A member of the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) sits in his tent in the “Alfonso Artiaga” Front 29 FARC encampment in a rural area of Policarpa, Narino, in southwestern Colombia on 16 January 2017. AFP/Luis Robayo
Report 60 / Latin America & Caribbean

Bajo la sombra del “no”: la paz en Colombia después del plebiscito

El plebiscito de octubre de 2016 no produjo un “no” contundente, pero sí sacó a relucir el clima de desconfianza en el que Colombia tendrá que implementar un nuevo acuerdo de paz que cuenta con respaldo legislativo y judicial, pero no del todo popular. Para contrarrestar este contexto hostil, Colombia tendrá que tomar medidas rápidas, visibles y efectivas, incluyendo iniciar el sistema de justicia transicional, proteger a líderes comunitarios vulnerables y visibilizar la dejación de armas.

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Resumen ejecutivo

La derrota, por un margen ínfimo, del plebiscito que buscaba la ratificación del acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en octubre de 2016 tomó por sorpresa a la sociedad, a gran parte de la clase política y a los partidarios internacionales del acuerdo. La suspensión del acuerdo ya firmado, mientras los combatientes iniciaban el proceso de concentración en lugares asignados a lo largo y ancho del territorio, oscureció las perspectivas de terminación de 52 años de conflicto armado interno. Un nuevo acuerdo, que incorporó numerosos cambios exigidos por la oposición, fue presentado en menos de dos meses, pero la ilusión de un consenso tuvo corta vida. La oposición, indignada por no haber podido revisar el nuevo texto y envalentonada por la exclusión de algunas de sus propuestas claves, aunque muchos de sus cambios fueron incluidos, condenó el nuevo acuerdo y su posterior ratificación en el Congreso.

La paz con las guerrillas será de nuevo punto de polarización entre los partidos políticos y los candidatos a las elecciones presidenciales y legislativas del 2018. Es necesario un inicio ágil y efectivo del proceso de implementación del acuerdo para revertir la resistencia política y controlar la ansiedad pública.

Una victoria de los opositores al proceso de paz en las elecciones impondría grandes retos a la sostenibilidad del acuerdo. La concentración de los combatientes de las FARC, a pesar de ser problemática y de contar ya con retrasos, está en camino, y el término de seis meses para la dejación de armas ya inició. No obstante, brechas en recursos, retrasos administrativos y los equilibrios de poder en miras a las elecciones del 2018 amenazan con restringir la implementación de las medidas transicionales y las reformas estructurales encaminadas a resarcir las causas estructurales del conflicto. La oposición podría ahogar financieramente a instituciones, programas o políticas propias del acuerdo de paz si llega al poder. Los acuerdos en materia de justicia transicional, las medidas sobre reforma rural, acceso a la tierra e iniciativas comunitarias para la erradicación de cultivos de coca podrían quedar en la cuerda floja.

Defender el acuerdo será parte integral de la batalla política que se avecina. Persuadir a un público urbano y desconfiado de sus méritos dependerá, en el corto plazo, de lo que pase con los acantonamientos de las FARC. Durante el próximo año, una implementación exitosa será la mejor manera de reforzar el apoyo popular y político, así como de incrementar el costo para la oposición de revertir el proceso de paz. Transparencia en la dejación de armas, arrepentimiento total por los crímenes del pasado, progresivos avances en acciones humanitarias tales como el desminado, mayores resultados en la búsqueda de víctimas por desaparición forzada y la eventual cooperación con la Jurisdicción Especial para la Paz podrán resaltar el compromiso de los insurgentes con la paz y evidenciar, a la vez, los peligros de incumplir el acuerdo.

La violencia en el campo también afectará el apoyo al acuerdo en el corto plazo. Tanto los jefes de las FARC como la tropa temen la traición del Estado y algunos pueden buscar no arriesgar todos sus intereses frente a la oposición manifiesta de las fuerzas políticas más importantes del país. La promesa de diálogos de paz con la segunda insurgencia más importante del país, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), no se ha concretado todavía, y varios grupos armados parecen estar detrás de docenas de muertes de líderes sociales, lo que constituye una nueva ola de terror en comunidades rurales apartadas. Solo un compromiso decidido del Estado para prevenir guerras por el control de economías ilícitas y para proteger a civiles y excombatientes podrá darle a la paz un efecto tangible en el ámbito local.

La comunidad internacional deberá continuar con su apoyo político, usando a sus delegados y enviados especiales para mantener el diálogo entre las diferentes partes, y ejercer una discreta presión en los líderes de oposición cuando sea necesario, de manera que aspectos esenciales del acuerdo puedan ser preservados sin peligro. Adicionalmente, debería abstenerse de pedir el reinicio de la fumigación aérea de cultivos ilícitos y dar una oportunidad para que el acuerdo sobre la sustitución tenga efectos. Deberá también hacer uso de su asistencia financiera para establecer mecanismos ágiles para la movilización de recursos que garanticen la implementación efectiva en el terreno, ayudando a resolver y aprendiendo de los problemas en la medida en que estos se presenten.

Rebuilding Colombia's Trust in the Peace Process

In this video, our Senior Analyst for Colombia, Kyle Johnson, highlights the main findings of Crisis Group’s report “In the Shadow of “No”: Peace after Colombia’s Plebiscite”. Crisis Group

Recomendaciones

Para construir el apoyo político para una implementación sostenible del nuevo acuerdo de paz

Al Gobierno de Colombia:

  1. Fortalecer la pedagogía del acuerdo de paz en áreas rurales y urbanas, y ofrecer una pronta protección a los líderes sociales amenazados hasta que el acuerdo sobre garantías de seguridad pueda ser implementado.
     
  2. Establecer y financiar las nuevas instituciones y comisiones encargadas de las tareas claves para una rápida implementación del acuerdo de paz, así como fortalecer y motivar a las instituciones nuevas y existentes para que generen prontos dividendos de paz para las víctimas y las comunidades afectadas por el conflicto.

Al Gobierno de Colombia y a las FARC:

  1. Continuar con la programación establecida para la dejación de armas, a pesar de los atrasos en la llegada de las FARC a las zonas de concentración, y adoptar una estrategia proactiva de comunicaciones que incluya el levantamiento de evidencia sobre el proceso de dejación de armas por parte de las FARC y su proceso de reinserción, como otros aspectos del desarrollo de la implementación de los acuerdos.
     
  2. Mantener a las víctimas en el centro del proceso de implementación, acrecentar la cooperación en la búsqueda de víctimas de desaparición forzada, liberar a todos los niños menores de quince años de las filas de las FARC y continuar con las muestras públicas de arrepentimiento por los crímenes más notorios cometidos durante la confrontación.
     
  3. Explorar espacios de diálogo con la oposición sobre el proceso de implementación.
     
  4. Priorizar el robustecimiento de la seguridad de líderes locales en el corto plazo a través de medidas preventivas, entrenamiento y fortalecimiento de esquemas de seguridad, a la vez que crear instituciones para la protección de miembros de las FARC.
     
  5. Incluir de manera más directa a las autoridades locales y regionales en el proceso de dejación de armas y en la planeación de otros aspectos de la implementación del acuerdo.

