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En Argelia, temen por su tranquilidad y dudan de la paz
En Argelia, temen por su tranquilidad y dudan de la paz

En Argelia, temen por su tranquilidad y dudan de la paz

Originally published in Verdad Abierta

Terminar la confrontación armada con las Farc representó un cambio sustancial en la vida de numerosas comunidades en Argelia, municipio del sur de Cauca donde proliferan los cultivos de hoja de coca para uso ilícito y uno de los más golpeados por la guerra en este departamento. Ejemplo de ello es el corregimiento El Mango, donde el conflicto se vivió con intensidad y se estima que es la región que más sufrió más ataques guerrilleros en la historia de la guerra (otros dicen que fue Toribío, pero no es un premio muy apetecido).

“Después de tanto dolor, nos llega una esperanza… los acuerdos de paz”, dice uno de sus líderes. En ello concuerdan todos los líderes y pobladores entrevistados en varios de los corregimientos donde las Farc hacían presencia, que la tranquilidad –la simple falta de la violencia– sí ha llegado y sus vidas han cambiado, ahora sólo falta que llegue la paz.

Pero varios creen que la paz –entendida como la superación de los factores estructurales que generaron la violencia allá– y la tranquilidad están en riesgo por dos razones principales: En primer lugar, existe la preocupación de que el nuevo presidente de Colombia, Iván Duque, no respete el acuerdo de paz o, intencionalmente, no implemente lo pactado con las Farc. En este escenario, varios tienen miedo de que la guerrilla vuelva a coger las armas. “Es que no hay de otra”, comenta una lideresa local sobre si la desmovilizada organización insurgente volverá al monte en Argelia si les incumple el acuerdo. Muchos otros están de acuerdo con ella.

En segundo lugar, en varias zonas del municipio opera la guerrilla del Eln. Cuando llegó a Sinaí –un corregimiento en el corazón de Argelia– reunió a los pobladores y dijo que había llegado para mantener el orden. La gente le preguntó por el proceso de negociación que lleva a cabo con el gobierno nacional en La Habana, Cuba, antes de hacerle saber que no quería contar con su presencia. La junta y la organización campesina local decidieron encargarse del orden. Los insurgentes se fueron diciendo que respetaría la voluntad de la comunidad, pero si algo ocurriese los podrían buscar. Más adelante del Sinaí, ya empieza territorio ‘eleno’, incluyendo El Plateado y El Tambo.

Un tema que une esas dos amenazas es la hoja de coca. El cultivo de uso ilícito abunda en Argelia. En las afueras del casco urbano se aprecian las matas a lado y lado de la vía, igual que algunos laboratorios para convertirla en pasta de coca. En El Plateado, un corregimiento en el norte del municipio que incluso es más grande que la cabecera misma de Argelia, la economía gira totalmente alrededor de la coca. “Aquí el 98 por ciento de la gente vive de ella”, comenta un profesor, quien decía que los únicos que no viven directamente del cultivo ilícito eran, de pronto, los docentes por recibir un sueldo.

Si el próximo gobierno nacional no intenta lograr una paz verdadera en Argelia, el daño a la legitimidad del Estado puede ser devastador y durar por décadas. Si es así, la tranquilidad que se ha ganado en el municipio puede desaparecer.

La gente quiere sustituir o cambiar sus sembradíos de hoja de coca, pero duda de las posibilidades para hacerlo. En algunas zonas, las organizaciones proponen sustituir gradualmente: mientras la infraestructura, por ejemplo, va avanzando, ellas van sustituyendo poco a poco, algo que el Estado rechaza. Otras, como la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam), que agrupa a cientos de labriegos y con presencia en Argelia, le apuesta al programa de sustitución, siempre y cuando haya inversión. Un líder de la organización resume así su visión: “a nosotros nos dicen, ¡cambien (su coca por algo lícito)! Nosotros decimos, ¡Inviertan!”

Los lugareños suelen señalar el hecho de que la úniva vía que conecta al casco urbano con el resto del departamento todavía está sin pavimento. Para salir de la zona, después de una lluvia fuerte, la camioneta en la que viajamos casi no fue capaz de transitar por algunas partes donde habían caído algunos derrumbes poco antes.

En el municipio solamente se ha firmado un acuerdo colectivo para entrar en el programa de sustitución, pero no se han dado los acuerdos familiares con los cuales se inician los pagos y la eradicación voluntaria de la coca. Esta situación se ha dado por diferentes razones: un Estado que buscando resultados rápidos al parecer no priorizó a Argelia; una población que tiene preocupaciones de meterse en el programa por si llega un presidente que lo acabe; y una desconfianza notoria en las iniciativas estatales.

“No le creemos nada al gobierno, no lo queremos”, dice un líder, aunque exige que el Estado llegue a invertir. Varios entrevistados en El Plateado dicen que prefieren que el gobierno no les dé títulos por sus tierras. Argumentan que con títulos le será más fácil al Estado quitarles las mismas fincas que han titulado. Muchos en el municipio dicen que el gobierno realmente no quiere comprometerse con la paz, o que lo único que le interesa era desmovilizar a las Farc y quitar la coca como sea.

Pero algunos cultivadores de Argelia sí le han apostado a la paz. La participación en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), concertados con la guerrilla de las Farc y plasmados en el Acuerdo de Paz, han unido organizaciones de toda índole, y aunque tienen dudas, participan con entusiasmo, tanto que una de las personas que coordina los PDETs en el municipio dice que le “asusta la esperanza que la gente le pone… porque está en manos del gobierno…”. En las palabras de otro poblador: “el proceso de paz nos ha unido a todos acá.”

Pero la coca no lo es todo. Dado su pasado como lugar especialmente victimizado por las Farc (y por paramilitares también en su momento), reconocer los derechos de las víctimas también será clave, especialmente los de las mujeres. Hay víctimas de ataques guerrilleros, violencia sexual paramilitar y acciones violentas de la Fuerza Pública que esperan saber la verdad de sus casos, o por lo menos que de pronto sus victimarios le pidan perdón. La Justicia Especial para la Paz también hace parte de sus esperanzas.

Cómo asegurar que municipios como Argelia llegan a tener una paz real será un desafío para el nuevo gobierno, que será liderado por Iván Duque a partir del próximo 7 de agosto, independientemente de sus opiniones sobre el Acuerdo de Paz. No solamente deberá asegurar que disminuya la hoja de coca, sino integrarlo al resto del país y crear las condiciones para una economía lícita.

Si el próximo gobierno nacional no intenta lograr una paz verdadera en Argelia, el daño a la legitimidad del Estado puede ser devastador y durar por décadas. Si es así, la tranquilidad que se ha ganado en el municipio puede desaparecer, pues la guerrilla del Eln espera, observando y analizando, para aprovechar cualquier vacío.

Colombian presidential candidate Ivan Duque greets supporters at the Berrio Park in Medellin, Colombia, June 6, 2018. REUTERS/Fredy Builes

Reformas arriesgadas: el enfoque del gobierno de Duque hacia la paz en Colombia

Colombia’s president-elect campaigned on a pledge to “modify” the 2016 peace with the FARC guerrillas, despite its goal of reducing the rural inequality underlying that insurgency. The new government should steer clear of hardline policies that alienate the countryside and hinder the ex-guerrilla's path to civilian life.

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¿Qué hay de nuevo? Iván Duque, del partido Centro Democrático, ganó las elecciones presidenciales en Colombia y asumirá el cargo el 7 de agosto de 2018. Su partido y su mentor político, el ex presidente Álvaro Uribe, hicieron campaña contra el acuerdo de paz de 2016 con la guerrilla Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Duque promete que lo “modificará” una vez en el poder.

¿Por qué importa? La transición de la guerra a la paz en Colombia está amenazada por la proliferación de grupos armados, economías ilícitas, fronteras turbulentas y fallas en la implementación del acuerdo con las FARC. Las presuntas políticas de Duque en materia de reintegración de ex guerrilleros, justicia transicional, reforma rural, sustitución de cultivos ilegales y desafíos de seguridad generan aún mayor incertidumbre.

¿Qué se debería hacer? Una vez que asuma el cargo, el presidente Duque debería resistir los llamados de sus aliados de línea dura a socavar el acuerdo de paz, en especial las disposiciones destinadas a revertir la desigualdad y el subdesarrollo en las zonas rurales. La sociedad civil, la oposición, los aliados extranjeros del acuerdo y las mismas FARC deberían persuadir a Duque de los beneficios del acuerdo para la seguridad y economía de Colombia.

Resumen ejecutivo

El presidente electo de Colombia Iván Duque viene de un partido político, el Centro Democrático, que lideró una feroz campaña contra el acuerdo de paz con la guerrilla Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), logrado con mucha dificultad en 2016. Duque y su partido prometen “modificar” el acuerdo. No queda claro exactamente cómo piensan hacerlo, dado que algunos aspectos del acuerdo están consagrados en la legislación o gozan de considerable apoyo, en particular en las zonas rurales duramente golpeadas por medio siglo de conflicto. El acuerdo con las FARC puede no ser perfecto, pero ha puesto fin a las décadas de lucha de Colombia contra su principal movimiento guerrillero y ofrece el mejor camino hacia la paz en las áreas rurales. Si el gobierno obstruye la puesta en marcha del acuerdo o priva de fondos a los organismos responsables, podría desencadenar nuevos brotes de violencia, perjudicar la extensión de la autoridad del Estado y la actividad económica legal a las periferias durante mucho tiempo descuidadas, fomentar el crecimiento de grupos armados ilegales y, con el tiempo, impedir la reducción sostenible de la producción de drogas.

Tras una temporada electoral polarizadora, Iván Duque resultó ganador en la segunda vuelta presidencial, con un 54 por ciento frente al 42 por ciento del candidato de izquierda, Gustavo Petro (el 4 por ciento restante fueron votos en blanco). Tras su victoria, Duque insistió en la necesidad de cerrar las notorias brechas sociales e ideológicas del país, pero el resultado ha generado considerable ansiedad acerca del futuro del acuerdo de paz con las FARC. El partido derechista de Duque está liderado por el ex presidente Álvaro Uribe, quien encabezó una vehemente campaña por el “No” al acuerdo en un referendo realizado en octubre de 2016, en el cual la sociedad colombiana rechazó el acuerdo por un estrecho margen. Si bien posteriormente el acuerdo fue ajustado y aprobado por el Congreso, Duque y su partido han prometido modificarlo una vez en la presidencia.

Los simpatizantes y el partido de Duque insisten que corregirán fallas en el acuerdo

Las interpretaciones acerca de lo que esta promesa significa son muy divergentes. Los simpatizantes y el partido de Duque insisten que corregirán fallas en el acuerdo, en especial la “impunidad” que supuestamente ofrece a los miembros de las FARC, la posterior proliferación de grupos armados y el auge del cultivo de coca. La cómoda mayoría de Duque en el Congreso, donde parte de la legislación que se necesita para llevar adelante el acuerdo de paz aún está pendiente, le sitúa en un buen lugar para orientar el futuro del acuerdo en la dirección que él y sus simpatizantes prefieran.

