Report / Latin America & Caribbean 26 Febrero 2014 4 minutes

¿Abandonado a su suerte? El ELN y los diálogos de paz en Colombia

Resumen Ejecutivo

Una de las más grandes incertidumbres sobre la oportunidad histórica de poner fin a décadas de conflicto armado en Colombia es si el Ejército de Liberación Nacional (ELN) se sumará o no al actual proceso de paz. Las aproximaciones exploratorias continúan y la presión para impulsar el proceso crece a medida que las negociaciones en La Habana con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), de mayor tamaño, se acercan a un punto decisivo. Sin embargo, las esperanzas de que nuevas negociaciones fueran inminentes se vieron frustradas en el 2013. Acordar una agenda y una metodología que satisfagan al ELN y que sean consistentes con el marco conceptual de las negociaciones en La Habana no será tarea sencilla. El ELN piensa que el gobierno necesita flexibilizar su posición o se arriesga a continuar con el conflicto; el gobierno cree que el ELN debe demostrar flexibilidad o se arriesga a quedarse por fuera del proceso. Sin embargo, no favorece el interés de nadie en el largo plazo demorar más estas negociaciones. Un proceso en el cual falte el ELN, o uno en el que éste participe tardíamente, carecería de un componente esencial para la construcción de una paz sostenible. Ambas partes, por ende, deben cambiar el rumbo y abrir negociaciones lo más pronto posible, sin esperar una perfecta alineación de las estrellas durante el largo periodo electoral del 2014.

La violencia paramilitar y, en menor medida, la acción de las fuerzas armadas, han reducido significativamente las capacidades militares del ELN, pero la más pequeña de las dos insurgencias colombianas no se encuentra al borde del colapso. Ésta ha tomado ventaja del auge de los recursos naturales y ha extraído nuevos ingresos de la industria petrolera en su mayor zona de dominio, Arauca, y ha luchado por el control de zonas mineras en el Chocó y otros territorios. En algunas regiones, ha quebrantado además la antigua restricción autoimpuesta de no involucrarse en la economía ilegal de las drogas con el fin de comprar armas y reclutar combatientes. Todo esto ha dañado severamente su relativamente fuerte apoyo local, aunque el ELN ha procurado no sacrificar sus relaciones con las comunidades en vísperas de una negociación. Aún mantiene sus vínculos en la política local de Arauca y la cooperación con las FARC ha mejorado bastante desde el 2009, pues los dos grupos han tomado medidas para reparar sus relaciones, que han estado usualmente nutridas de desconfianza y ocasionalmente de violencia.

El ELN es una amenaza confinada regionalmente, pero su capacidad para adaptarse y resistir, junto con su capital político y social y su retaguardia en Venezuela, de alta importancia estratégica, hacen que una derrota militar en el corto plazo sea poco probable. La intensificación de la ofensiva en su contra precipitaría otra emergencia humanitaria en sus zonas de dominio y podría ser contraproducente en el largo plazo, pues conllevaría el riesgo de fragmentar a una guerrilla –ya de por sí descentralizada– en varios grupos criminales autónomos. Una negociación, por consiguiente, es la mejor y la más pragmática de las opciones. Posponerla hasta que se firme un acuerdo con las FARC podría parecer más fácil de administrar, comparado con realizar conversaciones paralelas con dos insurgencias, pues estas probablemente ocurrirían en dos países diferentes. Sin embargo, el modelo de conversaciones en secuencia conlleva sus propios problemas. Dado que la presencia territorial de las dos guerrillas se superpone, implementar un cese al fuego con las FARC resultaría problemático si el ELN permanece en el conflicto, y las filas de esta guerrilla pueden crecer si ofrecen un espacio para los combatientes de las FARC que no deseen desmovilizarse.

Este contexto le permite al ELN plantear demandas que están por encima de sus posibilidades reales, pero el grupo debería usar su poder de negociación sabiamente. Podría pagar un precio muy alto, inclusive superior al del gobierno, si fracasa en iniciar conversaciones prontamente. Entre más permanezca al margen, menores posibilidades tendrá para moldear asuntos como la justicia transicional o la participación política y mayor será la presión que afronte para aceptar los resultados del acuerdo con las FARC. El ELN se arriesga además a quedar cada vez con menos oxígeno en un contexto post-La Habana, en particular si los acuerdos con las FARC traen consigo un proceso de transformación social que socave aún más la justificación de la existencia del conflicto armado y reduzca el apetito por una negociación con el ELN basada en una agenda sustancial de políticas públicas. Aunque se crea capaz de sobrevivir a una intensificación de la acción militar en su contra por parte del gobierno, un acuerdo continuaría siendo su mejor estrategia para salir del conflicto.

Aunque las dos partes tengan incentivos para entablar negociaciones formales prontamente, los pasos a seguir no serán fáciles. Antes de las elecciones presidenciales de mayo, puede que el gobierno se aparte de la posibilidad de iniciar conversaciones con un grupo guerrillero considerado, amplia pero erróneamente, como una amenaza insignificante. Por su parte, el ELN puede sentirse tentado a apostar a la improbable elección de un presidente dispuesto a negociar en términos más favorables. También existen preguntas respecto a la solidez del consenso interno del ELN para negociar. Los procesos infructuosos realizados con los últimos cinco gobiernos se han complicado, dentro de otras razones, debido a las divisiones internas del grupo. Las exigencias de una agenda amplia y una mayor participación social en las negociaciones se contraponen al énfasis puntual y a la confidencialidad de las conversaciones de La Habana y su objetivo específico de terminar el conflicto en vez de construir la paz. Sólo existe un espacio limitado para discrepar con el modelo de La Habana a menos que el gobierno esté listo para menoscabar el progreso conseguido hasta la fecha con las FARC.