A la oposición:

  1. Reiniciar los diálogos con el Gobierno alrededor del proceso de implementación y aumentar la frecuencia, contundencia y nivel de las denuncias sobre hechos de violencia ejercidos contra líderes sociales.

A la comunidad internacional:

  1. Continuar con el apoyo al proceso de paz mediante la presencia de delegados y enviados especiales durante la implementación, el apoyo a la seguridad ciudadana y el sostenimiento de los recursos financieros necesarios para garantizar la permanencia de actores internacionales con cargos importantes en el posconflicto tales como los altos comisionados de las Naciones Unidas para Derechos Humanos y Refugiados, entre otros.
     
  2. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que mantengan sus compromisos bajo los tiempos acordados y que involucren a los actores locales de manera más contundente.
     
  3. Continuar con los diálogos con la oposición insistiendo en el apoyo a aspectos críticos del proceso tales como desarrollo rural, participación política, justicia transicional y acciones humanitarias.
     
  4. Denunciar con mayor frecuencia y públicamente el asesinato de líderes sociales, exigiendo avances en la justicia así como en la protección que se requiere para que estos hechos no se sigan presentando.
     
  5. Apoyar nuevos acuerdos para inversiones en desarrollo alternativo como forma de contrarrestar la producción de drogas ilícitas antes de insistir en más erradicación directa.

A la Misión de Naciones Unidas:

  1. Terminar pronto con el despliegue del personal de la misión que recibirá a los combatientes de las FARC en las zonas de ubicación y dejación de armas.
     
  2. Adoptar una estrategia de comunicaciones proactiva, publicando actualizaciones regulares sobre la concentración de las FARC y la dejación de armas, con el uso de diversas herramientas, más allá de los informes oficiales.
     
  3. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que deben ceñirse a los tiempos acordados en el acuerdo de paz para la dejación de armas, a pesar de los retrasos pasados y posiblemente futuros.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

I. Introducción

Cuando los colombianos votaron en octubre del 2016 el plebiscito para ratificar el acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el 37 por ciento de electores decidió que el voto del “no” aventajara al del “sí” por menos de medio punto porcentual[fn]Para trabajos previos de Crisis Group sobre el proceso de paz, véase Informes sobre América Latina N°58, Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, 7 de septiembre de 2016; N°53, El día después de mañana: las FARC y el fin del conflicto en Colombia, 11 de diciembre de 2014; 51, ELN: ¿Abandono a su suerte? El ELN y los Diálogos de Paz en Colombia, 26 de febrero de 2014; 49, Justicia Transicional y los Diálogos de Paz en Colombia, 29 de agosto de 2013; 45, Colombia: ¿Por fin la paz?, 25 de septiembre de 2012; e Informe breve N°32, En la cuerda floja: la fase final de las conversaciones de paz en Colombia, 3 de julio de 2015.Hide Footnote . Esto llevó a un intenso proceso de diálogos políticos al más alto nivel, que dio lugar a un nuevo acuerdo que defienden el gobierno, las FARC y muchos dentro de la sociedad civil. Por su lado la oposición, desalentada con el gobierno a quien acusa de minar la democracia, se unió con el propósito de rechazar el nuevo acuerdo.

El Congreso ratificó el acuerdo y fijó para el 1º de diciembre de 2016 el comienzo del proceso de dejación de armas de la insurgencia, dándose así inicio a la cuenta regresiva para que los 15.ooo combatientes de las FARC se agrupen en 26 zonas de concentración a lo largo del país. La oposición, a pesar del fallo de la Corte Constitucional que validó el proceso de refrendación por parte del Congreso, argumentó que al contar con mayorías tanto en la Cámara como en el Senado, el Presidente Santos desconoció la voz del pueblo expresada en el resultado del plebiscito. Todos los intentos por persuadir a la oposición para que apoye el nuevo acuerdo han fracasado.

El contexto en el que el nuevo acuerdo debe ser implementado está lejos de ser ideal. El gobierno tendrá que batallar, incluso con la asistencia internacional, para lograr financiar todas las actividades previstas. Las nuevas instituciones que el acuerdo exige –algunas de las cuales ya existen─ aún están esqueléticas, sin suficiente personal, y poca capacidad de hacerse cargo de los programas para los cuales fueron diseñadas, como la Agencia de Renovación Territorial; otras agencias oficiales, incluyendo a la Fiscalía General de la Nación, han propuesto políticas contrarias a las estipuladas en el acuerdo[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016; entrevista, oficial gubernamental, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La violencia en contra de líderes sociales se ha incrementado, generando dudas sobre los beneficios del acuerdo de paz y profundizando la polarización entre los que apoyan el acuerdo y los que lo rechazan. El proceso de paz con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), la segunda insurgencia más grande de Colombia, está todavía por comenzar.

El apoyo político al nuevo acuerdo es débil y, posiblemente, saldrá a relucir aún más cuando inicien las campañas políticas para las próximas elecciones presidenciales de 2018. La implementación completa del acuerdo no está, por lo tanto, todavía garantizada. A pesar de ello, el gobierno y las FARC tienen una ventana de oportunidad durante los próximos 18 meses para consolidar, a través de la implementación, un apoyo al proceso que incremente los costos políticos de truncarlo a partir de mediados del 2018.

El trabajo para este informe se basó en entrevistas a profundidad con miembros de la oposición, los equipos de negociación de las FARC y del gobierno, miembros del mecanismo tripartito para el monitoreo y verificación del cese al fuego, líderes y políticos a favor del acuerdo de paz, expertos en derecho y política, y miembros de la comunidad internacional cercanos a los diálogos de paz.

II. Logrando un nuevo acuerdo

El camino desde la votación del plebiscito hasta el nuevo acuerdo giró alrededor de varios momentos decisivos. El punto de partida fue el 2 de octubre con la derrota del sí y el subsiguiente y complejo cambio en el balance de poderes. Ni el gobierno ni la oposición podían reclamar una victoria contundente. Las tensiones empeoraron con el inicio de la renegociación de un nuevo texto, terminando con la elaboración de un acuerdo carente de un apoyo político estable y sostenible debido a la falta de respaldo de la oposición y pese al espaldarazo de los partidos políticos proacuerdo, de las múltiples organizaciones de víctimas y de la sociedad civil.