Por otro lado, los detractores de Duque, muchos de ellos de la izquierda colombiana, temen que el acuerdo sea demolido, argumentando que el nuevo presidente – bajo la tutela de su padrino político Uribe – no tiene ningún interés en preservarlo, y preferiría llevar al país de vuelta a la guerra. Pero este pronóstico subestima los numerosos incentivos para que el gobierno mantenga los principios fundamentales del acuerdo, en especial el creciente apoyo público y fuerte respaldo internacional con los que cuenta. Además exagera la capacidad de Duque de desechar el acuerdo, dado que partes de este han sido consagrados en las leyes colombianas.

La administración entrante parece más dispuesta a ofrecer apoyo condicional a algunos aspectos específicos del acuerdo, negando a la vez el apoyo político y financiero a los recién creados organismos encargados de implementar reformas claves. Si bien el sistema de justicia transicional para lidiar con los delitos cometidos durante la guerra ha sido aprobado por el Congreso y ha comenzado a funcionar, el gobierno de Duque podría dar un nuevo empuje a las investigaciones de delitos supuestamente cometidos por ex combatientes después del acuerdo de 2016 y procurar otorgar un mayor papel a la justicia ordinaria, antes que al mecanismo especial contemplado en el acuerdo de paz. Podría intentar reorientar los planes acordados por los líderes de las FARC en materia de reintegración de sus combatientes, alejándose del modelo preferido por la guerrilla para su propia transición a la vida civil. Podría tomar medidas para restringir la representación política de los líderes de la FARC, aunque dichas medidas probablemente se enfrentarían a largas batallas jurídicas.

Tal vez lo más peligroso sea la posibilidad de que el nuevo gobierno se vea tentado a derogar las reformas rurales esbozadas en el acuerdo de paz, las cuales parecen contradecir sus preferencias en cuanto al campo colombiano. El acuerdo promete brindar apoyo a los pequeños agricultores y campesinos sin tierra, quienes durante mucho tiempo fueron las principales víctimas del conflicto; Duque podría en su lugar adoptar políticas más favorables para el agroindustria. Los colombianos de zonas rurales aisladas probablemente verán dicha reorientación como una confirmación de la insensibilidad del Estado. Junto con la campaña militar, Duque ha prometido abordar el aumento del cultivo de coca y la expansión de los grupos armados; la revocación de las reformas rurales podría alienar aún más a los pequeños agricultores y campesinos y empujarles a los brazos de los grupos armados.

Dicho esto, Duque podría verse restringido tanto por la política doméstica de Colombia como por sus relaciones internacionales. El excelente resultado alcanzado por Petro, un defensor acérrimo del acuerdo de paz que logró llegar a la segunda vuelta electoral, junto con un total agregado de más del 51 por ciento de los votos en la primera ronda para candidatos que apoyaban firmemente el acuerdo, sugiere que el apoyo público hacia el acuerdo se ha fortalecido. La cercanía que es de esperar entre Duque y los Estados Unidos podría endurecer su postura en torno a los aspectos del acuerdo de paz relacionados con la sustitución voluntaria de cultivos de coca. El odio de su partido hacia el gobierno venezolano jugará en contra de la posibilidad de continuar las negociaciones con otro grupo guerrillero, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), que ha entablado negociaciones con el actual gobierno colombiano pero usa a Venezuela como un refugio seguro con el consentimiento de las autoridades en Caracas. Aun así, el fuerte respaldo del acuerdo por parte del Consejo de Seguridad de la ONU, la Unión Europea y otros Estados americanos, la presencia de una misión de la ONU en el país, y una sociedad civil dedicada a salvar el acuerdo podrían servir para frenar cualquier esfuerzo por abandonarlo.

A pesar de la dura postura de su partido, el presidente Duque debería resistirse a los llamados de sus aliados a adoptar un enfoque de mano dura hacia el acuerdo. Su gobierno debería:

  • Continuar trabajando junto con el liderazgo de las FARC en el Consejo Nacional de Reincorporación, el organismo responsable de desarrollar planes para reintegrar a los ex guerrilleros e, idealmente, permitir que los cuadros de las FARC obtengan el modelo de reintegración que prefieren, basado en negocios colectivos y cooperativos más que en programas individuales
  • Dejar intactos y financiar adecuadamente los organismos estatales encargados de llevar adelante las disposiciones del acuerdo de paz en materia de desarrollo rural, en especial la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Renovación del Territorio;
  • Honrar sin excepción los acuerdos ya firmados con las comunidades rurales para sustituir la coca por otros cultivos;
  • Aprovechar la legislación y los esfuerzos para desmovilizar a los grupos armados ilegales, incluyendo mecanismos de justicia transicional que respeten los derechos de las víctimas;
  • Moderar las precondiciones que actualmente amenaza con imponer para la continuación de las negociaciones destinadas a poner fin al conflicto con el Ejército de Liberación Nacional (ELN).

 

Los partidarios del acuerdo de paz, en especial las mismas FARC, la sociedad civil colombiana y la oposición política, deberían mantener abiertas las líneas de comunicación con Duque y hacer todo lo posible por persuadirlos a él y a su partido de las ventajas del acuerdo. Deberían subrayar las claras ventajas empresariales y de seguridad que el acuerdo podría traer al campo colombiano, y a la vez señalar el peligro real de una escalada regional, transfronteriza de la violencia y un aumento aún mayor del narcotráfico y otros grupos armados si el acuerdo – y las negociaciones con el ELN – fracasan. Por su parte, los líderes de la FARC, en especial aquellos que ocuparán escaños en el Congreso, pueden ayudar a proteger el sistema de justicia transicional participando activamente, diciendo la verdad y pidiendo perdón por sus delitos.

El acuerdo de paz con las FARC podrá no resolver todos los desafíos de Colombia en materia de seguridad. Pero aun así el acuerdo ofrece una clara oportunidad para abordar la desigualdad y el subdesarrollo en las zonas rurales que subyace a gran parte de la violencia de Colombia. Intentar echar por tierra el acuerdo o adoptar políticas que impidan lograr sus metas, por otro lado, probablemente auguraría una mayor inestabilidad, obstaculizaría el retorno de la autoridad estatal a las periferias colombianas y, a la larga, fomentaría la violencia y el narcotráfico. El presidente Duque debería evitar conducir al país por ese camino.

Bogotá/Bruselas, 21 de junio de 2018

Introducción

Con el 54 por ciento del voto, el presidente electo Iván Duque llega al cargo tras unas elecciones polarizadas. El acuerdo de paz que el gobierno de su predecesor, Juan Manuel Santos, firmó con la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en 2016, surgió como la principal manzana de la discordia entre los dos bandos que llegaron a la segunda ronda electoral. El partido de Duque, Centro Democrático, ha encabezado la oposición al acuerdo en los últimos años. El líder del partido, Álvaro Uribe, quien ve a Duque como su protegido, es su más destacado oponente[fn]Fernando Londoño, entonces “director honorario” del Centro Democrático, dijo en 2017 que el partido debería “hacer trizas” el acuerdo. Si bien la opinión de Londoño no es la postura oficial del partido, muchos desde la izquierda creen que esto es más probable que las modificaciones propuestas por Duque. “‘Hacer trizas’ el acuerdo con las FARC: ¿es posible?”, Semana, 8 de mayo de 2017. El ex principal negociador del gobierno en el proceso de paz con las FARC y candidato presidencial por el Partido Liberal, Humberto de la Calle, instó a Duque a que explicara a las víctimas de qué manera “haría trizas” el acuerdo de paz. “Se están tirando la paz”, Humberto de la Calle, 29 de abril de 2018. A principios de junio, la compañera de fórmula de Petro y candidata a la vicepresidencia afirmó que en la segunda vuelta Colombia debía elegir entre “la paz o la guerra”. “Colombia debe elegir entre paz o guerra, afirma Ángela María Robledo”, El Mundo, 4 de mayo de 2018.Hide Footnote . Asimismo, pese a que el acuerdo de paz puso fin a más de 50 años de conflicto con las FARC y goza de considerable apoyo por parte de la sociedad civil colombiana y muchos gobiernos occidentales y latinoamericanos, un gran número de colombianos ven el acuerdo, sobre todo sus disposiciones sobre la participación política de los líderes guerrilleros y la justicia transicional, con escepticismo[fn]Para una discusión del plebiscito, que ganaron los opositores al acuerdo de paz por menos del 0,5 por ciento, y de cómo sus secuelas afectaron a la legitimidad política del acuerdo, véase Informe de Crisis Group sobre América Latina Nº60, Bajo la sombra del “no”: la paz en Colombia después del plebiscito, 31 de enero de 2017.Hide Footnote . Comprensiblemente, los partidarios del acuerdo temen por su supervivencia.

Si bien Duque ha declarado que anular el acuerdo de paz en su totalidad no es una opción, él y su partido han prometido “modificarlo"[fn]Duque emplea la palabra “modificaciones” para referirse a su postura sobre el acuerdo de paz. Véase “‘No acabaré con los acuerdos, pero sí haré modificaciones’: Duque”, El Tiempo, 3 de junio de 2018.Hide Footnote . Pero incluso obstruir ciertos aspectos del acuerdo o adoptar políticas contrarias a su espíritu podría traer elevados costos políticos, y en algunos casos largas batallas jurídicas[fn]Entrevista de Crisis Group, ex negociador del gobierno en el proceso de paz con las FARC, Bogotá, 13 de junio de 2018. El fallo de la Corte Constitucional que obliga a los tres próximos gobiernos a implementar el acuerdo de paz emplea la frase “preservar los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final”. Véase “Comunicado No. 51”, Corte Constitucional, 11 de octubre de 2017, p. 1.Hide Footnote . Algunas disposiciones han sido consagradas en ley y ratificadas por los tribunales; por lo tanto revertirlas podría exigir enormes esfuerzos y sacrificios políticos, incluso para un presidente entrante que goza de un fuerte respaldo público. Los elementos más ambiciosos del acuerdo, incluidos los planes para llevar el desarrollo económico y servicios públicos a las zonas rurales desatendidas, resultarían más fáciles de desmantelar, ya que hasta ahora solo han sido implementados parcialmente, o no lo han sido en absoluto. Pero el fuerte resultado electoral en general de Petro y sus victorias en la capital, Bogotá, así como a lo largo de la costa pacífica y el departamento de Putumayo, al sur del país (véase el mapa en el Anexo A) apuntan a una posible resistencia a las contrarreformas en las principales regiones. Es probable que partes del acuerdo de paz de 310 páginas, así como los esfuerzos por negociar la paz con otros grupos armados experimenten diferentes grados de presión por parte del gobierno de Duque, y algunas estarán mejor protegidas que otras.

