La paz precaria y las turbulentas fronteras de Colombia

Este comentario forma parte de nuestra Watch List 2018 – Third Update.

La investidura en agosto de 2018 de Iván Duque, nuevo presidente colombiano, del partido derechista Centro Democrático, ha alimentado la incertidumbre acerca del futuro del acuerdo de paz de 2016 con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Tampoco está claro aún cómo piensa el nuevo gobierno abordar los grupos armados expansionistas, el auge de la producción de cultivos de coca y el desastre humanitario en la vecina Venezuela. El presidente Duque llegó al poder con el respaldo de fervientes opositores del acuerdo con las FARC, tras haberse comprometido durante su campaña electoral a “modificar” partes del acuerdo. Hasta el momento ha trazado un rumbo bastante moderado, aunque aún podría enfrentar presiones del ala dura de su gobierno y partido para que debilite las disposiciones del acuerdo. A fin de fortalecer el acuerdo con las FARC, la UE y los gobiernos europeos, que son algunos de sus principales partidarios, deberían:

• Hacer ver al gobierno del presidente Duque los costos de dar marcha atrás con el acuerdo, lo que implica un riesgo de distanciamiento con los campesinos colombianos, reforzando el atractivo de los grupos armados, incluidos los disidentes de las FARC, en el campo, y potencialmente complicando las relaciones con los europeos que respaldan el acuerdo;
   
• Seguir ofreciendo apoyo financiero y político a las iniciativas locales de reintegración lideradas por antiguas guerrillas, además de presionar al gobierno y las antiguas guerrillas para que diseñen e implementen una política de reintegración nacional que ayude a los excombatientes en la transición a la vida civil;
   
• Reiterar el apoyo a las negociaciones entre el gobierno y el otro movimiento guerrillero de Colombia, el Ejército de Liberación Nacional (ELN);
   
• Alentar al gobierno a abordar los prolongados reclamos de los pequeños agricultores, especialmente lo relativo a la desigualdad en la propiedad de la tierra y la dificultad de obtener títulos formales de propiedad sobre ésta. La UE y los gobiernos europeos deberían además ofrecer apoyo político y financiero a los programas relacionados con la sustitución de cultivos de coca, como la construcción de carreteras, brindando a los cultivadores de coca apoyo técnico para sembrar cultivos legales y mejorar el acceso al mercado de las exportaciones agrícolas. La sustitución de cultivos es el medio más eficaz para convencer a los cultivadores de coca de que abandonen los cultivos ilícitos.
   
• Aumentar la prestación de ayuda humanitaria a los refugiados venezolanos que crucen la frontera de Colombia en coordinación con la ONU y otros organismos internacionales. De este modo, la UE y sus Estados miembro podrían proteger a los venezolanos vulnerables y prevenir posibles reclamos de Bogotá de que no puede financiar el acuerdo con las FARC y al mismo tiempo acomodar el influjo de venezolanos.

El nuevo gobierno y el acuerdo de paz con las FARC

En su discurso inaugural, el presidente Duque habló de revisar el acuerdo con las FARC “para corregir” aquellas partes que él y su partido consideran defectuosas. Pero los cambios explícitos que ha propuesto hasta ahora son en gran parte cosméticos. En lugar de adherirse a algún dogma, su enfoque parece reaccionar a las circunstancias, en particular nuevos problemas de seguridad y restricciones fiscales.

Ciertos miembros menos pragmáticos del partido de Duque y la coalición gobernante ocupan cargos influyentes, no obstante, y aún podrían socavar partes del acuerdo de paz, sobre todo la reforma socioeconómica que promete el acuerdo, pero que aún no se ha convertido en realidad. Se considera que el presidente ocupa una posición intermedia en el partido Centro Democrático, mientras que muchos miembros incondicionales del partido son principalmente leales al fundador del partido y expresidente Álvaro Uribe, un decidido opositor al acuerdo con las FARC. En la inauguración de Duque, Ernesto Macías, líder del Congreso y miembro de Centro Democrático, arremetió contra el acuerdo de paz y su arquitecto, el expresidente Juan Manuel Santos. Afirmó que Colombia no había sufrido un verdadero conflicto armado con las FARC que exigiera un acuerdo de paz, sino un ataque terrorista sostenido por parte de un grupo criminal que había dejado al país “inundado en coca”.