A. ¿Cómo explicar los resultados del plebiscito?

El sorprendente resultado tiene origen en la diversidad y distintos niveles de compromiso de las bases de votantes en la oposición y en los movimientos en pro del acuerdo. La combinación de los devotos al ex-presidente Álvaro Uribe, los fieles de las iglesias cristianas que se mostraron en contra del acuerdo por apoyar una supuesta “ideología de género”[fn]“Ideología de género” es un término usado por grupos que argumentan que el acuerdo pretende convertir a los niños en homosexuales, atacar a la familia tradicional y quitarles a los padres el derecho de educar a sus hijos de manera tradicional. Dicen que esta ideología aparece en los apartes del acuerdo que promueven el tratamiento preferencial a las víctimas lesbianas, homosexuales, bisexuales, transgénero e intergénero (LGBTI) del conflicto. Entrevista de Crisis Group con un pastor opuesto al acuerdo de paz, Bogotá, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote , y el ala de derecha del dividido Partido Conservador hacen parte de la mayoría que rechazó el acuerdo. A pesar de que su figura es extremadamente divisiva, el apoyo al expresidente Uribe es estable y alto. Sus seguidores fueron más activos en promover sus puntos de vista e incitar a otros a votar que aquellos que estaban a favor del acuerdo. Los seguidores de Uribe están más inclinados a votar que los de otros grupos. El plebiscito era ideal para movilizar esta base comprometida, que odia a las FARC, rechaza su participación en política y teme que Colombia se convierta en una “Venezuela chavista”. Se presume que el “voto religioso”, preocupado por la supuesta “ideología de género”, fue mucho más alto que en elecciones anteriores y, por lo tanto, fundamental para el resultado final. Por último, una porción no conocida del voto del “no” se deriva de la campaña de desinformación dirigida a votantes específicos de acuerdo a la región que habitaban y a su nivel de ingresos[fn]‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016. Jennifer Cyr y Carlos Meléndez, “Colombia’s right-wing populist movement defeated the peace deal. Here’s how we know”, The Washington Post, 4 de octubre de 2016. El director de la campaña del “no” dijo que diferentes mensajes fueron usados para poblaciones específicas para incitar así una votación basada en la rabia. Estos mensajes incluían reclamaciones de que los crímenes de las FARC quedarían impunes; mostraban juntos a Santos y Timochenko, el líder de las FARC; afirmaban que los subsidios y pensiones de los pobres y viejos serían recortadas, y que Colombia se convertiría en una Venezuela. Juliana Ramírez, “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Las batallas de la alta política también favorecieron a la oposición. El expresidente César Gaviria, líder de la campaña del “sí”, fue incapaz de contrarrestar los argumentos de la oposición de manera efectiva y en el ala en pro del acuerdo no emergió ninguna figura fuerte y unificadora como Uribe. El vicepresidente Germán Vargas Lleras, un candidato para cumplir con ese rol dado su poder y experiencia directa con la violencia guerrillera, se mantuvo prácticamente ausente de la campaña, dando un apoyo indirecto a la oposición[fn]Vargas Lleras dijo que apoyaba el proceso de paz pero con algunas reservas. El argumento de Uribe de apoyar el proceso de paz pero con cambios era conceptualmente similar, pero la falta de una campaña clara de Vargas Lleras y las similitudes con el argumento de Uribe pudieron haber llevado a muchas de sus bases a votar por el “no”. Vargas Lleras dejará la Vicepresidencia en marzo de 2017 para iniciar su campaña por la Presidencia.Hide Footnote . Las estrategias de campaña del “sí” también fueron cuestionadas. El presidente Santos junto con los partidos de su coalición dieron el liderazgo a políticos regionales y locales, dependiendo así de las maquinarias políticas, de familias con poder y de la construcción de coaliciones, las cuales no fueron plenamente activadas y probaron ser menos efectivas para el plebiscito que para elecciones ordinarias. La sociedad civil, a pesar de expresar su opinión, mostró una vez más su debilidad para movilizar votos. Finalmente, algunos de los votantes en pro del acuerdo pudieron haber sido complacientes o menos activos dado que las encuestas sugerían una enorme victoria del “sí”.

Áreas con altos índices de pobreza tendieron a votar por el acuerdo, a excepción de Bogotá donde los grupos de ingresos bajos votaron por el “no”. La periferia – definida  en términos de atributos rurales o capacidad estatal – también tendió a aprobar el acuerdo. Se ha argumentado que las zonas con mayores niveles de victimización en el conflicto armado tendieron a votar por el “sí”, pero el argumento depende de cómo se mida la victimización[fn][4] Leopoldo Fergusson y Carlos Molina, “Un vistazo a los resultados del plebiscito”, La Silla Vacía, 4 de octubre de 2016. Si la victimización se mide solamente por el desplazamiento, no hay una clara correlación entre los votos por el “sí”, pero de otra forma, cuando esta se mide de manera más general, sí la hay.Hide Footnote .

La victoria de la oposición significó que sus propuestas tenían que ser tomadas en cuenta en un nuevo acuerdo para que el proceso pudiera ser salvado. En un principio, los líderes de la oposición argumentaron que cualquier acuerdo nuevo debería contar con su aprobación. Pero el pequeño margen por el que ganaron, también le permitió al gobierno, políticamente debilitado, dividir a la oposición (o aislar a Uribe) mediante la incorporación de algunas de sus inquietudes, a la vez que mantuvo abierta la riesgosa opción de un nuevo plebiscito, una táctica que privaba a los rivales de un veto absoluto. Más aún, en diferentes momentos la oposición se mostró a sí misma dividida. No fue sino hasta que se llegó a un nuevo acuerdo, con omisiones de algunas inquietudes fundamentales de la oposición, y que se ratificó en el Congreso, que ésta se unió en indignación.

B. Posturas para un nuevo acuerdo

Poco después del plebiscito, los actores políticos y sociales que se opusieron activamente al acuerdo original entregaron sus propuestas de cambio. El primer documento con la totalidad de sus propuestas que se presentó en La Habana a las FARC contenía más de 260 apartes provenientes de, por lo menos, diez fuentes diferentes[fn]Santos no recibe más propuestas sobre el acuerdo de paz”, El Espectador, 20 de 0ctubre de 2016. “Propuestas de Gobierno”, Gobierno de Colombia, 23 de octubre de 2016.Hide Footnote . Parte de estos, especialmente aquellos relacionados con la reforma agraria, reflejaban los intereses políticos más que las inquietudes de los muchos partidarios del “no”. A pesar de la diversa y, en muchos casos, de la contradictoria naturaleza de las propuestas, había una docena que la oposición consideraba indispensable.

Las más importantes políticamente eran evidentes. Había un consenso en que las penas de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)–el sistema previsto para aplicar mecanismos de justicia transicional a crímenes graves cometidos durante el conflicto– deberían ser más duras, especialmente (y en algunos casos exclusivamente) para las FARC. La JEP, argumentaba la oposición, debería hacer parte del sistema de justicia ordinaria. Hubo casi un acuerdo en que las Fuerzas Armadas deberían recibir un tratamiento preferencial, a pesar de que había desacuerdo sobre cuál debería ser. La oposición pasó de exigir una prohibición permanente para ocupar cargos públicos a aquellos condenados por crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, a una prohibición hasta tanto las sentencias no fueran cumplidas.