En general, el futuro del acuerdo y el proceso de paz dependerá bajo el nuevo gobierno de las políticas de Duque en cuatro áreas: primero, la reintegración de las antiguas guerrillas de las FARC; segundo, la reforma rural, en particular la sustitución de cultivos ilegales; tercero, la justicia transicional, en especial el mandato de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP); y cuarto, el manejo de las amenazas de seguridad tras la retirada de las FARC, así como la cuestión conexa de cómo pueden las autoridades civiles penetrar más profundamente en las zonas rurales de Colombia. Este informe, basado en entrevistas e investigaciones realizadas en Bogotá y las regiones de Colombia afectadas por el conflicto, incluidas Tumaco, Arauca, Guaviare, Chocó, Cauca y Norte de Santander, examina cómo el gobierno de Duque podría enfocar cada una de estas áreas y sugiere formas en las que los partidarios del acuerdo, colombianos y extranjeros, podrían disuadir al presidente entrante de tomar medidas que debiliten sus disposiciones o sus aspiraciones más amplias.

La transición de las FARC a la vida civil

Tanto Duque como el ex presidente Uribe han declarado que están a favor de garantizar la reintegración de los guerrilleros rasos de las FARC que entregaron sus armas como parte del acuerdo de paz[fn]A marzo de 2018, de un listado de 14.000 miembros de las FARC entregados por las guerrillas, 13.000 han sido acreditados como tales. “Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2 de abril de 2018, p. 4.Hide Footnote . En una reciente entrevista, Duque afirmó que unir a los colombianos en torno a la paz “requiere que tengamos una gran generosidad con la base guerrillera”[fn]“‘No acabaré con los acuerdos, pero sí haré modificaciones’: Duque”, El Tiempo, 3 de junio de 2018.Hide Footnote . En otra entrevista añadió, “Desmovilización, desarme y reinserción se deben cumplir a cabalidad…deben tener garantía de seguridad [los miembros de bajo rango de las FARC] y que se les permita hacer una transición hacia una vida productiva”[fn]“‘No aceptaré algo distinto a una negociación bilateral con Nicaragua'”, El Tiempo, 12 de mayo de 2018.Hide Footnote .

El acuerdo de paz estableció disposiciones para la reinserción a corto plazo de ex combatientes de la guerrilla, que incluían el pago de estipendios mensuales y apoyo financiero para nuevos proyectos empresariales, así como su “reincorporación” a largo plazo[fn]“Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, pp. 75-76.Hide Footnote . Hasta ahora, este proceso ha avanzado más lento de lo que se esperaba, principalmente debido a diferencias irreconciliables entre los representantes del gobierno y de las FARC en el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), el organismo creado por el acuerdo para tomar decisiones acerca de y supervisar las actividades de reintegración a largo plazo. La mayoría de estas diferencias se refieren a si los ex combatientes deberían reintegrarse mediante proyectos de cooperativas, los cuales la FARC prefiere ya que expresan su ideología y solidaridad grupal, o a través de los programas individuales de capacitación y formación profesional que el gobierno colombiano brinda desde hace más de una década desde la Agencia de Reincorporación y Normalización, antes Agencia Colombiana para la Reintegración. Hasta ahora, los representantes del gobierno han impulsado estos últimos, argumentando que la experiencia demuestra que los proyectos colectivos son difíciles de implementar, insostenibles y un desperdicio de fondos públicos[fn]Entrevistas de Crisis Group, alto diplomático, Bogotá, 25 de abril de 2018; funcionario del gobierno, Bogotá, 27 de julio de 2017.Hide Footnote

La falta de conocimientos técnicos de las FARC en cuanto al diseño de proyectos de reintegración también ha contribuido a los retrasos. Los líderes de vieja guerrilla han tenido dificultades a la hora de proponer un plan general de reintegración que sea viable desde el punto de vista técnico. Según los informes más recientes, el CNR ha aprobado y financiado solo uno (de un total de cuatro) de los proyectos de cooperativas presentados por las FARC[fn]“Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2 de abril de 2018.Hide Footnote . Los miembros de bajo rango de las FARC han respondido creando sus propias iniciativas autofinanciadas e independientes del CNR; más de 100 de estas iniciativas ya están funcionando, pero su carácter ad hoc significa que muchas de ellas probablemente no sean sostenibles[fn]Ibid.Hide Footnote . El gobierno ha proporcionado subsidios de reinserción a corto plazo: el 87 por ciento de las guerrillas reciben un estipendio mensual. Pero por lo general los esfuerzos para conectar estos pagos, previstos para finalizar en agosto de 2019, con las actividades de reintegración a largo plazo, solo han logrado avanzar lentamente. Aquí Duque se topará con un gran desafío a superar en sus primeros meses en el poder[fn]“Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, op. cit., p. 5.Hide Footnote .

Miles de ex combatientes han abandonado los campamentos donde estaba previsto que ocurriera la reintegración. Algunos han establecido sus propias granjas colectivas, financiadas informalmente a través de sus subsidios mensuales, o se han trasladado a nuevos asentamientos; muchos simplemente han vuelto a sus hogares. Si esta dispersión continuara y en consecuencia las FARC se desperdigaran, el Estado podría verse incapaz de hacer un seguimiento de cómo – y si – los ex combatientes han hecho la transición a la vida civil.

Por ahora, no queda claro cómo abordará Duque la participación de las FARC en el CNR y cómo lidiará con el estancamiento de este organismo, o hasta qué punto su gobierno tratará de obligar a los ex combatientes a reintegrarse a través del programa individual ya existente en lugar de mediante emprendimientos cooperativos. Es probable que la ex guerrilla responda con indignación a cualquier intento de impedir el apoyo a las actividades empresariales colectivas prometido en el acuerdo de paz; podrían argumentar que el gobierno está intentando socavar sus esfuerzos por reincorporarse a la vida civil, e incluso empujando a los ex combatientes hacia los grupos disidentes de las FARC u otros grupos armados ilegales[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018. El acuerdo de paz prometió la reintegración tanto individual como colectiva, a definirse según las preferencias de los miembros de la guerrilla, coordinada por el Consejo Nacional de Reincorporación. “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, p. 75.Hide Footnote .

Más objetable que el futuro de los soldados rasos a ojos del partido de Duque es la participación política de los miembros de la FARC[fn]La sigla FARC hace referencia tanto al grupo insurgente como al partido político creado luego de la firma de los acuerdos. Se utiliza el artículo “las” para referirse a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, en su papel de grupo armado y el artículo “la” cuando se habla de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, como partido político.Hide Footnote , sobre todo aquellos que asumirán los curules asignados al movimiento en el Senado y la Cámara (cinco escaños en cada cámara por un periodo de ocho años)[fn]El acuerdo de paz otorga cinco curules (de un total de 107) en el Senado al partido político de la FARC y otros cinco en la Cámara de Representantes (de un total de 171) por un periodo de ocho años, a partir de 2018. El acuerdo de paz estipula que los fallos de la justicia transicional no impiden la participación política de ex miembros de las FARC. “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, p. 150.Hide Footnote . Está previsto que la mayoría de los altos comandantes de la FARC ocupen dichos escaños, si bien aún han de atravesar el proceso de justicia transicional establecido en el acuerdo de paz, según el cual se requiere que confiesen toda la verdad de su papel en el conflicto, paguen reparaciones a las víctimas y cumplan las sentencias dictadas por el mecanismo de justicia transicional – la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Siempre y cuando los miembros de la FARC cumplan con las condiciones de este organismo, es casi del todo seguro que sus castigos no incluirán penas de prisión.

No obstante, por ahora la Jurisdicción Especial no está funcionando plenamente. Hasta que lo esté, los líderes de la FARC solo pueden participar en la vida política si firman un compromiso de participar en los futuros mecanismos de justicia transicional y respetar las obligaciones en materia de verdad, reparaciones y justicia[fn]“Comunicado No. 55”, Corte Constitucional, 14 de noviembre de 2017, p. 12. Para poder participar en la política antes de que la JEP esté funcionando plenamente, los miembros de las FARC debían firmar un acta en la que se comprometían a presentarse ante el organismo una vez estuviera funcionando. “Los ocho puntos que aclaró la Corte sobre la JEP”, El Colombiano, 15 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

Comunicado No. 55”, Corte Constitucional, 14 November 2017, p. 12. To be able to participate in politics before the JEP is fully functional, FARC members had to sign an act in which they commit to presenting themselves before the body once it is up and running. “Los ocho puntos que aclaró la Corte sobre la JEP”, El Colombiano, 15 November 2017.Hide Footnote

Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, op. cit., p. 5.Hide Footnote

La participación política de la FARC nunca ha tenido un gran apoyo de la opinión pública; por lo general ha sido uno de los aspectos más impopulares del acuerdo de paz.

La participación política de la FARC nunca ha tenido un gran apoyo de la opinión pública; por lo general ha sido uno de los aspectos más impopulares del acuerdo de paz[fn]Durante las negociaciones, la participación política de las FARC rara vez recibió más del 25 por ciento de apoyo en las encuestas. Véase “Termómetro a la paz: participación política de las FARC”, Fundación Ideas para la Paz, 2016.Hide Footnote . Durante la campaña, Duque adoptó una postura abiertamente en contra de que los líderes guerrilleros se adentraran en la política, afirmando que prefería que los comandantes de la FARC fueran encarcelados y cumplieran sus condenas antes de ocupar curules en el Congreso. En marzo de 2018, afirmó: “No podemos permitir que [los líderes de la FARC] puedan participar en política, es un adefesio, sin haber reparado a las víctimas, haber dicho toda la verdad y haber cumplido las penas”[fn]“Uribismo impulsará reforma para que el narcotráfico no sea delito político”, RCN Radio, 28 de marzo de 2018.Hide Footnote .

