Colombia: la paz se marchita en medio de la pandemia

Este comentario es parte de nuestra Watch List de 2020 - Actualización de otoño.

Después de cuatro años de la firma del acuerdo de paz del Estado con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el país es testigo de cómo se empieza a desmoronar el incierto, pero arduamente construido, progreso hacia la paz. Mucho antes que las autoridades detectaran el primer caso de COVID-19 en Bogotá en marzo, grupos armados y criminales ya consolidaban su influencia en las áreas más golpeadas por el conflicto antes de 2016. Aprovecharon las demoras en el cumplimiento de los compromisos del acuerdo, especialmente de las medidas para hacer frente a las causas de la violencia en zonas rurales de Colombia; entre ellas, el estímulo de actividades comerciales legales para crear alternativas al narcotráfico y otras economías ilícitas que alimentan el conflicto. La pandemia ha puesto al descubierto estas deficiencias, y ha dado la oportunidad a aquellos que quieren sabotear la paz de exhibir su creciente poder. El principal movimiento guerrillero de izquierda que queda en el país, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), los grupos disidentes de las FARC y el crimen organizado han extendido su alcance territorial en el último año.

El confinamiento nacional por el COVID-19 ha ayudado a que los grupos armados tengan un control más férreo sobre los territorios y, en algunos lugares, a que echen mano de la violencia con más rapidez. Durante 2019 se registraron 36 masacres (homicidios con 3 o más víctimas), el número más alto desde 2014. Sin embargo, 2020 ya sobrepasó ese total a mediados de agosto, con varios casos en los que grupos armados masacraron a grupos de jóvenes que departían en reuniones sociales; al menos uno de estos casos parece estar relacionado con la imposición de restricciones informales de confinamiento. Al 2 de septiembre, 225 excombatientes de las FARC han sido asesinados desde que el acuerdo de paz fue firmado (incluyendo 52 en 2020), algunos a manos de disidentes armados de las FARC que buscaban presionar a los excombatientes para que volvieran a tomar las armas. Mientras tanto, los riesgos sanitarios relacionados con la pandemia han retrasado aún más la implementación de los acuerdos de 2016, y han suspendido muchos proyectos de organizaciones de base asociados a los acuerdos de paz destinados a impulsar las economías rurales y mejorar los servicios públicos. A medida que el conflicto resurge en todo el país, la frontera con Venezuela también se ha convertido en un punto álgido en los enfrentamientos.

Para ayudar a detener estas preocupantes tendencias, la Unión Europea y sus Estados miembros deberían considerar los siguientes pasos: 

• Continuar liderando los esfuerzos internacionales para impulsar la implementación integral de los acuerdos de paz de 2016, sobre todo en lo relacionado a la eliminación de la extrema pobreza en áreas rurales a través de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), y apoyar a los excombatientes a desarrollar nuevas fuentes de ingreso.
   
• Presionar al gobierno para que incentive la sustitución voluntaria de cultivos de coca en vez de la erradicación forzada. La UE podría usar su experiencia apoyando alternativas económicas legales a la producción de drogas para fortalecer el Plan Nacional Integral de Sustitución, que está plagado de retrasos, y ayudar a diseñar enfoques complementarios que incluyan un grupo más amplio de cultivadores de coca.

• Trabajar estrechamente con la Fiscalía General de la Nación de Colombia para fortalecer las investigaciones penales sobre el asesinato de líderes sociales y excombatientes, al igual que las masacres de civiles. El apoyo financiero de la UE a la Unidad Especial de Investigaciones de la Fiscalía General es vital para acabar con la impunidad imperante.
   
• Incentivar al gobierno a buscar un cese al fuego humanitario con el ELN dirigido a aliviar las dificultades relacionadas con la pandemia. Pese a la desconfianza mutua, en julio el ELN dio señales de su voluntad para negociar una pausa bilateral a las hostilidades durante la crisis de salud, seguida por un cese al fuego unilateral de un mes en abril.

