “Criminal Agendas and Peace Negotiations: The Case of Colombia”, UN University, abril de 2017.Hide Footnote .

Los efectos de esta retirada varían según la región. En Putumayo, donde según cálculos de la ONU se sembraron 25.000 hectáreas del cultivo en 2016, el mercado ilícito ha experimentado drásticos cambios. Las FARC compraban pasta y hojas de coca directamente, a la vez que cobraban impuestos sobre las transacciones realizadas por otros compradores. También traficaban coca, trabajando con un grupo criminal local conocido como la Constru. Ahora la Constru y un grupo nuevo, Los Comuneros, se han trasladado a las zonas rurales para hacerse cargo del negocio, aunque sin demasiado éxito por el momento. Miembros de las milicias de las FARC seguían comprando pasta de coca en algunos pueblos a principios de 2017, mientras que nuevos compradores de fuera de la región han sido asesinados por desconocidos, según fuentes locales[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Puerto Asís, 27 de febrero de 2017; Valle del Guamuéz, 28 de febrero de 2017; Valle del Guamuéz, 3 de marzo de 2017; funcionario del gobierno local, Valle del Guamuéz, 28 de febrero de 2017; representante de organización internacional, Valle del Guamuéz, 2 de marzo de 2017. Entrevista telefónica de Crisis Group, funcionario del gobierno, 20 de junio de 2017.Hide Footnote . En Guaviare y Meta, los disidentes han aumentado su participación y control del narcotráfico, mientras que en el Cauca el ELN ha asumido el control de casi todo el negocio[fn]Entrevistas de Crisis Group, defensores de los derechos humanos, San José del Guaviare y Bogotá, 3 de abril y 7 de septiembre; representante de organización internacional, Bogotá, 6 de junio de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, human rights defenders, San José del Guaviare and Bogotá, 3 April and 7 September; international organisation representative, Bogotá, 6 June 2017.Hide Footnote

En contra de gran parte de la opinión pública y política en Colombia y otros lugares, no existe una relación directa y lineal entre el volumen de cultivos de coca y los niveles de violencia en ninguna región.

En contra de gran parte de la opinión pública y política en Colombia y otros lugares, no existe una relación directa y lineal entre el volumen de cultivos de coca y los niveles de violencia en ninguna región. Allí donde un único grupo actualmente ostenta un control hegemónico, el nivel de violencia contra la población civil tiende a ser bajo: este es el caso bajo en las zonas controladas por la disidencia de las FARC en el Meta. En el otro extremo, Chocó, tal vez la región más violenta de Colombia, carece de cultivos de coca, pero alberga numerosas rutas de tráfico.

Sin embargo, allí donde existe competencia entre varios grupos armados por el control del territorio empleado por el narcotráfico, junto con la formación de nuevas alianzas entre traficantes y grupos armados, hay picos de violencia. En el municipio de Tumaco, un puerto de la costa pacífica que es un centro del narcotráfico, viene desarrollándose una importante reconfiguración del poder. Antiguamente, las estructuras de las FARC cobraban impuestos al narcotráfico, a la vez que trabajaban con los traficantes a gran escala para mover el producto a los mercados internacionales. El GUP está desempeñando el antiguo rol de las FARC, lo que ha permitido que el narcotráfico continúe sin grandes interrupciones. Los Gaitanistas, a través de un grupo local liderado por un personaje llamado Cusumbo, también se han expandido a lo largo de la costa, lo que ha derivado en un enfrentamiento a tres bandas entre los Gaitanistas, el GUP y el ELN[fn]Todos los grupos han anunciado sus intenciones de operar en Llorente, un pueblo clave para el narcotráfico en la región, por ejemplo. Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, representantes de organización internacional y líderes eclesiásticos, Tumaco, 10 - 19 de mayo de 2017; analista de conflictos, Bogotá, 7 de septiembre de 2017. Cusumbo fue asesinado por fuerzas de seguridad a inicios de octubre. “Abatido alias Cusumbo, cabecilla de banda criminal del Pacífico”, El País de Cali, 6 de octubre de 2017.Hide Footnote .

En Catatumbo, la amenaza de violencia permanece latente mientras el EPL y el ELN siguen colaborando en el negocio de la pasta de coca, aunque este último sigue controlando en gran medida el tráfico de cocaína en alianza con grupos armados del otro lado de la frontera con Venezuela. Pero esta colaboración se está volviendo tensa debido la expansión del EPL hacia territorios del ELN. En algunas áreas en las que las guerrillas de las FARC eran más fuertes, su retirada provocó un paréntesis provisional en el negocio y una caída de los precios. En otras, el EPL pasó rápidamente a comprar pasta de coca, pagando a los productores de inmediato en efectivo[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de organización internacional, Cúcuta, 14 y 16 de agosto de 2017; autoridades locales y funcionario de la iglesia, Tibú, 15 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, international organisation representatives, Cúcuta, 14 and 16 August 2017; local authorities and church official, Tibú, 15 August 2017.Hide Footnote

B. Minería criminal

La minería ilegal, principalmente de oro, es otra fuente fundamental de ingresos para los grupos armados. La evidencia preliminar sugiere que los homicidios van en aumento en las zonas de minería ilegal de oro, probablemente debido a las disputas entre actores armados en regiones anteriormente controladas por las FARC[fn]Nicolás Idrobo, Daniel Mejía, y Ana María Tribin, “Illegal Gold Mining and Violence in Colombia”, Peace Economics, Peace Science, and Public Policy, vol. 20, no. 1 (2014), pp. 83-111.Hide Footnote . En 2014, alrededor del 60 por ciento de las minas que usaban maquinaria pesada para dragar el lecho de los ríos en busca de oro no tenían licencia, según la UNODC[fn]Colombia: explotación de oro de aluvión”, UNODC, de junio de 2016, pp. 56-57. En Chocó, el 61 por ciento de las operaciones de minería de oro detectadas en un área de 22.142 hectáreas, eran ilegales; en Antioquia, las cifras fueron el 59 por ciento y 15.600 hectáreas. Estas cifras incluyen solo las minas que usan maquinaria pesada, no el bateo ni otras formas de minería artesanal. Otras provincias afectadas incluyen Córdoba, Bolívar, Cauca y Nariño.Hide Footnote .

Los grupos armados obtienen ganancias de la minería ilegal de varias maneras. Quizás la más común sea forzar a los operadores de las minas y los mineros a pagar para obtener permiso para batear oro o dragarlo del lecho del río utilizando maquinaria pesada. Además se llevan un porcentaje del oro producido por los mineros a gran escala. Algunos grupos armados invierten directamente en las operaciones mineras, importan oro o lo compran y lo venden a través de terceras partes[fn]Angelika Rettberg y Juan Felipe Ortiz-Riomalo, “Conflicto dorado: Canales y mecanismos de la relación entre minería de oro, conflicto armado y criminalidad en Colombia”, 1 de abril de 2014.Hide Footnote . A cambio, el control territorial ejercido por los grupos armados ilegales ofrece a los mineros protección contra las redadas del gobierno, aunque en cierta medida han sido ineficaces, ya que el número de estas operaciones ha aumentado desde 2014[fn]Logros de la Política de Defensa y Seguridad Todos por un Nuevo País”, Mindefensa, junio de 2017, p. 60.Hide Footnote . Asimismo, tanto los grupos armados como los traficantes utilizan el oro extraído de forma ilegal para lavar dinero. Los mineros artesanales a pequeña escala pueden vender oro sin tener que demostrar que vino de una mina licenciada, lo que hace que sea muy difícil detectar su verdadero origen. Mediante la producción o compra de oro, un producto comercializado en los mercados internacionales que resulta difícil de rastrear, los narcotraficantes y otros criminales pueden convertir el dinero ilícito en bienes legales[fn]Fréderic Massé y Johanna Camargo, “Actores Armados Ilegales y Sector Extractivo en Colombia”, CITPax, 2012. Angelika Rettberg y Juan Felipe Ortiz-Riomalo, “Conflicto dorado: Canales y mecanismos de la relación entre minería de oro, conflicto armado y criminalidad en Colombia”, op. cit. “Sentencia T-622/16”, Corte Constitucional, 10 de noviembre de 2016. Entrevista de Crisis Group, funcionario de la iglesia, Tibú, 15 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Fréderic Massé and Johanna Camargo, “Actores Armados Ilegales y Sector Extractivo en Colombia”, CITPax, 2012. Angelika Rettberg and Juan Felipe Ortiz-Riomalo, “Conflicto dorado: Canales y mecanismos de la relación entre minería de oro, conflicto armado y criminalidad en Colombia”, op. cit. “Sentencia T-622/16”, Constitutional Court, 10 November 2016. Crisis Group interview, church official, Tibú, 15 August 2017.Hide Footnote

C. Contrabando

La débil presencia del Estado en las fronteras de Colombia ha permitido que prospere el contrabando desde al menos 1850. Las rutas históricas del contrabando más tarde serían usadas por contrabandistas de marihuana y cocaína[fn]Mientras existió el contrabando en Colombia bajo el imperio español, se limitó principalmente a las ciudades portuarias. Las fronteras terrestres del país tras la independencia solo han existido desde la década de 1830. Muriel Laurent, Contrabando en Colombia en el siglo XIX: Prácticas y discursos de resistencia y reproducción (Bogotá, 2008), pp. 349-387. Santiago González-Plazas, “Pasado y presente del contrabando en la Guajira aproximaciones al fenómeno de ilegalidad en la región”, Universidad del Rosario, marzo de 2008. Carlos Medina Gallego, “Mafia y narcotráfico en Colombia: elementos para un estudio comparado”, en Alejo Vargas Velásquez (coordinador), El prisma de las seguridades en América Latina (Buenos Aires, 2012), pp. 146-150.Hide Footnote . Las asimetrías económicas entre Colombia y sus vecinos, sobre todo Venezuela, crean incentivos para el tráfico ilegal y el contrabando, convirtiendo las fronteras en un imán para los grupos armados con afán de expansión[fn]Fernando Carrión M., “Introducción: De la frontera binacional al sistema fronterizo global”, in Fernando Carrión M. (Ed.), Asimetrías en la frontera Ecuador-Colombia: entre la complementariedad y el sistema (Quito, 2013), pp. 9-12.Hide Footnote .

La frontera con Venezuela es la más problemática. En agosto, las autoridades colombianas estimaron que unos 1.000 venezolanos emigraban cada día a través del paso fronterizo oficial cerca de Cúcuta[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios migratorios colombianos, Cúcuta 16 de agosto de 2017.Hide Footnote . La porosa frontera de 2.200 kilómetros, gran parte de la cual recorre un terreno escarpado, también tiene unos 200 cruces fronterizos informales, muchos de ellos localizados en territorios controlados por grupos armados ilegales. La pasta de coca y la cocaína fluyen fácilmente a través de la frontera, supuestamente ayudados por funcionarios corruptos de ambos lados. La expulsión de la Agencia de Control de Drogas de EE.UU. de Venezuela en 2005 (por parte del fallecido presidente Hugo Chávez) y la indiferencia del gobierno hacia los actores armados a lo largo de la frontera colombiana presuntamente hacen que sea especialmente atractiva para los traficantes que buscan enviar drogas al extranjero[fn]Entrevista de Crisis Group, representante de organización internacional, Bogotá, 18 de agosto de 2017. “International Narcotics Control Strategy Report: Volume 1”, Departamento de Estado de EE.UU., marzo de 2017, pp. 286-290. Se informó que un empresario colombiano con buenas conexiones con las autoridades locales fue detenido del lado colombiano de la frontera en agosto de 2017, después de una investigación por parte de las EE.UU. por su supuesta relación con el narcotráfico. “Narco capturado en Cúcuta tenía nexos con ‘Megateo’ ”, La Opinión, 16 de agosto de 2017.Hide Footnote .

El galón de gasolina cuesta unos centavos en Venezuela, pero vale entre $2,00 y $3,00 en Colombia. La gasolina de contrabando se vende a plena luz del día a lo largo de la autopista en las regiones fronterizas. Participan desde individuos que buscan ganarse la vida a organizaciones criminales transnacionales[fn]Santiago González-Plazas, “Pasado y presente del contrabando en la frontera colombo-venezolana”, Razón Pública, 20 de septiembre de 2015.Hide Footnote . En 2013, el gobierno colombiano estimó que un millón de galones de gasolina cruzaban la frontera a diario. La corrupción en ambos países permite que continúe el comercio, aunque las autoridades también son reacias a combatir un negocio que se ha vuelto tan importante para la población que vive a lo largo de la frontera[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de organización internacional, Cúcuta, 14 de agosto de 2017; funcionarios locales, Tibú, 15 de agosto de 2017; representantes de ONG, Cúcuta, 14 de agosto de 2017. ““Contrabando de gasolina por La Guajira es un cáncer”: Dian”, El Heraldo, 13 de noviembre de 2013.Hide Footnote .

El tráfico de armas también es un gran negocio a lo largo de la frontera. Las FARC, el ELN, el EPL y los grupos del crimen organizado han adquirido armas de Venezuela durante años. Sigue habiendo una gran demanda de armas a medida que el EPL se expande en el noreste de Colombia y el ELN refuerza su poderío militar para fortalecer su posición en las negociaciones de paz. Entre agosto y noviembre de 2016, las autoridades colombianas incautaron casi 500 armas a lo largo de la frontera[fn]Katherine Aguirre, “El tráfico de armas en Colombia: una revisión desde los orígenes a los destinos”, Urvio, no. 10 (noviembre de 2011), pp. 36-59. Entrevistas de Crisis Group, funcionarios locales, Tibú, 15 de agosto de 2017. “Gestión del Gobierno colombiano en la frontera colombo-venezolana”, gobierno colombiano, 19 de diciembre de 2016, p. 13.Hide Footnote .

La frontera entre Colombia y Ecuador es otro hervidero de actividades ilícitas. Con cientos de cruces fronterizos informales, el movimiento de un lado al otro es fluido. Los grupos armados ilegales en la región, como La Constru y Los Comuneros, cruzan la frontera a lo largo del río San Miguel con relativa facilidad. La pasta de coca proveniente de las regiones de Nariño y Putumayo, donde se produjeron casi la mitad del total de los cultivos de coca en 2016, a menudo se transforma en cocaína en Ecuador para después ser traficada a Centroamérica. Ecuador es desde hace mucho tiempo un importante país de tránsito de drogas; desde 2012, los cárteles mexicanos han incrementado su participación, trabajando tanto con los colombianos como con los ecuatorianos para transportar cocaína hacia el norte[fn]Entrevista de Crisis Group, representante de organización internacional, Valle del Guamuéz, 2 de marzo de 2017; analista de conflictos, Bogotá, 6 de junio de 2017. “Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2016”, op. cit., p. 24. “Huge Ecuador Cocaine Seizures Signal Growing Role in Drug Trade”, Insight Crime, 10 de mayo de 2017. “International Narcotics Control Strategy Report: vol. 1”, op. cit., p. 155.Hide Footnote .

Crisis Group interview, international organisation representative, Valle del Guamuéz, 2 March 2017; conflict analyst, Bogotá, 6 June 2017. “Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2016”, op. cit., p. 24. “Huge ecuador cocaine seizures signal growing role in drug trade”, Insight Crime, 10 May 2017. “International Narcotics Control Strategy Report: vol. 1”, op. cit., p. 155.Hide Footnote

IV. Política de seguridad y presencia del Estado

Colombia debe consolidar sus logros en materia de seguridad e impedir la expansión de los grupos armados para demostrar a un público dudoso que el acuerdo ha sido un éxito, y para cimentar las condiciones para una paz duradera en el campo. Sin embargo, el gobierno colombiano ya ha intentado antes ampliar su alcance a la periferia largamente ignorada. A finales de los 80, el gobierno lanzó un Plan Nacional de Rehabilitación para integrar a “las comunidades y los estratos sociales más pobres”[fn]Plan Nacional de Rehabilitación - política de inversión 1989”, Departamento Nacional de Planeación, 11 de abril de 1989, p. 2.Hide Footnote . Y en 2006, el entonces ministro de Defensa Juan Manuel Santos y su viceministro Sergio Jaramillo se embarcaron en lo que llamaron “Planes de Consolidación Territorial”[fn]La implementación de estos planes comenzó en la región de Macarena. El objetivo era desalojar a las FARC a través de los militares y mantener el territorio, permitiendo el ingreso del Estado. EE.UU., que en aquel momento estaba implementando el modelo “despejar, mantener, construir” en Afganistán, realizó “grandes…aportes”. Véase Adam Isacson, “Consolidating “Consolidation”: Colombia’s “security and development” zones await a civilian handoff, while Washington backs away from the concept”, WOLA, diciembre de 2012, p. 5. Ucko, David H., “Beyond Clear-Hold-Build: Rethinking Local-Level Counterinsurgency after Afghanistan”, Contemporary Security Policy, vol. 34, no. 3 (2013), pp. 526-551.Hide Footnote .

Los enfoques actuales son esencialmente los mismos que los de los anteriores planes, con una diferencia fundamental. El proceso de paz con las FARC debería (en teoría) dejar a la mayor parte de los territorios abiertos a la posibilidad de una mayor presencia militar y policial, lo que a su vez permitiría al gobierno fortalecer las instituciones civiles. Las iniciativas de desarrollo local, conocidas formalmente como Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), también deberían ayudar a reforzar la autoridad del Estado[fn]El Plan de Consolidación se centró en áreas casi todas las cuales forman parte de municipios priorizados por el Plan Victoria y los PDET. Adam Isacson, “Consolidating ‘Consolidation’ ”, op. cit.Hide Footnote .

Dos conjuntos de obstáculos se interponen en el camino de estas iniciativas. Primero, el Estado colombiano debe consolidar rápidamente la presencia rural de las diversas instituciones centrales creadas para implementar el proceso de paz, sobre todo en el ámbito de la seguridad, la reintegración de excombatientes, el desarrollo rural, la sustitución de cultivos de coca y la justicia local. La fragmentación de estos organismos, y el lento avance en el Congreso de la legislación relativa a la paz, ha frustrado periódicamente la implementación del acuerdo sobre el terreno[fn]Los recientes cambios en el gabinete de Santos no han convencido al Congreso de seguir apoyando, por ejemplo, la legislación vinculada al acuerdo de paz. Entrevista de Crisis Group, alto diplomático, Bogotá, 11 de agosto de 2017. “El cambio de gabinete no surte efecto en el Congreso”, La Silla Vacía, 24 de agosto de 2017.Hide Footnote . Segundo, si bien se requiere una presencia militar y policial para ampliar la autoridad del Estado a corto plazo, existe el riesgo de que provoquen resentimiento entre las poblaciones locales más adelante. Cómo se relacionan los organismos de seguridad con estas comunidades – y si el Estado puede brindar los servicios que los grupos armados dicen proporcionar, sobre todo protección, mantenimiento de las economías locales y la promesa de resolver las disputas locales – determinará la eficacia de estos recientes esfuerzos para hacer llegar la autoridad pública a su periferia.

A. Enfrentar las amenazas a la seguridad

Ampliar el control coercitivo sobre los territorios afectados por el conflicto es un eje fundamental de la estrategia del gobierno. El presupuesto del Ministerio de Defensa ha aumentado en tiempos de austeridad fiscal debido a la necesidad de consolidar la paz y la seguridad y combatir el crimen organizado con “toda la capacidad de las fuerzas del Estado”[fn]En Colombia, las fuerzas estatales incluyen el ejército, la policía, la armada y la fuerza aérea, todas ellas parte del Ministerio de Defensa. Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 7 de junio de 2017. “Plan Estratégico del Sector Defensa y Seguridad: Guía de Planeamiento Estratégico 2016 – 2018”, Ministerio de Defensa, junio de 2016. “Toda la capacidad de las fuerzas del Estado” significa que el ejército participará en la lucha contra los Gaitanistas, el EPL y los Puntilleros, no solo la policía. El Ministerio de Defensa afirma que se aplicará el derecho internacional humanitario a los disidentes de las FARC. Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del gobierno, Bogotá, 7 de junio y 17 de agosto de 2017. “Directiva Permanente No. 0015 /2016”, Ministerio de Defensa, op. cit.Hide Footnote .