Pero los intentos de revocar la disposición sobre la participación política y la estipulación del acuerdo de paz de que las sentencias de la justicia transicional no afecten la participación política de los líderes de la FARC tendrían que superar obstáculos jurídicos. La Corte Constitucional de Colombia ya ha aprobado el futuro rol de la FARC en el Congreso, dictaminando que los ex guerrilleros podrían mantener sus curules siempre y cuando cumplan las condiciones de la justicia transicional. De no hacerlo, ciertos comandantes los perderían. En este caso, el partido de la FARC probablemente seguiría controlando los curules, pero otros ex guerrilleros tendrían que ocuparlos en su lugar[fn]“Comunicado No. 55”, Corte Constitucional, 14 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

Redactar leyes más duras contra la FARC sería esencialmente una causa perdida para el gobierno de Duque. El sistema jurídico de Colombia contiene un “principio de favorabilidad”, que afirma que si alguien es condenado por un delito, pero las leyes han cambiado o se han introducido nuevas leyes desde que esa persona cometió el delito, los tribunales deben aplicar la sentencia más favorable al condenado, ya sea la correspondiente a la nueva o la antigua legislación. Dado que el sistema de sanciones de la Jurisdicción Especial ya está consagrado en la ley colombiana, el principio de favorabilidad significa que los líderes de la FARC no irían a prisión si cumplen sus obligaciones con ese organismo, y cumplirían los requisitos para recibir las sentencias más leves impuestas por la JEP incluso si se introdujeran nuevas leyes que establecieran penalidades más severas[fn]La JEP abarca los delitos cometidos antes del 1 de diciembre de 2016. Desde esa fecha, la JEP y su estructura de sentencias ha sido consagradas en la ley colombiana. Por lo tanto, cualquier ley que establezca penalidades más duras que la JEP para esos mismos delitos no será aplicada a los comandantes de las FARC. En este contexto, el principio de favorabilidad significaría que, dada la existencia de dos leyes posteriores al 1 de diciembre, se aplicaría la sentencia más leve, la de la JEP. Juanita León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, La Silla Vacía, 25 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Una vez que comiencen sus audiencias, las sentencias de la Jurisdicción Especial podrían no obstante afectar la capacidad de los líderes de la FARC de ingresar a la política. Podría sentenciar a ex guerrilleros de tal forma que les resulte físicamente imposible participar en la vida política, por ejemplo restringiendo la movilidad de los ex combatientes a zonas rurales específicas – este tipo de sentencia estaría dentro de su mandato – por lo tanto impidiéndoles cumplir sus funciones en el Congreso. En tal caso, la FARC no perdería su cuota de diputados y senadores, pero otros miembros tendrían que remplazar a aquellos sentenciados por el tribunal especial[fn]Si el sistema de justicia ordinaria dictamina que un miembro de las FARC que ocupó su escaño en el Congreso cometió ciertos delitos posteriormente al 1 de diciembre de 2016, el partido de la guerrilla podría perder el escaño de dicho miembro. Renata Segura y Sabina Stein, “The Colombian Peace Process with the FARC: A Mapping of Vulnerabilities”, Social Science Research Council, 18 de mayo de 2018, p. 19-20. Dado que la Corte Constitucional no se ha pronunciado sobre la segunda ley reguladora relacionada con la Jurisdicción Especial, esto podría cambiar o definirse próximamente.Hide Footnote .

El Partido Centro Democrático en teoría podría procurar fortalecer estas facultades restrictivas existentes introduciendo una prohibición generalizada de la participación política de aquellos líderes de la FARC que estén cumpliendo sentencias de la justicia transicional, en esencia desbaratando la participación política del grupo. Pero dado el principio de favorabilidad, esta medida derivaría en una larga batalla jurídica, durante la cual el ex grupo guerrillero tendría derecho a ocupar sus escaños en el Congreso. Este panorama probablemente no sea muy tentador para Duque, aunque gran parte de su partido, para complacer a sus bases, presuma su empeño en evitar que la FARC busque representación política[fn]Duque es consciente de las limitaciones creadas por el principio de favorabilidad en el caso de la participación política de los líderes de las FARC. León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, op. cit.Hide Footnote . El Centro Democrático podría por el contrario procurar aplicar lo que llama “sanciones sociales” protestando constantemente y en voz alta contra la presencia de la FARC en el Congreso y agitando la opinión pública contra la representación de las antiguas guerrillas[fn]“‘Farc no pueden confundir sanción social con falta de garantías’, Iván Duque”, Periódico Debate, 10 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Si bien las reformas a la participación política de la FARC que prefiere Duque se enfrentan a considerables obstáculos, el riesgo más inmediato es que el nuevo gobierno termine bloqueando el camino de los ex combatientes de bajo rango hacia la vida civil, a pesar de su compromiso de no hacerlo. Una confrontación con los líderes de la FARC sobre su participación política, la persistencia del punto muerto entre la FARC y el gobierno en torno a los planes de reintegración – o incluso si el gobierno sigue adelante con la reintegración individual en lugar de colectiva – probablemente perjudicaría la autoridad de los ex líderes guerrilleros. Podría enviar señales dañinas a las antiguas bases de la guerrilla en un momento en el que los medios de vida alternativos ilegales están prosperando en partes de Colombia, empujando a muchos hacia esas actividades.

Reforma rural y sustitución de cultivos ilícitos

Las disposiciones del acuerdo de paz en materia de desarrollo rural equitativo y para un programa que ayude a persuadir a los cultivadores de coca de que substituyan sus cultivos son particularmente vulnerables a la revisión bajo el gobierno de Duque. La implementación de las reformas establecidas en el acuerdo de paz ha comenzado a través de tres principales iniciativas: planes de desarrollo local, conocidos como Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET); un programa para mejorar 50 kilómetros de carreteras terciarias en cada uno de los 51 municipios afectados por el conflicto (el programa 50 por 51); y un programa insignia de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para otorgar títulos de propiedad a pequeños agricultores[fn]La ANT afirma haber otorgado títulos de propiedad a 42.000 familias rurales en dos años, a junio de 2018. “42000 familias campesinas celebran su día siendo propietarias de su tierra con todas las de la ley”, Agencia Nacional de Tierras, 3 de junio de 2018.Hide Footnote .

Los preparativos para los planes de desarrollo ya están en marcha. Las comunidades locales en áreas afectadas por el conflicto han participado en cientos de talleres liderados por la recién creada Agencia de Renovación del Territorio (ART), incluso en áreas donde reina una gran desconfianza del Estado, a menudo con gran entusiasmo[fn]Entrevistas de Crisis Group, trabajador humanitario, Cúcuta, 16 de abril de 2018; líder comunitario, Sinaí, Argelia, Cauca, 3 de mayo de 2018.Hide Footnote . Las conclusiones de los talleres informarán los planes de desarrollo local, los cuales suelen consistir en proyectos para mejorar las tierras de cultivo, el acceso a los mercados, la generación de energía y las instalaciones comunitarias. Posteriormente, las autoridades locales y nacionales pondrán en marcha estos planes a lo largo de los próximos diez a quince años[fn]Por ejemplo, la ART ha llevado a cabo más de 800 talleres participativos en 143 de los 170 municipios priorizados tras el conflicto como parte de los PDET. “La Paz avanza en los territorios con obras PIC, 50/51 y rutas PDET”, Agencia de Renovación del Territorio, 1 de marzo de 2018.Hide Footnote .

El programa 50/51, y la mejora de las carreteras en general, es también fundamental para el desarrollo económico de áreas geográficamente aisladas, en las que el acceso a los mercados es difícil y costoso. La ART también está llevando a cabo otros pequeños proyectos para desarrollar la infraestructura local por todo el país[fn]La ART ha anunciado que ha finalizado 135 pequeños proyectos de infraestructura, está implementando 193 y piensa llevar a cabo otros 916 durante 2018. Afirma además haber mejorado casi 2.000km de carreteras. Ibid.Hide Footnote . Estas iniciativas son fundamentales para lograr el objetivo del acuerdo de alentar a los campesinos a remplazar los cultivos ilícitos con alternativas legales, la viabilidad económica de las cuales depende del acceso más económico a los mercados regionales, nacionales e internacionales.

Duque ha elogiado los proyectos de infraestructura local en general. Pero también ha afirmado que eliminaría las nuevas agencias, como la ART y la ANT, creadas para fomentar el desarrollo rural, reforzando en su lugar el actual Ministerio de Agricultura. Tiene atribuciones para hacerlo: las reformas a las instituciones de Colombia se pueden llevar a cabo por decreto presidencial[fn]Juanita León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, La Silla Vacía, 25 de mayo de 2018.Hide Footnote . Asimismo, parece decidido a fortalecer el agroindustria como la principal fuente de creación de empleo para los pobres de las zonas rurales. Tal enfoque representaría una brusca inversión de las disposiciones del acuerdo de paz, que contempla mejoras desde abajo hacia arriba al sector rural de Colombia y el empoderamiento de los pequeños agricultores. La preferencia de Duque por el agroindustria, incluso si se enmarca en términos de creación de empleo, refleja la histórica desigualdad de poder, riqueza y propiedad de la tierra en las áreas rurales. Las medidas para abordar esta desigualdad fueron uno de los ejes del acuerdo entre las FARC y el gobierno, y fueron las primeras partes sobre las cuales se alcanzó un acuerdo[fn]Uno de los principales expertos en el tema de la tierra en Colombia describió la acumulación histórica de tierras por parte de las élites como “un régimen patrimonial cuyo secreto consistía en monopolizar los títulos formales de propiedad de las tierras accesibles…para subordinar al campesinado como fuente de trabajo manual para los hacendados”. Alejandro Reyes Posada, Guerreros y Campesinos: El despojo de la tierra en Colombia (Bogotá, 2009), p. 25.Hide Footnote .

One leading expert on the issue of land in Colombia described the historic accumulation of land by elites as “a patrimonial regime whose secret consisted of monopolising formal land titles for accessible land … to subordinate the peasantry as a source of manual labour for [large-scale, elite-owned farms]”. Alejandro Reyes Posada, Guerreros y campesinos: el despojo de la tierra en Colombia (Bogotá, 2009), p. 25. In the original Spanish version, the word in brackets is “hacendados”.Hide Footnote

La preferencia de Duque por el agroindustria [...] refleja la histórica desigualdad de poder, riqueza y propiedad de la tierra en las áreas rurales.

Los pasos que propone Duque en este sentido podrían enfrentarse a una dura oposición. La inversión, donaciones y préstamos de gobiernos extranjeros para llevar adelante las medidas de reforma rural esbozadas en el acuerdo de paz constituyen un importante compromiso internacional con estos esfuerzos[fn]La UE y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, por ejemplo, han proporcionado ayuda para implementar el punto 1 del acuerdo de paz, que abarca hasta 2019. Natalia Herrera y Nicolás Sánchez Arévalo, “La deforestación ha impactado áreas de altísima biodiversidad: Neven Mimica, comisario europeo”, El Espectador, 21 de julio de 2017.Hide Footnote . Estos gobiernos, así como organismos intergubernamentales como la ONU, son totalmente conscientes del papel que ha desempeñado la desigualdad rural en alimentar la violencia y el narcotráfico[fn]Entrevistas de Crisis Group altos diplomáticos, Bogotá, 21 de abril de 2017.Hide Footnote . Las comunidades locales también procurarán que los proyectos actualmente en curso continúen. Restringir estos programas probablemente reforzaría la persistente desconfianza del Estado entre los colombianos de zonas rurales. Además impulsaría la legitimidad a nivel local de los grupos armados, los cuales han sostenido consistentemente que el acuerdo de paz servirá de poco para mejorar la situación de los campesinos pobres, que el gobierno no cumplirá sus promesas e incluso que el Estado quiere desplazar a los campesinos de sus tierras [fn]Disidentes de las FARC de todo el país han sostenido que el gobierno no cumplirá sus compromisos en virtud del acuerdo de paz; de hecho, Gentil Duarte defendió este argumento internamente en reuniones de las FARC antes de dejar la organización para liderar la disidencia del Frente 7. Entrevistas de Crisis Group, líder de las FARC, Buenos Aires, Cauca, 7 de febrero de 2017; líderes comunitarios, Retorno, Guaviare, 16 de mayo de 2018; representante de organización internacional, Tumaco, 5 de marzo de 2018.Hide Footnote .

