Report / Latin America & Caribbean 04 Octubre 2002 5 minutes

Colombia: Perspectivas de Paz con el ELN

Resumen Ejecutivo

Álvaro Uribe se posesionó como presidente de Colombia el 7 de agosto de 2002, investido con un sólido mandato electoral para cumplir su promesa de fortalecer la autoridad del Estado y garantizar la seguridad de los ciudadanos. En su discurso de posesión, Uribe declaró que buscará una solución negociada a la prolongada confrontación armada con los dos grupos insurgentes, el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), así como con el grupo paramilitar Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Sin embargo, en un marcado contraste con la posición de su antecesor, Andrés Pastrana, el nuevo mandatario condicionó el reinicio de negociaciones de paz serias a un cese al fuego y la suspensión total de las hostilidades.

Los primeros pronunciamientos del presidente Uribe se refirieron tanto al conflicto armado como a asuntos de gobernabilidad relacionados de más largo plazo. En el marco de una situación de inseguridad generalizada, cuyo epítome fue el ataque con morteros durante la ceremonia de posesión presidencial en el centro de Bogotá, la administración entrante declaró el “estado de conmoción interior” por un período de 90 días, estableció un nuevo “impuesto de seguridad” a fin de reunir los recursos indispensables para reforzar la capacidad militar del Estado, y presentó al Congreso una propuesta de reformas constitucionales de amplio alcance. Entre las reformas se incluye una disposición que permitiría elegir representantes de los grupos armados irregulares en los Concejos municipales, las Asambleas departamentales y el Congreso nacional, siempre y cuando estén seriamente comprometidos con el proceso de paz. El nuevo presidente dirigió, además, una solicitud expresa al Secretario General de las Naciones Unidas para que preste sus buenos oficios en el restablecimiento de las negociaciones de paz con las FARC, propuesta que fue rechazada de antemano por este grupo armado. Sin embargo, ya se iniciaron y se están desarrollando en Cuba conversaciones directas y confidenciales entre el gobierno y el ELN sobre un cese al fuego.

Tanto el gobierno de Uribe como el ELN son conscientes de las fallas del infructuoso proceso de paz del presidente Pastrana (1998-2002). Las conversaciones que se sostuvieron con las FARC en la zona desmilitarizada (ZDM) opacaron e influyeron negativamente sobre aquéllas adelantadas simultáneamente, y por el mismo alto comisionado para la paz, con el ELN, sobre todo en Cuba y en Venezuela. Como el ELN es numéricamente más pequeño y militarmente más débil que las FARC, y además ha sido objeto de ataques repetidos por los paramilitares, es posible que este grupo guerrillero haya sido percibido como una amenaza menor. En la intensa campaña de medios que rodeó al gobierno Pastrana durante el proceso de paz, el ELN apenas desempeñó el papel de telonero del acto central.

Esto erosionó el progreso, así fuera limitado, que se había logrado en conversaciones anteriores entre representantes de la sociedad civil colombiana y el ELN celebradas en Alemania, con el auspicio de las Conferencias Episcopales de Alemania y Colombia hacia el final de la administración Samper (1994-1998). La exigencia del ELN de que se le concediera también una zona desmilitarizada se convirtió en un obstáculo insalvable para lograr un acuerdo.

El gobierno Pastrana fue incapaz de comprometer al ELN a declarar un cese al fuego o a suspender definitivamente los secuestros, y tampoco respondió de manera apropiada a los gestos de buena voluntad del ELN, expresados en la liberación incondicional de numerosos rehenes en dos oportunidades. Varios otros actores, tanto nacionales como internacionales, incluida la ONU, podrían haber desempeñado un papel más decisivo si se les hubiera dado la oportunidad.

Si asimila las lecciones que dejan los errores cometidos en el pasado, el presidente Uribe puede aprovechar la oportunidad para reiniciar con nuevos bríos la búsqueda de la paz. Ante todo, el nuevo gobierno debe partir de la base de que lograr la paz con el ELN es igual de importante –y más factible– que lograr la paz con las FARC. Esto le daría a Colombia un respiro importante y serviría de ejemplo alentador para las AUC y las FARC. En segundo lugar, aunque el ELN ha sufrido reveses importantes en el campo de batalla, el gobierno no lo debe tratar como si estuviera próximo a la derrota. En tercer lugar, el gobierno debería seguir un proceso cuidadosamente estructurado, que cuente con facilitación apropiada por parte de terceros, lo más pronto posible después de las conversaciones de establecimiento de confianza que se desarrollan en la actualidad.