Todos los grupos de oposición concordaron en que no deberían existir amnistías por tráfico de drogas, que las FARC deberían entregar sus bienes para que estos fueran usados para resarcir a las víctimas y que fuese expresamente prohibido el uso de estos recursos para que las FARC financiaran sus actividades políticas. La oposición también estaba unida en exigir que el acuerdo no tuviera rango constitucional[fn]El bloque constitucional lo forman una serie de normas que aunque no están en la constitución son usadas como parámetros para el control constitucional de las leyes. De este bloque hacen parte, por ejemplo, los tratados. “Sentencia C-067/03”, Corte Constitucional, 2003.Hide Footnote . La propiedad privada, insistían, debería ser explícitamente respetada. Finalmente, expresaban inquietudes acerca de la “ideología de género” y sus supuestos efectos sobre el modelo de familia y sociedad tradicional[fn]Entrevistas de Crisis Group en 2016 a un representante de la oposición y a negociadores, Bogotá, 19 y 20 de octubre, 8 y 11 de noviembre; a un pastor Cristiano, Bogotá, 3 de noviembre; a un diplomático senior, 11 de noviembre. “Propuestas de Gobierno”, op. cit.Hide Footnote .

El gobierno respondió identificando aquellas inquietudes que consideraba más fáciles de resolver, aquellas que eran difíciles pero no imposibles y aquellas que consideraba inviables. La oposición argumentó que excluir cualquier asunto significaba que Santos abría la puerta para engañar a los partidarios del “no” mediante la exclusión de propuestas inconvenientes. A pesar de ello, Santos envió a sus negociadores a Cuba con órdenes expresas de tomar posiciones más duras en ciertos puntos, generando fricciones con las FARC en el tema de participación política, por ejemplo[fn]Santos dice que algunas propuestas para acuerdo de paz son inviables”, El Tiempo, 20 de octubre de 2016. “Santos quiere hacer conejo con el acuerdo: Alejandro Ordóñez”, El Espectador, 3 de noviembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con un diplomático senior, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016; un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Una vez iniciadas las renegociaciones en Cuba, la atención se volcó sobre las reacciones de las FARC. Poco después del plebiscito, el grupo anunció que estaba comprometido con la paz y, en un comunicado del 7 de octubre, que se comprometía en ajustar el acuerdo para que pudiera contar con una base de apoyo político lo suficientemente amplia[fn]COMUNICADO CONJUNTO: Acuerdo Final, plebiscito y cese al fuego”, Gobierno de Colombia y FARC-EP 7 de octubre de 2016.Hide Footnote . Pero también expresó que no podía renunciar a la elegibilidad a cargos públicos, lo que consideraba el eje de las negociaciones: convertir a una insurgencia armada en una fuerza política pacífica. También continuó rechazando sentencias en prisión, insistió en que cualquier endurecimiento de castigos debería aplicarse a todos los actores del conflicto y se opuso a incluir a la JEP dentro del sistema de justicia ordinaria. Las FARC (y el gobierno) no estuvieron de acuerdo con la propuesta de darles a los terratenientes el beneficio de buena fe en casos de adquisición de tierras, de manera que se les permitiera evadir la justicia cuando las tierras hubiesen sido robadas sin su participación directa. Finalmente, insistían categóricamente en que el acuerdo tuviese rango constitucional, pero eventualmente cedieron a ello[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

C. Tres renegociaciones

Un nuevo acuerdo dependía de tres procesos de negociación. El primero entre la oposición y el gobierno. En público ambas partes hablaban de conversaciones productivas, pero en la realidad no había confianza entre ellas. El gobierno creía que la oposición quería dilatar las conversaciones hasta las elecciones presidenciales de 2018, mientras que la oposición no tenía certeza si el gobierno presentaría sus posiciones en La Habana fidedignamente. Después de un primer tira y afloja, la oposición entregó un documento con todas sus propuestas originales, algunas de las cuales se suavizaron para mostrar flexibilidad[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

El segundo proceso involucraba a los partidarios del acuerdo entre la sociedad civil y el gobierno, y ocasionalmente también a las FARC. No tanto como una negociación sino como una movida defensiva, los partidarios del acuerdo buscaron reunirse con Santos e insistirle en llegar pronto a un nuevo acuerdo manteniendo los principios originales. Una serie de marchas a lo largo del país y la creación de un Campamento de Paz en la Plaza de Bolívar, centro de Bogotá, mantuvieron la presión a las partes por un pronto acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group uno de los organizadores del campamento de paz de la Plaza de Bolívar, Bogotá, 12 de octubre de 2016.Hide Footnote . Algunos movimientos viajaron a La Habana para urgir a las FARC a perseverar en su búsqueda por la paz.

La tercera y última negociación fue entre el gobierno y las FARC. Los negociadores del gobierno retornaron a La Habana el 21 de octubre para empezar la primera ronda de conversaciones. Después, el equipo regresó a Bogotá para poner al tanto a la oposición. El 29 de octubre se dio inicio a una nueva ronda con las FARC, que llevó al anuncio, el 12 de noviembre, de un acuerdo revisado. Esta última ronda de conversaciones tuvo momentos difíciles, en particular cuando se abordó la futura participación política de las FARC[fn]Entrevistas de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Durante las negociaciones con las FARC se estableció una línea permanente de comunicación para mantener informados a los líderes de la oposición. No obstante, la preocupación de que el gobierno no estaba representando en su totalidad las propuestas de la oposición nunca despareció por completo. Los líderes de “no” esperaban más discusiones en torno al nuevo acuerdo antes de que fuese firmado, pero ello nunca ocurrió. Con unas pocas inquietudes claves que no fueron tomadas en cuenta y en medio de alegaciones políticamente motivadas de que las revisiones eran simplemente cosméticas, la oposición finalmente se unió en contra del documento[fn]Entrevistas de Crisis Group con negociadores de la oposición, Bogotá, 8, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

A lo largo de la renegociación, y ante la preocupación de un fin del cese bilateral del fuego, el gobierno y las FARC sintieron la presión del tiempo, a pesar del consenso entre ellos y la oposición de que el cese bilateral era necesario. Un nuevo y detallado protocolo incluía el preagrupamiento de los combatientes de las FARC. Con el gobierno pagando el sostenimiento de la tropa después de 30 días, mantener el cese de hostilidades era posible, pero el cese al fuego estaba diseñado para durar únicamente tres meses[fn]Entrevistas de Crisis Group con un miembro de la Misión de Naciones Unidas, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “Protocolo para el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo (CFHBD) entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”, Gobierno de Colombia, FARC-EP y Misión de las Naciones Unidas, 13 de octubre de 2016.Hide Footnote . El 13 de noviembre el Ejército mató a dos combatientes de las FARC en Santa Rosa del Sur, un municipio del departamento de Bolívar, que estaban llevando a cabo actividades de extorsión con el pretexto de ser miembros del ELN[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Mientras que varios señalaron este hecho como una muestra de la fragilidad del cese al fuego, lo que en realidad demostró fue la robustez del mecanismo tripartito[fn]El Mecanismo Tripartito lo conforman el gobierno, las FARC y la misión de la ONU, para monitorear y verificar el cese bilateral del fuego y el proceso de dejación de armas. La misión de la ONU está encargada de investigar posibles violaciones, ayudar a crear nuevos protocolos cuando sea necesario, asegurar que las otras partes cumplan con sus obligaciones y dar recomendaciones después de investigar las violaciones, entre otras tareas.Hide Footnote : ambas partes inmediatamente recurrieron al mecanismo, quién encontró violaciones de ambas partes. Sin embargo el lenguaje tanto del gobierno como de las FARC bajó de tono y no hubo más acciones violentas entre ellos.