María Fernanda Cabal, también miembro del ala dura del partido y senadora, ha instado a Duque a reemplazar el “inservible” liderazgo de las fuerzas armadas, a las cuales ve como cercanas a Santos. Los opositores al acuerdo de paz han usado sus posiciones privilegiadas como parte de la coalición gobernante para presionar al presidente Duque hacia políticas y nombramientos que favorezcan su causa. La nominación por parte de Duque de Claudia Ortiz, quien critica abiertamente el acuerdo y la reforma agraria, al frente de la Agencia de Desarrollo Rural, así como la falta de apoyo del gobierno y el Congreso por un nuevo catastro como se prometió en el acuerdo de paz, sugieren que la reforma rural podría ser la principal víctima de las facciones más duras del nuevo gobierno.

Dicho esto, Centro Democrático no gobierna por sí solo. La vicepresidenta de Duque, Marta Lucía Ramírez, proviene del Partido Conservador, al igual que sus comisionados para la “legalidad” (anteriormente paz) y la “estabilización”. Ramírez preferiría honrar plenamente el acuerdo de paz, pero el presidente ha limitado su autoridad sobre la planificación postconflicto y su influencia dependerá de si Duque eventualmente restaura sus poderes.

Cambios sustantivos y simbólicos al acuerdo de paz

A pesar de las voces rivales dentro de su gobierno, el propio presidente Duque parece ser consciente de que la oposición abierta al acuerdo podría costarle el apoyo en el país y en el extranjero. Para complacer al ala dura y evitar ofender a los partidarios del acuerdo de paz, podría mencionar las dificultades económicas de Colombia para justificar recortes que diluirían las partes más costosas del acuerdo. Como se describió anteriormente, uno de los probables blancos de dichos recortes son las disposiciones relativas al desarrollo rural y la reforma agraria, cuyo costo se estima en más de 30 mil millones de dólares a lo largo de más de una década. El programa de sustitución de cultivos de coca establecido en el acuerdo de paz podría sufrir un apretón fiscal similar. Duque ha declarado que cumplirá con los acuerdos que ya han sido firmados con 80.000 familias cultivadoras de coca para proporcionarles estipendios y ayuda técnica que les permita pasar a la agricultura legal. Pero él y sus ministros han dejado claro que, de acuerdo con las exigencias de EE.UU., desean priorizar la erradicación forzosa y la fumigación de los cultivos de coca, posiblemente con drones.

Las políticas que Duque y su partido han deplorado más enérgicamente en los últimos años – los planes de justicia transicional del acuerdo de paz y la participación de los líderes de las FARC en la política, ambos ratificados por el Congreso y aprobados por los tribunales – probablemente sufran cambios más simbólicos que sustantivos. Por ejemplo, según el acuerdo, quienes participen en el narcotráfico solo tendrán derecho a inmunidad penal si pueden demostrar que su participación fue en beneficio material de la insurgencia, no el suyo propio. Duque piensa promover una ley para eliminar todos los beneficios judiciales para los narcotraficantes que hayan sido condenados. Pero incluso si lo hace no podrá enjuiciar de manera retroactiva a los comandantes y combatientes de las FARC que ya hayan sido desmovilizados, debido a disposiciones constitucionales que requieren que se imponga la sentencia más ligera cuando hay más de una ley aplicable al delito (en este caso, la sentencia más ligera es la prevista en el acuerdo de paz). En términos de la participación política de las FARC, el movimiento actualmente tiene cuatro legisladores en cada cámara del Congreso, parte de una cuota de ocho años establecida en el acuerdo de paz. Cualquier intento de eliminar esos curules probablemente llevaría a un atolladero legal y político. Parece poco probable que el nuevo gobierno intente hacerlo, por mucho que al partido gobernante le irrite la presencia de diputados de las FARC.