La reforma rural, no obstante, requiere considerables y constantes recursos y apoyo político a lo largo del tiempo. En este sentido, el gobierno de Duque podría socavar dicha reforma de manera furtiva, “ahogando” a los organismos relevantes, proporcionándoles insuficiente financiamiento, personal y apoyo político, para así impedirles continuar su trabajo en lugar de eliminarlos o poner fin a los proyectos directamente[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Argelia, Cauca, 4 de mayo de 2018; Retorno, Guaviare, 15 de mayo de 2018. “Resistencia”, Frente Primero Armando Ríos FARC-EP, diciembre de 2016.Hide Footnote . De verse cuestionado por este asunto, el nuevo gobierno podría intentar eludir el repudio internacional argumentando que no ha revocado la autoridad de, ni ha eliminado, ningún organismo, sino que simplemente está ajustando sus compromisos a las dificultades económicas del Estado. El apoyo débil y errático a las agencias de desarrollo rural ha sido una característica constante del comportamiento del Estado colombiano[fn]Inés Paola Trujillo Cueto, “Reformas agrarias en Colombia: experiencias desalentadoras y una nueva iniciativa en el marco de los Acuerdos de Paz en la Habana”, Ensayos de Economía, vol. 45 (2014), pp. 35-60.Hide Footnote .

Las disposiciones del acuerdo de paz relacionadas con la sustitución de cultivos ilícitos también están en riesgo. Duque ha propuesto un giro en la política antidrogas hacia una mayor represión de los cultivadores de coca, que implicaría principalmente la erradicación manual, pero también un retorno a la fumigación aérea, que ha estado prohibida en Colombia desde 2015[fn]El programa de sustitución de cultivos ilegales tiene una duración de dos años, e incluye una serie de estipendios mensuales, así como ayuda técnica, para que los campesinos puedan eliminar su coca y comenzar a sembrar otros cultivos. Tras recibir el primer pago, los cultivadores de coca tienen 60 días para deshacerse de su coca antes de recibir el segundo pago.Hide Footnote . Duque no eliminaría necesariamente la sustitución de cultivos, pero ha afirmado que los cultivadores de coca deben aceptar o bien la sustitución o bien la erradicación. En principio, esta postura refleja las disposiciones del acuerdo de paz, las cuales establecen que el Estado erradicaría forzosamente los cultivos de coca en aquellas áreas en las que no se hayan alcanzado acuerdos de sustitución de manera voluntaria[fn]“Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, p. 107. Duque parece creer que esta disposición sobre la erradicación de coca no existe en el acuerdo. Entrevista de Crisis Group, periodista, Bogotá, 14 de junio de 2018.Hide Footnote . No obstante, en la práctica un gobierno predispuesto a adoptar medidas más duras podría intensificar los esfuerzos de erradicación dirigidos incluso a campesinos que hayan firmado hasta ahora solamente acuerdos colectivos para unirse al programa de sustitución de cultivos. Al fin y al cabo, Duque parece estar más interesado en reducir rápidamente el cultivo de coca que en mostrar confianza en la buena fe de los cultivadores de coca.

Si Duque sigue adelante o no con las iniciativas de sustitución de cultivos probablemente dependerá de dos factores. El primero es el total de hectáreas de coca cultivada en Colombia en 2017, lo que debería hacerse público en una fecha próxima a la investidura de Duque. Si estas cifras muestran un aumento significativo respecto a 2016, el nuevo presidente enfrentará fuertes presiones internas y por parte de EE.UU. para que elimine el programa. Bajo el gobierno del presidente Donald Trump, EE.UU. en particular ha impulsado una mayor erradicación y la reanudación de la fumigación[fn]En 2017, la administración de Trump amenazó con descertificar los esfuerzos antidroga de Colombia, lo que en principio llevaría a un recorte de la ayuda. Mimi Yagoub y Cecilia Orozco Tascón, ““Colombia no sabe a cuál Trump tendrá que enfrentar”: Adam Isacson”, El Espectador, 28 de octubre de 2017.Hide Footnote . Los informes de prensa sugieren que la cantidad de coca cultivada en Colombia en 2017 superará a la de 2016, posiblemente aumentando a 180.000 hectáreas comparado con 146.000 en 2016, según cálculos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito[fn]Esta cifra no es la estadística oficial final de la ONU, que aún no ha sido publicada. Adam Isacson, presentación ante el Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos de 2018, Barcelona, 23 de mayo de 2018.Hide Footnote .

This number is not the final official statistic given by the UN, which has yet to be made public. Adam Isacson, presentation at the 2018 Latin American Studies Association Congress, Barcelona, 23 May 2018.Hide Footnote

El segundo factor es la medida en la cual el programa de sustitución ha logrado reducir el cultivo de coca hasta la fecha. A 31 de marzo de 2018, el programa incluía a poco más de 62.000 familias, de las cuales el 51 por ciento habían recibido su primer pago y, si aún no lo han hecho, pronto erradicarán su coca. Estas 62.000 familias cultivan alrededor de 22.000 hectáreas de coca, de las cuales se ha confirmado que cerca del 30 por ciento – 6.300 hectáreas – han sido erradicadas. Según cifras de 2016, el total de tierra dedicada al cultivo de coca por las 62.000 familias representa aproximadamente el 15 por ciento del total de la tierra dedicada a la producción de coca en Colombia, mientras que el área supuestamente erradicada hasta ahora dista mucho del objetivo del programa de erradicar voluntariamente 50.000 hectáreas[fn]Juan Carlos Garzón y Juan David Gélvez, “¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos?”, Fundación Ideas para la Paz, mayo de 2018, correspondiente al periodo hasta el 31 de marzo de 2018.Hide Footnote . Duque probablemente argumentará que el programa deberá lograr avances más rápidos en la eliminación de cultivos de coca para ser mantenido.

Reducir o eliminar el programa de sustitución de cultivos ilícitos enajenarían a los campesinos y probablemente debilitaría los esfuerzos del Estado colombiano por establecer su autoridad en áreas durante mucho tiempo controladas por grupos armados. Hasta ahora, persuadir a los cultivadores de coca de que se unan al programa le ha llevado al Estado colombiano, en alianza con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, dieciocho meses, y ha supuesto un arduo trabajo de diplomacia local. Una decisión de revocar el programa reforzaría, posiblemente durante décadas, la desconfianza de esas comunidades en el Estado, y el estereotipo de un gobierno distante y abusivo[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes locales, Guaviare, 1 de abril de 2017, 3 de septiembre de 2017 y 17 de mayo de 2018; director de sustitución de cultivos del gobierno regional, San José de Guaviare, 31 de agosto de 2017.Hide Footnote . En la región de Putumayo, al sur del país, por ejemplo, los cultivadores de coca y la sociedad civil aún están exigiendo que el gobierno cumpla su parte de los acuerdos firmados en 1996; una repetición de esta situación podría perjudicar aún más la confianza en el Estado[fn]María Clemencia Ramírez, Entre el Estado y la Guerrilla: Identidad y Ciudadanía en el Movimiento de los Campesinos Cocaleros del Putumayo (Bogotá, 2001). Entrevista de Crisis Group, líder campesino, Puerto Asís, 27 de febrero de 2017.Hide Footnote . Por consiguiente, si bien una erradicación más contundente podría resultar en una disminución a corto plazo de la producción de coca, a la larga, a medida que más áreas permanecen fuera del alcance del Estado y bajo la influencia de grupos armados, probablemente impulsaría a más campesinos a plantar coca[fn]Los cultivadores de coca han afirmado que si la sustitución fracasa volverán de inmediato a cultivar coca. Entrevista de Crisis Group, periodistas, Guaviare, 15 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Coca growers have stated that if substitution fails, they will immediately go back to growing coca. Crisis Group interviews, journalists, Guaviare, 15 May 2018.Hide Footnote

Justicia transicional

La Jurisdicción Especial para la Paz, que en marzo de 2018 comenzó a examinar los casos de más de 6.000 miembros de la FARC, casi 1.800 miembros de las fuerzas armadas, 44 funcionarios y seis civiles, es objeto de incesantes críticas por parte de los detractores del acuerdo de paz[fn]“Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, op. cit., p. 2. Los civiles que podrían ser considerados terceras partes en el conflicto armado ya no están obligados a comparecer ante la JEP debido a un fallo de la Corte Constitucional, lo que debilita su capacidad de investigar a civiles que apoyaron a los grupos paramilitares durante el conflicto. Renata Segura y Sabina Stein, “The Colombian Peace Process with the FARC: A Mapping of Vulnerabilities”, op. cit., p. 14.Hide Footnote . Una de sus principales fallas, según los críticos, es que consagra en ley una concesión a las demandas de las FARC al aceptar que los ex comandantes y combatientes de las guerrillas no necesariamente vayan a la cárcel; esto, afirman, equivale a la impunidad. La Jurisdicción Especial también ha soportado un brote de infamias y acusaciones por parte de la burocracia interna de que los jueces y funcionarios rivales estaban haciendo mal uso de sus recursos[fn]“Un grupo de magistrados vieron en la JEP un botín burocrático: Correa”, Caracol, 26 de abril de 2018. El Congreso y la Corte Constitucional de Colombia también fueron atacados por adoptar una definición de “mando y control” que no cumple con los estándares de internacionales de justicia transicional. Véase “Escrito de Amicus Curiae de la fiscal de la Corte Penal Internacional sobre la Jurisdicción Especial para la Paz”, Corte Penal Internacional, 18 de octubre de 2017.Hide Footnote . Aun así, el nuevo gobierno verá que los esfuerzos por eliminar o debilitar las medidas de justicia transicional se toparán con una feroz resistencia. La presión internacional y de la sociedad civil será particularmente sensible a esta cuestión dados los ocho millones de víctimas del conflicto de Colombia, la necesidad jurídica de justicia transicional y los avances – aunque lentos – que ya se han logrado en la puesta en marcha de estas reformas.

Duque, su partido y Uribe insisten que el acuerdo de paz avala la impunidad de las FARC, y que los líderes guerrilleros deberían cumplir penas de prisión por sus delitos. El presidente electo y sus aliados sostienen además que los miembros de las fuerzas armadas no deberían situarse a la par de las guerrillas en la Jurisdicción Especial, sino que deberían ser juzgados por un tribunal especial vinculado a la Corte Suprema y por jueces militares[fn]El Centro Democrático presentó un proyecto de ley a este efecto en octubre de 2017. “Uribismo propone que militares no sean juzgados por la JEP”, El Espectador, 19 de octubre de 2017.Hide Footnote . Finalmente, plantean que el narcotráfico no debería ser considerado un “delito conexo” y tratado como parte del esfuerzo de guerra de los insurgentes, tal y como establece el acuerdo de paz. Por el contrario, los ex combatientes de las FARC deberían ser enjuiciados y sentenciados por la justicia ordinaria por delitos relacionados con el narcotráfico[fn]Para un breve resumen de las posturas de Duque sobre la justicia transicional, véase Juanita León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, op. cit. Para un texto que argumenta que la justicia transicional mejorará bajo Duque, véase Camilo Rubiano Becerra, “La JEP y la segunda vuelta”, Los Irreverentes, 4 de junio de 2018.Hide Footnote .