D. El nuevo acuerdo

El nuevo acuerdo anunciado el 12 de noviembre incluía numerosos cambios basados en las propuestas de la oposición. Alrededor del 58 por ciento de sus propuestas públicas originales fueron incluidas parcial o totalmente. Había 58 que proponían cambios completos de forma y de justificación subyacente, de los que fueron incluidas 21 en su totalidad y 6 parcialmente[fn]Véase “Radiografía del plebiscito y el posplebiscito”, y “Radiografía del nuevo acuerdo: ¿Qué tanto se renegoció?”, ambos de la Fundación Ideas para la Paz, n.d.Hide Footnote . Contrario a lo promulgado por la oposición, las revisiones fueron mucho más allá de lo cosmético.

La mayoría de las propuestas y textos sobre una Reforma Rural Integral fueron incluidos y/o tomados en cuenta, tales como el sistema de impuestos rurales y la protección legal a aquellos que compraron tierras de buena fe. Lo mismo puede decirse de las propuestas y textos sobre participación política en puntos como el papel de los partidos políticos en el diseño de un nuevo estatuto para la oposición[fn]Muchas de las propuestas originales del líder de las víctimas, Herbin Hoyos, sobre la participación de las víctimas en política no lograron entrar al acuerdo. Muchas ya estaban implícitamente incluidas o eran inviables como las propuestas en la asignación automática de escaños en el Congreso para las víctimas y su derecho a constituir un partido político con las mismas prebendas que el de las FARC, entre otras. El estatuto para la oposición política es una medida legal que esboza las “garantías para los partidos y movimientos políticos al declararse en oposición”. “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 37.Hide Footnote . Algunas propuestas sobre los procedimientos para terminar el conflicto y las garantías para la seguridad de excombatientes fueron aceptadas, aunque las condiciones bajo las cuales podían participar directamente en política, incluyendo la asignación de curules en el Congreso, no fue alterada. Varias propuestas sobre cultivos ilícitos también se incorporaron, incluyendo el compromiso legal de las FARC de entregar toda información relevante sobre el comercio de drogas y el derecho del Estado de fumigar con glifosato los cultivos de coca, a pesar de la suspensión de ese método en  2015.

Con respecto a las víctimas y la justicia, las FARC deberán hacer entrega de los frutos de su economía de guerra para resarcir a las víctimas. La JEP deberá funcionar en conexión con el Código Penal y el sistema judicial, no tendrá jueces extranjeros ni le dará a los informes de las ONG el mismo peso como evidencia que a la información de las autoridades estatales. Las salas de la JEP pueden determinar si el tráfico de drogas de las FARC puede ser interpretado como instrumento para beneficio personal, y no solamente como fuente de financiación para la actividad política armada. Probablemente, lo más importante en materia de la retórica de la campaña del “no”, es que el nuevo acuerdo determina que la restricción de la libertad de combatientes guerrilleros convictos debe cumplirse, a lo largo de toda la sentencia, dentro de un pueblo, bajo la vigilancia de Naciones Unidas, mientras realizan trabajo en pro de la reparación a las víctimas[fn]Ibíd.Hide Footnote .

Numerosas propuestas para la implementación fueron incluidas, entre ellas cláusulas sobre la estabilidad financiera del acuerdo, la definición de “enfoque de género” y el “reconocimiento de derechos igualitarios entre hombres y mujeres, las circunstancias especiales de cada uno…”, y el respeto explícito por la libertad de culto[fn]Ibíd., p. 193.Hide Footnote . El acuerdo no tendrá rango constitucional[fn]Fuentes incluyen la comparación del nuevo acuerdo, Gobierno de Colombia y FARC-EP, op. cit., y el primer documento usado en La Habana para discutir las propuestas de la oposición, “Propuestas de Gobierno”, op. cit.; y “SISTEMATIZACIÓN OPCIONES Y PROPUESTAS VOCEROS DEL NO Y LO ACORDADO EN EL NUEVO ACUERDO”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 22 de noviembre de 2016. Para solo los cambios, véase “Documento de trabajo: cambios, precisiones y ajustes”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 12 de noviembre de 2016. Pablo Abitbol, s.f., “Comparación anterior y nuevo Acuerdo Final Gobierno de Colombia – FARC-EP”.Hide Footnote . El gobierno y las FARC argumentaron que hicieron cambios en 56 de los 57 temas discutidos con la oposición, con la salvedad de la participación política de las FARC[fn]‘“Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

“‘Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 November 2016.Hide Footnote

III. La paz hacia 2018

Todos los líderes de la oposición y los negociadores del gobierno se reunieron la noche del 21 de noviembre en Bogotá[fn]En la mañana del 21 de noviembre, los candidatos presidenciales del partido Centro Democrático se reunieron con los negociadores del gobierno para discutir el acuerdo sobre la implementación. Una pobre comunicación por parte de la oposición, diferencias de opinión por el lado del gobierno y desacuerdos procedimentales marcaron la pauta para las conversaciones de esa noche. Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 29 de noviembre de 2016; experto en política, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La reunión empezó mal y terminó peor. Había diferentes percepciones sobre si se habían hecho cambios a apartes fundamentales del acuerdo, si este había sido discutido con los líderes del “no” antes de firmarse, y sobre la ruta a seguir. Las partes decidieron un desacuerdo total: la oposición rechazó públicamente el acuerdo y se retractó de algunas de sus propuestas más conciliadoras. La polarización que creó el plebiscito, que fue disimulada durante el proceso de renegociación, resurgió intacta durante el nuevo proceso de ratificación[fn]No es No”, La Silla Vacía, 22 de noviembre de 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 de noviembre de 2016; entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

No es No”, La Silla Vacía, 22 November 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 November 2016; Crisis Group interview, opposition negotiator, Bogotá, 30 November 2016.Hide Footnote

A. La ratificación en el Congreso

El 29 de noviembre, el Senado aprobó el acuerdo de paz por 75 votos a favor y cero en contra; 25 miembros de la oposición participaron en el debate pero se abstuvieron de votar, argumentando que el Congreso no tenía el mandato legal para aprobar el acuerdo. Lo mismo ocurrió el siguiente día en la Cámara de Representantes, donde el voto fue 130-0 (de 166 que participaron). Los votos fueron controversiales por las mismas razones que continuarán perjudicando el apoyo al acuerdo.

Usar el Congreso dio al gobierno y a las FARC una ruta clara para la ratificación y dejó a la oposición en una desventaja evidente. La coalición progubernamental tiene una clara mayoría en ambas cámaras, especialmente en lo que respecta a temas relacionados con el proceso de paz. Con elecciones legislativas programadas para 2018 no hay una posibilidad inmediata de que el movimiento del “no” traslade su apoyo popular al poder legislativo.