Dos funestos patrones marcaron el inicio de 2020 en Colombia: los lentos esfuerzos gubernamentales para implementar el acuerdo de paz de 2016, acompañados de un acelerado avance de los grupos armados en territorios previamente controlados por las FARC. Convencido de que el acuerdo de 2016 fue demasiado indulgente con los ex rebeldes, el gobierno del presidente Iván Duque ha avanzado en la implementación a paso lento en estos dos años. El principal medio del acuerdo para llevar crecimiento económico a las áreas rurales, los PDET, también busca fortalecer la débil presencia del Estado en los municipios que más sufrieron durante los más de 50 años de conflicto en Colombia. Sin embargo, según un informe de seguimiento del Congreso presentado en agosto, al ritmo de progreso actual tomaría 40 años implementar los PDET en su totalidad. En el departamento del Cauca, al suroccidente de Colombia, funcionarios dijeron a Crisis Group que, en algunos municipios incluidos en los PDET y donde la seguridad había mejorado drásticamente luego de que las FARC dejaran las armas, hoy los agentes del Estado no pueden entrar debido a violentas disputas entre diversos grupos armados. 

En efecto, a muchas de las zonas de guerra históricas del país ha regresado la violencia. Estos nuevos conflictos por el control territorial son mucho más locales y menos ideológicos que el conflicto con las FARC. El acuerdo de paz puso fin a la insurgencia de las FARC, pero trajo como consecuencia la aparición de decenas de nuevos grupos armados, incluyendo a cerca de 30 facciones disidentes de las FARC, al tiempo que empoderó al otro grupo guerrillero del país, el ELN. Los grupos criminales, que emergieron de los remanentes de la desmovilización de los paramilitares de derecha hace quince años, también han crecido en fuerza y número. A lo largo de las áreas previamente controladas por las FARC, estos diversos grupos armados ejercen control sobre las comunidades al tiempo que buscan controlar las actividades económicas ilícitas, incluyendo el cultivo de coca, pero también la extorsión, el tráfico humano, la minería ilegal y la explotación forestal. Para acaparar estos mercados negros, y obtener el monopolio del comercio legal, los grupos criminales buscan controlar el territorio y a sus habitantes, mientras que tratan de impedir que los grupos rivales hagan lo propio. La mayoría logran este control imponiendo restricciones sobre todos los aspectos de la vida diaria, desde la circulación hasta el comportamiento en público.

Los indicadores de violencia que habían caído luego del acuerdo con las FARC han empezado a aumentar nuevamente. Por ejemplo, grupos de la sociedad civil que hacen seguimiento a los asesinatos de líderes sociales señalan que el número de homicidios se ha duplicado en 2020 en comparación con 2016, cuando el acuerdo fue firmado y ratificado. También han aparecido nuevas formas de violencia, tales como el confinamiento forzado dentro de “fronteras invisibles” a través de las cuales los grupos rivales restringen la circulación. Cerca de 50 000 personas, de las cuales 65 por ciento son mujeres y niños, han sufrido este abuso en lo que va de 2020, una subida del 226 por ciento en comparación con la primera mitad de 2019, de acuerdo con estadísticas de la Defensoría del Pueblo, entidad responsable de supervisar la protección de los derechos civiles y humanos en Colombia.

La asfixia de las comunidades rurales solo se ha vuelto peor con la pandemia. Entre el 24 de marzo y el 1 de septiembre, el gobierno prohibió los viajes intermunicipales, dejando a las comunidades con malas conexiones telefónicas aún más aisladas, y sin la posibilidad de compartir información sobre las amenazas que enfrentan. En julio, tres cuartos de los hogares a nivel nacional aseguraron a la Agencia Nacional de Estadística estar en una situación económica peor o mucho peor que el año anterior, mientras que las tasas de desempleo se duplicaron del 10 al 20 por ciento. Los grupos armados a lo largo del país aprovecharon la crisis de salud para intensificar su control, imponiendo restricciones sociales adicionales con el pretexto de regular la cuarentena, y en algunos casos permitiendo el movimiento solamente a los aliados locales y penalizando severamente a los que infringían las reglas. Por ejemplo, el ELN declaró un confinamiento “total” del 3 al 17 de agosto para las comunidades en el sur del departamento de Bolívar que están bajo su control, y mediante un comunicado expedido el 30 de julio, aconsejó a la población abastecerse para todo el periodo ya que “ningún tipo de vehículo” sería autorizado para transitar durante esas dos semanas. El objetivo de imponer reglas similares a cualquier costo parece estar detrás del asesinato de 8 jóvenes en una reunión social en Samaniego, Nariño el 15 de agosto. 

