Briefing / Latin America & Caribbean 11 Octubre 2007 3 minutes

Colombia: ¿Se está avanzando con el ELN?

Panorama general

El proceso de paz entre el gobierno de Álvaro Uribe y el izquierdista Ejército de Liberación Nacional (ELN), que ya lleva tres años, se encuentra estancado y existe una preocupación creciente de que la obstinación mutua lo condene al fracaso. El grupo insurgente, aunque mucho más pequeño que el más prominente (y notorio) Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), es quizás militarmente más fuerte de lo que cree el gobierno y políticamente más débil de lo que creen sus líderes. Para contrarrestar la propagación de la frustración y evitar el fracaso, el gobierno y los rebeldes deben explorar de inmediato opciones creativas tanto para empezar a establecer una apremiante confianza mutua como para abordar los persistentes cuellos de botella en cuestiones procedimentales y sustantivas.

El proceso de paz ha pasado de una fase exploratoria con facilitación mexicana intermitente a un diálogo formal con acompañamiento de Noruega, España y Suiza. Aunque el hecho de que no se haya roto es importante, las ocho rondas de conversaciones, desde su inicio formal en La Habana en diciembre de 2005, no han producido resultados tangibles. Algunos observadores, señalando la amenaza más seria que representan las FARC y el crecimiento de los nuevos grupos armados al margen de la ley, incluso afirman que la negociación con el ELN es un espectáculo al margen de poca relevancia. Sin embargo, aunque la capacidad militar del ELN sin duda se ha visto menguada por la severa política de seguridad de Uribe, el movimiento ha sobrevivido manteniéndose en movimiento y adaptándose a las condiciones locales del conflicto.

El primer obstáculo es un cese al fuego. En principio existe acuerdo sobre un cese al fuego bilateral, “experimental” (es decir, temporal), durante el cual habría negociaciones adicionales, y desacuerdo en torno a la concentración de los combatientes rebeldes, la verificación del acuerdo y la exigencia del gobierno de que cesen por completo los secuestros. El gobierno quiere que el ELN concentre sus fuerzas en lugares específicos e identifique a sus combatientes, mientras que el ELN quiere permanecer móvil dentro de corredores especificados. El desacuerdo básico sobre el tipo de cese al fuego ha impedido que las partes definan la misión internacional que se requiere para la verificación. Puesto que no se ha avanzado en lo referente al cese al fuego, se han sugerido medidas humanitarias unilaterales como una posible manera de desbloquear el proceso. Las dos partes aceptan que el desminado y el cese de los secuestros podrían ser pasos importantes hacia la paz, pero persisten interrogantes sobre la viabilidad de emprender estas acciones por fuera del marco de un cese al fuego, y es dudoso que las medidas humanitarias por sí solas basten para superar los cuellos de botella más sustantivos.

El ELN y el gobierno también difieren en temas tan fundamentales como los orígenes del conflicto colombiano y si su solución exige reformas simples o cambios estructurales profundos. Los insurgentes piden la celebración de una Convención Nacional con participación de la sociedad civil, pero todavía no han hecho claridad sobre cómo podría dicha convención producir en efecto la transformación en la que insisten. En La Habana se han mencionado temas políticos y socioeconómicos, pero incluso el borrador de una agenda para una negociación política se ha pospuesto para una etapa subsiguiente indefinida. Sigue sin haber claridad sobre las demandas esenciales del ELN y lo que el gobierno estaría dispuesto a ofrecer en últimas.

Las garantías judiciales para los líderes del ELN también van a ser un tema clave. Aunque el gobierno ha dicho que aplicará la Ley de Justicia y Paz (LJP) a todos los grupos armados al margen de la ley y el ELN no ha descartado la asunción de responsabilidad por sus acciones, los insurgentes también han pedido una amnistía a cambio de aceptar una comisión de la verdad encargada de establecer la responsabilidad de todos los actores en el conflicto armado, incluido el gobierno. Sin embargo, casi todos los líderes del ELN están acusados de atrocidades que serían difíciles de excusar con una amnistía consistente con base en el derecho internacional humanitario y sin crear nuevas presiones en favor de un tratamiento más indulgente para los líderes paramilitares desmovilizados y encarcelados.

Con el apoyo de los tres países europeos acompañantes, las dos partes tienen que explorar maneras de restaurar el momentum en el proceso de negociación, que podrían incluir medidas unilaterales tendientes a establecer cierto grado de confianza mutua. Específicamente:

el ELN debe liberar a sus secuestrados y desminar algunas áreas;
el gobierno de Uribe debe buscar un cese al fuego como paso importante en el proceso en vez de insistir en un cese inmediato y completo de todas las hostilidades, y debe hacer gala de mayor flexibilidad al abordar la preocupación del ELN en cuanto a la concentración e identificación de sus combatientes; y
Noruega, España y Suiza deben considerar ofrecer su experiencia internacional con las lecciones aprendidas sobre la implementación de ceses al fuego, la concentración temporal de combatientes, los corredores protegidos, la importancia de la participación plena de la sociedad civil y las comunidades locales y la verificación por terceros.

Bogotá/Bruselas, 11 de octubre de 2007

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I. Overview

A three-year peace process between the government of Alvaro Uribe and the left-wing National Liberation Army (ELN) is at a standstill, with concern rising that it is doomed by mutual recalcitrance. The insurgent group, while much smaller than the more prominent (and notorious) Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC), is probably both militarily stronger than the government believes and politically weaker than its leaders think. To counteract the spread of frustration and prevent failure, the government and the rebels should immediately explore creative options, as much to begin to establish some badly needed mutual confidence as to tackle the persistent procedural and substantive bottlenecks.

The peace process has moved from an exploratory phase with intermittent Mexican facilitation toward formal dialogue with the accompaniment of Norway, Spain and Switzerland. Although it is important that it has not broken down, eight rounds of talks, from the formal December 2005 start in Havana, have produced no tangible results. Some observers, citing the more serious threat that the FARC represents and the growth of new illegal armed groups, even assert that the ELN negotiation is a sideshow of little relevance. Nevertheless, while the ELN’s military capability has clearly been reduced by Uribe’s tough security policy, the movement has survived by staying mobile and adapting to local conflict conditions.

A ceasefire is the first hurdle. There is agreement in principle on a bilateral, “experimental” (i.e. temporary) one, during which further negotiations would take place, but disagreement on the concentration of rebel fighters, verification of the accord and the government’s demand for a complete end to kidnappings. The government wants the ELN to concentrate its forces in specific locations and identify its combatants, while the ELN wants to be able to stay mobile within specified corridors. The basic disagreement over the type of ceasefire has prevented the parties from defining the international mission needed for verification. With no movement on a ceasefire, unilateral humanitarian measures have been suggested as a possible way to unblock the process. Both sides agree that de-mining and a halt to kidnapping could be important steps toward peace but questions remain as to the viability of undertaking these actions outside the framework of a ceasefire, and it is doubtful that humanitarian measures alone would overcome the more substantive bottlenecks.

The ELN and the government also differ on such fundamental matters as the origins of the Colombian conflict and whether simple reforms or deep structural changes are needed to resolve it. The insurgents demand a National Convention with civil society participation but have yet to offer clarity on how such a body might actually produce the transformation they insist upon. Political and socio-economic issues have been broached in Havana but drafting of even an agenda for a political negotiation has been postponed to an indefinite subsequent stage. The ELN’s bottom line and what the government would be prepared to offer in an endgame remain unclear.

Judicial guarantees for the ELN leaders will eventually be another key issue. While the government has said it will apply the Justice and Peace Law (JPL) to all illegal armed groups, and the ELN has not ruled out assuming responsibility for its actions, the insurgents have also called for an amnesty in exchange for agreeing to a truth commission that would be charged with establishing the responsibility of all actors in the armed conflict, including the government. However, most ELN leaders are accused of atrocities which would be difficult to excuse with an amnesty consistent with international humanitarian law and without creating new pressures for more lenient treatment of demobilised and imprisoned paramilitary leaders.

Both sides, with the support of the three accompanying European countries, need to explore ways to restore momentum in the negotiating process, including unilateral measures aimed at establishing a degree of mutual trust. Specifically:

the ELN should release its kidnap victims and de-mine some areas;
the Uribe administration should seek a ceasefire as an important step in the process rather than insist on an immediate and complete cessation of all hostilities, and should show more flexibility in addressing ELN concerns about concentrating and identifying its fighters; and
Norway, Spain and Switzerland should consider offering international experience with lessons learned on implementation of ceasefires, temporary concentrations of fighters, protected corridors, the importance of full involvement of civil society and local communities, and verification by third parties.

Bogotá/Brussels, 11 October 2007