Esto ha llevado a que la oposición argumente que el gobierno “impone” de forma antidemocrática el mismo acuerdo de paz que fue negado en el plebiscito. Esta aserción descansa en dos clamores. El primero es que el nuevo acuerdo contiene únicamente cambios cosméticos, lo cual negaría el éxito de la oposición en incorporar propuestas importantes en el texto. El segundo reta la visión que tiene el gobierno de lo que puede definirse legalmente como una “refrendación popular”. La oposición argumenta que el voto del Congreso no es válido como “refrendación popular”, mientras que los partidarios del acuerdo, incluyendo a Santos, afirman que sí. En su sentencia sobre el tema, la Corte Constitucional determinó que el Congreso podría ratificar el acuerdo[fn]El artículo quinto del Acto Legislativo para la Paz requiere que todo acuerdo de paz pase por una refrendación popular, lo que en su momento incluía las opciones de comités locales, Congreso o un nuevo plebiscito. Cuando el Acto fue aprobado la refrendación popular hacía referencia al plebiscito. La sentencia de la Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo evitó contestar a la pregunta de si el Congreso era una opción válida, esencialmente permitiéndole a este cuerpo decidir por sí mismo. La respuesta fue efectivamente positiva ya que el fast-track en el Congreso se activó en diciembre. “Comunicado No. 52”, Corte Constitucional, 13 de diciembre de 2016, p. 2.Hide Footnote . El resultado de estas diferencias es que la oposición ha recurrido al uso de un lenguaje más extremo, avivando la polarización política mientras cuestiona no solo los términos de la paz sino también el respeto del gobierno a principios básicos de la democracia[fn]Véanse los discursos hechos por los Senadores del PCD Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Óscar Iván Zuluaga durante el debate en el Senado el 29 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

La Corte Constitucional también le permitió al Congreso activar un sistema expedito (fast-track), estipulado en el Acto Legislativo para la Paz, para aprobar más de 50 leyes necesarias para implementar el acuerdo, evitando así los entre cuatro y ocho debates necesarios para la aprobación de una ley. Considerado esencial por las FARC – incluso dijeron que sin él retornarían a la guerra[fn]“‘Sin ‘fast track’ volveríamos al monte’”, Semana Video, s.f.Hide Footnote  – el fast-track fue aprobado a finales de diciembre y permite al Congreso aprobar legislación crítica para la implementación del acuerdo, incluyendo la ley de amnistía.

Evitar un segundo plebiscito y garantizar los procedimientos expeditos del fast-track para legislar el acuerdo han sido esenciales para la rápida recuperación del proceso de paz. No obstante, la manera en que el gobierno ha actuado hace del rechazo al proceso de paz y su implementación –parcial o total- una plataforma políticamente rentable con miras al 2018: la oposición continuará argumentando que no existe un nuevo acuerdo y que el plebiscito del 2 de octubre fue traicionado. La implementación en el mediano y largo plazo está, por lo tanto, en alto riesgo.

B. De 2018 en adelante

Al igual que en las elecciones de 2014, la paz estará en el centro del debate electoral en 2018. El acuerdo de paz tendrá un lugar central en las plataformas programáticas de la oposición a la Presidencia y al Congreso[fn]Entrevistas de Crisis Group a negociadores de la oposición, Bogotá, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Con Uribe y otros líderes de la oposición presentándose en contra del acuerdo y como los salvadores de la democracia, y con el Vicepresidente Vargas Lleras dentro de la contienda, la probabilidad de que gane un candidato opuesto al acuerdo es alta[fn]La política colombiana se mueve entre una mezcla de redes tradicionales de clientelismo e identidades partidistas, familias poderosas y votos de opinión. Uribe sería capaz de movilizar probablemente alrededor de 4 millones de votantes para su candidato. Vargas Lleras tiene los índices de favorabilidad más altos de cualquier político (61 por ciento), seguido de Uribe (57 por ciento), pero escándalos recientes dentro de su partido Cambio Radical pueden debilitarlo. No obstante, sus redes clientelistas son inigualables. Marta Lucía Ramírez, del Partido Conservador, tuvo un buen desempeño en la primera vuelta en 2014, y goza de una favorabilidad del 41 por ciento, pero su partido es débil en las regiones. Por el lado de los que apoyan el acuerdo, el candidato más opcionado del Partido Liberal, Humberto de la Calle, tiene un índice de aprobación del 54 por ciento, pero su partido, todavía debilitado por viejas divisiones, no podrá contar con los votos de 2014 fruto de su alianza con Cambio Radical. Los Verdes y el Polo Democrático están relativamente debilitados. “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016. “Elecciones Presidenciales: Resultados”, Registraduría Nacional del Estado Civil, s.f.Hide Footnote . Así las cosas, peligraría su implementación plena.

La construcción de coaliciones será crucial en la carrera por la Presidencia y el Congreso[fn]Las alianzas son una constante en las elecciones presidenciales en la medida en que los partidos hacen acuerdos después de la primera vuelta para apoyar a uno de los dos candidatos restantes. Es probable que para 2018 ya existirán varias coaliciones dadas las posiciones compartidas alrededor del acuerdo de paz. Después del plebiscito, el poder de varios actores dentro de estas coaliciones es difícil de juzgar ya que no es estático.Hide Footnote . La cantidad de posibles candidatos dentro del movimiento del “no”, incluyendo a Marta Lucía Ramírez, Óscar Iván Zuluaga, Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Alejandro Ordóñez, como también a Vargas Lleras, hará que la competencia al interior y entre partidos sea feroz. En general, el partido del Centro Democrático (PCD) inicia con una ventaja ya que cuenta con un alto umbral de votos y Uribe, a pesar de estar impedido para ser elegido presidente por un nuevo período, goza de una especie de culto a la personalidad[fn]“‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016; entrevista Crisis Group a un experto politólogo, 10 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es difícil imaginar un escenario realista en el que el candidato del PCD no llegue a la segunda vuelta. Mientras los varios miembros de la oposición buscan incrementar su proporción de votos, han competido para perfilarse como las salvaguardas de la democracia y la seguridad[fn]Alejandro Ordóñez ha sentenciado que Santos está consolidando una “dictadura” por la manera en que manejó el proceso de paz. “En Colombia estamos ‘desde hace rato en una dictadura’: Alejandro Ordóñez”, Oiga Noticias, 26 de octubre de 2016. Marta Lucía Ramírez llamó a una Asamblea Constituyente para “redefinir el funcionamiento de los órganos existentes del Estado, tales como la Presidencia, el Congreso y las Cortes”. “Colombia se está adentrando en una crisis de legitimidad institucional”, Ramírez, 22 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Vargas Lleras es algo impredecible. A pesar de mantener un bajo perfil en el tema de la paz, la influencia de su partido Cambio Radical y el alcance de sus redes clientelistas le permiten movilizar muchos votos. Él considera a Humberto de la Calle, el candidato más probable del Partido Liberal, como su contendor principal – y como jefe del equipo negociador del gobierno con las FARC, un arduo defensor del acuerdo de paz. Por su parte, Vargas Lleras y Uribe tienen una pobre relación, a pesar de algunos gestos del expresidente que podrían interpretarse como una invitación a una alianza[fn]Tatiana Duque, “La estrategia disidente de Vargas”, La Silla Vacía, 28 de noviembre de 2016; entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un resultado posible de las elecciones presidenciales sería una segunda vuelta en la que se enfrentarían el PCD y Vargas Lleras, con ninguno de los dos candidatos convencido de la necesidad de implementar plenamente el acuerdo de paz[fn]Entrevista de Crisis Group con un Senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Vargas Lleras nunca ha tenido una posición definida con respecto al acuerdo; información reciente sugiere que estaría en oposición. Tatiana Duque, “Así se prepara Vargas Lleras para cuando le llegue su hora”, La Silla Vacía, 15 de enero de 2017.Hide Footnote . Si no logra llegar a la segunda vuelta, el apoyo de Vargas Lleras sería decisivo para determinar el ganador. Por el momento, el Vicepresidente parece estar más inclinado hacia el PCD que hacia los partidos proacuerdo.