Desde que finalizó la guerra fría, el ELN ha demostrado tener un concepto político más claro que las FARC. Algunos de sus líderes más conciliadores, incluido su comandante Nicolás Rodríguez, parecen tener una percepción relativamente realista en cuanto a la necesidad de ajustar sus demandas maximalistas como parte de una negociación. Como es imposible sostener una negociación seria en medio del conflicto, las conversaciones confidenciales que se llevan a cabo en Cuba deben buscar sobre todo pactar un cese al fuego, acuerdos humanitarios, garantías de seguridad para los insurgentes y, quizás, llegar a un consenso en torno a los temas que integrarían la nueva agenda para la paz. Si se les solicita, las Iglesias católicas colombiana y alemana podrían ayudar a crear un entorno de confianza apropiado durante esta etapa inicial. La ONU y otros terceros neutrales podrían, también si se les pide, desempeñar un papel importante en aspectos puntuales de la negociación, como monitoreo, verificación, logística y salvaguardas. Cuando esté vigente el cese al fuego se podrían iniciar en rigor las conversaciones, con algún optimismo. Sin embargo, las violaciones permanentes al derecho internacional humanitario y la persistencia de actividades criminales por parte del ELN perjudicarán seriamente las conversaciones. Eso mismo sucedería si persiste la complicidad y las operaciones coordinadas entre algunas brigadas del ejército y grupos paramilitares, así como la violación de derechos humanos por parte de miembros del estamento militar.

A fin de reforzar el nuevo acercamiento y aprovechar plenamente los buenos oficios de importantes actores nacionales e internacionales, el gobierno colombiano debe considerar seriamente la posible ampliación de la base de apoyo para las negociaciones. Aunque sin renunciar a Cuba como territorio para las conversaciones sobre cese al fuego y sin que el gobierno colombiano abandone radicalmente su política de confidencialidad, sí parecería conveniente vincular paulatina y sistemáticamente a otros países y mediadores a los esfuerzos de paz. La flexibilidad a este respecto resulta aconsejable, porque las diferentes etapas del proceso de paz requieren la asistencia –financiera, logística, política y técnica– de un grupo cambiante y neutral de terceros actores, tanto nacionales como internacionales. Sin embargo, para fines de continuidad y coordinación, el gobierno y el ELN deberían escoger a un tercero para que facilite el proceso completo. Por consiguiente, tanto los lugares de negociación como los facilitadores se deben determinar según sea lo más conveniente, con miras a lograr resultados positivos.

Cuanto más tiempo pase sin que se avance significativamente hacia un acuerdo de paz, más probable será que los sectores intransigentes de lado y lado ganen terreno. Esto puede llevar a una mayor participación del ELN en actividades delictivas, incluidos el narcotráfico y la cooperación militar con las FARC, con lo cual los partidarios de una solución militar se verían fortalecidos y las FARC afianzarían su convicción de que la única salida para el conflicto armado es una victoria militar.

Si bien ICG cree que se puede lograr un acuerdo negociado con el ELN en el corto a mediano plazo, esta meta no se puede alcanzar si no existe una estrategia gubernamental clara y efectiva en lo que respecta al control y, en último término, la desarticulación de las AUC. En este sentido, sería recomendable tomar diversas medidas, entre ellas reforzar la aplicación de la ley y ejercer una presión militar continua. Cualquier vínculo entre las fuerzas armadas y los grupos paramilitares se tiene que terminar.

Si uno o varios de los tres grupos armados ilegales se niegan a poner fin a cualquier vínculo que tengan con el narcotráfico u otras actividades delictivas, el gobierno y la comunidad internacional los deberá considerar como organizaciones criminales o carteles de la droga, y tratarlos como tales. La meta última de la búsqueda de la paz en Colombia debe ser mejorar las posibilidades de vida y las oportunidades de todos los colombianos mediante una política democrática, legítima y de inclusión. En este mismo sentido, se debe combatir de frente el narcotráfico, el secuestro, el crimen y la inseguridad, y se debe dejar de tolerar la proliferación de estos males en nombre de la “revolución” o la “defensa del Estado”. Para esto el gobierno debe emprender reformas de fondo que garanticen la salud, la educación y la seguridad social y ciudadana, así como revaluar radicalmente las políticas antinarcóticos, de seguridad nacional y ambientales que existen en la actualidad.

Bogotá/Bruselas, 4 de octubre de 2002

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Executive Summary

Alvaro Uribe was inaugurated President of Colombia on 7 August 2002 with a strong electoral mandate to fulfil his pledge to enhance the state’s authority and guarantee security. In his inaugural address, Uribe promised to search for a negotiated solution to the long-standing armed confrontation with both insurgent groups, the National Liberation Army (ELN)^[fn]Ejército de Liberación NacionalHide Footnote and the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC)^[fn]Fuerzas Armadas Revolucionarias de ColombiaHide Footnote as well as with the paramilitary United Self-Defence Forces of Colombia (AUC).^[fn]Autodefensas Unidas de ColombiaHide Footnote However, in stark contrast to his predecessor, Andrés Pastrana, he conditioned new negotiations on a ceasefire and complete suspension of hostilities.