Las restricciones de circulación también han impedido a las organizaciones comunitarias y al gobierno llevar a cabo algunos programas vinculados a los acuerdos de 2016. Los miembros recientemente desmovilizados de la antigua FARC están en especial desventaja frente al confinamiento y la profunda recesión económica. Un 30 por ciento del total de los excombatientes han recibido apoyo para proyectos productivos, pero según la ONU, la pandemia ha suspendido la mitad de esos proyectos. De estos, los más golpeados fueron los proyectos liderados por mujeres en áreas urbanas. Sumado a las muy altas tasas de homicidios de excombatientes, que muchos atribuyen a facciones disidentes que buscan presionar a los exmiembros para que retomen las armas, la desaceleración económica ha puesto en duda la sostenibilidad del único éxito indiscutible del acuerdo de paz: la desmovilización de la gran mayoría de los combatientes de las FARC.

El gobierno ha respondido a la creciente inseguridad sobre toco atacando a los grupos armados con fuerza militar y haciendo erradicación forzosa de los cultivos de coca. El gobierno promete honrar el acuerdo de paz, pero considera que el diseño de su estrategia de seguridad es independiente de éste. Atribuye esta nueva violencia exclusivamente al narcotráfico y la criminalidad, en vez de apuntar también a la profunda pobreza rural y a la casi completa ausencia de instituciones estatales efectivas a lo largo de grandes porciones del territorio, lo que permite que los mercados ilegales y que aquellos grupos que pueden proveer orden, así sean criminales, prosperen. Hay poca evidencia que sugiera que las estrategias del gobierno de acabar con los grupos armados (que tienden a proliferar en estas condiciones) o erradicar el tráfico de coca (que vio un aumento en la producción de coca el año pasado, a pesar de una disminución de la superficie cultivada, lo cual indica mayor eficiencia en el proceso de refinación) serán exitosas, a menos que otros temas subyacentes sean efectivamente atendidos. Es por eso que el acuerdo de paz de 2016 hacía énfasis en la sustitución de cultivos como un mecanismo para desvincular a los campesinos de los cultivos de coca y construir nuevas economías lícitas. 

Pero la administración Duque no lo ve así. Culpa por las masacres al reciente aumento en los cultivos de coca, y ha atribuido dicho aumento a la decisión del gobierno de 2015 de terminar la fumigación aérea. En vez de invertir en programas completos de sustitución de cultivos para las cerca de 100 000 familias cultivadoras de coca que se registraron, el gobierno ha subrayado la necesidad de la erradicación forzada y promete pronto reiniciar la fumigación aérea. No ha cumplido con su promesa de ayudar a los cultivadores de coca con nuevos proyectos agrícolas y ha desfinanciado los programas, incluso cuando las áreas seleccionadas continúan teniendo tasas elevadas de violencia letal. Aunque hubo una baja de cerca del 15 por ciento en los homicidios a nivel nacional entre marzo y agosto, lo que coincide con el confinamiento y parece deberse al impacto de las ordenes de permanecer en casa, las tasas de violencia en áreas afectadas por el conflicto siguen siendo altas. 

Además, el aumento de la erradicación acompañado de más despliegue militar tiene otras desventajas. Por un lado, puede aumentar las necesidades humanitarias. Por ejemplo, en agosto la ONU documentó que 200 000 personas en Putumayo, un tradicional foco cocalero, enfrentaban inseguridad alimentaria severa; esto es el resultado de la combinación de un confinamiento impuesto por los grupos armados y/o la perdida de los cultivos de coca por la erradicación forzada (su única fuente de ingresos). Por otro lado, los programas de erradicación pueden erosionar la confianza y crear fricciones entre el gobierno y los cocaleros y las comunidades donde estos viven. Un ejemplo de estas tensiones es el incidente ocurrido a medidos de septiembre en Policarpa, Nariño, donde el Defensor del Pueblo reportó que facciones disidentes de las FARC presionaron a la comunidad para que insistieran en que la unidad militar de erradicación abandonara la zona.   

La coca también influye en la inseguridad a lo largo de los 2200 km de frontera con Venezuela. El departamento fronterizo de Norte de Santander ahora alberga la mayor concentración de cultivos de coca del país según la ONU, pero también hay otras dinámicas en juego. Aunque los cruces oficiales entre ambos países han estado cerrados durante la pandemia, con algunas excepciones humanitarias, el contrabando y las personas, al igual que las drogas, continúan moviéndose a través de cruces informales conocidos como trochas. El control de este comercio ilegal es muy disputado. El ELN controla por ahora las diversas economías ilícitas de la frontera, pero la investigación de campo de Crisis Group sugiere que los grupos armados posdesmovilización paramilitar y una policía corrupta a ambos lados de la frontera, mantienen nichos lucrativos propios. Tanto Bogotá como Caracas frecuentemente acusan al otro de agitar las hostilidades bilaterales al ofrecer ayuda a grupos armados a lo largo de la frontera. Por ejemplo, el 19 de septiembre, estallaron enfrentamientos entre militares venezolanos y una supuesta facción disidente de las FARC, que dejó al menos a cuatro soldados y 15 combatientes muertos. Con la cooperación entre ambos Estados en su punto más bajo, las tensiones ocasionadas por la actividad de los grupos armados u otras sospechas mutuas pueden escalar rápidamente.