Otras partes del acuerdo son firmemente apoyadas por el presidente Duque, quien ha expresado repetidamente su apoyo por la reintegración de los exguerrilleros a la vida civil, aunque su gobierno aún no cuenta con una política clara para hacerlo. El Consejo Nacional de Reincorporación, creado por el acuerdo de paz para diseñar una política de reintegración de excombatientes, ha aprobado tan solo un puñado de proyectos con ese fin, aunque hay más de 100 iniciativas lideradas por individuos o pequeños grupos de excombatientes de bajo nivel en marcha sin su aprobación. La reintegración también se ha visto aquejada por las frustraciones de los excombatientes con el proceso hasta la fecha. Unos 1.500 ex guerrilleros permanecen en las zonas creadas para su reintegración, si bien 13.000 fueron acreditados como ex miembros de las FARC (de los cuales alrededor del 23 por ciento son mujeres). De los 11.500 que han abandonado los espacios para la reintegración, algunos han intentado establecer pequeños negocios o cooperativas mientras esperan apoyo financiero del gobierno; otros han desistido de recibir mayor asistencia, pero su objetivo es vivir de sus estipendios mensuales hasta que se agoten en agosto de 2019. Un pequeño número de personas se han unido a grupos armados disidentes.

La Agencia para la Reincorporación y Normalización, el organismo colombiano a cargo de implementar las políticas de reintegración, está bajo un nuevo liderazgo nombrado por Santos unos meses antes de dejar el cargo. Este cambio podría brindar una oportunidad para superar las prolongadas disputas de la agencia con las FARC en torno a los programas más adecuados para los excombatientes. Tanto la agencia como el Consejo Nacional de Reincorporación, así como las propias FARC, deberán esforzarse mucho más para garantizar que los paquetes de reintegración tengan en cuenta el género y etnia de los excombatientes. La vicepresidenta Ramírez, responsable especial de las políticas de género del gobierno, debería desempeñar un papel en el diseño de programas económicos específicos y la protección contra la violencia sexual para las mujeres excombatientes.

Amenazas de seguridad y el narcotráfico

Pese al acuerdo de paz, las áreas previamente controladas por la guerrilla se enfrentan a una inseguridad persistente o incluso en aumento, que incluye el desplazamiento y elevadas tasas de homicidio. Al menos 331 líderes comunitarios han muerto desde comienzos de 2016, mientras que 71 ex miembros de las FARC también han sido asesinados, según la ONU, desde la firma del acuerdo; solo han sido detenidos los sospechosos de una pequeña parte de estos asesinatos. En respuesta al aumento de los niveles de violencia, el gobierno parece estar volviendo al modelo de contrainsurgencia de “despejar-mantener-construir” que siguió el presidente Uribe. Pero en su momento ese enfoque fue en gran medida incapaz de despejar los territorios de facciones armadas para que las instituciones del Estado pudieran asentarse, y no hay motivos para creer que ahora pudiera tener éxito.

Los disidentes de las FARC – que rechazan el acuerdo de paz – constituyen la amenaza más visible, junto con las guerrillas del ELN y los narcotraficantes. Al menos trece grupos disidentes, compuestos por un mínimo de 1.600 combatientes, están reclutando por todo el país. En los llanos al suroeste de Colombia, Gentil Duarte, un destacado ex comandante de las FARC, busca unir a los disidentes y crear unas nuevas FARC. En el suroeste, a lo largo de la costa del Pacífico y la frontera con Ecuador, las economías ilegales, en particular la producción de coca y el procesamiento y tráfico de cocaína, constituyen la base financiera de los disidentes. En el norte, el combate entre disidentes y otros grupos armados ha provocado un pico de violencia. Cuatro comandantes clave de las FARC que anteriormente habían aceptado el acuerdo, recientemente se unieron a los disidentes en los llanos orientales, lo que sugiere que estas facciones emergentes se están convirtiendo en imanes para aquellos escépticos de la buena fe del gobierno en llevar adelante el acuerdo o preocupados por la posibilidad de que se investiguen penalmente sus actividades. La mejor forma de detener el flujo de deserciones sería honrar las promesas de establecer programas eficaces de reintegración para excombatientes.