No obstante, las partes no deberían dejar que se les escape esta oportunidad. Dentro de todas estas dificultades, hay espacio para ponerse de acuerdo sobre una agenda básica que incluya temas estrechamente delimitados en relación a la explotación de recursos naturales, una de las reivindicaciones centrales del ELN, paralelamente a la justicia transicional y la participación política. También debería incluirse el desarrollo de un esquema innovador de participación que cuente con un enfoque territorial más sólido. El contexto general, probablemente, nunca ha sido más favorable. La mejoría en las relaciones entre las FARC y el ELN debería facilitar conversaciones paralelas. Algunos actores de la sociedad civil aún tienen influencia y podrían fortalecer las perspectivas moderadas dentro de esta insurgencia. Estos sectores, al igual que los países de la región con influencia, deben mostrar su respaldo. Se necesita audacia, creatividad y pragmatismo de todas las partes para que el ELN no pierda la que podría ser su última oportunidad para salir airoso del conflicto armado y que Colombia tenga una buena oportunidad para construir una paz sostenible.

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Executive Summary

Whether the National Liberation Army (ELN) joins the current peace process is one of the biggest uncertainties around Colombia’s historic opportunity to end decades of deadly conflict. Exploratory contacts continue, and pressure to advance decisively is growing, as the Havana negotiations with the larger Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) approach a decisive point. However, hopes fresh negotiations with the second insurgency were imminent were repeatedly dashed in 2013. Agreeing on an agenda and procedures that satisfy the ELN and are consistent with the Havana framework will not be easy. The ELN thinks the government needs to make an overture or risk ongoing conflict; the government believes the ELN must show flexibility or risk being left out. But delay is in neither’s long-term interest. A process from which the ELN is missing or to which it comes late would lack an essential element for the construction of sustainable peace. Both sides, therefore, should shift gears to open negotiations soonest, without waiting for a perfect alignment of stars in the long 2014 electoral season.

Paramilitary violence and, to a lesser degree, military action have greatly reduced the ELN’s military capabilities, but the smaller of Colombia’s two insurgencies is not on the brink of collapse. It has taken advantage of a boom in natural resources to extract new rents from the oil industry in its Arauca stronghold and to fight for control over mining zones in Chocó and elsewhere. It has also broken in some regions its longstanding restriction against engaging in the illegal drugs economy in order to buy weapons and recruit fighters. All this has cost it dearly in its relatively strong local support, but the ELN has taken care not to totally sacrifice relations with communities in the run-up to a possible political endgame. It is maintaining its links to local politics in Arauca, and cooperation with FARC has much improved since 2009, as both groups have taken steps to repair often distrustful and at times violent relations.

The ELN is a regionally confined threat, but its capacity to adapt and resist, together with accrued social and political capital and its strategically important rear-guard in Venezuela mean a military defeat is unlikely in the near term. An intensified offensive would trigger another humanitarian emergency in guerrilla strongholds and might also be counter-productive over the long run, as it would risk breaking the already strongly decentralised ELN into autonomous criminal groups. A negotiation, therefore, is the pragmatic and best choice. Postponing it until a deal is struck with FARC might appear easier to manage than parallel talks with the two insurgencies that would likely take place in different countries. However, sequential talks would have their own problems. Given the territorial overlap between the two groups, implementing a ceasefire with FARC could be problematic if the ELN remains in the conflict, and the ELN’s ranks could grow if it offered a harbour for FARC fighters unwilling to demobilise.

This allows the ELN to punch above its weight, but it should use its bargaining power wisely. Even more than the government, it would pay a high price for failing to open talks soon. The longer it remains on the sideline, the less it will be able to shape issues such as transitional justice and political participation and the more it will be under pressure to simply accept the outcomes reached with FARC. The guerrillas risk breathing thinner air in a possible post-Havana context, in particular if accords with FARC initiate a process of social transformation that further undermines the case for armed struggle and reduces the appetite for negotiating a substantive policy agenda with the ELN. Even if it believes it could survive a government military escalation, therefore, a settlement remains its best strategy to exit the conflict.

While both sides have incentives to move expeditiously to formal negotiations, the way forward will not be easy. Before the May presidential election, the government may shy from opening talks with a guerrilla group widely but inaccurately seen as a negligible threat. The ELN may be tempted to gamble against the odds that the election produces a new president ready to negotiate on more favourable terms. There are also questions about the solidity of the ELN’s internal consensus to negotiate. Unsuccessful processes with the last five administrations ran into trouble in part because of the group’s internal divisions. Demands for a wide agenda and broad social participation in the negotiations are at odds with the narrow focus and confidential nature of the Havana talks and the stated goal of ending the conflict rather than constructing the peace. There is only limited room to diverge from the Havana model unless the government is prepared to jeopardise the progress made to date with FARC.

But the parties should not let this opportunity slip away. For all the difficulties there is scope to agree on a basic agenda that includes narrowly defined topics related to exploitation of natural resources, the ELN’s core grievance, alongside transitional justice and political participation, as well as on an innovative participation scheme with a stronger territorial focus. The broader context has also arguably never been so favourable. Improved relations between FARC and ELN should facilitate parallel talks. Some civil society actors still have influence with which to strengthen moderate elements within the smaller insurgency. They, as well as regional countries with leverage, should be supportive. Audacity, creativity and pragmatism are needed from all if the ELN is not to miss what could be its last chance to exit gracefully from the armed conflict, and Colombia is to have a good chance to sustain peace.