La ventana se está cerrando para las profundas reformas prometidas en los acuerdos de paz de 2016. La Unión Europa ha estado entre los más fuertes defensores del acuerdo y el bloque debería permanecer enfocado en su implementación a pesar de las emergencias de salud y económicas que enfrenta Colombia. La financiación es un área clave. Con los presupuestos sobrecargados debido a la pandemia y la recesión, el gobierno podría verse tentado a reasignar recursos destinados a cumplir compromisos de los acuerdos de paz. La UE y sus Estados miembros deben instar a Bogotá a priorizar la financiación e implementación de los proyectos de desarrollo con enfoque territorial, los PDET, que buscan estimular el desarrollo económico y prevenir los conflictos aliviando la profunda pobreza y el aislamiento rural. Adicionalmente, la asistencia dirigida a la Fiscalía General de la Nación, a través del rápido y flexible instrumento de la UE para la prevención de conflictos y la construcción de paz, puede ayudar a reducir las persistentemente altas tasas de impunidad en los crímenes violentos, incluidas las masacres y asesinatos de líderes sociales. Solo 60 responsables de 415 de estos homicidios han sido juzgados y sentenciados desde 2016; en algunos casos, estos son sicarios no los autores intelectuales. Ya que hay poco riesgo que tengan que rendir cuentas a la justicia, es poco probable que los grupos e intereses que siembran el terror dejen de hacerlo. 

La UE debería utilizar su vasta experiencia trabajando en proyectos que ayudan a campesinos a abandonar los cultivos ilícitos para apoyar a que Bogotá modifique su enfoque actual, enfocado en erradicar la coca y eliminar el tráfico de drogas. Hay un amplio consenso político en Colombia que, en su actual forma, el programa de sustitución de cultivos es defectuoso y extremadamente costoso. La UE podría ayudar a las autoridades a pensar en distintas formas de expandir la sustitución más efectivamente, y al tiempo cumplir con los compromisos existentes con los productores de coca. Debido a los costos, la participación en el programa tuvo que limitarse pese a que había un gran interés; aunque en algunas áreas, particularmente donde la erradicación forzada o la fumigación serían difíciles, el gobierno está haciendo proyectos piloto de acuerdos locales de erradicación voluntaria con más cultivadores de coca a cambio de ayuda. La UE debería incentivar al gobierno para que aumente estos esfuerzos en vez de depender de la erradicación forzada y restaurar la fumigación aérea. Más urgentemente, la UE podría sugerir que el gobierno suspendiera la erradicación durante la pandemia para evitar un aumento de las necesidades de índole humanitaria en muchas zonas rurales.

Con el mismo fin, la UE debería apoyar los esfuerzos para asegurar un cese al fuego humanitario con el ELN mientras dure la crisis por el COVID-19. El ELN cumplió un cese al fuego unilateral en abril que redujo significativamente la violencia, especialmente a lo largo de la costa Pacífica en el Chocó, y ofreció hacerlo nuevamente en julio si el gobierno respondía de forma recíproca. Bogotá podría aceptar un diálogo humanitario ad hoc con el fin de reavivar la voluntad del grupo de negociar una pausa bilateral en las hostilidades, sin tener que garantizar que este resultaría en negociaciones políticas formales; y podría supeditarlo al comportamiento de la guerrilla durante un cierto período de tiempo. Acciones en pro de la paz por parte del ELN también ayudarían a calmar las tensiones a lo largo de la frontera con Venezuela, e incluso podrían inspirar una cooperación más estrecha entre Bogotá y Caracas sobre las crisis de salud y seguridad que afligen a ambos lados de la zona fronteriza. Habiendo respaldado firmemente la ayuda humanitaria para Venezuela, así como para sus migrantes y refugiados, la UE debería apoyar el desarrollo de medidas de fomento de la confianza entre vecinos, a través del canal de comunicación establecido entre los ministerios de salud de los dos países en abril. Aliviar la desconfianza en la frontera será fundamental para controlar los riesgos de un brote de violencia o de transmisión de enfermedades.