For a succinct summary of Duque’s positions on transitional justice, see Juanita León, “¿Podría Duque modificar el acuerdo de paz?”, op. cit. For a text arguing that transitional justice will be improved under Duque, see Camilo Rubiano Becerra, “La JEP y la segunda vuelta”, Los Irreverentes, 4 June 2018.Hide Footnote

Cambiar el sistema de sentencias de la justicia transicional no será fácil.

Cambiar el sistema de sentencias de la justicia transicional no será fácil, no obstante. El principio de favorabilidad bajo la ley colombiana significa que, de ser condenados, los líderes de la FARC no tendrían que cumplir penas de cárcel, ni siquiera por delitos relacionados con el narcotráfico, dado que la Jurisdicción Especial en gran medida ya ha sido consagrada en el sistema jurídico colombiano[fn]La Jurisdicción Especial considerará caso por caso si el narcotráfico se llevó a cabo para financiar la rebelión o para obtener ganancias personales. Resultará extremadamente difícil demostrar esto último, y por lo tanto los líderes de la FARC probablemente reciban las sentencias de la JEP también para sus delitos relacionados con el narcotráfico.Hide Footnote . Duque, consciente de estas restricciones, ha sugerido que su línea dura frente al narcotráfico afectaría principalmente a casos en los que miembros de la FARC hayan sido condenados por delitos cometidos después de la firma del acuerdo.

Por lo tanto, el nuevo gobierno probablemente se centraría en casos como el de Jesús Santrich, un ex comandante de la guerrilla detenido en abril bajo cargos de participar en el narcotráfico entre 2017 y 2018, presentados ante tribunales estadounidenses[fn]“Jaque mate a Jesús Santrich”, Semana, 11 de abril de 2018.Hide Footnote . Si adopta este tipo de enfoque – priorizando la investigación de los delitos cometidos después del acuerdo de paz – podría no necesitar modificar las leyes. Es probable que las normativas concretas que gobiernan el funcionamiento de la Jurisdicción Especial, las cuales – al contrario que las disposiciones sobre la creación, mandato y procedimientos básicos del organismo – aún no han sido consagradas en ley, determinen que cualquier caso relacionado con delitos cometidos durante el conflicto armado será juzgado por la Jurisdicción Especial, mientras que los casos que involucren delitos cometidos tras la aprobación del acuerdo de paz serán manejados por la justicia ordinaria[fn]El Centro Democrático ya se ha esforzado por suspender las discusiones en el Congreso y votar sobre la otra ley que se necesita para hacer que la Jurisdicción Especial para la Paz funcione plenamente. “El uribismo gana pulso en el Congreso: ¿se aplaza el funcionamiento de la JEP?”, Semana, 18 de junio de 2018. “Ley de procedimiento de la JEP, aprobada en primer debate en Congreso”, El Espectador, 29 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Tampoco una ola de pedidos de extradición por parte de EE.UU. de miembros de la FARC por supuestos vínculos con el narcotráfico garantizaría que un mayor número de ex guerrilleros terminen en las cárceles estadounidenses[fn]Poco después del arresto de Santrich, el principal negociador de lasFARC en las negociaciones de paz, Iván Márquez, se fue a un cantón de las FARC en una remota región del país. Su sobrino, Manuel Marín, está colaborando con investigaciones en los EE.UU. sobre narcotráfico y el uso corrupto de fondos destinados al proceso de paz. “Iván Márquez se traslada a Caquetá”, El Espectador, 19 de abril de 2018.Hide Footnote . La Corte Suprema de Colombia debe aprobar los pedidos de extradición. Varios casos recientes sugieren que no permitirá que ningún acusado sea enviado al extranjero sin que haya hecho una confesión completa de los delitos cometidos durante el conflicto armado ante el mecanismo de justicia transicional adecuado – en este caso, la Jurisdicción Especial[fn]“La extradición y los procesos de Justicia y Paz”, El Espectador, 19 de febrero de 2010.Hide Footnote . Este requisito como mínimo demoraría la extradición.

En cuanto al tratamiento judicial de los miembros de las fuerzas armadas, los incentivos políticos para que el gobierno entrante de Duque cambie los procedimientos de las maneras en las que ya ha anunciado no son evidentes[fn]Véase la página anterior para las propuestas del Centro Democrático para los oficiales militares.Hide Footnote . Por ahora, se espera que los casos de casi 1.800 oficiales militares acusados de ejecuciones extrajudiciales sean manejados por la Jurisdicción Especial; muchos de estos oficiales ya han sido puestos en libertad a la espera de juicio[fn]“El 97 % de postulados a la JEP por Mindefensa son del Ejército”, El Tiempo, 18 de noviembre de 2017.Hide Footnote . Cualquier modificación de su estatus podría generar considerable resistencia entre los militares, incluidos sus altos mandos. Al mismo tiempo, las restricciones de la Jurisdicción Especial a la hora de atribuir responsabilidad penal a altos comandantes del ejército, que fueron negociadas como parte del acuerdo de paz pero han sido criticadas por la Corte Penal Internacional por intentar proteger a la plana mayor, podrían convencer a los oficiales acusados de ejecuciones extrajudiciales de que la Jurisdicción Especial les ofrece sentencias más leves y seguras que la justicia ordinaria[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de la Corte Penal Internacional, Bogotá, 18 de marzo de 2017 y 14 de septiembre de 2017. Muchos oficiales de las fuerzas armadas de Colombia están siendo investigados por asesinar a civiles y pretender que se tratara de guerrilleros. Se estima que el número de civiles asesinados como parte de la práctica conocida como “falsos positivos” oscila entre 4.000 y 10.000. “Más de 4 mil casos de falsos positivos son investigados por la Fiscalía”, El Espectador, 27 de septiembre de 2014. “Falsos positivos serían más de 10.000, según coronel retirado”, Blu Radio, 9 de mayo de 2018.Hide Footnote .

El costo internacional de cualquier esfuerzo por parte del nuevo gobierno de socavar los mecanismos judiciales establecidos en el acuerdo de paz también podría ser elevado, dada la magnitud del respaldo internacional al sistema de justicia transicional y los derechos de las víctimas en general[fn]En 2017, por ejemplo, el presupuesto para la JEP fue financiado en su totalidad por la comunidad internacional. “La JEP gastó 3,7 millones de dólares en un año”, El Colombiano, 7 de enero de 2018.Hide Footnote . Al mismo tiempo, los incentivos que informan la formulación de políticas por parte de Duque podrían evolucionar. Una vez que el tribunal de la Jurisdicción Especial comience a procesar casos que involucren a líderes de la FARC, la negativa de los ex guerrilleros a cumplir con sus condiciones en materia de verdad o reparaciones a las víctimas, o la indignación pública ante las sentencias que dicte, podrían incitar al gobierno a intensificar su campaña para menoscabar la legitimidad del tribunal o incluso presionarlo para que asigne más casos a la justicia ordinaria. Es difícil decir hoy por hoy si estos gestos podrían ser algo más que simbólicos[fn]Natalia Arbeláez Jaramillo, “"La gente sobrevalora la importancia de la JEP"”, La Silla Vacía, 16 de abril de 2018. “El difícil despegue de la JEP”, La Silla Llena, 4 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Natalia Arbeláez Jaramillo, “‘La gente sobrevalora la importancia de la JEP’”, La Silla Vacía, 16 April 2018. “El difícil despegue de la JEP”, La Silla Llena, 4 February 2018.Hide Footnote

Crisis Group interviews, International Criminal Court representatives, Bogotá, 18 March 2017 and 14 September 2017. Many officers in the Colombian armed forces are under investigation for killing civilians and claiming they were guerrilla fighters. Estimates of civilians killed as part of the practice known as “false positives” range from 4,000 to 10,000. “Más de 4 mil casos de falsos positivos son investigados por la Fiscalía”, El Espectador, 27 September 2014. “Falsos positivos serían más de 10.000, según coronel retirado”, Blu Radio, 9 May 2018.Hide Footnote

Amenazas de seguridad

Duque será el primer presidente en más de medio siglo en asumir el mando en Colombia sin enfrentar ninguna amenaza de la insurgencia de las FARC. No obstante, su gobierno deberá hacer frente a un conjunto de actores armados no estatales: numerosas facciones disidentes de la extinta guerrilla que rechazan el proceso de paz, el insurgente Ejército de Liberación Nacional (ELN) y grupos narcotraficantes, en especial el más importante de ellos: las Autodefensas Gaitanistas. Tendrá que responder, además, a la reciente expansión de las economías ilícitas, las zonas fronterizas cada vez más ingobernables y los asesinatos de cientos de líderes comunitarios desde la firma del acuerdo de paz[fn]Estas cuestiones fueron analizadas en el Informe de Crisis Group sobre América Latina N°63, “Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz”, 19 de octubre de 2017.Hide Footnote . Si bien estos fenómenos no siempre están directamente relacionados con el acuerdo con las FARC y han cobrado forma tras el proceso de paz, la manera en que el gobierno de Duque lidie con ellos será decisiva para la implementación del acuerdo de paz en las periferias rurales de Colombia.

Los grupos disidentes de las FARC, que suman entre dieciséis y dieciocho y cuentan con entre 1.200 y 1.500 miembros, se han multiplicado y son cada vez más agresivos contra la población civil[fn]Eduardo Álvarez Vanegas, Daniel Pardo Calderón y Andrés Cajiao Vélez, “Trayectorias y dinámicas territoriales de las disidencias de las FARC”, Fundación Ideas para la Paz, abril de 2018.Hide Footnote . En Tumaco, en la costa del Pacífico cerca de la frontera con Ecuador, las tasas de homicidio han aumentado a medida que los grupos disidentes pujan por el control de la ciudad. En los estados de Meta y Guaviare, al este del país, los disidentes siguen ejerciendo control sobre las poblaciones y el narcotráfico[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios y trabajadores humanitarios, Tumaco, 7-9 de marzo de 2018; líderes comunitarios, El Retorno, Guaviare, 16 de mayo de 2018.Hide Footnote .