Crisis Group estima que las guerrillas del ELN siguen activas en alrededor del 10 por ciento del territorio colombiano, principalmente a lo largo de la frontera con Venezuela y la costa del Pacífico. El ELN ha llevado a cabo masacres en el suroeste y el noreste, supuestamente contra rivales armados, a la vez que ha desempeñado un papel más importante en el narcotráfico y ha empleado la violencia para ejercer control territorial. En agosto, sus miembros secuestraron (y posteriormente liberaron) a nueve soldados y policías en Arauca y Chocó, en parte para presionar a favor de la continuación de las negociaciones de paz celebradas bajo el gobierno del presidente Santos. Duque, no obstante, ha suspendido las negociaciones hasta que el ELN libere a todos los secuestrados, que según un listado del gobierno ahora suman diez. De estos, al menos uno ha sido confirmado muerto, mientras que se sospecha que otros siete también han muerto. 

Duque además ha exigido que el ELN ponga fin a todas sus actividades criminales como otro de los requisitos para las negociaciones. En ocasiones estipula que las guerrillas se agrupen en acantonamientos, como hicieron los combatientes de las FARC después de firmar su acuerdo de paz, e insiste en que las negociaciones de paz se centren en el desarme y la desmovilización más que en reformas sustanciales a la economía colombiana y las instituciones estatales. Esta última condición significa, en esencia, que las guerrillas tendrían que entregar sus armas sin que se cumplan ninguna de sus demandas políticas centrales. El ELN sin duda rechazará tales requisitos. La reciente decisión del nuevo gobierno de eliminar a Venezuela como país garante disminuye aún más las perspectivas de negociaciones. Con sus refugios seguros y el aumento de las operaciones en Venezuela, el ELN ve a Caracas como un aliado crucial. Hasta ahora, el proceso de paz con el ELN ha sido frustrante. La desconfianza entre las partes y la persistente actividad armada de la guerrilla provocaron el estancamiento de las negociaciones a principios de este año. Pero Duque y los socios internacionales de Colombia deberían persistir, especialmente dado que la derrota militar del grupo sigue siendo una perspectiva lejana mientras goce de refugio al otro lado de la frontera.

En el noroeste de Colombia y a lo largo de las costas Atlántica y Pacífica operan varios grupos narcotraficantes, incluidas las Autodefensas Gaitanistas de Colombia, aunque las operaciones militares y las fracturas internas los han debilitado. En julio, el Congreso de Colombia aprobó una ley que preveía penas de prisión reducidas para los gaitanistas a cambio de su desmovilización e información sobre sus actividades y aliados, pero el grupo aún no ha aceptado las condiciones de rendición de la ley. Mientras, las autoridades colombianas han asesinado o capturado a algunos de los líderes del grupo. La ofensiva militar y policial contra los gaitanistas solo han causado daños limitados al tráfico y producción de droga, ya que otros grupos han llenado los vacíos en las rutas del narcotráfico, mientras que los agricultores han seguido sembrando coca para obtener ganancias.