Uribe’s first announcements dealt with both the conflict and related longer-term governance issues. In a setting of general insecurity, epitomised by the FARC’s mortar attack on the inauguration ceremony in the centre of Bogotá, he imposed an emergency “state of public unrest” for 90 days, decreed a “security tax” to fund an expanded war effort, and submitted a far-reaching constitutional reform proposal to parliament. The latter would provide authority for election or presidential appointment of representatives of the irregular armed groups to local government chambers and the national parliament if they are seriously engaged in a peace process. The new president also requested the UN Secretary General’s good offices to help establish peace negotiations with the FARC - an offer the FARC rejected. However, confidential, direct ceasefire talks have been resumed with the ELN in Cuba.

Both the Uribe administration and the ELN are aware of the shortcomings of the unsuccessful peace process under Pastrana (1998-2002). The talks with the FARC in the Demilitarised Zone (DMZ) overshadowed and prejudiced those held simultaneously, and by the same High Commissioner for Peace, with the ELN, mostly in Cuba and Venezuela. Substantially smaller and militarily weaker than the FARC, and under sustained attack from the paramilitaries, the ELN was possibly perceived as less of a danger. In the Pastrana government’s media-oriented peace process, the ELN component was mostly treated as a sideshow. This compromised the progress, however limited, made in previous talks between representatives of Colombian civil society and the ELN under the auspices of the German and Colombian Conferences of Bishops in Germany at the end of the Samper administration (1994-1998). The ELN’s demand for its own demilitarised zone became the critical obstacle to an agreement.

The Pastrana administration was never able to commit the ELN to a ceasefire or a permanent halt to kidnapping, and it did not respond appropriately to ELN gestures of goodwill, such as two unconditional releases of numerous hostages. Third party domestic and international actors, including the UN, could potentially have played a more decisive role had they been allowed.

If he learns from past errors, President Uribe has the opportunity for a strong new start. Several points are key. Firstly, his government should adopt the stance that peace with the ELN is at least as important, and more feasible, than peace with the FARC. It would produce an important breathing space for Colombia and an encouraging example for the AUC and FARC. Secondly, while the ELN has suffered battlefield reverses, the government should not treat it as if it were close to defeat. Thirdly, the government should pursue a carefully structured process, with appropriate third party facilitation to follow as quickly as possible the confidence-building talks already underway.

Since the end of the Cold War, the ELN has demonstrated a more political vision than the FARC. Some of its more conciliatory leaders, including its chief commander Nicolás Rodríguez, appear to be relatively realistic about the need to adjust maximalist demands in a negotiation. As substantive negotiations under conditions of ongoing warfare are unsustainable, the current talks in Cuba should aim primarily at a ceasefire, humanitarian accords, security guarantees for the insurgents and perhaps some initial consensus about a new substantive peace agenda. The Colombian and German Catholic Churches could, if requested, help create an appropriate environment of trust during this initial stage. The UN and other neutral third parties could, if requested, play important roles in detailed negotiations over monitoring, verification, logistics and safeguards. Once a ceasefire is in place, substantive talks could begin with some optimism. However, continuing ELN violations of international humanitarian law and criminal activities would seriously jeopardize them, as would continued complicity and coordinated operations between some army brigades and paramilitaries and human rights violations by regular army personnel.

To stress the new approach and make full use of the good offices of important domestic and international actors, the administration should consider eventually broadening the support structure of the negotiations. Without abandoning Cuba as a location for the ceasefire talks or radically altering its confidentiality policy, it would appear beneficial for the government gradually to integrate other countries and mediators into the peace effort. Flexibility is advisable because the different stages of the peace process require the assistance – financial, logistical, political and technical – of a changing set of third parties. However, for continuity and coordination, the government and ELN should consider selecting one such party to facilitate the entire process. Result-oriented convenience of location and facilitation should therefore be the order of the day.

The more time passes without decisive progress toward peace, the more likely it is that hard-liners on both sides will gain the upper hand. This could produce deeper ELN involvement in criminal activities, including drugs, and military cooperation with the FARC. Government advocates of a military solution would be strengthened, as would the FARC’s conviction that the only solution to the conflict is military victory.

While ICG believes that a negotiated settlement with the ELN is achievable in the short to medium-term, this cannot happen unless the government has a clear strategy for the control and, ultimately, disbandment of the AUC. A combination of measures, including enhanced law enforcement and continued military pressure, appears advisable. Any existing ties between army and paramilitaries must be severed.

If any of the three irregular armed groups fail to cut ties to the drug business and other criminal activities, the government and the international community should treat them as criminal organisations or drug cartels. The final goal of the peace process must be to protect the lives and expand the opportunities of all Colombians by democratic, inclusive and legitimate politics. Refusing to tolerate drugs, kidnapping, and crime in the name of “revolution” or “the defence of the state” must be part of that equation. This will also require Colombia to make substantive reforms in health and education and citizen security as well as profoundly reassess its counter-drug, national security and environmental policies.

Bogotá/Brussels, 4 October 2002