El movimiento guerrillero del ELN ha crecido desde el comienzo de las negociaciones de paz con las FARC, participando en más actividades armadas y profundizando su participación en los negocios ilícitos incluso mientras continúan sus negociaciones con el gobierno. Su expansión hacia nuevas áreas, donde su control territorial y presencia en general eran más débiles, ha causado un considerable sufrimiento a la población civil. En Chocó, a lo largo de la costa pacífica de Colombia, las comunidades se han visto atrapadas en el fuego cruzado entre el ELN y las Gaitanistas, con un deterioro de la violencia en el último año. En los últimos meses, los enfrentamientos entre el ELN y un grupo armado más pequeño, el Ejército Popular de Liberación (EPL), en Catatumbo, cerca de la frontera con Venezuela, han dejado un número desconocido de muertes y miles de desplazados forzosos[fn]Entrevistas de Crisis Group, líder indígena, Quibdó, 9 de mayo de 2018; representantes de organización internacional, Quibdó, 8 de mayo de 2018; trabajador humanitario, Cúcuta, 16 de abril de 2017; representante de organización internacional, Cúcuta, 17 de abril de 2018. Las negociaciones con el ELN son el tema de un informe de Crisis Group de próxima publicación.Hide Footnote .

Las ofensivas de las fuerzas de seguridad colombianas supuestamente han debilitado al grupo narcotraficante Autodefensas Gaitanistas y han resultado en la muerte o captura de dirigentes de alto nivel. Pese a estas pérdidas, el dominio territorial del grupo parece no haberse visto afectado hasta hace poco, cuando la expansión del grupo parece haberse estancado. El grupo mantiene una estructura de mando vertical y militarizada que permite reemplazar rápidamente a los dirigentes perdidos, a la vez que subcontrata a numerosas grupos criminales locales para ayudarle a mantener sus rutas del narcotráfico[fn]“Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, Fundación Ideas para la Paz, julio de 2017, p. 27.Hide Footnote .

Más allá del narcotráfico, el gobierno de Duque deberá lidiar con otros negocios ilícitos que llenan las arcas de los grupos armados. La minería ilegal, principalmente de oro, pero también de coltán, abunda en partes del país, sobre todo en Antioquia y Chocó. Los grupos armados se enriquecen con el contrabando de gasolina a lo largo de la frontera con Venezuela, lo que también reduce el costo de la producción de pasta de coca, que depende del combustible. Los negocios ilegales y los grupos armados que proliferan a lo largo de las fronteras con Venezuela y Ecuador presentarán un grave desafío de seguridad y diplomático. Las regiones situadas a lo largo de ambas fronteras son el centro del cultivo de coca, y las respuestas de seguridad del Estado tendrán una gran influencia en los esfuerzos por sustituir la coca y fomentar el desarrollo alternativo en estas zonas rurales como parte del acuerdo de paz[fn]Informe de Crisis Group, “Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz”, op. cit.Hide Footnote .

El asesinato de líderes comunitarios, por otro lado, es una fuente de gran preocupación para la sociedad civil, las organizaciones de víctimas y la comunidad diplomática. El aumento de dichos asesinatos se debe en parte a la competencia entre grupos armados por el control de las ganancias ilícitas, y en parte al miedo de las élites políticas y económicas locales – las cuales tradicionalmente han usado la violencia para mantener su influencia – a ser suplantados por nuevos actores políticos en la democracia postconflicto de Colombia. Los fiscales del Estado han logrado modestos avances en la detención de presuntos sicarios, pero hasta ahora el gobierno ha sido incapaz de frenar los asesinatos, o identificar a los responsables de ordenarlos[fn]Según la Defensoría del Pueblo, 282 líderes comunitarios han sido asesinados desde el 1 de enero de 2016. “‘282 líderes sociales y defensores de DD.HH. asesinados en dos años es una cifra aterradora’: Defensor del Pueblo, Carlos Negret”, Defensoría del Pueblo, 1 de marzo de 2018. Entrevista de Crisis Group, alto diplomático, 11 de agosto de 2017.Hide Footnote .

According to the national human rights ombudsman, 282 community leaders have been killed since 1 January 2016. “‘282 líderes sociales y defensores de DD.HH. asesinados en dos años es una cifra aterradora’: defensor del Pueblo, Carlos Negret”, Defensoría del Pueblo, 1 March 2018. Crisis Group interview, high-level diplomat, 11 August 2017.Hide Footnote

“Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, Fundación Ideas para la Paz, July 2017, p. 27.Hide Footnote

El abordaje por parte de Duque de estos desafíos de seguridad está basado en la estrategia de ofensivas militarizadas asociada al ex presidente Uribe.

El abordaje por parte de Duque de estos desafíos de seguridad está basado en la estrategia de ofensivas militarizadas asociada al ex presidente Uribe. Si bien el gobierno de Santos ha llevado adelante una campaña militar contra los disidentes de las FARC, Duque promete intensificarla mediante el uso de “toda la capacidad ofensiva del Estado”[fn]“Duque exige desarme a las guerrillas o se enfrentarán a la fuerza del Estado”, La Vanguardia, 18 de enero de 2018.Hide Footnote . Acusa a la FARC, en su nuevo formato como partido político, de haber conservado parte de sus armas y de no estar dispuestas a compartir información acerca del narcotráfico, lo cual, sostiene, ha llevado al surgimiento de grupos disidentes[fn]“Cómo combatir a ‘Guacho’ y a las disidencias de las FARC? Así responden los candidatos”, Caracol, 25 de mayo de 2018.Hide Footnote . Al mismo tiempo, Duque no ha dejado claro de qué manera buscaría extraer esta información sobre el narcotráfico de los líderes de la FARC, o cómo obtener esta información necesariamente frenaría a los disidentes.

Las campañas militares contra estos grupos tienden a ser instrumentos inadecuados. Los comandantes muertos en dichas operaciones pueden ser reemplazados, mientras que las redes de apoyo local apenas se ven afectadas, o pueden ser incluso reforzadas si las tácticas de las fuerzas de seguridad perjudican y alienan a las comunidades. Garantizar la reintegración de los soldados rasos de la FARC, lo cual Duque ha prometido que hará, sería un importante paso para evitar que se unan a grupos disidentes, aunque esas facciones ya han comenzado a explotar otras fuentes de reclutamiento[fn]Entrevistas de Crisis Group, autoridades locales, Miraflores, Guaviare, 5 de abril de 2017; líderes religiosos, Tumaco, 5 de diciembre de 2017.Hide Footnote .

En cuanto al ELN, Duque rechaza las negociaciones políticas, pero dice estar dispuesto a discutir el desarme, desmovilización y reintegración con el movimiento. Incluso esas discusiones las condiciona a que se concentren las fuerzas del ELN antes del comienzo de las negociaciones en áreas geográficas previamente establecidas; la suspensión de todas sus actividades delictivas; y un claro y definitivo cronograma para las negociaciones, tras el cual permitiría que se llevara a cabo un diálogo sobre el fin del conflicto, pero no negociaciones políticas sustanciales. Ha prometido sentencias reducidas para los ex guerrilleros, pero ha dejado en claro que aun conllevarán penas de prisión[fn]“¿Firmaría Iván Duque un acuerdo de paz con el ELN si llega a la presidencia de Colombia?”, CNN en Español, 9 de febrero de 2018.Hide Footnote . El ELN ha rechazado la idea de la desmovilización sin que se negocien demandas políticas, y anteriores negociaciones con el grupo fracasaron debido a este tipo de condiciones previas. Es posible que Duque esté haciendo estas demandas a sabiendas de que el ELN las rechazará, apresurando así el fin de las negociaciones al tiempo que evita asumir la responsabilidad de hacerlo y el costo político que esto podría conllevar[fn]Estas condiciones fueron abruptamente impuestas por el entonces presidente Uribe, lo que llevó al ELN a rechazarlas. Al contrario de las declaraciones de Duque, el ELN nunca ha aceptado la anterior concentración de todas sus fuerzas, pero sí exigió una zona desmilitarizada que jamás fue establecida. Véase el próximo informe de Crisis Group sobre las negociaciones con el ELN. Nicolás Rodríguez Bautista (primer comandante del ELN), “Para pasar la página del conflicto armado”, ELN, 12 de marzo de 2018.Hide Footnote . El fracaso de las negociaciones probablemente presagiaría el retorno a una guerra prolongada e imposible de ganar con la guerrilla[fn]Para una discusión en profundidad de esta cuestión, véase Kyle Johnson, “¿Se puede derrotar militarmente al Eln?”, El Espectador, 20 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Un proyecto de ley presentado por el partido de Duque a finales de 2017 sugiere que podría ser flexible en su trato de otros grupos armados. Una versión de esa misma ley presentado por el gobierno, que se está debatiendo actualmente en el Congreso, prevé que se permita a grandes organizaciones delictivas como las fuerzas Gaitanistas entregarse a las autoridades colombianas a cambio de beneficios judiciales. En la versión del Centro Democrático, los líderes y miembros de los grupos podrían recibir sentencias reducidas siempre y cuando los líderes confiesen sus delitos, paguen reparaciones a las víctimas, entreguen los bienes de procedencia ilícita y no vuelvan a delinquir[fn]“Radican proyecto de ley de sometimiento a la justicia para criminales”, El Colombiano, 13 de septiembre de 2017.Hide Footnote . La legislación en este sentido representaría un paso adelante para garantizar los derechos de las víctimas durante este proceso de entrega. Además podría alejar al gobierno de un enfoque centrado exclusivamente en la acción policial y militar.

Dicho esto, a pesar de brindar oportunidades para la entrega, la propuesta en su formato actual sirve de poco para abordar los motivos por los cuales las personas se unen a estos grupos, ya que no ofrece medidas para reducir la desigualdad y la falta de oportunidades económicas legales que subyacen gran parte de los negocios ilícitos y el reclutamiento por parte de grupos armados en Colombia. A fin de ampliar la presencia del Estado a estas áreas, Duque ha prometido emplear tanto la fuerza militar como las instituciones civiles, lo que refleja la política de “consolidación del Estado” del gobierno de Uribe, mediante la cual las fuerzas de seguridad intentaban sacar a las guerrillas de un área y las agencias civiles las seguían para consolidar la autoridad estatal. Este plan, no obstante, se topó con numerosos obstáculos, y sufrió a causa del respaldo errático por parte de toda la institucionalidad estatal y la incapacidad de avanzar en lo militar[fn]Entrevista de Crisis Group, ex negociador del gobierno en el proceso de paz de las FARC, Bogotá, 13 de junio de 2018. Adam Isacson, “Consolidating ‘Consolidation’: Colombia’s ‘security and development’ zones await a civilian handoff, while Washington backs away from the concept”, Washington Office on Latin America, diciembre de 2012.Hide Footnote .