La estrategia, o lo que los militares llaman su “Plan Victoria”, implica enviar 65.000 soldados y 15.000 agentes policiales a 160 municipios prioritarios. La planificación comenzó dos años antes de la firma del acuerdo de paz para garantizar que el Estado sería la primera fuerza armada en ocupar los territorios desalojados por las FARC. Públicamente, el gobierno afirma que la estrategia ha sido un éxito, pero admite que en algunos lugares la implementación no ha sido tan “rápida” como esperaba[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del gobierno, Bogotá, 17 de agosto de 2017; vicepresidente Óscar Naranjo, Bogotá, 14 de julio de 2017. Luis Carlos Villegas, entrevista en Semana en Vivo, 18 de julio de 2017.Hide Footnote .

La verificación independiente de los resultados del plan resulta difícil. Algunos municipios prioritarios anteriormente controlados por las FARC, incluidos los del sur de Tolima, Huila y partes de Caquetá, no han experimentado incursiones por parte de nuevos o diferentes grupos armados. En la mayoría, sin embargo, otros grupos armados se han fortalecido o expandido. En muchas áreas rurales afectadas por el conflicto, aun es raro ver a las fuerzas militares o de seguridad. En privado, los oficiales del ejército admiten que el progreso es lento[fn]Entrevista de Crisis Group, alto diplomático, Bogotá, 25 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Los funcionarios colombianos e internacionales ofrecen varias explicaciones para estos resultados mixtos. Una es la corrupción: los oficiales militares supuestamente aceptan sobornos a cambio de permitir que funcionen los negocios ilícitos y hacer la vista gorda a los grupos armados. Algunos altos funcionarios mantienen que los militares no han capturado a actores armados por temor a que sean liberados por jueces locales cómplices del crimen, o que ellos mismos se enfrenten a acciones legales por supuestos abusos o uso excesivo de la fuerza en caso de actuar con firmeza[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales y funcionario de la iglesia, Tumaco, 10 y 12 de mayo de 2017; alto diplomático, Bogotá, 25 de agosto de 2017. Entrevista telefónica de Crisis Group, trabajador humanitario, Apartadó, 26 de marzo de 2017.Hide Footnote . Además, el ejército ha sido entrenado para movilizarse, golpear un objetivo concreto e irse, más que para establecer una presencia permanente[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 13 de julio de 2017; vicepresidente Óscar Naranjo, Bogotá, 14 de julio de 2017; oficial militar, Miraflores, Guaviare, 7 de abril de 2017.Hide Footnote . Finalmente, el ejército y la policía han destinado a la mayoría de su personal a proteger las áreas alrededor de las 26 zonas de acantonamiento, permaneciendo inmóviles para evitar incidentes durante el cese al fuego con las FARC. Algunos comandantes regionales supuestamente están preocupados por que otras áreas sigan bajo el control armado clandestino de las FARC, por lo que son reacios a pasar a la ofensiva debido a los posibles costos políticos y humanos[fn]Entrevista de Crisis Group, oficial militar, Bogotá, 18 de agosto de 2017.Hide Footnote .

El papel de la armada en ampliar la autoridad del Estado es también fundamental. En la actualidad, se está centrando en fortalecer su presencia a lo largo de los ríos[fn]Entrevistas de Crisis Group, oficiales de la armada, Bogotá, 18 de julio de 2017.Hide Footnote . Una de las prioridades de la armada debería ser el control de los ríos y deltas que desembocan en el Océano Pacífico, lo que podría lograrse empleando fuerzas navales actualmente enfocadas en operaciones terrestres al oeste de Colombia, y equipándolas con una unidad guardacostas.

Tanto el ejército como la armada han obtenido resultados mixtos a la hora de convencer a las comunidades cansadas de la guerra de que pueden proteger sus intereses. La información proveniente de varias partes del país sugiere que los esfuerzos de los militares para ganarse a las poblaciones locales han fracasado, y que las fuerzas armadas aún ven a muchas comunidades como “pueblos guerrilleros”. En el Chocó, por ejemplo, varios líderes indígenas han sido detenidos por “rebelión”, pero posteriormente fueron liberados por falta de pruebas. Las comunidades indígenas de allí acusan a las fuerzas del Estado de colaborar con los Gaitanistas en ciertas regiones y han exigido que el ejército y la armada no ingresen a su territorio[fn]Entrevista de Crisis Group, representantes de organización internacional, Quibdó, 28 y 29 de agosto de 2017; activista de los derechos humanos, Quibdó, 29 de agosto de 2017; miembros de la comunidad, El Retorno, Guaviare, 14 de mayo de 2016 y 4 de septiembre de 2017; Puerto Leguízamo, Putumayo, 10 de marzo de 2016. Entrevista telefónica de Crisis Group, trabajador humanitario, Apartadó, 26 de marzo de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, international organisation representatives, Quibdó, 28 and 29 August 2017; human rights activist, Quibdó, 29 August 2017; community members, El Retorno, Guaviare, 14 May 2016 and 4 September 2017; Puerto Leguízamo, Putumayo, 10 March 2016. Crisis Group telephone interview, humanitarian aid worker, Apartadó, 26 March 2017.Hide Footnote

[E]l ejército tendrá que funcionar como una solución provisional en las áreas rurales, con plazos claramente definidos para ceder el control a la policía.

Una mayor presencia policial en las áreas rurales también es fundamental para consolidar la seguridad a nivel local[fn]Debido al conflicto armado, la policía ha tendido a centrarse en las áreas urbanas, mientras que el ejército se concentra en las rurales.Hide Footnote . El Ministerio de Defensa prevé fortalecer la fuerza policial rural conocida como la DICAR, que cuenta con unos 10.000 miembros pero carece de suficiente personal e infraestructura para cubrir todo el campo. El ministerio ahora se está enfocando en destinar a más agentes rurales a centros urbanos y cerca de los campamentos de las FARC[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del gobierno y de la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural (DICAR), Bogotá, 14 de julio de 2017.Hide Footnote . La policía piensa reclutar a 50.000 nuevos miembros a lo largo de la próxima década, pero no podrá cubrir todos los territorios inmediatamente. Mientras tanto, el ejército tendrá que funcionar como una solución provisional en las áreas rurales, con plazos claramente definidos para ceder el control a la policía.

Asimismo, varias operaciones a gran escala lideradas por la policía y con participación militar han capturado o asesinado a líderes criminales, en especial en Urabá. Una unidad de policía de élite creada por el acuerdo de paz funciona actualmente en Buenaventura y Tumaco[fn]La unidad incluye 1.088 oficiales altamente capacitados para combatir a los grupos armados en Tumaco y Buenaventura. “El piloto del general Naranjo”, La Silla Vacía, 22 de junio de 2017. Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 17 de agosto de 2017.Hide Footnote . Pero eliminar a los líderes no necesariamente afecta al poder o la riqueza de los grupos criminales, ya que los subordinados rápidamente se han hecho cargo de organizaciones con fuertes jerarquías verticales, como los Gaitanistas o el EPL. Además, dado que el narcotráfico ofrece enormes incentivos a quienes participan en él, y hace uso de ricos inversores clandestinos para financiar el transporte de drogas, desmantelar un grupo armado tiende a producir tan solo una efímera reducción del tráfico de drogas[fn]Entrevista de Crisis Group, alto funcionario, Bogotá, 11 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Mientras tanto, los planes para fortalecer la policía podrían verse obstaculizados por las dificultades financieras y un compromiso limitado por parte de la policía. El actual presupuesto nacional solo permitiría a la policía rural construir una comisaría por año hasta 2018[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del gobierno, Bogotá, 14 de julio de 2017 y 17 de agosto de 2017. “Resolución No. 01258”, Ministerio de Defensa: Policía Nacional, 28 de marzo de 2016.Hide Footnote . En el corto plazo, el presupuesto del Ministerio de Defensa podría tener que seguir siendo comparativamente elevado para reforzar la seguridad en la periferia y aumentar el compromiso de los oficiales militares de rango medio que tienen dudas acerca del proceso de paz.

Ampliar la presencia militar y de seguridad del Estado [...] también exigirá abordar la supuesta colusión oficial con actores criminales y construir lazos de confianza con comunidades.

Ampliar la presencia militar y de seguridad del Estado, ya sea mediante el Plan Victoria u otras iniciativas policiales o navales, también exigirá abordar la supuesta colusión oficial con actores criminales y construir lazos de confianza con comunidades. Fuentes en Tumaco, por ejemplo, afirmaron que la armada tenía vínculos con el narcotráfico; en marzo de 2017, quince empleados de la fiscalía fueron arrestados por sus supuestos vínculos con narcotraficantes en esta región[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionario de la iglesia, Tumaco, 12 de mayo de 2015; líderes comunitarios, Tumaco, 8 de marzo y 15 de junio de 2017; representante de organización internacional, Tumaco, 10 de mayo de 2017. “Capturan a 15 funcionarios de la Fiscalía por corrupción”, El Tiempo, 28 de marzo de 2017. Los 15 sospechosos permanecen en custodia.Hide Footnote . Abordar la corrupción requerirá una continua presión y supervisión política de alto nivel para evitar crear incentivos perversos para abusar del poder u obtener falsos resultados, por ejemplo mediante la detención de personas sin contar con pruebas fehacientes de su conexión con actividades ilícitas. El actual enfoque de fortalecer los organismos anticorrupción que forman parte de las mismas fuerzas armadas o policiales cuya mala conducta se supone que deben combatir plantea el riesgo de colusión entre los investigadores y los objetos de investigación. La supervisión por parte de organismos anticorrupción independientes y organizaciones de la sociedad civil es fundamental en este tipo de casos[fn]Entrevistas de Crisis Group, oficiales militares y policiales, Bogotá, 13 de julio y 16 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, military and police officials, Bogotá, 13 July and 16 August 2017.Hide Footnote

B. Reintegración y justicia

La coerción por sí sola no es suficiente. Se necesitan otras iniciativas para reintegrar a los excombatientes a la vida civil, impedir nuevos reclutamientos y generar alternativas a largo plazo al crimen y la violencia. El acuerdo de paz con las FARC hace hincapié en el programa de “reincorporación” para ayudar a los excombatientes a adaptarse a la vida civil, que comenzó en agosto de 2017 después de que el grupo entregara las armas. La recién creada Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), denominada anteriormente Agencia Colombiana para la Reintegración, está supervisando el proceso[fn]La ACR fortalece su institucionalidad y pasa a ser la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN)”. Agencia para la Reincorporación y Normalización, 2 de junio de 2017.Hide Footnote .

Si bien la agencia ha construido una sólida reputación en la reintegración de excombatientes individuales, incluidos paramilitares y desertores de las FARC, el actual proceso presenta un reto más difícil. Muchos ex combatientes de las FARC, que actualmente están agrupados en campamentos, quieren permanecer en estas regiones aisladas para participar en emprendimientos colectivos, en especial agrícolas, a pesar de la pésima infraestructura, el acceso limitado a los mercados, y la presencia de negocios ilegales. En este contexto será difícil lograr que el programa de reincorporación sea económicamente sostenible[fn]En el campamento de Mesetas, Meta, miembros de las FARC mostraron a Crisis Group un enorme hoyo cavado para crear una piscifactoría. El mercado más cercano estaba a horas de distancia y era demasiado pequeño para apoyar la producción rentable. Trabajo de campo de Crisis Group, Mesetas, Meta, 27 de junio de 2017. Entrevistas de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 27 de julio de 2017; alto diplomático, Bogotá, 25 de agosto de 2017. Pastor Alape, “FARC perspective on reincorporation”, discurso pronunciado en “La Vida Después de las Armas” conferencia de Crisis Group, Bogotá, 29 de junio de 2017. “La reincorporación de las Farc va a paso de tortuga”, Semana, 12 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Las diferencias entre las FARC y el gobierno en torno la viabilidad de dichos proyectos han dificultado seriamente el progreso. El Consejo Nacional de Reincorporación creado por el acuerdo de paz, que incluye a representantes de las FARC y del gobierno, no ha sido capaz hasta la fecha de diseñar un plan general de reincorporación para las FARC[fn]Bajo el acuerdo de paz, una cooperativa conocida como Ecomun manejará a la larga los proyectos de reincorporación.Hide Footnote . El nombramiento de María Lorena Gutiérrez, una estrecha aliada de Santos, para coordinar el Consejo podría darle un nuevo impulso. Pero resultará difícil superar las diferencias entre la guerrilla, que está políticamente comprometida con los proyectos colaborativos, y los funcionarios del gobierno, que siguen siendo muy escépticos. A menos que lleguen a un acuerdo, los esfuerzos de reintegración podrían seguir limitándose a proyectos de desarrollo y educativos ad hoc, incluida la alfabetización, y el pago de prestaciones mensuales.

Mantener a los excombatientes de las FARC en sus antiguos campamentos a fin de preservar la cohesión necesaria para la reintegración colectiva será un desafío en estas circunstancias. Los comandantes de rango medio, con experiencia en el control del territorio y el narcotráfico, así como ciertos soldados rasos de las FARC, podrían abandonar la organización por completo. Supuestamente, algunos miembros de las FARC ya han abandonado los campamentos, frustrados por las demoras en formular el plan de reincorporación. Muchos estarán tentados a unirse a los restantes disidentes de las FARC, el ELN o el EPL a menos que los excombatientes puedan poner la vista en algún medio de vida alternativo en el futuro[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 27 de julio de 2017. Eduardo Álvarez Vanegas, “Y después de ‘Cadete’… ¿qué?”, op. cit.Hide Footnote . Los enfoques diferenciales por género, rango y etnia podrían hacer que la reincorporación resulte más atractiva, dada la composición interna de las FARC[fn]Caracterización comunidad FARC-EP: Resultados generales”, Universidad Nacional de Colombia, op. cit.Hide Footnote . Asimismo, los líderes de las FARC deberían seguir intentando convencer a los disidentes de que vuelvan a sumarse al proceso de paz, y a la vez informar al Estado sobre aquellos que rechacen la oferta[fn]Tras entregarse, a alias Mojoso se le permitió volver a unirse a las FARC. “Alexander Mojoso ex-comandante del 14 Frente, retorna a las FARC-EP”, op. cit. Las FARC también proporcionaron información sobre una facción disidente del Frente 29, lo que resultó en 5 arrestos. “Detienen a cinco disidentes de las Farc en Nariño”, El Espectador, 25 de julio de 2017. Hay informes de reuniones entre frentes de las FARC y disidentes en los que cada lado acordó respetar la posición del otro. Entrevistas de Crisis Group, activistas de los derechos humanos, San José del Guaviare y Bogotá, 3 de abril y 7 de septiembre de 2017; representante de organización internacional, Bogotá, 6 de junio de 2017.Hide Footnote .

También es fundamental que haya otros planes similares para desmovilizar a los demás grupos armados de Colombia. El líder de los Gaitanistas, Otoniel, afirmó recientemente que sus fuerzas estarían dispuestas a entregarse al sistema judicial, si bien exigió ciertas garantías de clemencia[fn]La historia detrás del sometimiento del Clan del Golfo”, Semana, 9 de septiembre de 2017.Hide Footnote . Pero el proceso no es nada simple. Tampoco está claro hasta qué punto Otoniel controla la organización, dadas las divisiones internas y el uso tanto de combatientes uniformados como de bandas subcontratadas por parte de los Gaitanistas. El proceso además tendría que complementarse con una estrategia para garantizar que el territorio y las actividades ilegales de los Gaitanistas no sean ocupados por otros actores armados.

A fin de acelerar el proceso, el gobierno colombiano debería aprobar por la vía rápida una ley que detalle lo que pueden esperar estos actores armados si se entregan al sistema judicial. Dado que los Gaitanistas se consideran partes en un conflicto armado interno, compromisos similares a aquellos empleados en los procesos de justicia transicional y restaurativa serían adecuados, por ejemplo la reducción de las penas a cambio de la entrega de bienes obtenidos de manera ilícita, información sobre el narcotráfico y el compromiso de decir la verdad y reparar a las víctimas del grupo. Nada de esto significaría otorgar estatus político a los Gaitanistas[fn]Gobierno estudiaría la no extradición de jefes del ‘clan Úsuga’”, El Tiempo, 9 de septiembre de 2017.Hide Footnote .

El caso del EPL es diferente. Dada su ideología política y su reputación local como una organización guerrillera, no es de esperar que se someta al sistema judicial colombiano. Se deberían considerar las iniciativas de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) de segunda generación, como los programas de armas por desarrollo. Plantear al EPL una propuesta de que se desarmen, digan la verdad, enfrenten un castigo judicial reducido y contribuyan a reparar a las víctimas a cambio de iniciativas de desarrollo económico y político en Catatumbo, pondría al grupo bajo presión para demostrar que no es solo una organización narcotraficante. El gobierno además evitaría las negociaciones políticas directas; ha afirmado categóricamente que no llevará a cabo un proceso de paz como el de las FARC con el EPL ni con los Gaitanistas[fn]Para DDR de segunda generación, véase “Second generation disarmament, demobilization and reintegration (DDR) practices in peace operations”, Naciones Unidas, 10 de enero de 2010.Hide Footnote .

Entender cómo interactúan estos grupos con las comunidades podría fortalecer los planes asegurando que llenen cualquier potencial vacío de poder económico y político local.

Como regla general, el gobierno debería basar dichas estrategias en la identidad de cada grupo armado, el territorio donde opera, su relación con las comunidades locales, y la cohesión interna. Centrarse en la identidad y huella territorial de los grupos armados permitiría al gobierno ofrecer incentivos a la medida de cada grupo, tales como iniciativas específicas en áreas en las que opera el grupo. Entender cómo interactúan estos grupos con las comunidades podría fortalecer los planes asegurando que llenen cualquier potencial vacío de poder económico y político local. Finalmente, asegurar que los planes se adapten al nivel de cohesión interna de cada grupo puede ayudar a fijar expectativas más realistas acerca de los posibles beneficios en materia de seguridad de la iniciativa de someterse a la justicia.

C. Encarar las economías ilegales

La lucha de Colombia contra las economías ilegales es esencial para su estabilidad. El éxito o fracaso de los esfuerzos para combatir tanto la producción de coca como la minería ilegal, por tanto, tendrán importantes repercusiones para la seguridad. En principio, ambos deberían permitir a las poblaciones locales pasar de las actividades ilegales protegidas por actores armados no estatales al trabajo legal y aumentar su dependencia del Estado.

1. Sustitución de cultivos

El gobierno colombiano pretende sustituir 50.000 hectáreas de coca por cultivos legales este año. Bajo el intenso escrutinio de la oposición política y el gobierno de EE.UU., que ha amenazado con descertificar a Colombia por no combatir el suministro de drogas, el gobierno ha prometido además erradicar por la fuerza otras 50.000 hectáreas[fn]Presidential Memorandum for the Secretary of State”, 13 de septiembre de 2017. Las consecuencias de las descertificación varían, pero en general incluyen la retirada de casi toda la ayuda exterior de EE.UU. al país.Hide Footnote . En agosto de 2017, hablando junto al vicepresidente estadounidense Mike Pence, el presidente Santos afirmó que 27.000 hectáreas habían sido erradicadas por la fuerza desde enero y 12.000 hectáreas eliminadas mediante la sustitución voluntaria de cultivos.

