Desmovilizar a los paramilitares en Colombia: ¿Una meta viable?
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  1. Executive Summary

Desmovilizar a los paramilitares en Colombia: ¿Una meta viable?

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Resumen Ejecutivo

La meta de desmantelar al grupo paramilitar Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) antes de que finalice el año 2005, que se fijó cuando el gobierno del presidente Álvaro Uribe firmó el acuerdo de Ralito I con dicho grupo de extrema derecha hace casi un año, sigue siendo problemática. Para que tengan éxito las negociaciones iniciadas en julio del 2004, el gobierno tendrá que ser mucho más firme, hasta el punto incluso de utilizar amenazas verosímiles de recurso a la fuerza. La comunidad internacional debe ofrecer una mayor cooperación, si las serias dudas que persisten en torno al proyecto se logran despejar de una manera tal que se respete el Estado de derecho y se promueva la meta última, que es ponerle fin al prolongado conflicto.

La firma del acuerdo de Ralito II en mayo del 2004 y el inicio de las conversaciones en la recién establecida Zona de Ubicación (ZDU) neutral son pasos positivos, en especial después de casi haberse suspendido el proceso a comienzos del año, de las violaciones del cese del fuego y de la persistente participación de las AUC en actividades de narcotráfico. Aunque en el acuerdo no se abordaron temas sustanciales y aún falta por definir un cronograma preciso para el desarme, la desmovilización y la reinserción (DDR) de los combatientes de las AUC, Ralito II le brinda al gobierno de Uribe una oportunidad para hacer avanzar el proceso en los dos años que le quedan.

Sin embargo, a fin de lograr un progreso real y sostenible, el gobierno tiene que desarrollar un marco legal y una estrategia política que propicien la desmovilización colectiva de todos los grupos armados. Con la desaparición y probable asesinato de su líder, Carlos Castaño, en abril del 2004, las AUC se han vuelto cada vez más exigentes. Bajo su nuevo jefe, Salvatore Mancuso, los paramilitares dicen no estar dispuestos a aceptar penas de cárcel por crímenes de guerra ni la extradición de sus líderes a los Estados Unidos por cargos de narcotráfico, pese a que su participación en dicho negocio no se ha reducido; a la vez, se ha acentuado la preocupación internacional frente a la posibilidad de que los crímenes pasados de los paramilitares queden impunes. La controvertida presencia en el Congreso de Mancuso y otros dos comandantes paramilitares el 28 de julio del 2004, con la anuencia del gobierno, ha acrecentado esa inquietud. Los jefes paramilitares utilizaron esta plataforma para reiterar la propuesta de las AUC en el sentido de seguir desempeñando un papel de contrainsurgencia después de su desmovilización, mediante el control de vastas regiones del país, en lo que constituye una propuesta abiertamente interesada que les permitiría conservar las tierras y otras propiedades ilegalmente adquiridas, así como continuar con sus operaciones de narcotráfico.

Estas demandas se deben rechazar. La única experiencia anterior, en Medellín, pone de relieve los peligros que acarrea una aproximación miope e incompleta a la DDR. Los paramilitares que fueron desarmados y supuestamente reintegrados a la sociedad en dicha instancia mantienen el control sobre numerosos barrios de la ciudad. Varios temas clave --su fuente de ingresos (drogas), los contactos persistentes con miembros de las AUC aún no desmovilizados y la reparación de las víctimas de sus crímenes pasados --aún no han sido resueltos.

La comunidad internacional ha estado en gran medida ausente de las negociaciones, en parte debido al rechazo que le despiertan los vínculos de los paramilitares con el narcotráfico y su participación en crímenes atroces, pero también debido a la falta de transparencia en el proceso mismo. La legislación que propuso inicialmente el gobierno en lo que denominó la alternatividad penal fue criticada por implicar que los paramilitares disfrutarían de impunidad por crímenes graves cometidos en el pasado. Sólo la Organización de los Estados Americanos (OEA) se ha mostrado dispuesta a mediar, al aceptar la función del monitoreo y suministro de información sobre el cese del fuego. Ha puesto en juego su credibilidad al vincularse con un inicio controvertido del proceso de paz, pero si pretende hacer una contribución seria, debera fortalecer su capacidad y su voluntad política para monitorear el cese del fuego en toda Colombia, así como su inadecuada financiación.

La reciente respuesta positiva del gobierno de Uribe frente a la posibilidad de establecer conversaciones de cese del fuego planteada por el grupo insurgente más pequeño (el ELN) podría inducirlo a desarrollar una aproximación más amplia a una DDR que siente las bases para una desmovilización colectiva de todos los grupos armados. Pese a las serias diferencias en torno a la implementación de un cese del fuego y a la agenda de las futuras conversaciones de paz, es posible que las negociaciones con el ELN sean más fáciles que con las AUC, debido a que el grupo guerrillero no está tan profundamente involucrado en el tráfico de drogas. Sin embargo, es improbable que la organización insurgente de mayor tamaño (las FARC) se limite a ser un testigo pasivo de la desmovilización ya sea de las AUC o del ELN

Si se quiere pactar un acuerdo definitivo con los paramilitares, el gobierno debe amenazarlos de un modo creíble con consecuencias militares si rompen el cese del fuego y se niegan a concentrar y desarmar a todas sus fuerzas, a poner fin al narcotráfico y otras actividades delictivas, y a pagar las reparaciones. El incremento en la actividad del Centro de Acción Integral --la entidad del Ministerio de Defensa encargada de coordinar las unidades de policía, ejército e inteligencia, cuya misión es perseguir, capturar o destruir el liderazgo de las AUC o de otros grupos paramilitares que no cumplan los acuerdos-- enviaría un mensaje positivo.

Muy pronto, el Congreso reconsiderará la legislación sobre alternatividad penal. Aunque las enmiendas ya han mejorado la propuesta original, se requieren más modificaciones, sobre todo para garantizar por lo menos algún tiempo de cárcel para los crímenes de guerra, la confiscación de los activos ilegalmente adquiridos, y reparaciones y una mayor voz para las víctimas. La extradición a los Estados Unidos sigue siendo una amenaza potencial contra el acuerdo. Cualquier decisión --como cumplir las sentencias del gobierno norteamericano en cárceles colombianas-- sólo se debe tomar después de que se haya logrado un progreso sustancial en la desmovilización y desarme real de las AUC, así como en la divulgación completa de sus vínculos con el narcotráfico, la suspensión verificada de dicha actividad y la disposición satisfactoria de los activos ilegales.

Bogotá/Bruselas, 5 de agosto de 2004

Executive Summary

The target of disbanding the paramilitary United Self-Defence Forces of Colombia (AUC) by the end of 2005, set when the government of President Alvaro Uribe signed the Ralito I accord with the far-right group nearly a year ago, remains problematic. The government will need to get much tougher, including with credible threats to use force, if negotiations that opened in July 2004 are to succeed. The international community should offer more cooperation if the serious questions that remain about the project can be resolved in a way that respects rule of law and promotes the ultimate goal of ending the long conflict.

The signing of the Ralito II agreement in May 2004 and the opening of talks in the newly established neutral Zone of Location (ZDU), are positive steps, particularly following the near-breakdown earlier in the year, ceasefire violations and continued AUC drug trafficking. While little substance was addressed in the agreement, and a precise timetable for the disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) of AUC fighters has yet to be fixed, Ralito II nonetheless provides the Uribe administration an opportunity to move the process forward during its remaining two years in office.

But to achieve real, sustainable progress, the government still needs to develop a legal framework and political strategy for collective demobilisation of all armed groups. Since the April 2004 disappearance and probable murder of its leader, Carlos Castaño, the AUC has become increasingly assertive. Under the new chief, Salvatore Mancuso, the paramilitaries say they are unwilling to accept any jail time for war crimes or extradition of their leaders to the U.S. on drug-trafficking charges, even as their narcotics involvement has continued unabated, and international concern over possible impunity for past crimes has deepened. The domestically controversial, government-endorsed appearance by Mancuso and two other paramilitary commanders before the Colombian Congress on 28 July 2004 increased this concern. They used the platform to reiterate the AUC proposal to retain a counter-insurgency role after demobilisation by maintaining control of vast regions of the country -- a blatantly self-interested proposition that would allow it to keep illegally acquired land and other property as well as its drug operations.

These demands must be rejected. The only previous experience, in Medellín, shows the dangers of a short-sighted and incomplete approach to DDR. Paramilitaries who were disarmed and ostensibly reintegrated into society there have kept control of numerous city neighbourhoods. Key issues -- their source of income (drugs), continuing contacts with non-demobilised AUC members, and reparations for the victims of their past crimes -- remain unresolved.

The international community has been largely absent from the negotiations, in part due to its distaste for the paramilitaries' links to drug trafficking and involvement in atrocities, but also because of lack of transparency in the process itself. Initial government-proposed legislation on so-called alternative sentencing was criticised for implying the paramilitaries would enjoy impunity for past grave misdeeds. Only the Organisation of American States (OAS) has stepped forward, accepting the role of monitoring and providing information on the ceasefire. It has put its credibility on the line in associating with a controversial beginning to the peace process but if it is to make a serious contribution, its capacity and political will to monitor the ceasefire in all Colombia as well as its inadequate funding will have to be addressed.

The Uribe administration's recent positive response to feelers for ceasefire talks from the smaller of the two insurgent groups (the ELN) could lead it to develop a more comprehensive approach to DDR that provides the foundation for collective demobilisation of all armed groups. In spite of serious differences over how to bring a ceasefire into force and the agenda of future peace talks, negotiations might eventually prove easier with the ELN than the AUC because the group is not as deeply involved in drug trafficking. However, the larger insurgent organisation (FARC) is unlikely to be a passive witness to the demobilisation of either the AUC or the ELN.

If there is to be a definitive agreement with the paramilitaries, the government must threaten them credibly with military consequences should they break the ceasefire and refuse to concentrate and disarm all their forces, end drug trafficking and other criminal activities and pay reparations. Increased activity of the Centre for Integral Action (Centro de Accion Integral) -- the Ministry of Defence entity charged with coordinating police, army and intelligence units tasked to pursue, capture or destroy the non-complying AUC leadership or other paramilitary leadership -- would send a good message.

The alternative sentencing legislation is to be reconsidered shortly by the Congress. While amendments already have improved the original proposal, more is needed, particularly to assure at least some jail time for war crimes, confiscation of illegally acquired assets and both reparations and a greater voice for victims. U.S. extradition remains a potential deal breaker. Any compromise -- such as the serving of U.S. convictions in Colombian prisons -- must come only after substantial progress has been achieved toward actual demobilisation and disarmament of the AUC, full disclosure of its links to drug trafficking, its verified disengagement from that activity and satisfactory disposition of illegal assets.

Bogotá/Brussels, 5 August 2004

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