Todos los grupos armados explotan las drogas para financiar actividades, obtener poder a nivel local y reclutar. La Oficina de la ONU contra la Droga y el Delito anunció en septiembre que en 2017 las áreas de cultivo de coca habían alcanzado niveles históricos de 171.000 hectáreas, y se estimaba que la producción de coca también había alcanzado un máximo de más de 1.300 toneladas métricas. Bajo presión de EE.UU., el gobierno de Duque ha anunciado que empleará la erradicación forzada para reducir la siembra de cultivos ilegales. Pero también ha declarado que respetará los compromisos con el programa de sustitución de cultivos del acuerdo de paz, que ya ha eliminado al menos 20.000 hectáreas de coca con el consentimiento de los agricultores locales. La coordinación entre la erradicación liderada por los militares y los programas de sustitución liderados por civiles ha sido problemática desde principios de 2107, lo que ha provocado el resentimiento de los cultivadores de coca que dicen que están dispuestos a sustituir los cultivos pero han seguido viendo cómo se destruyen forzosamente sus plantas.

Otros episodios anteriores de erradicación forzada han demostrado que las estrategias antinarcóticos coercitivas, incluida la fumigación, erosionan la confianza entre los cultivadores de coca y el gobierno a la vez que fortalecen a los grupos armados ilegales que pretenden defenderlos. La UE debería aconsejar al gobierno de Duque que repetir este enfoque probablemente dé los mismos resultados. También podría llenar las brechas de financiamiento de los programas de sustitución de cultivos. La UE, podría, por ejemplo, apoyar iniciativas relacionadas, como construir infraestructura, ofrecer ayuda técnica a los cultivadores de coca para que siembren cultivos legales, o ayudar a garantizar un mejor acceso a los mercados europeos para los productos colombianos generados por ex cultivadores de coca.

Problemas con los vecinos

Al menos un millón de venezolanos han ingresado a Colombia huyendo de la miseria económica, una grave escasez de suministros médicos y otros elementos esenciales y en algunos casos represión política, desde principios de 2017. Alrededor de medio millón permanecen concentrados en zonas fronterizas afectadas por elevados niveles de pobreza y desempleo. El presidente Duque ha reconocido la necesidad de aceptar a estos migrantes y trabajar con socios latinoamericanos y organismos de la ONU para proteger su bienestar. Ha expresado una postura firme con respecto a Venezuela, advirtiendo a la Asamblea General de la ONU que se necesita un “cerco diplomático” regional más fuerte para “sancionar… a quienes han sembrado esa tragedia deleznable”.

Las tensiones en aumento entre Bogotá y Caracas, así como la ausencia de canales de comunicación estables entre las fuerzas armadas de ambos países, podrían provocar un aumento de la violencia. El riesgo es más agudo a lo largo de las fronteras que los grupos armados, sobre todo el ELN, cruzan regularmente. En estas áreas florecen las economías ilegales, incluido el tráfico de cocaína, combustible, ganado, y oro y coltán extraídos ilegalmente. El presidente de Venezuela, Nicolás Maduro, acusó al predecesor de Duque, Santos, de patrocinar un reciente intento de asesinarle, sin ofrecer ninguna prueba que respaldara su acusación. Al mismo tiempo, altos funcionarios latinoamericanos y estadounidenses han planteado la idea de la intervención militar contra el gobierno de Maduro. El presidente Duque ha descartado – sensatamente – el apoyo de Colombia a tal iniciativa, la cual seguramente empeoraría mucho la situación (incluso si los militares venezolanos abandonaran a Maduro y su gobierno fuera rápidamente derrocado –lo cual no es seguro – cualquier gobierno transicional recién instalado en Caracas sería débil, y, asolado por focos de resistencia armada y la propagación del crimen organizado, sin duda sería incapaz de imponer el orden por todo el país).

Dado que soporta los peores efectos de la crisis humanitaria, Colombia sin duda necesita un mayor apoyo de la UE para lidiar con el éxodo de venezolanos desesperados y contener la inestabilidad a lo largo de la frontera. El respaldo europeo hacia una cuestión que forma el núcleo de las preocupaciones de seguridad de Duque podría ayudar a persuadir al gobierno de que debería prestar atención a las inquietudes de la UE y mantener intacto el presupuesto para el proceso de paz.