El programa de sustitución de cultivos ofrece a los agricultores que cultivan coca, marihuana o amapola acuerdos voluntarios de dos años. Los firmantes recibirán alrededor de $12.000 para cubrir sus necesidades inmediatas, así como apoyo técnico para proyectos agrícolas a largo plazo e iniciativas a corto plazo si arrancan sus cultivos ilegales entre el primer y el segundo pago. Los funcionarios están presionando para aumentar el número de familias que reciben pagos a fin de alcanzar las metas de erradicación de coca antes del final de 2017[fn]Declaración del Presidente Juan Manuel Santos al término de su encuentro con el Vicepresidente de Estados Unidos, Mike Pence”, Cancillería de Colombia, 13 de agosto de 2017. Entrevistas de Crisis Group, experto en relaciones entre EE.UU. y Colombia, Washington D.C., 11 de agosto de 2017; experto en sustitución de cultivos, Bogotá, 17 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Pero el programa se enfrenta a varios obstáculos. Primero, hay un desajuste entre el corto plazo para la reducción de los cultivos de coca y el plazo más largo que se necesita para la reforma rural. El acuerdo de paz estipula que el éxito del programa de sustitución de cultivos de coca de dos años depende en parte de un plan de reforma de diez a quince años destinado a transformar la economía rural de Colombia, especialmente iniciativas para mejorar la infraestructura, asegurar el acceso a los mercados y brindar mejores servicios[fn]Dicho esto, el plan “50 por 51” del gobierno busca mejorar las condiciones de las carreteras a lo largo de 50 kilómetros en 51 municipios durante 2017 y 2018.Hide Footnote . Los agricultores insatisfechos podrían volver a cultivar coca antes de que se materialicen estos cambios. El gobierno elegido en 2018 podría enfrentarse a ex cultivadores de coca frustrados, y simplemente optar por cortar el suministro financiero y político al programa de sustitució[fn]Entrevistas de Crisis Group, expertos en cultivo de coca, Cúcuta y Bogotá, 14 y 17 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, coca cultivation experts, Cúcuta and Bogotá, 14 and 17 August 2017.Hide Footnote

Segundo, la implementación del programa ha generado fuertes tensiones en las áreas donde se cultiva la coca. La deficiente coordinación entre la erradicación forzada y las iniciativas de sustitución ha derivado en conflictos entre las fuerzas del Estado, que afirman estar erradicando cultivos a escala industrial que no cumplen con los requisitos de los programas de sustitución, y las comunidades que afirman que los cultivos pertenecen a pequeños agricultores que han expresado su interés en participar en la sustitución de coca. Recientemente ocurrió un nefasto incidente en la zona rural de Tumaco, donde se reportó que las fuerzas de seguridad mataron a entre seis y catorce cultivadores de coca e hirieron a docenas más durante un ejercicio de erradicación[fn]Se informó que los cultivadores de coca en la región afectada habían solicitado participar en el programa de sustitución, pero sin éxito. La policía argumentó que disidentes de las FARC participaban en la defensa de los cocaleros. “Un problema duro de erradicar”, El Espectador, 8 de octubre de 2017.Hide Footnote . Todavía no existen criterios claros para distinguir entre los dos tipos de cultivos de coca, aunque un comité del gobierno en el que participan varios organismos estatales ha estado trabajando en el tema[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del gobierno, Bogotá, 28 de abril y 17 de agosto de 2017; representante de organización internacional, San José del Guaviare, 3 de abril de 2017; cultivadores de coca, San José del Guaviare, 3 de abril de 2017; experto en narcotráfico, 17 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Tercero, la erradicación de coca en áreas controladas por grupos armados podría fortalecerlos políticamente. La eliminación forzosa podría corroborar su discurso antigobierno, alentando a los cultivadores de coca a buscar su protección. En Meta y Guaviare, donde operan los frentes disidentes Primero y Séptimo, algunos cultivadores de coca cuyos cultivos han sido destruidos o se encuentran bajo amenaza de erradicación han reaccionado precisamente de esta manera[fn]Entrevistas de Crisis Group, líder comunitario, San José del Guaviare y El Retorno, 3 de abril y 2 de septiembre de 2017; activista de los derechos humanos, Bogotá, 7 de septiembre de 2017.Hide Footnote . Los grupos armados también han presionado a los líderes locales para que se opongan a la sustitución de cultivos, en ocasiones amenazando con represalias. En Catatumbo y Tumaco, por ejemplo, algunos grupos armados han amenazado a comunidades enteras[fn]Entrevistas de Crisis Group, líder comunitario, Tumaco, 10 de mayo de 2017; experto en cultivo de coca, Cúcuta, 14 de agosto de 2017.Hide Footnote . Mientras tanto, las FARC están usando su rol como copatrocinadores del programa para desarrollar políticas clientelistas, prometiendo beneficios en la sustitución de cultivos a cambio de unirse a sus organizaciones locales preferidas[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Puerto Asís, 27 de febrero de 2017; representante de la comunidad internacional, Valle del Guamuéz, 2 de marzo de 2017; líder comunitario, Tumaco, 15 de mayo de 2017; líderes comunitarios, San José del Guaviare, 3 de abril de 2017; Miraflores, Guaviare, 6 de abril de 2017. “La política detrás de la sustitución de cultivos”, La Silla Vacía, 18 de junio de 2017.Hide Footnote .

Por último, las restricciones financieras podrían limitar el programa. El gobierno estima que 170.000 familias podrían firmar acuerdos de sustitución, lo que significaría el desembolso de unos $2.000 millones a lo largo de dos años. Muy poco de ese dinero está disponible bajo los actuales presupuestos. La comunidad internacional tampoco ha proporcionado apoyo financiero, o bien porque no considera que sea una prioridad, o debido a restricciones legales a la entrega de dinero a agricultores que aún poseen coca, o por preocupación por que los recursos puedan terminar en manos de las FARC[fn]Consumo en EE.UU. también llevó al alza de cultivos de coca”, Semana, 15 de junio de 2017. Entrevista de Crisis Group, experto en sustitución de cultivos, Bogotá, 17 de agosto de 2017.Hide Footnote . El éxito de Colombia en incautar una cantidad record de cocaína en 2016 debería al menos ayudar a convencer a la comunidad internacional, sobre todo EE.UU., de que sean pacientes y permitan que el programa de sustitución de cultivos de coca genere resultados a largo plazo en las zonas rurales[fn]En 2016, Colombia informó haber incautado una cantidad récord de 300 toneladas métricas de cocaína. Qué porcentaje del total de cultivos representa esto es objeto de discusión. Véase Mimi Yagoub, “Challenging the Cocaine Figures, Part II: Colombia”, Insight Crime, 17 de noviembre de 2016.Hide Footnote . En particular, los donantes deberían buscar formas de financiar los proyectos de ayuda técnica que apoyan los objetivos de desarrollo tras el conflicto en zonas rurales; esto les permitiría evitar contribuir a los pagos directos a ex cultivadores de coca[fn]Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2016”, op. cit., p. 11. “Costa Rica Officials Warn of Growing Maritime Drug Trade Amid Cocaine Surge”, Insight Crime, 16 de mayo de 2017. Daniel Rico, Juan Carlos Garzón y Julián Wilches, “Cómo afectar el narcotráfico sin concentrarse en la mata de coca”, La Silla Vacía, 6 de marzo de 2017. Entrevista de Crisis Group, oficial de la armada, Bogotá, 18 de julio de 2017; experto en narcotráfico, Bogotá, 17 de agosto de 2017.Hide Footnote .

A pesar de estos desafíos, la sustitución de cultivos de coca está avanzando. En agosto, unas 3.500 familias habían recibido su primer subsidio mensual, y el gobierno está buscando aumentar estos números rápidamente. Medidas adicionales como proporcionar títulos de propiedad de la tierra a los cultivadores de coca, podrían ayudar a transformar la forma en que los agricultores ven a su propiedad y su lugar en la sociedad[fn]Entrevistas de Crisis Group, expertos en cultivo de coca, Cúcuta y Bogotá, 14 y 17 de agosto de 2017.Hide Footnote . Pero para lograr estos objetivos, el gobierno en su conjunto debe asumir un compromiso firme y duradero con metas que vayan más allá de la reducción inmediata de los cultivos – incluida la reforma rural más amplia – y lograr un mayor apoyo internacional por el proceso.

2. Minería ilegal

La lucha contra la minería ilegal presenta un conjunto diferente de problemas. Liderada por la fuerza policial rural, DICAR, y su unidad de minería ilegal, que cuenta con 450 integrantes, la campaña depende de la cooperación con otros organismos gubernamentales, incluida la Brigada contra la Minería Ilegal del ejército. Las autoridades civiles tienen que estar presentes cada vez que la policía destruye maquinaria de minería ilegal[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario de la DICAR, Bogotá, 26 de abril de 2017. “Normatividad General Para El Control a La Explotación Ilícita De Minerales”, Ministerio de Minas y Energía, abril de 2017. “Decreto Número 2235 de 2012”, Ministerio de Defensa, 30 de octubre de 2012.Hide Footnote .

Hay varias propuestas para otorgar a las autoridades poderes más amplios para acusar y penalizar a quienes participan en la minería criminal, ya sea directamente o, por ejemplo, arrendando tierras para tales fines. Las estadísticas demuestran que la policía está realizando más detenciones en relación con la minería ilegal y destruyendo más maquinaria. Pero la otra cara de la moneda es que las comunidades que dependen de las minas ilegales podrían verse aún más desvinculadas del Estado y recurrir a los grupos armados para su protección. Para evitar que esto suceda, el gobierno debería acelerar el actual proceso de registro y formalización de los mineros a pequeña escala, lo que debería protegerlos de las acciones del Estado contra la minería criminal y socavar la habilidad de los actores ilegales de usar a mineros informales como medio para el lavado de dinero[fn]Véanse los proyectos de ley: 169 de 2016 (Senado), 137 de 2016 (Senado), y 111 de 2016 (Cámara). Estos dos últimos han recibido fuertes críticas por parte del Consejo Superior de Política Criminal. Estudio a los proyectos de ley no. 111 de 2016 (Cámara) and y no. 137 de 2016 (Senado), Consejo Superior de Política Criminal, 6 de octubre de 2016. “Logros de la Política de Defensa y Seguridad Todos por un Nuevo País”, Ministerio de Defensa, julio de 2017, pp. 60-63. Entrevista de Crisis Group, funcionario de la DICAR, Bogotá, 26 de abril de 2017.Hide Footnote .

Asimismo, las autoridades locales son responsables de tomar ciertas medidas punitivas contra la minería ilegal. Sin embargo, en muchos casos no cuentan con los recursos o la voluntad política para hacerlo, a menudo debido a la corrupción[fn]“Corrupción: la aliada de la minería ilegal”, El Espectador, 17 de febrero de 2017.Hide Footnote . A fin de presionar a las autoridades regionales y locales, la Corte Constitucional obligó recientemente al gobierno a definir su estrategia contra la minería ilegal de oro en el Chocó; llama a diferentes instituciones gubernamentales a crear un “plan para otorgar a las entidades regionales suficientes herramientas, en términos de capacidad institucional, recursos financieros y personal” para combatir la minería ilegal[fn]Sentencia T-622/16”, Corte Constitucional de Colombia, 10 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si el plan del Chocó da resultado, debería ser estudiado y ajustado para su aplicación en otros lugares.

D. Responder a las demandas sociales locales

Para los grupos armados de Colombia, la resolución de disputas a nivel local es uno de los medios más eficaces de lograr el apoyo de la comunidad y legitimidad. Todos los grupos examinados en este informe resuelven disputas en los territorios que controlan, si bien en general lo hacen con un estilo de justicia sumamente autoritario[fn]Trabajo de campo de Crisis Group, Barranquillita, Miraflores, Guaviare, 6 de abril de 2017. Entrevistas de Crisis Group, residente local, El Retorno, Guaviare, 10 de abril de 2017; activista de los derechos humanos y representante de organización internacional, Quidbó, 29 de agosto de 2017. Aguilera Peña, Mario. Contrapoder y justicia guerrillera, fragmentación política y orden insurgente en Colombia (1952-2003) (Bogotá, 2014).Hide Footnote . Para adquirir legitimidad a nivel local, el Estado debe ofrecer o mejorar sus propios mecanismos.

El acceso local a los mecanismos judiciales estatales es insuficiente, y en algunas áreas inexistente. En 2014, el Ministerio Público solo tenía oficinas en 453 municipios (de 1.101); la mayoría están en centros urbanos de difícil acceso para los pobladores rurales. Se necesitan alternativas al sistema de tribunales, y en algunos lugares ya existen modelos. En unos 90 municipios, 108 Casas de Justicia reúnen organismos nacionales y locales, así como actores judiciales formales e informales, para ofrecer servicios e información. Estas Casas de Justicia fomentan “mecanismos alternativos de resolución de conflictos”, aunque sus esfuerzos se ven debilitados por la incertidumbre del financiamiento local y la falta de coordinación entre las instituciones nacionales involucradas[fn]Mauricio Vargas, José Rafael Espinosa Restrepo, Sebastián Lalinde Ordóñez, Lina Arroyave Velásquez, y Carolina Villadiego Burbando, Casas de justicia: Una buena idea mal administrada, Dejusticia (Bogotá, 2015). Entrevistas de Crisis Group, expertos judiciales, Bogotá, 25 de mayo y 12 de julio de 2017. “Responsabilidades”, Ministerio de Justicia: Casas de Justicia, n.d.Hide Footnote . También se emplea en todo el país un proceso conocido como “conciliación”, el cual permite a las partes resolver pequeños problemas sin necesidad de un proceso judicial formal[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 14 de julio de 2017.Hide Footnote . Una vez que se llega a un acuerdo, conciliadores capacitados redactan un acto jurídico vinculante con compromisos de ambas partes. Los inspectores de policía también pueden mediar, a menudo son respetados por los vecinos, y en algunos casos pueden tomar medidas punitivas[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Tumaco, 12, 17, 18 de mayo de 2017; mediador, funcionario del gobierno y funcionario de la iglesia, Tibú, 15 de agosto de 2017. El mandato de los inspectores de policía está definido en varias leyes y decretos, el más reciente de los cuales es el nuevo Código de Policía. “Ley 1801 de 2016”, Congreso de Colombia, 29 de julio de 2016.Hide Footnote .

Algunos acuerdos alcanzados mediante la conciliación tienen problemas de implementación en áreas afectadas por el conflicto porque no hay ningún organismo estatal que pueda rápidamente obligar a las partes a cumplirlo. Si alguien no cumple sus compromisos, el caso puede ser enviado al sistema judicial formal, donde la ejecución tiende a ser excepcionalmente lenta. Si bien la policía ha puesto en marcha un programa de mediación en doce grandes ciudades, su capacidad de convencer a las personas de que cumplan sus compromisos podría no extenderse a las áreas afectadas por el conflicto, donde en muchos casos la fuerza carece de legitimidad[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Tumaco, 12, 15, 16, 17, 18 de mayo de 2017; conciliador, Tibú, 15 de agosto de 2017; expertos en el sistema judicial, Bogotá, 25 de mayo y 12 de julio de 2017. “Sedes de los Centros de Conciliación y Mediación de la Policía Nacional”, Policía Nacional, n.d.Hide Footnote .

En Tibú, Norte de Santander, tan solo uno de los 92 líderes comunitarios capacitados como conciliadores en 2005 sigue trabajando, y depende de los ingresos de otros trabajos para llegar a fin de mes. Esta situación se repite a lo largo de gran parte de la periferia rural de Colombia[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Tumaco, 12, 17, 18 de mayo de 2017; conciliador, funcionario del gobierno y funcionario de la iglesia, Tibú, 15 de agosto de 2017; representantes de organizaciones internacionales, Cúcuta, 14 de agosto de 2017 y Quibdó, 29 de agosto de 2017.Hide Footnote . Una mejor capacitación e incentivos económicos como becas, subsidios para el transporte o mejoras en la vivienda, podrían ayudar. Pero para que esto suceda, los funcionarios del gobierno tendrán que empezar a tratar a los conciliadores no solo como un mecanismo para ahorrar dinero que puede aliviar la presión sobre el sistema de justicia formal, sino como un modelo para satisfacer las demandas de la comunidad allí donde el Estado es débil[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 23 de agosto de 2017. DNP, Análisis Conceptual del Sistema Nacional de Conciliación en Colombia en sus 25 años: Construyendo diálogo y paz para el futuro (Bogotá, 2015).Hide Footnote .

Crisis Group interview, government official, Bogotá, 23 August 2017. DNP, Análisis Conceptual del Sistema Nacional de Conciliación en Colombia en sus 25 años: Construyendo diálogo y paz para el futuro, (Bogotá, 2015).Hide Footnote

E. Negociaciones con el ELN

Las negociaciones entre el gobierno y el ELN en Quito se han sumido en la desconfianza mutua, la violencia constante y la desunión dentro del movimiento guerrillero. La agenda está mal definida, pese a la presión para alcanzar un acuerdo antes de las elecciones de 2018, ya que no hay ninguna garantía de que el próximo presidente continuará el diálogo. No obstante, las negociaciones recibieron un impulso cuando ambas partes llegaron a un acuerdo sobre un cese al fuego temporal, que comenzó el 1 de octubre y durará hasta el 9 de enero, y será verificado por la segunda Misión de la ONU[fn]Bajo los términos del cese al fuego, el ELN deberá poner fin a los secuestros, los atentados contra la infraestructura, incluidos los oleoductos, el reclutamiento de niños y el uso de minas antipersonal. El gobierno fortalecerá las medidas para proteger a los líderes sociales, llevará a cabo un programa humanitario con miembros del ELN encarcelados, acelerará la aplicación de nuevas leyes sobre protestas, y mantendrá reuniones con líderes de la sociedad civil vinculados con el proceso de paz con el ELN. “Acuerdo y comunicado sobre el cese al fuego bilateral y temporal entre el Gobierno y el ELN”, gobierno de Colombia, 4 de septiembre de 2017. Aparentemente también existe un documento privado, de carácter más técnico, que recoge los compromisos militares concretos.Hide Footnote .

Las negociaciones de paz con el ELN se enfrentan a los mismos desafíos que las de las FARC: deben avanzar lo suficiente para hacer que el costo de alterar el rumbo en 2018 sea prohibitivo. Esto significa reducir la intensidad del conflicto y poner fin a las violaciones del derecho internacional humanitario. El cese al fuego, si bien provisional, es un paso importante en esta dirección; ahora es necesario llegar a un acuerdo sobre el punto 5.f relativo a las “acciones y dinámicas humanitarias”, que busca reducir la intensidad del conflicto y su efecto sobre las víctimas a largo plazo. Prorrogar el cese al fuego y avanzar en las cuestiones humanitarias antes de las próximas elecciones al Congreso en marzo de 2018 podría brindar incentivos políticos para continuar las negociaciones, y ayudar a persuadir al público de que apoye unas nuevas negociaciones.

El cese al fuego será más difícil de garantizar en las áreas en las que el ELN se encuentra en conflicto abierto con otros grupos armados, como el Chocó y Nariño. Las reacciones violentas del ELN contra otros actores armados podrían no violar el cese al fuego, pero generarían desconfianza contra el ELN entre la población urbana de Colombia. El liderazgo del ELN afirma que mantendrá discusiones internas para explicar el cese al fuego, pero su estructura federal y alto nivel de autonomía interna podrían limitar el efecto de estas charlas[fn]Eln hará pedagogía sobre el cese en todos sus frentes’: Restrepo”, El Espectador, 5 de septiembre de 2017. El ELN ha justificado el secuestro de forasteros, por ejemplo, como necesario para proteger a las comunidades en las que opera el grupo, con el falso argumento de que forma parte de su cumplimiento del derecho internacional humanitario. Comunicación electrónica de Crisis Group con Radio Nacional – Patria Libre, 20 de junio de 2017.Hide Footnote . Es fundamental que el Frente de Guerra Occidental, con sede en el Chocó, honre su compromiso de enviar un representante a la mesa de negociaciones durante la implementación del cese al fuego; esto aumentaría la probabilidad de que mantenga la conformidad pese al conflicto con los Gaitanistas.

V. Un papel para la comunidad internacional

Es solo recientemente que la comunidad internacional ha comenzado a centrarse en abordar los desafíos en materia de seguridad que aún enfrenta Colombia, aunque las organizaciones internacionales ya han desempeñado un papel fundamental en el proceso de paz. La misión de la ONU es especialmente importante, ya que es el principal actor político encargado de verificar y monitorear los avances en materia de seguridad en las comunidades en situación de post-conflicto[fn]Entrevistas de Crisis Group, altos diplomáticos, Bogotá, 18 y 25 de agosto de 2017. “United Nations Security Council Resolution 2366 (2017)”, UN, 10 de julio de 2017.Hide Footnote . Si bien la misión de la ONU corre el riesgo de ser expuesta a presiones políticas internas y externas en relación con sus informes sobre las condiciones de seguridad, debe seguir brindando al gobierno y al público colombianos una evaluación franca y basada en evidencia de la realidad sobre el terreno.

La desmovilización paramilitar de 2003-2006 demostró que las organizaciones internacionales como la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia de la Organización de los Estados Americanos (MAPP/OEA) y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos también pueden ayudar a fomentar un debate honesto sobre estas cuestiones y presionar al gobierno para que reconozca la verdadera dimensión de las amenazas a la seguridad, tal y como lo hicieron hace una década cuando informaron públicamente sobre la presencia y crecimiento de los grupos armados que surgieron tras la desmovilización[fn]La nueva guerra de Uribe”, Semana, 16 de marzo de 2009.Hide Footnote . Gracias a su fuerte presencia en las zonas periféricas de Colombia, estas organizaciones pueden volver a hacer lo mismo, a la vez que apoyan la misión de la ONU mediante el intercambio de información.

La comunidad internacional brilla por su ausencia en el área de la sustitución de cultivos de coca[fn]Entrevistas de Crisis Group, altos diplomáticos, Bogotá, 11 y 25 de agosto de 2017.Hide Footnote . Si bien la cuestión es política y legalmente problemática para algunos actores internacionales, todos están de acuerdo en que un alto nivel de producción de coca dificulta la consolidación de la paz. Asimismo, desde principios de la década del 2000, muchos actores internacionales han impulsado un enfoque basado en el desarrollo hacia el cultivo de coca, lo cual es en esencia lo que plantean el acuerdo de paz y el programa de sustitución de cultivos. Como se observó anteriormente, el programa carece de financiación suficiente y se beneficiaría de ayuda económica para ayudar a los cultivadores de coca a participar en proyectos productivos, recibir apoyo técnico e implementar proyectos de seguridad alimentaria en los hogares.

VI. Conclusión

Colombia ha avanzado en materia de seguridad desde que las FARC agruparon a sus combatientes y comenzaron a entregar las armas. Sin embargo, estas mejoras no han sido uniformes ni estables. En algunas regiones afectadas por el conflicto, poco ha cambiado. La polarización política en torno a los méritos del acuerdo de paz, junto con la presión sobre el gobierno para difundir resultados constantemente positivos, ha socavado la cobertura imparcial de las nuevas amenazas en materia de seguridad, dentro de la sociedad colombiana y al interior del gobierno. No obstante, ahora hay pruebas de que grupos disidentes de las FARC, grupos del crimen organizado de varias magnitudes y el ELN aún controlan territorios, o están intentando hacerlo frente a la resistencia parcial del Estado.

Aun así, la respuesta del Estado está cobrando forma. El Ministerio de Defensa ha elaborado sofisticados planes para ocupar el territorio desalojado por las FARC y combatir el crimen organizado, aunque están avanzando más lentamente de lo anticipado y deseado. Acelerar la implementación de estos planes, adaptándolos a los desafíos concretos planteados por cada territorio y grupo armado, ayudará a garantizar que otras partes del acuerdo de paz, en especial la sustitución de cultivos de coca, los programas de desarrollo rural y la reincorporación de combatientes de las FARC, puedan llevarse adelante en condiciones más pacíficas. Esto es fundamental para asegurar que el gobierno elegido en 2018 siga honrando el acuerdo.

La seguridad, no obstante, no es solo producto de la coerción del Estado. El gobierno colombiano está inmerso en una lucha por el control del territorio, especialmente las zonas fronterizas y los deltas fluviales. Se ve continuamente obstaculizado por los enormes incentivos monetarios de las actividades económicas ilegales y las dificultades de frenar la corrupción. Los grupos armados prosperan allí donde pueden afirmar que brindan protección y justicia a las comunidades; tienden a encontrar sus socios y sujetos más voluntariosos en áreas donde los vecinos temen al Estado y dependen de las actividades económicas ilícitas para su subsistencia. A medida que el gobierno busca expandir su control, tendrá que centrarse no solo en el uso de medidas de coerción, sino en brindar protección a las comunidades, sustituyendo las economías ilícitas por medios alternativos de desarrollo y resolución de conflictos. Si no cumple con cualquiera de estos compromisos, abrirá la puerta a los grupos armados ilegales. La fuerza de las armas proporcionará poco más que una oportunidad que el Estado no debería desperdiciar.

Bogotá/Bruselas, 19 de octubre de 2017

Anexo A: Mapa de Colombia

Mapa de Colombia

Anexo B: Mapas de regiones clave en el posconflicto

Mapa de Chocó Mike Shand/International Crisis Group, 2017.
Mapa de Caquetá Mike Shand/International Crisis Group, 2017.
Mapa de Guaviare Mike Shand/International Crisis Group, 2017.
Mapa de Meta Mike Shand/International Crisis Group, 2017.
Mapa de Nariño Mike Shand/International Crisis Group, 2017.
Mapa de Norte de Santander Mike Shand/International Crisis Group, 2017.

Anexo C: Mapa de grupos armados y cultivos de coca en Colombia, 2017

Mapa de grupos armados y cultivos de coca en Colombia, 2017 Mike Shand/International Crisis Group, 2017.

Anexo D: Delito denunciados, primer semestre del 2016 y del 2017

Anexo D: Delito denunciados, primer semestre del 2016 y del 2017 Datos de la Policía Nacional, en Katherine Aguirre, “Violencia y criminalidad tras la implementación de los acuerdos de paz”, Razón Pública, 16 de Julio de 2017.

Anexo E: Grupos disidentes de las FARC, presuntos y confirmados 2017

Grupos disidentes de las FARC, presuntos y confirmados 2017 Crisis Group, 2017.

Anexo F: Serie histórica de cultivos de coca, 2001-2016 (hectáreas)

Serie histórica de cultivos de coca, 2001-2016 (hectáreas) Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, "Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2016”, Julio de 2017, p. 214
A member of the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) sits in his tent in the “Alfonso Artiaga” Front 29 FARC encampment in a rural area of Policarpa, Narino, in southwestern Colombia on 16 January 2017. AFP/Luis Robayo
Report 60 / Latin America & Caribbean

Bajo la sombra del “no”: la paz en Colombia después del plebiscito

Revised and ratified after its shock rejection in October 2016’s referendum, Colombia’s peace agreement still lacks sustainable political support. Reversing public distrust will need swift and effective implementation of the accord – including full apologies for past crimes and the visible handover of weapons by insurgents.

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Resumen ejecutivo

La derrota, por un margen ínfimo, del plebiscito que buscaba la ratificación del acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en octubre de 2016 tomó por sorpresa a la sociedad, a gran parte de la clase política y a los partidarios internacionales del acuerdo. La suspensión del acuerdo ya firmado, mientras los combatientes iniciaban el proceso de concentración en lugares asignados a lo largo y ancho del territorio, oscureció las perspectivas de terminación de 52 años de conflicto armado interno. Un nuevo acuerdo, que incorporó numerosos cambios exigidos por la oposición, fue presentado en menos de dos meses, pero la ilusión de un consenso tuvo corta vida. La oposición, indignada por no haber podido revisar el nuevo texto y envalentonada por la exclusión de algunas de sus propuestas claves, aunque muchos de sus cambios fueron incluidos, condenó el nuevo acuerdo y su posterior ratificación en el Congreso.

La paz con las guerrillas será de nuevo punto de polarización entre los partidos políticos y los candidatos a las elecciones presidenciales y legislativas del 2018. Es necesario un inicio ágil y efectivo del proceso de implementación del acuerdo para revertir la resistencia política y controlar la ansiedad pública.

Una victoria de los opositores al proceso de paz en las elecciones impondría grandes retos a la sostenibilidad del acuerdo. La concentración de los combatientes de las FARC, a pesar de ser problemática y de contar ya con retrasos, está en camino, y el término de seis meses para la dejación de armas ya inició. No obstante, brechas en recursos, retrasos administrativos y los equilibrios de poder en miras a las elecciones del 2018 amenazan con restringir la implementación de las medidas transicionales y las reformas estructurales encaminadas a resarcir las causas estructurales del conflicto. La oposición podría ahogar financieramente a instituciones, programas o políticas propias del acuerdo de paz si llega al poder. Los acuerdos en materia de justicia transicional, las medidas sobre reforma rural, acceso a la tierra e iniciativas comunitarias para la erradicación de cultivos de coca podrían quedar en la cuerda floja.

Defender el acuerdo será parte integral de la batalla política que se avecina. Persuadir a un público urbano y desconfiado de sus méritos dependerá, en el corto plazo, de lo que pase con los acantonamientos de las FARC. Durante el próximo año, una implementación exitosa será la mejor manera de reforzar el apoyo popular y político, así como de incrementar el costo para la oposición de revertir el proceso de paz. Transparencia en la dejación de armas, arrepentimiento total por los crímenes del pasado, progresivos avances en acciones humanitarias tales como el desminado, mayores resultados en la búsqueda de víctimas por desaparición forzada y la eventual cooperación con la Jurisdicción Especial para la Paz podrán resaltar el compromiso de los insurgentes con la paz y evidenciar, a la vez, los peligros de incumplir el acuerdo.

La violencia en el campo también afectará el apoyo al acuerdo en el corto plazo. Tanto los jefes de las FARC como la tropa temen la traición del Estado y algunos pueden buscar no arriesgar todos sus intereses frente a la oposición manifiesta de las fuerzas políticas más importantes del país. La promesa de diálogos de paz con la segunda insurgencia más importante del país, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), no se ha concretado todavía, y varios grupos armados parecen estar detrás de docenas de muertes de líderes sociales, lo que constituye una nueva ola de terror en comunidades rurales apartadas. Solo un compromiso decidido del Estado para prevenir guerras por el control de economías ilícitas y para proteger a civiles y excombatientes podrá darle a la paz un efecto tangible en el ámbito local.

La comunidad internacional deberá continuar con su apoyo político, usando a sus delegados y enviados especiales para mantener el diálogo entre las diferentes partes, y ejercer una discreta presión en los líderes de oposición cuando sea necesario, de manera que aspectos esenciales del acuerdo puedan ser preservados sin peligro. Adicionalmente, debería abstenerse de pedir el reinicio de la fumigación aérea de cultivos ilícitos y dar una oportunidad para que el acuerdo sobre la sustitución tenga efectos. Deberá también hacer uso de su asistencia financiera para establecer mecanismos ágiles para la movilización de recursos que garanticen la implementación efectiva en el terreno, ayudando a resolver y aprendiendo de los problemas en la medida en que estos se presenten.

Rebuilding Colombia's Trust in the Peace Process

In this video, our Senior Analyst for Colombia, Kyle Johnson, highlights the main findings of Crisis Group’s report “In the Shadow of “No”: Peace after Colombia’s Plebiscite”. Crisis Group
Recomendaciones

Para construir el apoyo político para una implementación sostenible del nuevo acuerdo de paz

Al Gobierno de Colombia:

  1. Fortalecer la pedagogía del acuerdo de paz en áreas rurales y urbanas, y ofrecer una pronta protección a los líderes sociales amenazados hasta que el acuerdo sobre garantías de seguridad pueda ser implementado.
     
  2. Establecer y financiar las nuevas instituciones y comisiones encargadas de las tareas claves para una rápida implementación del acuerdo de paz, así como fortalecer y motivar a las instituciones nuevas y existentes para que generen prontos dividendos de paz para las víctimas y las comunidades afectadas por el conflicto.

Al Gobierno de Colombia y a las FARC:

  1. Continuar con la programación establecida para la dejación de armas, a pesar de los atrasos en la llegada de las FARC a las zonas de concentración, y adoptar una estrategia proactiva de comunicaciones que incluya el levantamiento de evidencia sobre el proceso de dejación de armas por parte de las FARC y su proceso de reinserción, como otros aspectos del desarrollo de la implementación de los acuerdos.
     
  2. Mantener a las víctimas en el centro del proceso de implementación, acrecentar la cooperación en la búsqueda de víctimas de desaparición forzada, liberar a todos los niños menores de quince años de las filas de las FARC y continuar con las muestras públicas de arrepentimiento por los crímenes más notorios cometidos durante la confrontación.
     
  3. Explorar espacios de diálogo con la oposición sobre el proceso de implementación.
     
  4. Priorizar el robustecimiento de la seguridad de líderes locales en el corto plazo a través de medidas preventivas, entrenamiento y fortalecimiento de esquemas de seguridad, a la vez que crear instituciones para la protección de miembros de las FARC.
     
  5. Incluir de manera más directa a las autoridades locales y regionales en el proceso de dejación de armas y en la planeación de otros aspectos de la implementación del acuerdo.

A la oposición:

  1. Reiniciar los diálogos con el Gobierno alrededor del proceso de implementación y aumentar la frecuencia, contundencia y nivel de las denuncias sobre hechos de violencia ejercidos contra líderes sociales.

A la comunidad internacional:

  1. Continuar con el apoyo al proceso de paz mediante la presencia de delegados y enviados especiales durante la implementación, el apoyo a la seguridad ciudadana y el sostenimiento de los recursos financieros necesarios para garantizar la permanencia de actores internacionales con cargos importantes en el posconflicto tales como los altos comisionados de las Naciones Unidas para Derechos Humanos y Refugiados, entre otros.
     
  2. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que mantengan sus compromisos bajo los tiempos acordados y que involucren a los actores locales de manera más contundente.
     
  3. Continuar con los diálogos con la oposición insistiendo en el apoyo a aspectos críticos del proceso tales como desarrollo rural, participación política, justicia transicional y acciones humanitarias.
     
  4. Denunciar con mayor frecuencia y públicamente el asesinato de líderes sociales, exigiendo avances en la justicia así como en la protección que se requiere para que estos hechos no se sigan presentando.
     
  5. Apoyar nuevos acuerdos para inversiones en desarrollo alternativo como forma de contrarrestar la producción de drogas ilícitas antes de insistir en más erradicación directa.

A la Misión de Naciones Unidas:

  1. Terminar pronto con el despliegue del personal de la misión que recibirá a los combatientes de las FARC en las zonas de ubicación y dejación de armas.
     
  2. Adoptar una estrategia de comunicaciones proactiva, publicando actualizaciones regulares sobre la concentración de las FARC y la dejación de armas, con el uso de diversas herramientas, más allá de los informes oficiales.
     
  3. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que deben ceñirse a los tiempos acordados en el acuerdo de paz para la dejación de armas, a pesar de los retrasos pasados y posiblemente futuros.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

Introducción

Cuando los colombianos votaron en octubre del 2016 el plebiscito para ratificar el acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el 37 por ciento de electores decidió que el voto del “no” aventajara al del “sí” por menos de medio punto porcentual[fn]Para trabajos previos de Crisis Group sobre el proceso de paz, véase Informes sobre América Latina N°58, Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, 7 de septiembre de 2016; N°53, El día después de mañana: las FARC y el fin del conflicto en Colombia, 11 de diciembre de 2014; 51, ELN: ¿Abandono a su suerte? El ELN y los Diálogos de Paz en Colombia, 26 de febrero de 2014; 49, Justicia Transicional y los Diálogos de Paz en Colombia, 29 de agosto de 2013; 45, Colombia: ¿Por fin la paz?, 25 de septiembre de 2012; e Informe breve N°32, En la cuerda floja: la fase final de las conversaciones de paz en Colombia, 3 de julio de 2015.Hide Footnote . Esto llevó a un intenso proceso de diálogos políticos al más alto nivel, que dio lugar a un nuevo acuerdo que defienden el gobierno, las FARC y muchos dentro de la sociedad civil. Por su lado la oposición, desalentada con el gobierno a quien acusa de minar la democracia, se unió con el propósito de rechazar el nuevo acuerdo.

El Congreso ratificó el acuerdo y fijó para el 1º de diciembre de 2016 el comienzo del proceso de dejación de armas de la insurgencia, dándose así inicio a la cuenta regresiva para que los 15.ooo combatientes de las FARC se agrupen en 26 zonas de concentración a lo largo del país. La oposición, a pesar del fallo de la Corte Constitucional que validó el proceso de refrendación por parte del Congreso, argumentó que al contar con mayorías tanto en la Cámara como en el Senado, el Presidente Santos desconoció la voz del pueblo expresada en el resultado del plebiscito. Todos los intentos por persuadir a la oposición para que apoye el nuevo acuerdo han fracasado.

El contexto en el que el nuevo acuerdo debe ser implementado está lejos de ser ideal. El gobierno tendrá que batallar, incluso con la asistencia internacional, para lograr financiar todas las actividades previstas. Las nuevas instituciones que el acuerdo exige –algunas de las cuales ya existen─ aún están esqueléticas, sin suficiente personal, y poca capacidad de hacerse cargo de los programas para los cuales fueron diseñadas, como la Agencia de Renovación Territorial; otras agencias oficiales, incluyendo a la Fiscalía General de la Nación, han propuesto políticas contrarias a las estipuladas en el acuerdo[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016; entrevista, oficial gubernamental, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La violencia en contra de líderes sociales se ha incrementado, generando dudas sobre los beneficios del acuerdo de paz y profundizando la polarización entre los que apoyan el acuerdo y los que lo rechazan. El proceso de paz con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), la segunda insurgencia más grande de Colombia, está todavía por comenzar.

El apoyo político al nuevo acuerdo es débil y, posiblemente, saldrá a relucir aún más cuando inicien las campañas políticas para las próximas elecciones presidenciales de 2018. La implementación completa del acuerdo no está, por lo tanto, todavía garantizada. A pesar de ello, el gobierno y las FARC tienen una ventana de oportunidad durante los próximos 18 meses para consolidar, a través de la implementación, un apoyo al proceso que incremente los costos políticos de truncarlo a partir de mediados del 2018.

El trabajo para este informe se basó en entrevistas a profundidad con miembros de la oposición, los equipos de negociación de las FARC y del gobierno, miembros del mecanismo tripartito para el monitoreo y verificación del cese al fuego, líderes y políticos a favor del acuerdo de paz, expertos en derecho y política, y miembros de la comunidad internacional cercanos a los diálogos de paz.

Logrando un nuevo acuerdo

El camino desde la votación del plebiscito hasta el nuevo acuerdo giró alrededor de varios momentos decisivos. El punto de partida fue el 2 de octubre con la derrota del sí y el subsiguiente y complejo cambio en el balance de poderes. Ni el gobierno ni la oposición podían reclamar una victoria contundente. Las tensiones empeoraron con el inicio de la renegociación de un nuevo texto, terminando con la elaboración de un acuerdo carente de un apoyo político estable y sostenible debido a la falta de respaldo de la oposición y pese al espaldarazo de los partidos políticos proacuerdo, de las múltiples organizaciones de víctimas y de la sociedad civil.

¿Cómo explicar los resultados del plebiscito?

El sorprendente resultado tiene origen en la diversidad y distintos niveles de compromiso de las bases de votantes en la oposición y en los movimientos en pro del acuerdo. La combinación de los devotos al ex-presidente Álvaro Uribe, los fieles de las iglesias cristianas que se mostraron en contra del acuerdo por apoyar una supuesta “ideología de género”[fn]“Ideología de género” es un término usado por grupos que argumentan que el acuerdo pretende convertir a los niños en homosexuales, atacar a la familia tradicional y quitarles a los padres el derecho de educar a sus hijos de manera tradicional. Dicen que esta ideología aparece en los apartes del acuerdo que promueven el tratamiento preferencial a las víctimas lesbianas, homosexuales, bisexuales, transgénero e intergénero (LGBTI) del conflicto. Entrevista de Crisis Group con un pastor opuesto al acuerdo de paz, Bogotá, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote , y el ala de derecha del dividido Partido Conservador hacen parte de la mayoría que rechazó el acuerdo. A pesar de que su figura es extremadamente divisiva, el apoyo al expresidente Uribe es estable y alto. Sus seguidores fueron más activos en promover sus puntos de vista e incitar a otros a votar que aquellos que estaban a favor del acuerdo. Los seguidores de Uribe están más inclinados a votar que los de otros grupos. El plebiscito era ideal para movilizar esta base comprometida, que odia a las FARC, rechaza su participación en política y teme que Colombia se convierta en una “Venezuela chavista”. Se presume que el “voto religioso”, preocupado por la supuesta “ideología de género”, fue mucho más alto que en elecciones anteriores y, por lo tanto, fundamental para el resultado final. Por último, una porción no conocida del voto del “no” se deriva de la campaña de desinformación dirigida a votantes específicos de acuerdo a la región que habitaban y a su nivel de ingresos[fn]‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016. Jennifer Cyr y Carlos Meléndez, “Colombia’s right-wing populist movement defeated the peace deal. Here’s how we know”, The Washington Post, 4 de octubre de 2016. El director de la campaña del “no” dijo que diferentes mensajes fueron usados para poblaciones específicas para incitar así una votación basada en la rabia. Estos mensajes incluían reclamaciones de que los crímenes de las FARC quedarían impunes; mostraban juntos a Santos y Timochenko, el líder de las FARC; afirmaban que los subsidios y pensiones de los pobres y viejos serían recortadas, y que Colombia se convertiría en una Venezuela. Juliana Ramírez, “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Las batallas de la alta política también favorecieron a la oposición. El expresidente César Gaviria, líder de la campaña del “sí”, fue incapaz de contrarrestar los argumentos de la oposición de manera efectiva y en el ala en pro del acuerdo no emergió ninguna figura fuerte y unificadora como Uribe. El vicepresidente Germán Vargas Lleras, un candidato para cumplir con ese rol dado su poder y experiencia directa con la violencia guerrillera, se mantuvo prácticamente ausente de la campaña, dando un apoyo indirecto a la oposición[fn]Vargas Lleras dijo que apoyaba el proceso de paz pero con algunas reservas. El argumento de Uribe de apoyar el proceso de paz pero con cambios era conceptualmente similar, pero la falta de una campaña clara de Vargas Lleras y las similitudes con el argumento de Uribe pudieron haber llevado a muchas de sus bases a votar por el “no”. Vargas Lleras dejará la Vicepresidencia en marzo de 2017 para iniciar su campaña por la Presidencia.Hide Footnote . Las estrategias de campaña del “sí” también fueron cuestionadas. El presidente Santos junto con los partidos de su coalición dieron el liderazgo a políticos regionales y locales, dependiendo así de las maquinarias políticas, de familias con poder y de la construcción de coaliciones, las cuales no fueron plenamente activadas y probaron ser menos efectivas para el plebiscito que para elecciones ordinarias. La sociedad civil, a pesar de expresar su opinión, mostró una vez más su debilidad para movilizar votos. Finalmente, algunos de los votantes en pro del acuerdo pudieron haber sido complacientes o menos activos dado que las encuestas sugerían una enorme victoria del “sí”.

Áreas con altos índices de pobreza tendieron a votar por el acuerdo, a excepción de Bogotá donde los grupos de ingresos bajos votaron por el “no”. La periferia – definida  en términos de atributos rurales o capacidad estatal – también tendió a aprobar el acuerdo. Se ha argumentado que las zonas con mayores niveles de victimización en el conflicto armado tendieron a votar por el “sí”, pero el argumento depende de cómo se mida la victimización[fn][4] Leopoldo Fergusson y Carlos Molina, “Un vistazo a los resultados del plebiscito”, La Silla Vacía, 4 de octubre de 2016. Si la victimización se mide solamente por el desplazamiento, no hay una clara correlación entre los votos por el “sí”, pero de otra forma, cuando esta se mide de manera más general, sí la hay.Hide Footnote .

La victoria de la oposición significó que sus propuestas tenían que ser tomadas en cuenta en un nuevo acuerdo para que el proceso pudiera ser salvado. En un principio, los líderes de la oposición argumentaron que cualquier acuerdo nuevo debería contar con su aprobación. Pero el pequeño margen por el que ganaron, también le permitió al gobierno, políticamente debilitado, dividir a la oposición (o aislar a Uribe) mediante la incorporación de algunas de sus inquietudes, a la vez que mantuvo abierta la riesgosa opción de un nuevo plebiscito, una táctica que privaba a los rivales de un veto absoluto. Más aún, en diferentes momentos la oposición se mostró a sí misma dividida. No fue sino hasta que se llegó a un nuevo acuerdo, con omisiones de algunas inquietudes fundamentales de la oposición, y que se ratificó en el Congreso, que ésta se unió en indignación.

Posturas para un nuevo acuerdo

Poco después del plebiscito, los actores políticos y sociales que se opusieron activamente al acuerdo original entregaron sus propuestas de cambio. El primer documento con la totalidad de sus propuestas que se presentó en La Habana a las FARC contenía más de 260 apartes provenientes de, por lo menos, diez fuentes diferentes[fn]Santos no recibe más propuestas sobre el acuerdo de paz”, El Espectador, 20 de 0ctubre de 2016. “Propuestas de Gobierno”, Gobierno de Colombia, 23 de octubre de 2016.Hide Footnote . Parte de estos, especialmente aquellos relacionados con la reforma agraria, reflejaban los intereses políticos más que las inquietudes de los muchos partidarios del “no”. A pesar de la diversa y, en muchos casos, de la contradictoria naturaleza de las propuestas, había una docena que la oposición consideraba indispensable.

Las más importantes políticamente eran evidentes. Había un consenso en que las penas de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)–el sistema previsto para aplicar mecanismos de justicia transicional a crímenes graves cometidos durante el conflicto– deberían ser más duras, especialmente (y en algunos casos exclusivamente) para las FARC. La JEP, argumentaba la oposición, debería hacer parte del sistema de justicia ordinaria. Hubo casi un acuerdo en que las Fuerzas Armadas deberían recibir un tratamiento preferencial, a pesar de que había desacuerdo sobre cuál debería ser. La oposición pasó de exigir una prohibición permanente para ocupar cargos públicos a aquellos condenados por crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, a una prohibición hasta tanto las sentencias no fueran cumplidas.

Todos los grupos de oposición concordaron en que no deberían existir amnistías por tráfico de drogas, que las FARC deberían entregar sus bienes para que estos fueran usados para resarcir a las víctimas y que fuese expresamente prohibido el uso de estos recursos para que las FARC financiaran sus actividades políticas. La oposición también estaba unida en exigir que el acuerdo no tuviera rango constitucional[fn]El bloque constitucional lo forman una serie de normas que aunque no están en la constitución son usadas como parámetros para el control constitucional de las leyes. De este bloque hacen parte, por ejemplo, los tratados. “Sentencia C-067/03”, Corte Constitucional, 2003.Hide Footnote . La propiedad privada, insistían, debería ser explícitamente respetada. Finalmente, expresaban inquietudes acerca de la “ideología de género” y sus supuestos efectos sobre el modelo de familia y sociedad tradicional[fn]Entrevistas de Crisis Group en 2016 a un representante de la oposición y a negociadores, Bogotá, 19 y 20 de octubre, 8 y 11 de noviembre; a un pastor Cristiano, Bogotá, 3 de noviembre; a un diplomático senior, 11 de noviembre. “Propuestas de Gobierno”, op. cit.Hide Footnote .

El gobierno respondió identificando aquellas inquietudes que consideraba más fáciles de resolver, aquellas que eran difíciles pero no imposibles y aquellas que consideraba inviables. La oposición argumentó que excluir cualquier asunto significaba que Santos abría la puerta para engañar a los partidarios del “no” mediante la exclusión de propuestas inconvenientes. A pesar de ello, Santos envió a sus negociadores a Cuba con órdenes expresas de tomar posiciones más duras en ciertos puntos, generando fricciones con las FARC en el tema de participación política, por ejemplo[fn]Santos dice que algunas propuestas para acuerdo de paz son inviables”, El Tiempo, 20 de octubre de 2016. “Santos quiere hacer conejo con el acuerdo: Alejandro Ordóñez”, El Espectador, 3 de noviembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con un diplomático senior, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016; un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Una vez iniciadas las renegociaciones en Cuba, la atención se volcó sobre las reacciones de las FARC. Poco después del plebiscito, el grupo anunció que estaba comprometido con la paz y, en un comunicado del 7 de octubre, que se comprometía en ajustar el acuerdo para que pudiera contar con una base de apoyo político lo suficientemente amplia[fn]COMUNICADO CONJUNTO: Acuerdo Final, plebiscito y cese al fuego”, Gobierno de Colombia y FARC-EP 7 de octubre de 2016.Hide Footnote . Pero también expresó que no podía renunciar a la elegibilidad a cargos públicos, lo que consideraba el eje de las negociaciones: convertir a una insurgencia armada en una fuerza política pacífica. También continuó rechazando sentencias en prisión, insistió en que cualquier endurecimiento de castigos debería aplicarse a todos los actores del conflicto y se opuso a incluir a la JEP dentro del sistema de justicia ordinaria. Las FARC (y el gobierno) no estuvieron de acuerdo con la propuesta de darles a los terratenientes el beneficio de buena fe en casos de adquisición de tierras, de manera que se les permitiera evadir la justicia cuando las tierras hubiesen sido robadas sin su participación directa. Finalmente, insistían categóricamente en que el acuerdo tuviese rango constitucional, pero eventualmente cedieron a ello[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Tres renegociaciones

Un nuevo acuerdo dependía de tres procesos de negociación. El primero entre la oposición y el gobierno. En público ambas partes hablaban de conversaciones productivas, pero en la realidad no había confianza entre ellas. El gobierno creía que la oposición quería dilatar las conversaciones hasta las elecciones presidenciales de 2018, mientras que la oposición no tenía certeza si el gobierno presentaría sus posiciones en La Habana fidedignamente. Después de un primer tira y afloja, la oposición entregó un documento con todas sus propuestas originales, algunas de las cuales se suavizaron para mostrar flexibilidad[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

El segundo proceso involucraba a los partidarios del acuerdo entre la sociedad civil y el gobierno, y ocasionalmente también a las FARC. No tanto como una negociación sino como una movida defensiva, los partidarios del acuerdo buscaron reunirse con Santos e insistirle en llegar pronto a un nuevo acuerdo manteniendo los principios originales. Una serie de marchas a lo largo del país y la creación de un Campamento de Paz en la Plaza de Bolívar, centro de Bogotá, mantuvieron la presión a las partes por un pronto acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group uno de los organizadores del campamento de paz de la Plaza de Bolívar, Bogotá, 12 de octubre de 2016.Hide Footnote . Algunos movimientos viajaron a La Habana para urgir a las FARC a perseverar en su búsqueda por la paz.

La tercera y última negociación fue entre el gobierno y las FARC. Los negociadores del gobierno retornaron a La Habana el 21 de octubre para empezar la primera ronda de conversaciones. Después, el equipo regresó a Bogotá para poner al tanto a la oposición. El 29 de octubre se dio inicio a una nueva ronda con las FARC, que llevó al anuncio, el 12 de noviembre, de un acuerdo revisado. Esta última ronda de conversaciones tuvo momentos difíciles, en particular cuando se abordó la futura participación política de las FARC[fn]Entrevistas de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Durante las negociaciones con las FARC se estableció una línea permanente de comunicación para mantener informados a los líderes de la oposición. No obstante, la preocupación de que el gobierno no estaba representando en su totalidad las propuestas de la oposición nunca despareció por completo. Los líderes de “no” esperaban más discusiones en torno al nuevo acuerdo antes de que fuese firmado, pero ello nunca ocurrió. Con unas pocas inquietudes claves que no fueron tomadas en cuenta y en medio de alegaciones políticamente motivadas de que las revisiones eran simplemente cosméticas, la oposición finalmente se unió en contra del documento[fn]Entrevistas de Crisis Group con negociadores de la oposición, Bogotá, 8, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

A lo largo de la renegociación, y ante la preocupación de un fin del cese bilateral del fuego, el gobierno y las FARC sintieron la presión del tiempo, a pesar del consenso entre ellos y la oposición de que el cese bilateral era necesario. Un nuevo y detallado protocolo incluía el preagrupamiento de los combatientes de las FARC. Con el gobierno pagando el sostenimiento de la tropa después de 30 días, mantener el cese de hostilidades era posible, pero el cese al fuego estaba diseñado para durar únicamente tres meses[fn]Entrevistas de Crisis Group con un miembro de la Misión de Naciones Unidas, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “Protocolo para el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo (CFHBD) entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”, Gobierno de Colombia, FARC-EP y Misión de las Naciones Unidas, 13 de octubre de 2016.Hide Footnote . El 13 de noviembre el Ejército mató a dos combatientes de las FARC en Santa Rosa del Sur, un municipio del departamento de Bolívar, que estaban llevando a cabo actividades de extorsión con el pretexto de ser miembros del ELN[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Mientras que varios señalaron este hecho como una muestra de la fragilidad del cese al fuego, lo que en realidad demostró fue la robustez del mecanismo tripartito[fn]El Mecanismo Tripartito lo conforman el gobierno, las FARC y la misión de la ONU, para monitorear y verificar el cese bilateral del fuego y el proceso de dejación de armas. La misión de la ONU está encargada de investigar posibles violaciones, ayudar a crear nuevos protocolos cuando sea necesario, asegurar que las otras partes cumplan con sus obligaciones y dar recomendaciones después de investigar las violaciones, entre otras tareas.Hide Footnote : ambas partes inmediatamente recurrieron al mecanismo, quién encontró violaciones de ambas partes. Sin embargo el lenguaje tanto del gobierno como de las FARC bajó de tono y no hubo más acciones violentas entre ellos.

El nuevo acuerdo

El nuevo acuerdo anunciado el 12 de noviembre incluía numerosos cambios basados en las propuestas de la oposición. Alrededor del 58 por ciento de sus propuestas públicas originales fueron incluidas parcial o totalmente. Había 58 que proponían cambios completos de forma y de justificación subyacente, de los que fueron incluidas 21 en su totalidad y 6 parcialmente[fn]Véase “Radiografía del plebiscito y el posplebiscito”, y “Radiografía del nuevo acuerdo: ¿Qué tanto se renegoció?”, ambos de la Fundación Ideas para la Paz, n.d.Hide Footnote . Contrario a lo promulgado por la oposición, las revisiones fueron mucho más allá de lo cosmético.

La mayoría de las propuestas y textos sobre una Reforma Rural Integral fueron incluidos y/o tomados en cuenta, tales como el sistema de impuestos rurales y la protección legal a aquellos que compraron tierras de buena fe. Lo mismo puede decirse de las propuestas y textos sobre participación política en puntos como el papel de los partidos políticos en el diseño de un nuevo estatuto para la oposición[fn]Muchas de las propuestas originales del líder de las víctimas, Herbin Hoyos, sobre la participación de las víctimas en política no lograron entrar al acuerdo. Muchas ya estaban implícitamente incluidas o eran inviables como las propuestas en la asignación automática de escaños en el Congreso para las víctimas y su derecho a constituir un partido político con las mismas prebendas que el de las FARC, entre otras. El estatuto para la oposición política es una medida legal que esboza las “garantías para los partidos y movimientos políticos al declararse en oposición”. “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 37.Hide Footnote . Algunas propuestas sobre los procedimientos para terminar el conflicto y las garantías para la seguridad de excombatientes fueron aceptadas, aunque las condiciones bajo las cuales podían participar directamente en política, incluyendo la asignación de curules en el Congreso, no fue alterada. Varias propuestas sobre cultivos ilícitos también se incorporaron, incluyendo el compromiso legal de las FARC de entregar toda información relevante sobre el comercio de drogas y el derecho del Estado de fumigar con glifosato los cultivos de coca, a pesar de la suspensión de ese método en  2015.

Con respecto a las víctimas y la justicia, las FARC deberán hacer entrega de los frutos de su economía de guerra para resarcir a las víctimas. La JEP deberá funcionar en conexión con el Código Penal y el sistema judicial, no tendrá jueces extranjeros ni le dará a los informes de las ONG el mismo peso como evidencia que a la información de las autoridades estatales. Las salas de la JEP pueden determinar si el tráfico de drogas de las FARC puede ser interpretado como instrumento para beneficio personal, y no solamente como fuente de financiación para la actividad política armada. Probablemente, lo más importante en materia de la retórica de la campaña del “no”, es que el nuevo acuerdo determina que la restricción de la libertad de combatientes guerrilleros convictos debe cumplirse, a lo largo de toda la sentencia, dentro de un pueblo, bajo la vigilancia de Naciones Unidas, mientras realizan trabajo en pro de la reparación a las víctimas[fn]Ibíd.Hide Footnote .

Numerosas propuestas para la implementación fueron incluidas, entre ellas cláusulas sobre la estabilidad financiera del acuerdo, la definición de “enfoque de género” y el “reconocimiento de derechos igualitarios entre hombres y mujeres, las circunstancias especiales de cada uno…”, y el respeto explícito por la libertad de culto[fn]Ibíd., p. 193.Hide Footnote . El acuerdo no tendrá rango constitucional[fn]Fuentes incluyen la comparación del nuevo acuerdo, Gobierno de Colombia y FARC-EP, op. cit., y el primer documento usado en La Habana para discutir las propuestas de la oposición, “Propuestas de Gobierno”, op. cit.; y “SISTEMATIZACIÓN OPCIONES Y PROPUESTAS VOCEROS DEL NO Y LO ACORDADO EN EL NUEVO ACUERDO”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 22 de noviembre de 2016. Para solo los cambios, véase “Documento de trabajo: cambios, precisiones y ajustes”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 12 de noviembre de 2016. Pablo Abitbol, s.f., “Comparación anterior y nuevo Acuerdo Final Gobierno de Colombia – FARC-EP”.Hide Footnote . El gobierno y las FARC argumentaron que hicieron cambios en 56 de los 57 temas discutidos con la oposición, con la salvedad de la participación política de las FARC[fn]‘“Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

“‘Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 November 2016.Hide Footnote

La paz hacia 2018

Todos los líderes de la oposición y los negociadores del gobierno se reunieron la noche del 21 de noviembre en Bogotá[fn]En la mañana del 21 de noviembre, los candidatos presidenciales del partido Centro Democrático se reunieron con los negociadores del gobierno para discutir el acuerdo sobre la implementación. Una pobre comunicación por parte de la oposición, diferencias de opinión por el lado del gobierno y desacuerdos procedimentales marcaron la pauta para las conversaciones de esa noche. Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 29 de noviembre de 2016; experto en política, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La reunión empezó mal y terminó peor. Había diferentes percepciones sobre si se habían hecho cambios a apartes fundamentales del acuerdo, si este había sido discutido con los líderes del “no” antes de firmarse, y sobre la ruta a seguir. Las partes decidieron un desacuerdo total: la oposición rechazó públicamente el acuerdo y se retractó de algunas de sus propuestas más conciliadoras. La polarización que creó el plebiscito, que fue disimulada durante el proceso de renegociación, resurgió intacta durante el nuevo proceso de ratificación[fn]No es No”, La Silla Vacía, 22 de noviembre de 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 de noviembre de 2016; entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

No es No”, La Silla Vacía, 22 November 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 November 2016; Crisis Group interview, opposition negotiator, Bogotá, 30 November 2016.Hide Footnote

La ratificación en el Congreso

El 29 de noviembre, el Senado aprobó el acuerdo de paz por 75 votos a favor y cero en contra; 25 miembros de la oposición participaron en el debate pero se abstuvieron de votar, argumentando que el Congreso no tenía el mandato legal para aprobar el acuerdo. Lo mismo ocurrió el siguiente día en la Cámara de Representantes, donde el voto fue 130-0 (de 166 que participaron). Los votos fueron controversiales por las mismas razones que continuarán perjudicando el apoyo al acuerdo.

Usar el Congreso dio al gobierno y a las FARC una ruta clara para la ratificación y dejó a la oposición en una desventaja evidente. La coalición progubernamental tiene una clara mayoría en ambas cámaras, especialmente en lo que respecta a temas relacionados con el proceso de paz. Con elecciones legislativas programadas para 2018 no hay una posibilidad inmediata de que el movimiento del “no” traslade su apoyo popular al poder legislativo.

Esto ha llevado a que la oposición argumente que el gobierno “impone” de forma antidemocrática el mismo acuerdo de paz que fue negado en el plebiscito. Esta aserción descansa en dos clamores. El primero es que el nuevo acuerdo contiene únicamente cambios cosméticos, lo cual negaría el éxito de la oposición en incorporar propuestas importantes en el texto. El segundo reta la visión que tiene el gobierno de lo que puede definirse legalmente como una “refrendación popular”. La oposición argumenta que el voto del Congreso no es válido como “refrendación popular”, mientras que los partidarios del acuerdo, incluyendo a Santos, afirman que sí. En su sentencia sobre el tema, la Corte Constitucional determinó que el Congreso podría ratificar el acuerdo[fn]El artículo quinto del Acto Legislativo para la Paz requiere que todo acuerdo de paz pase por una refrendación popular, lo que en su momento incluía las opciones de comités locales, Congreso o un nuevo plebiscito. Cuando el Acto fue aprobado la refrendación popular hacía referencia al plebiscito. La sentencia de la Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo evitó contestar a la pregunta de si el Congreso era una opción válida, esencialmente permitiéndole a este cuerpo decidir por sí mismo. La respuesta fue efectivamente positiva ya que el fast-track en el Congreso se activó en diciembre. “Comunicado No. 52”, Corte Constitucional, 13 de diciembre de 2016, p. 2.Hide Footnote . El resultado de estas diferencias es que la oposición ha recurrido al uso de un lenguaje más extremo, avivando la polarización política mientras cuestiona no solo los términos de la paz sino también el respeto del gobierno a principios básicos de la democracia[fn]Véanse los discursos hechos por los Senadores del PCD Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Óscar Iván Zuluaga durante el debate en el Senado el 29 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

La Corte Constitucional también le permitió al Congreso activar un sistema expedito (fast-track), estipulado en el Acto Legislativo para la Paz, para aprobar más de 50 leyes necesarias para implementar el acuerdo, evitando así los entre cuatro y ocho debates necesarios para la aprobación de una ley. Considerado esencial por las FARC – incluso dijeron que sin él retornarían a la guerra[fn]“‘Sin ‘fast track’ volveríamos al monte’”, Semana Video, s.f.Hide Footnote  – el fast-track fue aprobado a finales de diciembre y permite al Congreso aprobar legislación crítica para la implementación del acuerdo, incluyendo la ley de amnistía.

Evitar un segundo plebiscito y garantizar los procedimientos expeditos del fast-track para legislar el acuerdo han sido esenciales para la rápida recuperación del proceso de paz. No obstante, la manera en que el gobierno ha actuado hace del rechazo al proceso de paz y su implementación –parcial o total- una plataforma políticamente rentable con miras al 2018: la oposición continuará argumentando que no existe un nuevo acuerdo y que el plebiscito del 2 de octubre fue traicionado. La implementación en el mediano y largo plazo está, por lo tanto, en alto riesgo.

De 2018 en adelante

Al igual que en las elecciones de 2014, la paz estará en el centro del debate electoral en 2018. El acuerdo de paz tendrá un lugar central en las plataformas programáticas de la oposición a la Presidencia y al Congreso[fn]Entrevistas de Crisis Group a negociadores de la oposición, Bogotá, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Con Uribe y otros líderes de la oposición presentándose en contra del acuerdo y como los salvadores de la democracia, y con el Vicepresidente Vargas Lleras dentro de la contienda, la probabilidad de que gane un candidato opuesto al acuerdo es alta[fn]La política colombiana se mueve entre una mezcla de redes tradicionales de clientelismo e identidades partidistas, familias poderosas y votos de opinión. Uribe sería capaz de movilizar probablemente alrededor de 4 millones de votantes para su candidato. Vargas Lleras tiene los índices de favorabilidad más altos de cualquier político (61 por ciento), seguido de Uribe (57 por ciento), pero escándalos recientes dentro de su partido Cambio Radical pueden debilitarlo. No obstante, sus redes clientelistas son inigualables. Marta Lucía Ramírez, del Partido Conservador, tuvo un buen desempeño en la primera vuelta en 2014, y goza de una favorabilidad del 41 por ciento, pero su partido es débil en las regiones. Por el lado de los que apoyan el acuerdo, el candidato más opcionado del Partido Liberal, Humberto de la Calle, tiene un índice de aprobación del 54 por ciento, pero su partido, todavía debilitado por viejas divisiones, no podrá contar con los votos de 2014 fruto de su alianza con Cambio Radical. Los Verdes y el Polo Democrático están relativamente debilitados. “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016. “Elecciones Presidenciales: Resultados”, Registraduría Nacional del Estado Civil, s.f.Hide Footnote . Así las cosas, peligraría su implementación plena.

La construcción de coaliciones será crucial en la carrera por la Presidencia y el Congreso[fn]Las alianzas son una constante en las elecciones presidenciales en la medida en que los partidos hacen acuerdos después de la primera vuelta para apoyar a uno de los dos candidatos restantes. Es probable que para 2018 ya existirán varias coaliciones dadas las posiciones compartidas alrededor del acuerdo de paz. Después del plebiscito, el poder de varios actores dentro de estas coaliciones es difícil de juzgar ya que no es estático.Hide Footnote . La cantidad de posibles candidatos dentro del movimiento del “no”, incluyendo a Marta Lucía Ramírez, Óscar Iván Zuluaga, Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Alejandro Ordóñez, como también a Vargas Lleras, hará que la competencia al interior y entre partidos sea feroz. En general, el partido del Centro Democrático (PCD) inicia con una ventaja ya que cuenta con un alto umbral de votos y Uribe, a pesar de estar impedido para ser elegido presidente por un nuevo período, goza de una especie de culto a la personalidad[fn]“‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016; entrevista Crisis Group a un experto politólogo, 10 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es difícil imaginar un escenario realista en el que el candidato del PCD no llegue a la segunda vuelta. Mientras los varios miembros de la oposición buscan incrementar su proporción de votos, han competido para perfilarse como las salvaguardas de la democracia y la seguridad[fn]Alejandro Ordóñez ha sentenciado que Santos está consolidando una “dictadura” por la manera en que manejó el proceso de paz. “En Colombia estamos ‘desde hace rato en una dictadura’: Alejandro Ordóñez”, Oiga Noticias, 26 de octubre de 2016. Marta Lucía Ramírez llamó a una Asamblea Constituyente para “redefinir el funcionamiento de los órganos existentes del Estado, tales como la Presidencia, el Congreso y las Cortes”. “Colombia se está adentrando en una crisis de legitimidad institucional”, Ramírez, 22 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Vargas Lleras es algo impredecible. A pesar de mantener un bajo perfil en el tema de la paz, la influencia de su partido Cambio Radical y el alcance de sus redes clientelistas le permiten movilizar muchos votos. Él considera a Humberto de la Calle, el candidato más probable del Partido Liberal, como su contendor principal – y como jefe del equipo negociador del gobierno con las FARC, un arduo defensor del acuerdo de paz. Por su parte, Vargas Lleras y Uribe tienen una pobre relación, a pesar de algunos gestos del expresidente que podrían interpretarse como una invitación a una alianza[fn]Tatiana Duque, “La estrategia disidente de Vargas”, La Silla Vacía, 28 de noviembre de 2016; entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un resultado posible de las elecciones presidenciales sería una segunda vuelta en la que se enfrentarían el PCD y Vargas Lleras, con ninguno de los dos candidatos convencido de la necesidad de implementar plenamente el acuerdo de paz[fn]Entrevista de Crisis Group con un Senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Vargas Lleras nunca ha tenido una posición definida con respecto al acuerdo; información reciente sugiere que estaría en oposición. Tatiana Duque, “Así se prepara Vargas Lleras para cuando le llegue su hora”, La Silla Vacía, 15 de enero de 2017.Hide Footnote . Si no logra llegar a la segunda vuelta, el apoyo de Vargas Lleras sería decisivo para determinar el ganador. Por el momento, el Vicepresidente parece estar más inclinado hacia el PCD que hacia los partidos proacuerdo.

Las iglesias cristianas evangélicas jugarán también un papel clave en el debate electoral. Se cree que aportaron entre 1 y 2 millones de votos para el movimiento del “no”, y se espera que varios líderes religiosos participen en la contienda de 2018[fn]Natalio Cosoy, “El rol de las iglesias cristianas evangélicas en la victoria del “No” en el plebiscito de Colombia“, BBC Mundo, 5 de octubre de 2016; “El voto evangélico, clave en la victoria del ‘no’ en el plebiscito de Colombia”, El País de España, 13 de octubre de 2016. No hay manera de saber cuántos votos fueron puestos por las iglesias, pero se estima que pudieron contribuir con dos millones a la campaña del “no”. Algunas iglesias favorecieron el “sí”, pero estas son percibidas como una minoría.Hide Footnote . No obstante, el voto cristiano al “no” no es homogéneo. Mientras que las referencias en el acuerdo a lesbianas, gay, transgénero y bisexuales (LGTB) fueron sacadas completamente de contexto y se usaron para enfurecer a la mayoría de votantes evangélicos, hay mucho menos consenso entre estas comunidades frente a otros temas tales como justicia, comisión de la verdad y tierras. No todos los pastores y sus fieles están interesados en ejercer una influencia política en estos temas[fn]Cristianos: ¿el poder decisorio en la política?”, Semana, 29 de octubre de 2016; entrevista de Crisis Group con un pastor Cristiano involucrado en negociaciones posplebiscito, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Construir coaliciones será también una prioridad de los partidos que defienden el acuerdo de paz. Varios partidos están a favor de la paz pero no alcanzan, por sí mismos, a recoger suficientes votos para asegurar que su candidato llegue a segunda vuelta. Construir una alianza a favor del acuerdo sería el paso a seguir para asegurar que un candidato que apoye el proceso de paz pueda llegar a la segunda vuelta presidencial. Sin embargo, estas coaliciones serían con un amplio espectro de grupos que están en desacuerdo en muchos otros temas[fn]Entrevista de Crisis Group con un senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Por ejemplo, Jorge Robledo, senador del Polo Democrático y posible candidato presidencial, está a favor del acuerdo pero se opone vehementemente a la nueva legislación impositiva, que es apoyada por varios partidos que también apoyan el acuerdo. “La peor reforma tributaria imaginable: Robledo”, Página oficial de Jorge Robledo, 20 de octubre de 2016.Hide Footnote .

La coalición por el acuerdo estaría conformada por el Partido Verde, una fuerza que probablemente tiene la capacidad de movilizar más votos que los que actualmente representa en el Congreso; los partidos de la U y Liberal, en los que Santos tiene sus raíces, ambos con pocas probabilidades de llegar a la segunda vuelta (en las elecciones de 2014 lograron la victoria gracias a su alianza con el Partido Cambio Radical); y lo que resta del dividido partido de izquierda, el Polo Democrático. Los candidatos por el acuerdo de paz tendrán también que encontrar un adecuado balance entre apoyar el acuerdo y distanciarse de Santos. Temas como la reforma tributaria, que se aprobó a finales de 2016 e incrementó el impuesto al valor agregado en tres puntos porcentuales; las difíciles condiciones económicas por la caída en los ingresos del petróleo y la impopularidad del Presidente hacen esencial que cualquier candidato que favorezca el acuerdo de paz se diferencie de Santos y su gobierno en otros temas[fn]El índice de 60 por ciento de desaprobación del presidente Santos, “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016, puede empeorar después de la aprobación de la impopular reforma tributaria. El 30 de noviembre en las protestas en la Plaza de Bolívar cuando se votaba la ratificación del nuevo acuerdo en la Cámara de Representantes, algunos protestantes cantaron arengas en contra de la reforma tributaria, asumiendo que buscaba financiar la paz y la reincorporación de las FARC.Hide Footnote .

Las coaliciones también serán decisivas para formar una mayoría en el Congreso[fn]Hay 80 partidos en el Congreso; cinco partidos compitieron en la primera vuelta de las últimas elecciones presidenciales. Pequeños partidos regionales pueden amasar únicamente los votos suficientes para llegar al Congreso pero no para llegar a una ronda presidencial. Véase “Partidos y Bancadas”, Congreso Visible, s.f. “Elección de presidente y vicepresidente – primera vuelta”, Registraduría Nacional de Colombia, s.f.Hide Footnote . Los resultados del plebiscito sugieren que el PCD bien podría incrementar su representación en el Senado. No obstante, esto sería más difícil en la Cámara de Representantes. Otros partidos tienden a lograr un mayor éxito en las regiones, incluyendo el Conservador, el Liberal y el de la U[fn]Entrevista de Crisis Group con un experto politólogo, Bogotá, 10 de noviembre de 2016. En la Cámara de Representantes el PCD tiene 19 escaños, seis de Antioquia, cinco de Bogotá y ocho de diferentes departamentos. Tiene solo un gobernador (Casanare). Todos a excepción de uno de los 27 diputados del Partido Conservador son de fuera de Bogotá, al igual que los Liberales (36 de 39) y los del Partido de la U (35 de 37). Véase “Elegidos Congreso de la República 2014-2018”, Registraduría Nacional, s.f.Hide Footnote . Para asegurar mayorías en el Congreso, el PCD deberá aliarse con otros partidos, volviendo vital para esto la preservación de una unidad en contra del acuerdo. Los partidos a favor del acuerdo de paz también buscarán unidad con respecto al tema para asegurar sus números en el Congreso[fn]Entrevista de Crisis Group con un negociador y senador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si la oposición llega al poder con un mandato en contra de todo o parte del acuerdo de paz, la implementación de los temas más contenciosos podría terminar. Una opción sería modificar leyes fueron imposibles de cambiar cuando fueron aprobadas por el fast-track. Otra alternativa sería ahogar política y financieramente las instituciones, programas o políticas claves para el posconflicto. Desfinanciarlas o socavarles su importancia política podría convertir rápidamente el acuerdo en irrelevante.

El gobierno ha tratado de prevenirlo introduciendo un proyecto de ley que obligue a los gobiernos futuros a implementar el acuerdo de paz, pero este podría ser ignorado o derogado después de cambios en el equilibrio de poderes[fn]PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 SENADO”, ley propuesta por el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, 19 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Sin embargo, presiones del exterior y de segmentos de la sociedad colombiana pueden hacer que desechar el acuerdo sea muy costoso. En tal caso, una meta viable para un renovado diálogo entre la oposición y el gobierno durante 2017 sería lograr el compromiso para continuar con la implementación de las partes críticas del acuerdo, tales como justicia transicional y mecanismos humanitarios, sin afectar el progreso hecho en otros puntos.

La implementación y sus efectos en el apoyo político

Durante 2017, el apoyo del Congreso y la Presidencia al acuerdo será fuerte y estable. Pero el apoyo popular para su implementación más allá del corto plazo es frágil e incierto, poniendo en riesgo el pleno funcionamiento del acuerdo. Existe un pequeño período de tiempo durante lo cual la implementación podría generar mayor apoyo o rechazo, dependiendo de los éxitos para concretar diferentes aspectos del acuerdo y en cambiar las condiciones en los territorios afectados por el conflicto.

Las preocupaciones de las FARC

Es probable que el efecto sobre las FARC de la oposición política al acuerdo de paz se profundice en los próximos meses. A lo largo del cese al fuego, y particularmente después del plebiscito, las FARC han encarado crecientes tensiones internas. La violación al cese del fuego en el sur de Bolívar es diciente: el frente que opera en la zona es incapaz de controlar a sus combatientes o simplemente ha optado por continuar con la extorsión. La expulsión de cinco comandantes de rango medio en los Llanos orientales, incluyendo a Gentil Duarte, quien había sido encargado de una facción del Frente Primero que apoyaba el acuerdo de paz, muestra las tensiones con algunos mandos medios, ya sea por la incertidumbre política, por conexiones con economías ilegales lucrativas o por ambas razones[fn]Entrevista de Crisis Group a un miembro del Mecanismo Tripartito, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “FARC-EP separa a 5 mandos de sus filas”, FARC-EP, 16 de diciembre de 2016. En junio de 2016, una facción del Frente Primero anunció en Guaviare que no haría parte del acuerdo. El secretariado de las FARC seleccionó entonces a Duarte, un miembro del Alto Comando Central, para liderar la facción dentro de este frente que aún apoyaba el acuerdo de paz.Hide Footnote .

El clima político fomenta una inquietud, por encima de todas, dentro de las FARC: que el gobierno no cumplirá su parte del acuerdo. Mientras que la agrupación en su décima conferencia en septiembre de 2016 ratificó por consenso todo el acuerdo de paz, la posibilidad de un regreso al campo de batalla resurgió en diciembre, cuando Timochenko les recordó a sus combatientes que tendrían que prepararse para el “plan B”: reanudación de la guerra. Tales amenazas pueden incrementarse si la implementación es puesta en peligro[fn]Entrevistas de Crisis Group con miembros de las FARC, Llanos del Yarí, 15-25 de septiembre de 2016. “Timochenko alerta a la tropa de las Farc: preparemos el plan B”, Las 2 Orillas, 8 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Los disidentes de las FARC podrían también causar hechos de violencia, lo que produciría una reacción en cadena sobre la implementación y el apoyo político al acuerdo. Ya ha habido reportes de actos de violencia del Frente Primero en Guaviare y Vaupés[fn]Defensoría alerta sobre reclutamiento forzado y extorsiones de bloque disidente de las Farc en Vaupés”, El Espectador, 11 de noviembre de 2016.Hide Footnote . En Tumaco, fueron confirmadas disidencias en las filas del Frente Daniel Aldana, a pesar de que no es claro si están relacionadas con el proceso de paz o con un cisma causado por la nueva estructura del frente (anteriormente era una columna móvil). La muerte en noviembre de Don Y, un líder de la facción disidente, a manos de las FARC, muestra cómo las peleas internas pueden derivar en violencia[fn]‘Don Y’, el disidente de las Farc que azota a Tumaco”, La Silla Pacífica, 31 de octubre de 2016; “Las Farc mataron a ‘Don Y’”, La Silla Pacífica, 16 de noviembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Disidencias de las FARC: ¿Por qué lo hacen? ¿Qué tan peligrosas son?”, Razón Pública, 14 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un aumento de la violencia en zonas como Tumaco, con una densa concentración de cultivos de coca, es probable debido a la presencia de otros grupos armados que quieren controlar este territorio. La expulsión de cinco comandantes, sumada a un combate entre ocho miembros disidentes del Frente 14 e integrantes proacuerdo de la columna móvil Teófilo Forero, son otros ejemplos.

Una vez concluida la dejación de armas, la posibilidad de que miembros de las FARC retornen a la violencia puede incrementarse, ya sea por disidencias o por deserciones individuales dentro del programa de reinserción. Este programa para excombatientes es notablemente débil cuando se trata de enfoques específicos para comandantes de rango medio, habituados a mover grandes cantidades de dinero y a gozar de poder político y militar. Muchos detalles claves para el proceso de reinserción serán decididos solamente después de que se termine con el censo de combatientes de las FARC y de que se constituya Ecomun –la cooperativa de negocios que las FARC manejarían para su reinserción. Los costos políticos y humanitarios de combatientes que dejan el proceso para volver a la violencia serían extremadamente altos[fn]“Lo que tiene que pasar este año para aterrizar los acuerdos”, La Silla Vacía, 10 de enero de 2017. Para más información sobre la reincorporación de las FARC, véase el informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote . El ya establecido Consejo Nacional de Reintegración y Ecomun tendrán un rol clave en mantener a los combatientes involucrados en el proceso.

En el futuro inmediato, la parte más crítica de la agenda tanto para el gobierno como para la guerrilla es la entrega de armas a la misión de las Naciones Unidas[fn]En el día D +90, los combatientes de las FARC tendrán que entregar más del 30 por ciento de sus armas; en el día D +120, otro 30 por ciento; y en el día D +150, el restante 40 por ciento. Para el día D +60, las FARC tendrán que haber entregado todo el armamento ligero, ganadas, municiones y armas de sus milicias.Hide Footnote . El fin de la existencia de las FARC como organización armada está en el núcleo del acuerdo de paz y fue la principal razón con la que el gobierno congregó apoyo para una pronta renegociación después del plebiscito. Hay retos inherentes a este tipo de procesos como las demoras, la logística y la entrega incompleta de armamento, algunos de los cuales ya han afectado la concentración de las FARC. La dejación de armas por parte de las FARC también enfrentará probablemente otra serie de inconvenientes que podrán ser fácilmente usados por la oposición para argumentar que el proceso está fallando. El descubrimiento de armas ocultas, por ejemplo, avivaría la ya existente desconfianza pública. Al mismo tiempo, la falta de un apoyo político en el mediano y largo plazo aumenta las posibilidades de que partes de las FARC decidan no arriesgar todo su arsenal, poniendo en peligro el apoyo público al proceso[fn]Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016; a un senador pro acuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Para más información sobre el proceso de dejación de armas véase Informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote .

Una razón de peso para que las FARC asuman esta doble posición es el continuo asesinato y las amenazas a líderes sociales. Por lo menos 90 asesinatos y más de 230 amenazas fueron registradas en 2016[fn]Armando Neira, “Asesinatos de líderes sociales, el lunar que deja el 2016”, El Tiempo, 28 de diciembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es imperativo que el gobierno proteja a los civiles en las comunidades amenazadas, sin importar quién está cometiendo los asesinatos o si hay paramilitares detrás de la ola de violencia. Si la hipótesis que explica estos asesinatos y amenazas es que nuevos grupos armados se están movilizando para controlar economías ilícitas, el gobierno entonces deberá tomar medidas para llenar el vacío de poder dejado por las FARC en estos territorios[fn]Entrevista de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Hasta entonces, los continuos asesinatos continuarán exacerbando el riesgo de fragmentación al interior de las FARC y socavando los posibles beneficios de la paz a nivel local.

El acuerdo sobre garantías de seguridad para las FARC y para activistas y actores políticos locales necesita ser reforzado de manera expedita y efectiva. El gobierno debería comenzar por fortalecer los esquemas de protección individuales y colectivos, y trabajar con líderes locales para definir los pasos a seguir para mitigar los riesgos. Esto puede hacerse mientras se establece el sistema de seguridad de las FARC durante el proceso de dejación de armas. Los líderes de la oposición deberían también incrementar el tono y la frecuencia de las denuncias de hechos de violencia y distinguir claramente sus reservas al acuerdo de paz de las acciones de saboteadores violentos en lo local[fn]Esto no significa que hay una conexión entre la oposición y este tipo de violencia sino más bien que los perpetradores pueden usar los argumentos de la oposición para legitimar sus actos.Hide Footnote . La comunidad internacional, que ya está muy preocupada por la violencia, puede dar mayor visibilidad internacional a estos ataques a través de condenas públicas y llamados más frecuentes a la justicia.

Planeando una implementación exitosa

La dejación de armas empezó con serias deficiencias. Muy poco se ha hecho para instalar una infraestructura adecuada en las zonas de concentración lo que ha causado demoras en el inicio del proceso[fn]“Comunicado Conjunto Nº 10”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 28 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Los combatientes de las FARC se desplazarán gradualmente desde los lugares de preagrupamiento a las 26 zonas una vez estén listas. En la segunda mitad de enero se arrendó tierra únicamente para 17 de las 26 zonas, y solamente en dos, en Putumayo y en Policarpa, Nariño, los combatientes de las FARC lograron quedarse y construir las barracas donde se instalarán. Según el gobierno, la preparación de las zonas está avanzando rápidamente[fn]Gobierno acelera el paso para dejar listas las zonas veredales de Farc”, El Tiempo, 10 de enero de 2017; “El 90% de los miembros de las Farc está a 10 km de zonas de desarme”, El Tiempo, 10 de enero de 2017.Hide Footnote . Un protocolo renegociado estableció que la entrega de los materiales necesarios para la finalización de la construcción y la completa concentración de las FARC debe estar lista para el 31 de enero[fn]“Acta de acuerdos de trabajo entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 17 de enero de 2017.Hide Footnote .

Mientras que los primeros tres plazos límites no se cumplieron – la reagrupación de las FARC, la destrucción de material bélico inestable y la transferencia de armas cortas del personal y de las milicias a las zonas de concentración –, el gobierno insiste en que el resto del proceso de dejación de armas continúa en los tiempos previstos. Estas metas también podrán encontrar obstáculos, pero es esencial que se logren de acuerdo a los términos estipulados en el acuerdo para evitar alimentar la desconfianza pública. Los combatientes que lleguen primero a los acantonamientos podrían ser parte del 30 por ciento que entrega sus armas en la primera transferencia en el día D +90.

La Misión de las Naciones Unidas y el Mecanismo Tripartito para verificar y monitorear el cese al fuego y la dejación de armas también tienen roles claves[fn]UN: First 2 Deadlines in Colombia Cease-Fire Can’t Be Met”, The New York Times, 11 de enero de 2017. “‘Ya tenemos 17 zonas arrendadas y 8 en trámite’: Carlos Córdoba”, Semana, 10 de enero de 2017. “Para evitar más muertes, Sergio Jaramillo propone acelerar implementación de acuerdos”, El Espectador, 16 de noviembre de 2016; “Intervención del Presidente Juan Manuel Santos en el acto de la Firma del Nuevo Acuerdo de Paz con las Farc”, Presidencia de la República, 24 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si bien han estado involucrados en la verificación de violaciones al cese al fuego, también se han visto implicados en algunos incidentes de comportamiento inadecuado. A pesar de no estar directamente involucrados, las acusaciones del Gobernador de Antioquia sobre casos de prostitución con niñas menores de edad y alto consumo de alcohol por parte de las FARC en pueblos cercanos a las zonas de concentración sugieren una falta clara de información acerca del proceso de cese al fuego. El Mecanismo Tripartito confirmó, posteriormente, que no había hechos de prostitución pero verificó un caso en el que un miembro de las FARC violó el protocolo, abandonando la zona sin permiso, y bebiendo y discutiendo con un civil en un pequeño caserío. El Gobernador visitó las zonas después de un abierto apoyo del PCD y, posteriormente, se retractó de sus acusaciones iniciales. Aun así, el Mecanismo Tripartito, incluyendo a la misión de la ONU, se convirtió en el árbitro entre rivales políticos[fn]La pelea entre las FARC y el gobernador de Antioquia”, Semana, 28 de diciembre de 2016. “Mecanismo de monitoreo y verificación, comunicado de prensa”, Misión de la ONU en Colombia, 30 de diciembre de 2016. “Uribe dice estar dispuesto a acompañar al gobernador de Antioquia a sitios de preconcentración”, RCN, 29 de diciembre de 2016. “Así avanza la polémica revisión de las zonas de concentración en Antioquia”, Semana, 7 de enero de 2016.Hide Footnote .

En un caso con más relevancia pública, fueron difundidas imágenes de funcionarios de la Misión de la ONU bailando con miembros de las FARC durante las fiestas de año nuevo, llevando a una protesta enérgica de la oposición que cuestionó la credibilidad e imparcialidad de la misión. Los funcionarios involucrados en este hecho fueron apartados de sus cargos, en un incidente visto por muchos como exagerado[fn]MISIÓN DE LA ONU EN COLOMBIA SEPARA A OBSERVADORES DE SU SERVICIO”, Misión de la ONU en Colombia, 5 de enero de 2016. Marta Ruiz, “El episodio de los verificadores: un escándalo desproporcionado”, Semana, 6 de enero de 2017.Hide Footnote .

En su primer informe, que logró solo una circulación limitada en los medios y en la opinión pública, la misión de la ONU anotó que ya hay 280 observadores en el país, y que su número llegaría a 450 en enero, aunque la llegada del componente civil quedó retrasada hasta el despliegue de los militares. Un equilibrio entre el componente civil y militar de la misión es esencial, especialmente para ayudar a mantener fuertes relaciones entre la misión, las autoridades locales y las comunidades. Al 7 de diciembre de 2016, la misión había monitoreado 183 desplazamientos de combatientes de las FARC y tratado 27 requerimientos de verificación, de los cuales solo nueve podían ser investigados ya que los restantes sobrepasaban su mandato[fn]PRIMER INFORME DE ACTIVIDADES DEL MM&V”, Mecanismo y Monitoreo y Verificación, 30 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El problemático inicio del agrupamiento de las fuerzas de las FARC no debe opacar la importancia del papel de la misión en la futura dejación de armas. El despliegue completo del personal en todas las zonas de concentración y la comunicación periódica a los medios, más allá de los reportes regulares, con consentimiento del gobierno y las FARC, ayudarían a mejorar la efectividad y posición pública de la misión, así como las percepciones de avances del proceso. La misión debería trabajar también de cerca con el gobierno y las FARC y presionar para que se cumpla, pese a los retrasos, el cronograma de dejación de armas establecido en el acuerdo de paz.

Una estrategia de comunicaciones sólida para el momento en que las FARC dejen las armas es crucial para congregar apoyo al proceso. La oposición no ha criticado los retrasos iniciales, sino que ha concentrado sus reparos en la relación entre la ONU, el gobierno y las FARC. Sus reclamos se han basado más en la desconfianza hacia la guerrilla, la cual podría profundizarse si la dejación de armas no es lo suficientemente transparente, punto que la oposición ha puesto en duda incesantemente. Para superar este escepticismo, las FARC deberían dejar de lado sus recelos y permitir que se fotografíe a combatientes que entregan sus armas a la misión de la ONU. Su nueva experticia en el manejo de medios, que ha ayudado a transformar su imagen pública, y su interés en ganar capital político, sugeriría que puedan permitirlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de las FARC, La Habana, 9 de junio de 2016; con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. “Nueva estética de las Farc, ¿Estrategia mediática o cambio verdadero?”, Semana, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El costo de no hacerlo podría ser la proliferación de reclamos en el sentido que las FARC no han entregado todas sus armas.

La entrega está prevista para el final de los seis meses después del día D, pero para entonces la JEP todavía no estará operando. Dado que la justicia fue uno de los puntos más controvertidos del acuerdo de paz, el escrutinio de la oposición al sistema de justicia transicional y sus recelos sobre la JEP serán permanentes en los debates de 2017. Esto beneficia a los combatientes de las FARC, ya que desde los primeros días se dispondrán recursos para la amnistía, las medidas de seguridad y la reincorporación, mientras que las sentencias de la JEP se conocerán mucho más tarde. Esto puede generar la impresión de que las FARC están siendo premiadas antes de haber cumplido cualquier obligación judicial o con la verdad[fn]Entrevista de Crisis Group con un miembro de la comunidad internacional, Bogotá, 14 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Cuando las campañas al Congreso y la Presidencia entren en la recta final, la JEP probablemente apenas estará conociendo sus primeros casos. La forma en la que se lleven los casos y el comportamiento de los acusados hacia las cortes serán, muy seguramente, fuentes de escrutinio de la oposición y de los electores.

Las FARC deberán cooperar lo más posible con los mecanismos de justicia transicional, incluyendo la JEP, la comisión de la verdad y la búsqueda de los restos de las víctimas de la desaparición forzada. Al demostrar su compromiso para cumplir con todas sus obligaciones, incluso a riesgo personal, los líderes de las FARC podrán influir en las opiniones a favor de la paz y socavar los argumentos de la oposición. No hacerlo o usar los mecanismos judiciales para defender sus esfuerzos bélicos, señalar culpables y/o negar responsabilidades solo fortalecería la opinión en contra de la guerrilla y del acuerdo de paz. Los miembros de las Fuerzas Armadas deberán también comparecer ante la JEP de manera que no se alimente la percepción de que este mecanismo es solo para las FARC y que protege a los funcionarios del Estado.

Las manifestaciones de arrepentimiento público por los crímenes más atroces deberán continuar siendo una prioridad tanto para las FARC como para el gobierno, lo que ayudaría a generar más apoyo al acuerdo. Las FARC ya pidieron perdón por la muerte de 11 diputados en 2007; deberían hacer lo mismo por el atentado contra el club El Nogal en Bogotá en 2003. Estos pedidos de perdón no deberían convertirse en espectáculos públicos de arrepentimiento con fines políticos[fn]El perdón público en La Chinita por una masacre ocurrida en 1994 tuvo mucho de espectáculo pero poco de sustancia según un asistente. Entrevista de Crisis Group a un diplomático, Bogotá, 21 de octubre de 2016.Hide Footnote . Asimismo, y de manera más general, las etapas iniciales de la implementación y otras actividades de la paz deberán mantener su énfasis en las víctimas y su participación, incluyendo esfuerzos que permitan encontrar a las víctimas de desaparición forzada y la cooperación con la comisión de la verdad. No mantener a las víctimas como eje central del proceso de implementación socavaría el argumento de su importancia en las negociaciones y la legitimidad del acuerdo. Las cosas se han tornado más complicadas desde el plebiscito por las disputas entre diferentes actores de la oposición y del movimiento en pro del acuerdo sobre el derecho de representar a las víctimas, diferencias que inevitablemente continuarán durante la campaña electoral[fn]Miembros de la oposición decían hablar por las víctimas de las FARC, incluyendo Sofía Gaviria y Herbin Hoyos, como también lo hacían líderes del gobierno y del movimiento pro acuerdo.Hide Footnote . El gobierno también necesita continuar con su labor pedagógica para que las comunidades locales y regionales se apropien del acuerdo y así se incremente el costo de diluir o parar su implementación. La oposición demostró durante la campaña del plebiscito que ligar el acuerdo a la vida diaria de las personas, de manera veraz o no, es una estrategia efectiva[fn]Entrevistas de Crisis Group con un activista político y con un profesor universitario, Bogotá, 16 de noviembre de 2016; con un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote . Igualmente, será importante mantener una comunicación proactiva que muestre el progreso en la implementación.

Otros esfuerzos, especialmente aquellos relacionados con desminado, también ayudarán a mostrar medidas tangibles de progreso. Uno de estos hechos, por ejemplo, es el reciente anuncio de que la vereda El Orejón, en el municipio de Briceño, Antioquia, quedó libre de minas, tras la detonación de 46 artefactos durante más de un año[fn]Deicy Johana Pareja M., “El Orejón, la vereda que es ejemplo del desminado humanitario”, El Tiempo, 22 de diciembre de 2016; “Vereda Orejón, municipio de Briceño (Antioquia)”, Dirección Contra Minas, n.d.Hide Footnote . Tales esfuerzos, junto con proyectos pilotos de sustitución de cultivos y otras iniciativas de rápido impacto, podrán ayudar a que las comunidades sientan que la paz trae progresos materiales a su vida cotidiana y mejores expectativas de desarrollo económico e institucional. El Ministerio del Posconflicto anunció que ejecutará 700 proyectos en los primeros 100 días de la paz, además del Plan de Respuesta Rápida: iniciativas como estas serán cruciales. Sin embargo, aún falta apoyo financiero y político dentro del gobierno para asegurar una exitosa implementación. Manejar adecuadamente las expectativas de las comunidades locales será indispensable.

Finalmente, también debería explorarse la creación de un espacio para reiniciar y mantener un diálogo político con la oposición sobre la implementación. Este diálogo puede iniciarse con una invitación a que los líderes del “no” participen en las reuniones sobre verificación y/o implementación y así canalizar el debate político hacia esfuerzos para estabilizar el proceso de paz en vez de socavarlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de la oposición, Bogotá, 8 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

La paz y otros actores armados

La implementación del acuerdo de paz renegociado enfrenta grandes retos, tanto a nivel regional como local, dada la presencia de otros actores armados, que, a su turno, influenciarán el apoyo nacional al proceso. Dentro de estos grupos, el principal es el ELN, con el que está programado un inicio de conversaciones de paz el 7 de febrero[fn]“La negociación entre el Gobierno y el ELN arranca el 7 de febrero”, Semana, 18 de enero de 2017.Hide Footnote . Tratar de implementar el acuerdo con las FARC en zonas en las que el ELN tiene presencia activa implica serios dilemas.