La estrategia fronteriza de Duque hasta ahora se ha centrado en las operaciones de inteligencia más que en las escaladas militares. Su gobierno probablemente también recurrirá a las fuerzas armadas en caso de un quebrantamiento del orden público, como ya ha hecho el gobierno de Santos. El número de tropas presentes en los estados fronterizos de Nariño ha aumentado marcadamente desde el inicio del año, aunque el aumento de las tropas no ha puesto freno al aumento de la violencia[fn]El gobierno también ha creado una estrategia basada en brindar más servicios públicos a Tumaco que ha funcionado en algunas poblaciones, pero en general la mayoría de los vecinos siguen desconfiando del gobierno. Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Tumaco, 4 de diciembre de 2017 y 7-9 de marzo de 2018. “Este año van 3.491 asesinatos: lanzan alerta por aumento del 7 %”, El Tiempo, 19 de abril de 2018.Hide Footnote . Duque ha dicho que redoblaría el uso del monitoreo satelital en todas las fronteras. Se ha comprometido a cooperar estrechamente con las fuerzas ecuatorianas para combatir a un grupo disidente liderado por alias Guacho, un violento y poderoso disidente de las FARC[fn]Jineth Prieto, Ana León y Adelaida Ávila Cabrera, “Las propuestas sobre Venezuela, cara a cara”, La Silla Vacía, 17 de mayo de 2018; “Cómo combatir a 'Guacho' y a las disidencias de las FARC? Así responden los candidatos”, Caracol, op. cit.Hide Footnote .

También ha prometido crear un fondo humanitario para lidiar con la crisis relacionada con el éxodo masivo de venezolanos a través de la extremadamente porosa frontera de 2.200 kilómetros entre Colombia y Venezuela, usando fondos presupuestados por la ONU para monitorear la implementación de este aspecto del acuerdo con las FARC. Finalmente, se ha comprometido a proporcionar incentivos para alentar a los venezolanos a seguir su viaje hacia otros países, y para hacer que a los venezolanos con carreras universitarias les resulte más fácil trabajar de manera legal en Colombia[fn]La mayor parte del presupuesto de la Misión de la ONU proviene del sistema de las Naciones Unidas, pero eliminar los fondos locales podría representar una protesta simbólica pero significativa contra la presencia de la ONU en Colombia. “¿Qué van a hacer los candidatos con Venezuela? Lea sus propuestas en política exterior”, El País de Cali, 6 de mayo de 2018. “Las propuestas de los candidatos para enfrentar los retos en las zonas de frontera”, El Espectador, 13 de abril de 2018.Hide Footnote . El futuro de estas propuestas dependerá en gran medida de la escala de los flujos migratorios desde Venezuela, así como la probable intensificación de las tensiones bilaterales una vez que Duque asuma el mando. Por ahora, las incursiones transfronterizas, como la que acabó con la vida de Raúl Reyes, el segundo al mando de las FARC en Ecuador en marzo de 2008, no parecen ser parte de los planes del gobierno entrante[fn]Entrevista de Crisis Group, alto diplomático, Bogotá, 25 de abril de 2018.Hide Footnote .

Duque ha subrayado que reforzará las investigaciones sobre los asesinatos de líderes sociales, aunque no ha especificado cómo[fn]“Voy a recuperar los ejes de la producción industrial del Tolima: Duque”, Iván Duque, 12 de mayo de 2018.Hide Footnote . Para hacer esto, y para evitar el repudio nacional e internacional, deberá proporcionar suficientes recursos a los investigadores nacionales y locales, a la vez que mantiene la presión sobre los organismos judiciales y de seguridad relevantes para garantizar que los casos sigan siendo prioritarios. Además tendrá que contrarrestar la tendencia de sus colegas a estigmatizar a los líderes comunitarios[fn]La actual senadora del Centro Democrático María Fernanda Cabal acusó a ONG locales involucradas en la restitución de tierras de pertenecer a las guerrillas. Numerosos activistas que intentan recuperar tierras han sido asesinados desde 2012, a menudo acusados de apoyar a la guerrilla. “Las afirmaciones de María Fernanda Cabal le valen demandas y rechazos de ONG”, Verdad Abierta, 6 de octubre de 2015.Hide Footnote . La retórica de su partido en torno a esta cuestión, y la tendencia del Ministerio de Defensa a minimizar los asesinatos, podría entorpecer el intento de identificar a los culpables y prevenir nuevos homicidios[fn]“Asesinatos de líderes son por “líos de faldas”: ministro de Defensa”, El Espectador, 17 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Las inquietudes de los donantes extranjeros podrían desempeñar un importante papel en alentar a Duque a cumplir sus promesas de revertir la oleada de asesinatos. La sociedad civil colombiana también tendrá que encontrar nuevas formas de presionar a, y trabajar con, el gobierno, ya que los actuales mecanismos de coordinación entre el gobierno y las organizaciones sociales han sido ineficaces, en gran parte debido a desacuerdos sobre si los paramilitares son responsables de los asesinatos[fn]La Mesa Nacional sobre Garantías, un espacio en el cual el gobierno y la sociedad civil se reúnen para debatir los asesinatos y las amenazas, se ha visto obstaculizada por continuas disputas sobre si los paramilitares son o no responsables de estos. Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018. “Los asesinatos de líderes sociales en Colombia manchan los acuerdos de paz”, El Diario, 25 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si bien estas amenazas de seguridad son anteriores al acuerdo de paz con las FARC y han evolucionado tras la firma de este, sus causas están indisolublemente vinculadas a cuestiones que forman el núcleo del acuerdo. La necesidad de abordar la desigualdad rural, las economías ilícitas y los grupos armados que abusan de, y en ocasiones protegen a las comunidades locales desatendidas, subyace el intento del acuerdo de fomentar el desarrollo rural y empoderar a los pequeños agricultores. Las promesas indefinidas de Duque de llevar adelante una dura ofensiva estatal para eliminar a los grupos armados y los cultivos de coca amenazan con reforzar el histórico distanciamiento entre estas comunidades y el Estado.

Si bien una campaña militar podría debilitar a algunos grupos militares y reducir la cosecha de coca de Colombia en el corto plazo, también podría empujar a las comunidades rurales a los brazos de facciones armadas que durante mucho tiempo han sostenido que el acuerdo de paz con las FARC es una farsa y no se puede confiar en Bogotá. Una ofensiva más contundente por parte del Estado colombiano contra los grupos armados que usan a los países vecinos como refugios seguros también conllevaría el riesgo de una escalada transfronteriza de la violencia. Los partidarios extranjeros del acuerdo deberían intentar transmitir al gobierno de Duque que la mejora de las condiciones de seguridad, económicas y sociopolíticas en el campo colombiano sirve a los intereses de la inversión empresarial y la seguridad regional.

Conclusión

El deseo del gobierno entrante de Duque de modificar el acuerdo de paz podría implicar mucho más que un simple ajuste. Privar a los organismos e iniciativas recién creados de apoyo político y recursos financieros parecería ser el camino más fácil para obstaculizar la implementación del acuerdo. Oponerse a partes del acuerdo que ya han sido consagradas en ley, por otro lado, probablemente generaría elevados costos políticos y jurídicos. La revisión caso por caso de las partes más destacadas del acuerdo indica que los cálculos a corto, mediano y largo plazo a menudo resultan contradictorios, y que las iniciativas de desarrollo rural y sustitución de coca parecen correr mayor riesgo de ser revocadas que la justicia transicional y la reintegración de las FARC.

Mucho depende ahora de cómo las promesas de campaña de Duque se traducen en acción cuando asuma el mando. Dentro de su partido, el presidente electo se considera centrista, pero los líderes y facciones del ala dura seguramente querrán empujarlo hacia una postura más firme sobre el acuerdo. El papel de Uribe será decisivo. El ex presidente acusa a su antiguo aliado Juan Manuel Santos de traición por haber negociado la paz con las FARC y no es probable que consienta que otro protegido trace un rumbo que considerará traicionero.

La sociedad civil y los aliados extranjeros de Colombia deberían alentar al nuevo presidente a proteger los elementos centrales del acuerdo.

Frente al riesgo de que la presión desde el interior de su partido empuje a Duque hacia un agresivo rechazo del acuerdo de paz, la sociedad civil y los aliados extranjeros de Colombia deberían alentar al nuevo presidente a proteger los elementos centrales del acuerdo. Duque debería continuar la reintegración de la guerrilla, respetar los mecanismos de justicia transicional y proteger los componentes principales del acuerdo en cuanto al futuro del campo colombiano, además de adoptar políticas de seguridad que concuerden en líneas generales con las aspiraciones del acuerdo. En particular, es fundamental que el nuevo gobierno honre los acuerdos sobre sustitución de cultivos de coca y respete la participación de la FARC en el proceso de reintegración; reconozca los elevados costos políticos y jurídicos de revocar los acuerdos sobre justicia transicional y la participación política de la extinta guerrilla; y aprecie las amenazas a la paz rural y la seguridad regional que supondría la eliminación de las agencias de desarrollo y la adopción de un enfoque de mano dura hacia los grupos armados y los negocios ilícitos en el interior de Colombia. El pleno y pronto cumplimiento de la FARC con las condiciones de la justicia transicional también fomentaría la legitimidad de la Jurisdicción Especial para la Paz en un momento delicado.

Una vuelta a la guerra sin cuartel con las FARC es muy improbable. Pero los repuntes de la violencia de los disidentes y el ELN son bastante factibles.  Si el nuevo gobierno se retracta de sus compromisos en virtud del acuerdo de paz – directamente o de manera furtiva – los disidentes de la guerrilla y el ala dura del ELN se sentirán legitimados. Podrían obtener nuevos reclutas y apoyo con mayor facilidad a medida que las comunidades rurales pierden confianza en que se materialicen las reformas prometidas y afloran sus persistentes sospechas del Estado. En el peor de los casos, el ELN podría decidir que no tiene nada que ganar con futuras negociaciones dadas las aparentes reservas del gobierno. Los líderes de las Autodefensas Gaitanistas podrían pensárselo dos veces antes de entregarse, incluso si se aprueba la legislación que lo permita.

El acuerdo de paz con las FARC podrá no ser perfecto – muy pocos acuerdos de este tipo lo son – y el panorama de seguridad en Colombia, que ha evolucionado desde la firma del acuerdo, sigue siendo enormemente desafiante, sobre todo a lo largo de las fronteras. Pero intentar descarrilar el acuerdo, o adoptar políticas que impidan sus objetivos a largo plazo de abordar la desigualdad y el subdesarrollo en áreas rurales probablemente conduciría a una mayor inestabilidad, obstaculizaría el retorno de la autoridad estatal a las periferias colombianas y, con el tiempo, fomentaría la violencia y el narcotráfico.

Bogotá/Bruselas, 21 de junio de 2018

Anexo A: Resultados de la segunda vuelta electoral presidencial colombiana por departamento
Resultados de la segunda vuelta electoral presidencial colombiana por departamento Registraduría Nacional de Colombia
Anexo B: Mapa de Colombia
Mapa de Colombia AB Carto/International Crisis Group, septiembre 2014
Anexo C: Siglas

ANT                    Agencia Nacional de Tierras

ART                    Agencia de Renovación del Territorio

ELN                    Ejército de Liberación Nacional

EPL                     Ejército Popular de Liberación

FARC                 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia

CNR                   Consejo Nacional de Reincorporación

PDET                 Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial

JEP                    Jurisdicción Especial para la Paz

UNODC            Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito