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ELN: tan cerca y tan lejos de la paz
ELN: tan cerca y tan lejos de la paz
Elecciones regionales en Colombia ponen a prueba la paz
Elecciones regionales en Colombia ponen a prueba la paz

ELN: tan cerca y tan lejos de la paz

Originally published in Razón Pública

¿Cuál es la fuerza militar de esta guerrilla? ¿Cuál es su situación política? ¿Por qué el proceso de negociación es tan distinto del de las FARC? ¿Por qué ha escalado sus acciones armadas? ¿Será que pierde la oportunidad para la paz?

Un diálogo difícil

Desde hace más de dos años, el gobierno y el ELN han sostenido conversaciones exploratorias para definir una agenda de negociación de paz, sin que se haya pasado a una fase pública.  El desacuerdo sobre quién es responsable por este estancamiento, sumado al reciente paro armado por parte de esta guerrilla, muestra lo difícil que ha sido esta fase exploratoria.

En medio de esta parálisis es conveniente reflexionar sobre la situación política y militar del ELN, así como compararlo con el proceso que han vivido las FARC, para entender de qué manera la realidad de este grupo armado influye sobre las posibilidades de una negociación formal con el gobierno.

La situación militar

La primera década del nuevo milenio fue difícil para el ELN por varias razones:

  • El grupo fue diezmado por los paramilitares, por la Fuerza Pública y también por los conflictos con las FARC;
     
  • Fracasó su “Plan Estratégico 1997 a 2007”;
     
  • Murieron dos importantes miembros de su directiva;
     
  • La “resistencia pasiva” se convirtió en el plan militar;
     
  • Fallaron los acercamientos con el gobierno de Uribe;
     
  • La relación con las comunidades sufrió bastante por el conflicto con las FARC y por la vinculación con economías ilegales; y
     
  • En 2012 el número de combatientes del  ELN llegó a su nivel más bajo en de los últimos 20 años.

Sin embargo desde 2010 esta guerrilla ha tenido una leve recuperación (aunque siga lejos de igualar su poder militar de los años noventa) por tres razones principales:

  • Tiene una relación más directa (aunque no total) con el narcotráfico en varios eslabones de la cadena.
     
  • El proceso de paz con las FARC alivió la presión militar sobre el ELN y permitió la recomposición de varias de sus unidades.
     
  • Ha podido restablecer parcialmente sus relaciones con las comunidades después del fin de la cruenta guerra con las FARC.

Este fortalecimiento leve es visible en cinco hechos recientes:

  • La toma de algunos territorios que antes eran de las FARC, especialmente en el suroccidente del país;
     
  • La confrontación sostenida con Los Urabeños en Chocó;
     
  • Los secuestros que han perpetrado en Norte de Santander,Bolívar y Antioquia;
     
  • El ataque en Güicán, Boyacá;
     
  • El paro armado y la campaña “política-militar e ideológica” en memoria de Camilo Torres.

Según la inteligencia militar, esta guerrilla actualmente tiene 1.556 miembros armados. Sin embargo, es evidente la debilidad del ELN frente a la Fuerza Pública, que ha quedado en evidencia en las acciones militares en su contra.

La situación política

Aquí importa distinguir entre el plano nacional y el plano local. En lo local, desde 2010 el ELN ha intentado recuperar las relaciones cercanas con las comunidades de las áreas donde hace presencia. En esto ha tenido resultados variados, pues en algunas regiones como Chocó, Nariño y Catatumbo, los vínculos con economías ilegales, los abusos contra la población y el uso de minas antipersonales han hecho que las relaciones sigan siendo tensas.

En el plano nacional el ELN no tiene una influencia política importante. Sin embargo, ciertas organizaciones influyen de algún modo sobre sus decisiones, e incluso se ha argumentado que estas organizaciones contribuyen a que el ELN no tome la decisión definitiva de dejar las armas y negociar seriamente con el gobierno.

La difícil coyuntura

Por ahora, la actuación política y militar actual del ELN busca mantener su control territorial y su base social, hacer declaraciones políticas a la sociedad y presionar al gobierno para que negocie sin que se les considere el “hermanito menor” de las FARC.

Sin embargo, las numerosas acciones militares del grupo, que han buscado un efecto político local, han ido más bien en detrimento del apoyo nacional para un proceso de negociación (como ocurrió en el caso del secuestro de los pescadores en elsur del Bolívar).

El ELN y las FARC

Es un error analizar al ELN solo por el número de acciones militares que pueda llevar a cabo pues, a diferencia de las FARC, este da prioridad al trabajo político y aplica el concepto de “resistencia armada”, que entiende como una “parte integral” de la lucha y movilización social. La toma del poder ya no es su objetivo principal.

La comparación entre las dos guerrillas es también problemática cuando se habla de política. Sus enfoques han sido y son diferentes: el ELN actualmente le da prioridad a lo político sobre lo militar; mientras que las FARC han hecho lo contrario desde su octava conferencia de 1993.

El ELN se ve a sí mismo como una fuerza que abre espacios y actúa como garante de un proceso político más amplio de negociación entre el Estado y la sociedad; y su organización interna y el proceso de toma de decisiones son bastante diferentes de los de las FARC.

La difícil negociación

Los objetivos políticos del ELN, la cercanía con las comunidades en sus zonas de influencia, su propia historia y el poder militar que tiene explican en muy buena parte la dificultad de una negociación con esta guerrilla.

Estos elementos dejan en evidencia que, aunque es necesaria la confluencia con el proceso de paz de las FARC en temas como justicia transicional y quizá la dejación de armas,  el ELN insistirá en preservar un espacio propio.

El ELN argumenta que hay que trabajar sobre “un camino de certezas” es decir, sobre hechos políticos que se vayan produciendo a medida que se negocia. La metodología de “nada está acordado hasta que todo esté acordado” no sería aceptable para este grupo guerrillero.

Además, para el ELN, la participación de la sociedad en las negociaciones es fundamental. El grupo ha dicho de manera reiterada que no puede negociar por la sociedad y que sin la participación de esta, el proceso no sería verdaderamente de paz. Por su parte, el gobierno ha mostrado que está dispuesto a encontrar mecanismos de participación, como se pudo ver en la inclusión de este punto en la agenda que preparó con el ELN en 2014.

Sin embargo, esta condición creará grandes desafíos en la metodología y el tiempo de las negociaciones. Los mecanismos de participación, bien sean foros regionales con comunidades, reuniones con delegaciones en la mesa, o cualquiera otro, el ritmo del proceso no puede depender demasiado de su progreso.

Como el ELN toma sus decisiones sobre la base del dialogo interno y el consenso, será difícil llegar a acuerdos concretos si algunos frentes o unidades sienten que su voz no está representada en lo acordado. Y alcanzar consensos en este grupo ha sido siempre muy difícil.

La negociación tendría que encontrar una metodología que permita superar estos obstáculos,  por ejemplo con la presencia permanente de todos los miembros de la Dirección Nacional del ELN en el lugar de la negociación, o con reglas sobre el tiempo que pueden utilizar las partes para consultas internas, al final de las cuales deberán tomar decisiones definitivas.

Además, dentro del ELN se siguen dando discusiones alrededor del tema de la paz. Históricamente, alias Pablito, que ahora tiene más influencia por hacer parte del Comando Central (COCE), ha estado en contra de las negociaciones. Sin embargo el ELN dice enfáticamente que todas sus unidades apoyan la negociación. Adicionalmente, la inclusión de Paula (quien comandaba las milicias urbanas del grupo) en la Dirección Nacional hará que la voz de las milicias tenga más peso dentro del ELN. Y estas milicias no han estado completamente de acuerdo con un proceso de paz.

Si el grupo no decide pronto y de manera consensuada que abrirá negociaciones, el tiempo se le podrá agotar para firmar la paz con un gobierno que tiene la disposición de hacerlo. Un próximo gobierno podría concluir que es mejor acabar militarmente con el ELN, teniendo en cuenta el fin del conflicto con las FARC.

El ELN ha dicho que solamente estará dispuesto a “considerar” la dejación de las armas si se dan las transformaciones necesarias para la paz verdadera. Este grupo guerrillero se cree un posible veedor de otros procesos de negociación entre el Estado y la sociedad, lo cual significa una mayor reticencia para el desarme. Pero es imposible que esta actitud sea aceptada en una mesa de negociaciones.

El ELN sigue explorando las opciones para avanzar a un proceso de paz, pero pronto deberá decidir si escoge buscar la paz definitiva o seguir en resistencia armada. Escoger lo segundo afirmaría sus objetivos en el corto plazo pero también podría llevar a que pierda su influencia política o incluso deje de existir. Y lo peor: lo llevaría a perder la mejor oportunidad para rescatar los ideales que los llevaron a iniciar su guerra en 1964.

This article first appeared in Razón Pública.

Campaign banners crowd the street corners ahead of 27 October local elections, in Monteria, Cordoba. CRISISGROUP/Zaida Marquez

Elecciones regionales en Colombia ponen a prueba la paz

On 27 October, Colombia will hold its first local elections since a 2016 peace agreement between the government and FARC rebels. In this Q&A, Crisis Group expert Elizabeth Dickinson explains what is at stake politically and why so much violence has accompanied the campaign.

¿Qué nos dicen estas elecciones sobre cambios en la política colombiana?

La antesala a las elecciones regionales de este año, que ha estado marcada por un aumento en la violencia, permite dar una mirada a la evolución de la política colombiana tres años después del histórico acuerdo de 2016 entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

Como regla general, las elecciones de autoridades territoriales en Colombia (celebradas cada cuatro años) han atraído una gran participación electoral. Los electores de las grandes ciudades tienden a concentrarse en preocupaciones urbanas como el transporte público y la delincuencia. Los electores rurales tienden a estar más interesados en temas como el estancamiento de la reforma agraria y la persistencia de grupos armados y bandas criminales en sus regiones. Familias acaudaladas con una influencia desbordada en distintas partes del país y grupos armados ilícitos también juegan un papel importante en estas elecciones y, a menudo, tratan de influenciar los resultados mediante la financiación de campañas y coerción.

En comparación con elecciones regionales anteriores, el cambio más significativo de este año puede estar en la diversidad ideológica de los candidatos.

En comparación con elecciones regionales anteriores, el cambio más significativo de este año puede estar en la diversidad ideológica de los candidatos, que representan un espectro de opiniones mucho más amplio que en años anteriores, especialmente en la política de izquierda. La izquierda en Colombia ha sido durante mucho tiempo una de las más débiles de América Latina, en parte porque el público la asocia con una insurgencia violenta de orígenes ideológicos marxistas-leninistas. Con el acuerdo de paz comenzando a disipar ese estigma, los candidatos de izquierda de las rebautizadas FARC, el Partido Verde, grupos indígenas y organizaciones sociales se están postulando para elecciones este año. La Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (un partido nacido de las ahora disueltas FARC) tiene más de 300 candidatos aspirando a alcaldías, concejos municipales y asambleas departamentales.

Al mismo tiempo, en el otro extremo del espectro político, el Centro Democrático, el partido de derecha del presidente Iván Duque, con tan solo cinco años, está tratando de consolidar sus bases de poder regionales. Enfocado en la seguridad, el partido tiene como objetivo lograr cargos departamentales y municipales en regiones donde aún no cuentan con una presencia local significativa, como el departamento de Arauca, fronterizo con Venezuela.

Aunque el acuerdo de 2016 ha cambiado sustancialmente el panorama político, algunas de las reformas electorales que contemplaba se han estancado. En mayo, el gobierno abandonó debido a la resistencia en el congreso, reformas que habrían ayudado a proteger a los partidos políticos de la influencia desproporcionada de actores acaudalados y poderosos, a través de una mayor transparencia en la financiación de las campañas.

Casi dos docenas de candidatos fueron asesinados durante el año previo a estas elecciones y 605 candidatos reportaron haber recibido amenazas. ¿Qué está pasando?

La violencia ha empañado casi todas las elecciones colombianas en las últimas cuatro décadas. Amenazas y asesinatos, incluso de varios candidatos presidenciales, han aumentado y disminuido según la intensidad del conflicto armado. En comparación con las elecciones regionales de 2015 y 2011 (ambas antes del acuerdo de paz de 2016), este año ha sido relativamente pacífico. Pero en relación con las elecciones nacionales de 2018, que fueron unas de las más pacíficas de los últimos 40 años, las tendencias no resultan tan positivas. Las autoridades ya han advertido que los municipios parecen enfrentar un mayor riesgo de violencia y fraude en las elecciones actuales que en 2018.

El resurgimiento de grupos armados no estatales compitiendo por dominio regional explica al menos parte de la violencia en esta temporada electoral.

El resurgimiento de grupos armados no estatales compitiendo por dominio regional explica al menos parte de la violencia en esta temporada electoral. En los últimos tres años, grupos armados y organizaciones criminales nuevas y en evolución han buscado ocupar los espacios que las FARC dejaron vacíos al desmovilizarse. Más de veinte grupos disidentes de las FARC mantienen el dominio en áreas de la costa Pacífica, regiones de la frontera con Venezuela y partes del interior, como el Bajo Cauca, donde se dedican al cultivo ilícito de coca. El Ejército de Liberación Nacional (ELN), el movimiento guerrillero subsistente más grande, ha consolidado el control en sus dominios en Arauca y se ha tomado algunos de los mercados ilícitos y territorios antiguamente de las FARC, como los del Chocó. (Las conversaciones entre el ELN y el gobierno se interrumpieron a principios de 2019 y, a diferencia de 2018, no habrá un alto al fuego para las elecciones). El ELN y las disidencias de las FARC también compiten con organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico como las Autodefensas Gaitanistas de Colombia.

Las elecciones han hecho que la rivalidad entre estos grupos armados resulte más visible y más peligrosa. Las mayores tasas de violencia electoral se han registrado en regiones donde dos o más grupos armados compiten por el control. Estas regiones incluyen Cauca y Nariño en el suroeste del país y el Catatumbo y Arauca a lo largo de la frontera con Venezuela. En algunas áreas, los pobladores ven el aumento actual de la violencia como prueba de que el acuerdo de 2016 no logró alcanzar una paz significativa. Como lo describió un líder comunitario del Chocó, "el conflicto nunca se detuvo".

Candidatos de todas las corrientes ideológicas han enfrentado intimidación, ataques y amenazas de asesinato, a menudo por parte de actores con motivos económicos. Grupos armados que han surgido de las fuerzas paramilitares desmovilizadas y están involucrados en el tráfico de drogas, la minería ilegal y otras actividades del mercado negro tienen un gran incentivo para silenciar a los candidatos (líderes territoriales o indígenas, por ejemplo) que pudieran llegar a oponerse a sus intereses económicos. En algunas partes del Cauca, Córdoba y otros lugares, los grupos han publicado panfletos en redes sociales comunicando sus amenazas contra los candidatos. Fuentes del gobierno informan que los candidatos que se han resistido a las demandas del ELN (por ejemplo, miembros del partido Centro Democrático en Arauca), han enfrentado amenazas e intimidación violenta.

Si bien parte de la violencia de este año está directamente relacionada con grupos armados, las familias acaudaladas e individuos detrás de la política de clientelismo en Colombia también tienen cierta responsabilidad. En zonas como la costa atlántica, dinastías prósperas que se extienden en ambos lados del mundo empresarial y político tienen mayor influencia que los mismos partidos políticos, y pueden valerse de asesinatos y amenazas en un esfuerzo por cambiar los resultados electorales. Los autores intelectuales de la violencia, en estos casos, tienden a ser candidatos o sus patrocinadores, incluso si emplean grupos armados o asesinos a sueldo para ejecutar sus planes.

Aunque la dinámica detrás de gran parte de la violencia electoral en Colombia parece bastante clara, individualizar a los responsables detrás de las amenazas y actos violentos puede ser mucho más difícil. Muchos de los que enfrentan intimidaciones en la campaña de este año afirman que no saben de donde provienen ni por qué. En parte como resultado la violencia electoral rara vez es judicializada, y la impunidad por los recientes actos de violencia política supera el 70 por ciento.

Sin duda, la policía investiga ciertos casos de alto perfil, por ejemplo, el terrible asesinato de Karina García el 1 de septiembre, una candidata del Partido Liberal a la alcaldía de Suárez, Cauca. En ese caso, los informes iniciales indican que un rival político puedo haber contratado como sicarios a disidentes de las FARC. Sin embargo, a las autoridades les resulta difícil conocer el origen de las amenazas denunciadas por al menos otros 280 aspirantes a alcaldías en todo el país.

Candidates of all ideological leanings have faced intimidation, attacks and threats of assassination.

Candidates of all ideological leanings have faced intimidation, attacks and threats of assassination, often from actors with economic motives. Armed groups that have emerged from demobilised paramilitary forces and are involved in drug trafficking, illegal mining and other black-market activity have a strong incentive to silence candidates – territorial or indigenous leaders, for example – who might oppose their economic interests. In some parts of Cauca, Córdoba and elsewhere, groups have circulated pamphlets on social media telegraphing their threats against candidates. Government sources report that candidates who have resisted ELN demands – for example, members of the Democratic Centre party in Arauca – have faced threats and violent intimidation.

While part of this year’s violence is linked directly to armed groups, the wealthy families and individuals behind Colombia’s patronage politics also bear some responsibility. In areas such as the Atlantic coast, prosperous dynasties that straddle the business and political worlds have greater influence than political parties, and may use assassinations and threats in an effort to shift electoral outcomes. The masterminds of the violence, in these cases, tend to be candidates or their funders, even if they employ armed groups or contract killers to carry out their designs.

Although the dynamics behind much of Colombia’s pre-election violence seem fairly clear, finding the individual culprits behind threats and violent acts can be much more difficult. Many of those facing intimidation in this year’s campaign profess that they do not know who is threatening them or why. Partly as a result, election-related violence is rarely prosecuted, and impunity for recent acts of political violence stands at over 70 per cent.

To be sure, the police investigate in certain high-profile cases – for example, the harrowing 1 September assassination of Karina García, a Liberal Party candidate for mayor of Suárez in Cauca. In that case, initial reports indicate that a political rival may have paid FARC dissidents as hit men. Yet authorities are struggling to learn the origin of threats reported by at least 280 other mayoral aspirants across the country.

¿Qué ha hecho el gobierno para proporcionar seguridad a los candidatos en campaña y a los electores el día de las elecciones?

El gobierno ha reconocido el resurgimiento de la violencia política selectiva en vísperas de las elecciones y planea enviar 60 000 soldados para proteger los sitios de votación el día de las elecciones. De igual manera, ha identificado 315 municipios de alto riesgo en los que debe concentrar sus esfuerzos. Además, el estado ha suministrado a más de 1000 candidatos alguna forma de protección, desde chalecos antibalas hasta vehículos blindados, aunque este monto solo representa aproximadamente la mitad del número de aspirantes políticos que solicitaron ayuda. Como medida final, Colombia cerrará sus cruces fronterizos oficiales con Venezuela desde el 24 de octubre hasta el día de las elecciones para limitar la amenaza de grupos armados como el ELN que tienen una fuerte presencia allí.

Como lo demuestran los datos, estos esfuerzos hasta ahora han tenido un éxito mixto. La gran cantidad de objetivos potenciales, los limitados recursos y una respuesta algo fragmentada, con responsabilidades de protección asignadas a diferentes ministerios para diferentes grupos de individuos amenazados (por ejemplo, candidatos, líderes de la sociedad civil y ex miembros de las FARC) y a veces luchando por coordinar sus esfuerzos, han vuelto un problema ya difícil en uno aún más desafiante para el gobierno.

¿Cómo podría influir el acuerdo de paz de 2016 en las elecciones, y cómo podrían afectar los resultados electorales el futuro del acuerdo de paz?

Aunque fue un salto histórico para la paz en Colombia, el acuerdo de 2016 aceleró la ruptura entre las ciudades relativamente seguras de Colombia y las zonas rurales menos favorecidas. En grandes ciudades como Bogotá y Medellín, la implementación del acuerdo de paz no es un asunto electoral de importancia en comparación con el transporte público, el medio ambiente y la delincuencia. Sin embargo, en las zonas rurales, donde persiste el conflicto, una creciente sensación de incredulidad rodea algunas de las promesas más ambiciosas del acuerdo. Principalmente las reformas agrarias y las iniciativas de desarrollo destinadas a eliminar las causas de fondo que dieron origen a las insurgencias en Colombia. Líderes sociales en muchas áreas rurales dicen que el gobierno del presidente Duque ha mostrado un compromiso insustancial con estas reformas.

Sin embargo, es poco probable que los colombianos vean estas elecciones como un referéndum sobre el desempeño del gobierno Duque en su implementación del acuerdo de paz. Las elecciones locales han favorecido históricamente a los partidos tradicionales, por ejemplo los partidos Liberal y Conservador, que intercambiaron el poder en Colombia hasta la década de 1990, junto a sus derivaciones. Es probable que ese sea el caso el domingo, independientemente de si el Centro Democrático, alineado con el gobierno, o los partidos de izquierdas recién surgidos logran o no escaños.

Los socios externos de Colombia deben mantener la presión para las reformas y el apoyo a los proyectos de desarrollo

La elección de una nueva generación de líderes apoyados por los partidos tradicionales puede ser positivo y negativo desde la perspectiva de la implementación del acuerdo de 2016. En el lado positivo de la ecuación, muchos candidatos apoyan implementar elementos claves del acuerdo que requieren un impulso político para que sucedan, incluidas las reformas de la tierra y otras reformas rurales, al igual que Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial para áreas en conflicto, conocidos localmente como PDETs. Un mayor esfuerzo por parte de los funcionarios recién elegidos podría generar un impulso detrás de estas reformas y proyectos, que son necesarios para alejar las economías locales de los grupos armados y los narcotraficantes que continúan ejerciendo un gran poder en el campo colombiano.

Pero en el lado negativo, muchos de los candidatos de los partidos tradicionales que probablemente se impongan el domingo dependen en gran medida de intereses poderosos (familias acaudaladas, terratenientes y actores ilícitos), cuyo control sobre la periferia de la nación limita el desarrollo económico lícito y amplio. Esta dependencia a su vez consolida la falta de oportunidades que empuja a las personas a los brazos de los grupos armados. Por esta razón, los socios externos de Colombia deben mantener la presión para las reformas y el apoyo a los proyectos de desarrollo, especialmente las reformas de tenencia de la tierra y los programas de sustitución de coca, que pueden ayudar a crear alternativas a los mercados ilícitos que alimentan el conflicto.

El sucesor político de las FARC participa por primera vez en elecciones locales. ¿Cuáles son sus posibilidades?

Cuando la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (el sucesor político de las FARC) participó en las elecciones legislativas nacionales en 2018, enfocaron sus esfuerzos de campaña en las grandes ciudades y ganaron un minúsculo 0,5 por ciento de los votos. Parecen haber aprendido la lección de esa decepción, y actualmente están concentrando su esfuerzo en municipios rurales donde su insurgencia anteriormente gozaba de apoyo (ya sea real o coaccionado), con el objetivo de obtener cargos de nivel inferior al de gobernaciones o alcaldías, con la esperanza de empezar a construir confianza pública en su habilidad para gobernar.

Al menos 60 exmiembros de las FARC también se han postulado con otros partidos políticos o en coalición con otros partidos. Una de las conexiones más comunes parece ser con Colombia Humana, un partido de izquierda fundado por el exalcalde de Bogotá y segundo en las elecciones presidenciales del año pasado, Gustavo Petro. Al alinearse con este líder nacional altamente popular, algunos exmiembros de las FARC pueden pretender deshacerse de la imagen negativa de la organización y, posiblemente, apelar a un electorado urbano emergente de izquierda.