La violencia del ELN afectará la capacidad del gobierno para implementar la paz, sobre todo teniendo en cuenta que este grupo armado está expandiendo su presencia en áreas del conflicto prioritarias para la implementación de los acuerdos, tales como el Catatumbo y Arauca (ambas en la frontera con Venezuela), así como en Cauca, Nariño y Chocó. Incluso partes del acuerdo que gozan de amplio apoyo, tal como el cese de fuego, están siendo afectadas por la presencia del ELN, como se vio en el incidente ocurrido en Santa Rosa del Sur[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016. Los combatientes de las FARC involucrados en el incidente se habían presentado como combatientes del ELN, lo que llevó a que el Ejército los atacara bajo el supuesto de no estar violando el cese al fuego.Hide Footnote . Establecer una presencia estatal efectiva en zonas donde el control del territorio está todavía en disputa entre grupos armados costará vidas y recursos. La integridad del proceso de paz con las FARC estará en juego también en zonas donde se espera que poco cambie en términos de violencia, tales como Arauca, Cauca y el Catatumbo[fn]Algunas muertes recientes en el Cauca, donde los asesinatos se han incrementado, han sido atribuidas al ELN. “Tres hombres asesinados en zona rural de Silvia, en el norte del Cauca”, El Tiempo, 20 de septiembre de 2016. El ELN también ha sido acusado de “matar comunistas” en Arauca. Carlos A. Lozano Guillén, “Mirador: Carta a Gabino (I)”, Periódico Voz, 2 de septiembre de 2016.Hide Footnote . La situación es más grave en lugares donde las FARC y el ELN han hecho acuerdos o coordinado una transferencia del control de territorios como en Cauca y Nariño[fn]Entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 2 de agosto de 2016; funcionario gubernamental, Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Para una implementación efectiva del acuerdo con las FARC es también importante convencer al ELN de que puede confiar en el compromiso del gobierno de honrar los acuerdos firmados con la insurgencia. Después del plebiscito, el grupo ha cuestionado internamente los méritos de confiar en que el gobierno cumplirá sus promesas, exacerbando la mutua cautela de las partes, que ha sido incluso más aguda que la que existió entre el gobierno y las FARC al inicio de las negociaciones[fn]En reuniones secretas entre el gobierno y las FARC, estas últimas concluyeron que Santos estaba comprometido con la paz. El ELN, por su parte, durante conversaciones para definir una agenda de negociación, argumentó, años después, que Santos representaba a las viejas élites. Esto ha llevado a que algunos dentro del ELN vean las negociaciones con el gobierno como un camino a seguir, pero no en este momento. Véase Víctor de Currea-Lugo, “Eln dice estar listo para la paz, entrevista con Antonio García”, El Espectador, 9 de diciembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con expertos del ELN, Bogotá, 3 de octubre de 2016; Llanos del Yarí, 23 se septiembre de 2016.Hide Footnote . Cualquier otro deterioro de la confianza del ELN y el Estado pondrá en riesgo la posibilidad de un acuerdo de paz con este grupo en el futuro cercano. También sería desastroso para el apoyo público que la presencia del ELN en los territorios que ocupaban las FARC lleve al fracaso en la implementación del acuerdo, lo que a su vez conduciría al ELN a seguir desconfiando de la capacidad del gobierno para lograr la paz.

Otros grupos armados tales como los neoparamilitares y los remanentes del Ejército Popular de Liberación (EPL) también dificultarán la implementación a nivel local[fn]Este informe usa el término “neoparamilitar” en vez de bandas criminales o Bacrim. Soledad Granada, Jorge A. Restrepo and Alonso Tobón García, “Neoparamilitarismo en Colombia: una herramienta conceptual para la interpretación de dinámicas recientes del conflicto armado colombiano”, en Restrepo y David Aponte (eds.), Guerra y violencias en Colombia Herramientas e interpretaciones (Bogotá, 2009), pp. 467-499. El frente Libardo Mora Toro, remanente del EPL, opera en la región del Catatumbo. Es el único frente disidente que todavía existe del proceso con el EPL en 1991.Hide Footnote . Estos grupos empezaron a moverse desde hace algún tiempo hacia áreas antes controladas por las FARC y lo seguirán haciendo si no hay acciones contundentes contra ellos en materia de justica y aplicación de la ley. Colombia está siendo testigo de un aumento de los cultivos de coca y los programas de sustitución de cultivos diseñados bajo el acuerdo de paz tardarán algún tiempo en ser efectivos[fn]Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), los cultivos de coca incrementaron en 40 por ciento el 2015 llegando a 96,000 hectáreas. “Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2015”, UNODC, julio de 2016.Hide Footnote . Si otros grupos armados toman el control de las áreas con cultivos ilícitos antes que el Estado, se generarían nuevas dinámicas de violencia que influenciarían el éxito o fracaso de la sustitución de cultivos.

Varios movimientos sociales creen que los neoparamilitares, principalmente las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), están detrás de los recientes asesinatos de activistas locales, que van en pico, ya sea por razones políticas o económicas[fn]Las AGC, también conocidas como el Cartel del Golfo, Clan Úsuga o Urabeños, fueron creadas después de la desmovilización de los paramilitares en el 2006 y se involucraron de lleno en el tráfico de drogas.Hide Footnote . No obstante, la evidencia para esta afirmación es insuficiente, pues parece que los asesinatos no responden a un único patrón ni son responsabilidad de una única organización[fn]Algunos interpretan los asesinatos como obra de los paramilitares bajo directa influencia de altos líderes de la oposición, aunque no hay evidencia que los conecte a ambos. Véase Oto Higuita, “¿Por qué están asesinando a los voceros e integrantes del Marcha Patriótica?”, Prensa Rural, 2 de diciembre de 2016. “¿Quién está ordenando matar a los líderes sociales en Colombia?”, El Colombiano, 27 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016. Entrevista telefónica de Crisis Group con diplomático de alto nivel, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El ELN está detrás de algunos asesinatos en Arauca; grupos armados con conexiones con élites locales pueden estar jugando un papel en otras regiones como Urabá; y en lugares como el Caguán, el factor principal detrás de las muertes puede ser la posible llegada de nuevos grupos armados[fn]Entrevistas de Crisis Group a un funcionario gubernamental, Bogotá, 2 de diciembre de 2016; analista político, Bogotá, 9 de julio de 2016; diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, op. cit.Hide Footnote . De cualquier manera, el hecho de que la violencia política aumente hace más difícil la implementación, no solo por sus efectos en la transición de las FARC a la vida civil, sino también porque los líderes comunitarios pueden llegar a ver como riesgosa su participación en los mecanismos de paz[fn]Esto es ya un riesgo dado que el acuerdo renegociado debilita la participación comunitaria. Juanita León, “La gran diferencia entre el Acuerdo I y el Acuerdo II”, La Silla Vacía, 15 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si bien el acuerdo incluye varias iniciativas para luchar contra estos grupos, como la creación de una nueva unidad de investigaciones dentro de la Fiscalía General de la Nación, y llamados a la comunidad internacional para respaldarlas, estas son necesarias pero no suficientes para contrarrestar los nuevos patrones de coerción en las regiones. Un riesgo evidente es que la implementación del acuerdo genere más violencia en algunos territorios si el Estado no es lo suficientemente ágil para proteger a las poblaciones locales y combatir a los grupos neoparamilitares.

Hay varias razones para prever el aumento de la violencia criminal y política una vez iniciado el acuerdo de paz. La primera, que grupos armados podrían enfrentarse por el control de territorios dejados por las FARC, como ya ha ocurrido con el ELN y las AGC. Estas serían zonas con economías ilícitas fortalecidas, rutas de tráfico ilegal y puntos militares estratégicos, como Tumaco, Chocó y el Nudo de Paramillo, por ejemplo. Otras razones son más políticas, como las preocupaciones de las élites terratenientes sobre la reforma rural, a pesar de que algunos puntos polémicos fueron aclarados en el nuevo acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group, oficial gubernamental Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Si la relación entre algunas de estas élites y los grupos y/o actores armados ilegales continúa y se dirige a atacar el acuerdo sobre redistribución de tierras, la violencia podría aumentar, incluyendo en zonas tradicionalmente vulnerables al conflicto de tierras como Urabá[fn]James Bargent, “BACRIM Vuelve a sus Raíces Paramilitares en la Lucha por la Tierra en Colombia”, Insight Crime, 19 de julio de 2013.Hide Footnote .

Otra fuente de violencia que resultaría de la implementación del acuerdo de paz son los ataques continuos contra líderes sociales dada la percepción de una inminente apertura en los sistemas políticos regionales y locales, incluyendo 16 circunscripciones especiales en el Congreso para áreas afectadas por el conflicto[fn]El acuerdo de paz crea 16 circunscripciones especiales en el Congreso, para que las regiones afectadas por el conflicto puedan tener una voz más fuerte en la legislación y formulación de políticas. La idea es que aquellos que se postulen a estos puestos no sean parte de partidos políticos establecidos (incluido el partido que establecerán las FARC), representen regiones aisladas y den voz a las víctimas. Ver “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, GOC and FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 54.Hide Footnote . Esta violencia política local, de mentalidad conservadora, tiene su arraigo histórico en Colombia y explica cómo los paramilitares obtuvieron tanto poder entre los ochenta y noventa[fn]Mauricio Romero, Paramilitares y Autodefensas (1982-2003), IEPRI (Bogotá, 2003).Hide Footnote . Un repunte en este tipo de violencia sería cualitativamente similar a aquel ejercido contra la Unión Patriótica (UP) en esas décadas, a pesar de que es poco probable que alcance niveles similares. Demasiados actores internacionales ya están atentos y preocupados, elevándose así su costo.

Fortalecimiento institucional

Durante 2017 el apoyo político al acuerdo puede verse afectado no solo por la situación de violencia y seguridad en el terreno. El mayor problema para una implementación fluida está en las instituciones encargadas de administrar la transición de la guerra a la paz. Algunas del orden nacional solo existen en papel, no tienen suficientes funcionarios ni capacidad para ejecutar presupuestos o proyectos: dentro de estas se encuentran la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia de Renovación Territorial y la Agencia para el Desarrollo Rural[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si no puede ejercer acciones en el terreno, el Estado podría correr el riesgo de perder la oportunidad para ganar legitimidad en lo local. Debido a que estas instituciones deben constituirse en tiempos de limitaciones en el gasto público, el apoyo financiero y político es frágil, en especial dada la resistencia actual e histórica a la reforma rural. Enfrentándose a la amenaza de ser ahogadas por falta de recursos o llevadas a la invisibilidad a lo largo del tiempo, como ya ha ocurrido con entidades enfocadas al tema rural, se necesita brindarlas apoyo del más alto nivel, además de recursos y personal[fn]Para una rápida reseña de la reforma agraria y sus implicaciones institucionales, véase La política de reforma agraria y tierras en Colombia Esbozo de una memoria institucional, Centro Nacional de Memoria Histórica (Bogotá, 2013).Hide Footnote .

La fragmentación institucional plantea dilemas adicionales. La presión política para combatir el incremento en los cultivos de coca ha llevado a que diversos actores estatales adopten estrategias rivales, algunas de las cuales podrían contradecir el espíritu del acuerdo. Este riesgo existe y podría profundizarse en caso de que la oposición llegue al poder en 2018. Los actores políticos locales también carecen de la capacidad técnica e institucional para implementar varias partes del acuerdo y, en algunos casos, su voluntad para hacerlo puede ser frágil si no sienten que pueden obtener recursos financieros para sus regiones[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El Plan de Respuesta Rápida (PRR), diseñado por el Ministerio del Posconflicto (MPC) para ser implementado con y a través de otras instituciones, necesita tanto apoyo político como financiero. La fricción entre las instituciones encargadas de implementar el acuerdo, el MPS y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, sigue siendo problemática, y algunas instituciones sienten que las dos últimas sobrepasan sus límites y son demasiado influyentes. La falta de claridad entre el PRR y la implementación de aspectos de más largo plazo del acuerdo de paz también genera amplias preocupaciones[fn]Entrevistas de Crisis Group con un funcionario del gobierno, Bogotá, 9 de diciembre de 2016; y con un analista político, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Es necesario un liderazgo más contundente que pueda complementarse con la presión de la comunidad internacional.

El papel de la comunidad internacional

La comunidad internacional se ha enfocado en apoyar el proceso de paz y en asegurarse de que este concluya en un acuerdo viable y robusto. Lo ha hecho a través de aportes económicos para financiar las instituciones del Estado y a los actores de la sociedad civil que trabajan en temas de paz; a través de apoyo político al proceso; a través de delegados de los países garantes, naciones amigas y enviados especiales de Estados Unidos, la Unión Europea y Alemania; y a través del apoyo técnico en temas de implementación, tales como su respaldo a los mecanismos de justicia locales y la formalización de los títulos de tierras. Todo este apoyo sigue siendo crucial.

Implementación y apoyo político

Bajo el contexto político actual, es necesario un rápido inicio de la implementación, con victorias tempranas. A pesar de que el plebiscito sugiere que el apoyo internacional de alto nivel fue menos efectivo de lo que se anticipaba, los delegados y enviados que ayudaron en las negociaciones deberán continuar presionando para que el acuerdo se implemente. No solo serían de gran ayuda en la resolución de disputas y en influenciar al gobierno y a las FARC, sino que también podrían destacar el amplio compromiso extranjero con la paz en Colombia[fn]El enviado especial de los Estados Unidos a los diálogos de paz, Bernie Aronson, ya no juega este rol, y no se avizora un reemplazo. El Secretario de Estado nominado, Rex Tillerson, declaró en una respuesta escrita a las preguntas como parte de su proceso de confirmación que los Estados Unidos tendrían que “revisar” el nuevo acuerdo de paz para determinar qué partes apoyaría. “Trump’s State nominee raises doubts on Colombia peace pact”, The Washington Post, 22 de enero de 2017.Hide Footnote . La comunidad internacional puede jugar un papel imprescindible en incrementar el costo de obstruir o ignorar la reforma rural planteada en el acuerdo, un punto que enfrentará resistencia política a diferentes niveles. Otra gran contribución será la ayuda financiera y al aliento para que el gobierno ponga a funcionar instituciones claves para la implementación.

El apoyo internacional también puede tener incidencia en las decisiones de las FARC, especialmente si un eventual gobierno de oposición propone cambios al acuerdo, lo rechaza o no tiene la voluntad de implementarlo. Dadas las preocupaciones del grupo sobre una plena implementación, un cambio de gobierno puede minar su compromiso con la paz, llevando así a una fragmentación y a que algunas facciones retornen a la violencia organizada. Instarle a las FARC a mantener su compromiso con la paz será vital. En este punto, una segunda misión de la ONU, solicitada en el acuerdo de paz para monitorear la participación política, reincorporación y garantías de seguridad de las FARC, tendrá un rol primordial para mantener la confianza entre la guerrilla y el gobierno. También suscitará polémica política, ya que su mandato abarca la cuestión más controvertida en el nuevo acuerdo: la participación de las FARC en política. Deberá estar funcionando muy pronto para poder cumplir su mandato. La preparación temprana para aprovechar el período antes de que comience su mandato es esencial.

La ayuda financiera también será esencial, especialmente después de 2017. Colombia es incapaz de asumir totalmente los costos de las promesas para el posconflicto, algo que la comunidad internacional se ha comprometido a hacer. En el largo plazo, el apoyo financiero puede ayudar a persuadir al nuevo gobierno a honrar aspectos cuestionados del acuerdo. Los aliados internacionales también podrán trabajar directamente con gobiernos locales, a través de asistencia técnica y financiera, y garantizando que las diferencias políticas entre los niveles locales, regionales y nacional no impidan la implementación[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Finalmente, también requerirá financiación la continuidad en el país de actores internacionales no estatales, como los altos comisionados de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y los Refugiados, entre otros, quienes tienen un papel importante que cumplir en el posconflicto en temas de desplazamiento, fronteras y violencia, aspectos cruciales que pueden entorpecer una exitosa transición de la guerra a la paz.

El tema especial de las drogas

Es poco probable que la implementación del acuerdo de paz lleve a una disminución significativa de los cultivos de coca antes de 2018. Los nuevos programas de restitución requieren de tiempo para dar resultados y podrán ser cercenados si el apoyo flaquea. Los recientes incrementos en la producción de coca han hecho que el tema de las drogas cobre nuevamente importancia, tanto en el ámbito político como en el de prevención de la violencia. La oposición insiste en que el incremento en hectáreas cultivadas y el fracaso de la política contra las drogas es fruto de las concesiones hechas a las FARC, incluyendo la prohibición de aspersión aérea. La política de drogas es también objeto de tensión dentro del gobierno, y entre Bogotá y las comunidades locales[fn]“Procurador colombiano acusa a Santos de proteger cultivos de las FARC”, El Nuevo Heraldo, 18 de abril de 2016; “Uribe considera que fin de aspersiones con glifosato es exigencia de las Farc”, El Nuevo Heraldo, 10 de mayo de 2015. Entre julio y septiembre de 2016, las protestas de cultivadores de coca, principalmente en el Putumayo, duraron 39 días. Los campesinos rechazaban el uso de precursores químicos para aplicarse directamente en el suelo como parte de la erradicación manual. Los campesinos del Putumayo también elevaron sus inquietudes sobre la política de drogas y la implementación de los acuerdos de paz en materia de sustitución de cultivos. Véase “Razones del paro cocalero en Putumayo”, El Espectador, 19 de agosto dl 2016; “Levantan protesta cocalera en Putumayo”, El País de Cali, 7 de septiembre de 2016; entrevistas de Crisis Group a líderes locales y cultivadores de coca, 20-24 de marzo de 2016. El nuevo Fiscal General, Néstor Humberto Martínez, llamó a que la fumigación se reinicie pero con nuevos químicos. “Fiscal pide volver a la fumigación aérea contra los cultivos ilícitos”, El Tiempo, 4 de septiembre de 2016.Hide Footnote . Cuando se publiquen este año los informes sobre áreas cultivadas probablemente mostrarán un incremento en e2016, fecha que precede la iniciación de programas de sustitución de cultivos contemplados en el acuerdo de paz. Esto aumentará los llamados para una política tradicional que incluya la erradicación forzada. El plan del gobierno de sustituir y erradicar forzadamente 50 mil hectáreas en 2017 es probablemente inalcanzable y crearía serias tensiones en el campo. Volver a una erradicación forzada produciría una tensión innecesaria con las FARC y cerraría la oportunidad que tiene el Estado para lograr legitimidad en áreas con alta presencia de cultivos de coca.

La comunidad internacional, y en particular Estados Unidos, debería darle una oportunidad al acuerdo sobre drogas ilícitas sin esperar reducciones inmediatas en las áreas cultivadas. El énfasis debería ser fortalecer la interdicción dentro y fuera de Colombia, y apoyar la rápida y efectiva implementación de los puntos más relevantes dentro del acuerdo de paz. Priorizar tal implementación más allá de los intereses políticos nacionales e internacionales de las políticas tradicionales antinarcóticos será crítico, más aún cuando volver a la costosa erradicación manual, cuyos resultados son fácilmente reversibles, no es garantía de éxito.

Conclusión

Colombia ha firmado y ratificado el acuerdo de paz, y la totalidad de los miembros de las FARC estará pronto acantonada en lugares en los que entregarán sus armas e iniciarán su transición a la vida civil. Si bien esto es motivo de celebración, la manera en que la paz fue firmada y aprobada es altamente controversial, y el acuerdo parece carecer de una base amplia, estable y sostenible de apoyo político. Diferentes escenarios amenazan la implementación y con una oposición unida y fortalecida, el futuro parece algo sombrío para los líderes que apoyaron el acuerdo. El acuerdo de paz estará en el centro del debate de cara a las elecciones presidenciales de 2018 y será foco de múltiples agravios que pueden producir un resultado similar a los del plebiscito del 2 de octubre de 2016.

Durante 2017 será necesario un rápido y sustancial progreso en aspectos críticos de la implementación del acuerdo de manera que se altere la balanza a su favor. La implementación se enfrenta a amenazas concretas, profundizadas en parte por las disputas políticas alrededor del acuerdo de paz: déficit financiero, el intermitente proceso de paz con el ELN, instituciones débiles y rivalidades internas en el gobierno, y los asesinatos selectivos en áreas rurales. Si los esfuerzos para implementar el acuerdo no sobrepasan estos obstáculos algunos puntos acordados pueden estar condenados al fracaso antes incluso de que tengan alguna posibilidad de éxito. Si eso sucede, el compromiso de las FARC con la paz, la posibilidad de una negociación similar con el ELN y las perspectivas de enfrentar las causas estructurales del conflicto quedarán en veremos. La batalla inmediata por firmar un acuerdo se ha ganado, pero es todavía prematuro declarar una victoria para la paz.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

Anexo A: Mapa de Colombia
Mapa de Colombia AB Carto/International Crisis Group