Las iglesias cristianas evangélicas jugarán también un papel clave en el debate electoral. Se cree que aportaron entre 1 y 2 millones de votos para el movimiento del “no”, y se espera que varios líderes religiosos participen en la contienda de 2018[fn]Natalio Cosoy, “El rol de las iglesias cristianas evangélicas en la victoria del “No” en el plebiscito de Colombia“, BBC Mundo, 5 de octubre de 2016; “El voto evangélico, clave en la victoria del ‘no’ en el plebiscito de Colombia”, El País de España, 13 de octubre de 2016. No hay manera de saber cuántos votos fueron puestos por las iglesias, pero se estima que pudieron contribuir con dos millones a la campaña del “no”. Algunas iglesias favorecieron el “sí”, pero estas son percibidas como una minoría.Hide Footnote . No obstante, el voto cristiano al “no” no es homogéneo. Mientras que las referencias en el acuerdo a lesbianas, gay, transgénero y bisexuales (LGTB) fueron sacadas completamente de contexto y se usaron para enfurecer a la mayoría de votantes evangélicos, hay mucho menos consenso entre estas comunidades frente a otros temas tales como justicia, comisión de la verdad y tierras. No todos los pastores y sus fieles están interesados en ejercer una influencia política en estos temas[fn]Cristianos: ¿el poder decisorio en la política?”, Semana, 29 de octubre de 2016; entrevista de Crisis Group con un pastor Cristiano involucrado en negociaciones posplebiscito, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Construir coaliciones será también una prioridad de los partidos que defienden el acuerdo de paz. Varios partidos están a favor de la paz pero no alcanzan, por sí mismos, a recoger suficientes votos para asegurar que su candidato llegue a segunda vuelta. Construir una alianza a favor del acuerdo sería el paso a seguir para asegurar que un candidato que apoye el proceso de paz pueda llegar a la segunda vuelta presidencial. Sin embargo, estas coaliciones serían con un amplio espectro de grupos que están en desacuerdo en muchos otros temas[fn]Entrevista de Crisis Group con un senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Por ejemplo, Jorge Robledo, senador del Polo Democrático y posible candidato presidencial, está a favor del acuerdo pero se opone vehementemente a la nueva legislación impositiva, que es apoyada por varios partidos que también apoyan el acuerdo. “La peor reforma tributaria imaginable: Robledo”, Página oficial de Jorge Robledo, 20 de octubre de 2016.Hide Footnote .

La coalición por el acuerdo estaría conformada por el Partido Verde, una fuerza que probablemente tiene la capacidad de movilizar más votos que los que actualmente representa en el Congreso; los partidos de la U y Liberal, en los que Santos tiene sus raíces, ambos con pocas probabilidades de llegar a la segunda vuelta (en las elecciones de 2014 lograron la victoria gracias a su alianza con el Partido Cambio Radical); y lo que resta del dividido partido de izquierda, el Polo Democrático. Los candidatos por el acuerdo de paz tendrán también que encontrar un adecuado balance entre apoyar el acuerdo y distanciarse de Santos. Temas como la reforma tributaria, que se aprobó a finales de 2016 e incrementó el impuesto al valor agregado en tres puntos porcentuales; las difíciles condiciones económicas por la caída en los ingresos del petróleo y la impopularidad del Presidente hacen esencial que cualquier candidato que favorezca el acuerdo de paz se diferencie de Santos y su gobierno en otros temas[fn]El índice de 60 por ciento de desaprobación del presidente Santos, “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016, puede empeorar después de la aprobación de la impopular reforma tributaria. El 30 de noviembre en las protestas en la Plaza de Bolívar cuando se votaba la ratificación del nuevo acuerdo en la Cámara de Representantes, algunos protestantes cantaron arengas en contra de la reforma tributaria, asumiendo que buscaba financiar la paz y la reincorporación de las FARC.Hide Footnote .

Las coaliciones también serán decisivas para formar una mayoría en el Congreso[fn]Hay 80 partidos en el Congreso; cinco partidos compitieron en la primera vuelta de las últimas elecciones presidenciales. Pequeños partidos regionales pueden amasar únicamente los votos suficientes para llegar al Congreso pero no para llegar a una ronda presidencial. Véase “Partidos y Bancadas”, Congreso Visible, s.f. “Elección de presidente y vicepresidente – primera vuelta”, Registraduría Nacional de Colombia, s.f.Hide Footnote . Los resultados del plebiscito sugieren que el PCD bien podría incrementar su representación en el Senado. No obstante, esto sería más difícil en la Cámara de Representantes. Otros partidos tienden a lograr un mayor éxito en las regiones, incluyendo el Conservador, el Liberal y el de la U[fn]Entrevista de Crisis Group con un experto politólogo, Bogotá, 10 de noviembre de 2016. En la Cámara de Representantes el PCD tiene 19 escaños, seis de Antioquia, cinco de Bogotá y ocho de diferentes departamentos. Tiene solo un gobernador (Casanare). Todos a excepción de uno de los 27 diputados del Partido Conservador son de fuera de Bogotá, al igual que los Liberales (36 de 39) y los del Partido de la U (35 de 37). Véase “Elegidos Congreso de la República 2014-2018”, Registraduría Nacional, s.f.Hide Footnote . Para asegurar mayorías en el Congreso, el PCD deberá aliarse con otros partidos, volviendo vital para esto la preservación de una unidad en contra del acuerdo. Los partidos a favor del acuerdo de paz también buscarán unidad con respecto al tema para asegurar sus números en el Congreso[fn]Entrevista de Crisis Group con un negociador y senador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si la oposición llega al poder con un mandato en contra de todo o parte del acuerdo de paz, la implementación de los temas más contenciosos podría terminar. Una opción sería modificar leyes fueron imposibles de cambiar cuando fueron aprobadas por el fast-track. Otra alternativa sería ahogar política y financieramente las instituciones, programas o políticas claves para el posconflicto. Desfinanciarlas o socavarles su importancia política podría convertir rápidamente el acuerdo en irrelevante.

El gobierno ha tratado de prevenirlo introduciendo un proyecto de ley que obligue a los gobiernos futuros a implementar el acuerdo de paz, pero este podría ser ignorado o derogado después de cambios en el equilibrio de poderes[fn]PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 SENADO”, ley propuesta por el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, 19 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Sin embargo, presiones del exterior y de segmentos de la sociedad colombiana pueden hacer que desechar el acuerdo sea muy costoso. En tal caso, una meta viable para un renovado diálogo entre la oposición y el gobierno durante 2017 sería lograr el compromiso para continuar con la implementación de las partes críticas del acuerdo, tales como justicia transicional y mecanismos humanitarios, sin afectar el progreso hecho en otros puntos.

IV. La implementación y sus efectos en el apoyo político

Durante 2017, el apoyo del Congreso y la Presidencia al acuerdo será fuerte y estable. Pero el apoyo popular para su implementación más allá del corto plazo es frágil e incierto, poniendo en riesgo el pleno funcionamiento del acuerdo. Existe un pequeño período de tiempo durante lo cual la implementación podría generar mayor apoyo o rechazo, dependiendo de los éxitos para concretar diferentes aspectos del acuerdo y en cambiar las condiciones en los territorios afectados por el conflicto.

A. Las preocupaciones de las FARC

Es probable que el efecto sobre las FARC de la oposición política al acuerdo de paz se profundice en los próximos meses. A lo largo del cese al fuego, y particularmente después del plebiscito, las FARC han encarado crecientes tensiones internas. La violación al cese del fuego en el sur de Bolívar es diciente: el frente que opera en la zona es incapaz de controlar a sus combatientes o simplemente ha optado por continuar con la extorsión. La expulsión de cinco comandantes de rango medio en los Llanos orientales, incluyendo a Gentil Duarte, quien había sido encargado de una facción del Frente Primero que apoyaba el acuerdo de paz, muestra las tensiones con algunos mandos medios, ya sea por la incertidumbre política, por conexiones con economías ilegales lucrativas o por ambas razones[fn]Entrevista de Crisis Group a un miembro del Mecanismo Tripartito, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “FARC-EP separa a 5 mandos de sus filas”, FARC-EP, 16 de diciembre de 2016. En junio de 2016, una facción del Frente Primero anunció en Guaviare que no haría parte del acuerdo. El secretariado de las FARC seleccionó entonces a Duarte, un miembro del Alto Comando Central, para liderar la facción dentro de este frente que aún apoyaba el acuerdo de paz.Hide Footnote .

El clima político fomenta una inquietud, por encima de todas, dentro de las FARC: que el gobierno no cumplirá su parte del acuerdo. Mientras que la agrupación en su décima conferencia en septiembre de 2016 ratificó por consenso todo el acuerdo de paz, la posibilidad de un regreso al campo de batalla resurgió en diciembre, cuando Timochenko les recordó a sus combatientes que tendrían que prepararse para el “plan B”: reanudación de la guerra. Tales amenazas pueden incrementarse si la implementación es puesta en peligro[fn]Entrevistas de Crisis Group con miembros de las FARC, Llanos del Yarí, 15-25 de septiembre de 2016. “Timochenko alerta a la tropa de las Farc: preparemos el plan B”, Las 2 Orillas, 8 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Los disidentes de las FARC podrían también causar hechos de violencia, lo que produciría una reacción en cadena sobre la implementación y el apoyo político al acuerdo. Ya ha habido reportes de actos de violencia del Frente Primero en Guaviare y Vaupés[fn]Defensoría alerta sobre reclutamiento forzado y extorsiones de bloque disidente de las Farc en Vaupés”, El Espectador, 11 de noviembre de 2016.Hide Footnote . En Tumaco, fueron confirmadas disidencias en las filas del Frente Daniel Aldana, a pesar de que no es claro si están relacionadas con el proceso de paz o con un cisma causado por la nueva estructura del frente (anteriormente era una columna móvil). La muerte en noviembre de Don Y, un líder de la facción disidente, a manos de las FARC, muestra cómo las peleas internas pueden derivar en violencia[fn]‘Don Y’, el disidente de las Farc que azota a Tumaco”, La Silla Pacífica, 31 de octubre de 2016; “Las Farc mataron a ‘Don Y’”, La Silla Pacífica, 16 de noviembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Disidencias de las FARC: ¿Por qué lo hacen? ¿Qué tan peligrosas son?”, Razón Pública, 14 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un aumento de la violencia en zonas como Tumaco, con una densa concentración de cultivos de coca, es probable debido a la presencia de otros grupos armados que quieren controlar este territorio. La expulsión de cinco comandantes, sumada a un combate entre ocho miembros disidentes del Frente 14 e integrantes proacuerdo de la columna móvil Teófilo Forero, son otros ejemplos.

Una vez concluida la dejación de armas, la posibilidad de que miembros de las FARC retornen a la violencia puede incrementarse, ya sea por disidencias o por deserciones individuales dentro del programa de reinserción. Este programa para excombatientes es notablemente débil cuando se trata de enfoques específicos para comandantes de rango medio, habituados a mover grandes cantidades de dinero y a gozar de poder político y militar. Muchos detalles claves para el proceso de reinserción serán decididos solamente después de que se termine con el censo de combatientes de las FARC y de que se constituya Ecomun –la cooperativa de negocios que las FARC manejarían para su reinserción. Los costos políticos y humanitarios de combatientes que dejan el proceso para volver a la violencia serían extremadamente altos[fn]“Lo que tiene que pasar este año para aterrizar los acuerdos”, La Silla Vacía, 10 de enero de 2017. Para más información sobre la reincorporación de las FARC, véase el informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote . El ya establecido Consejo Nacional de Reintegración y Ecomun tendrán un rol clave en mantener a los combatientes involucrados en el proceso.

En el futuro inmediato, la parte más crítica de la agenda tanto para el gobierno como para la guerrilla es la entrega de armas a la misión de las Naciones Unidas[fn]En el día D +90, los combatientes de las FARC tendrán que entregar más del 30 por ciento de sus armas; en el día D +120, otro 30 por ciento; y en el día D +150, el restante 40 por ciento. Para el día D +60, las FARC tendrán que haber entregado todo el armamento ligero, ganadas, municiones y armas de sus milicias.Hide Footnote . El fin de la existencia de las FARC como organización armada está en el núcleo del acuerdo de paz y fue la principal razón con la que el gobierno congregó apoyo para una pronta renegociación después del plebiscito. Hay retos inherentes a este tipo de procesos como las demoras, la logística y la entrega incompleta de armamento, algunos de los cuales ya han afectado la concentración de las FARC. La dejación de armas por parte de las FARC también enfrentará probablemente otra serie de inconvenientes que podrán ser fácilmente usados por la oposición para argumentar que el proceso está fallando. El descubrimiento de armas ocultas, por ejemplo, avivaría la ya existente desconfianza pública. Al mismo tiempo, la falta de un apoyo político en el mediano y largo plazo aumenta las posibilidades de que partes de las FARC decidan no arriesgar todo su arsenal, poniendo en peligro el apoyo público al proceso[fn]Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016; a un senador pro acuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Para más información sobre el proceso de dejación de armas véase Informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote .

Una razón de peso para que las FARC asuman esta doble posición es el continuo asesinato y las amenazas a líderes sociales. Por lo menos 90 asesinatos y más de 230 amenazas fueron registradas en 2016[fn]Armando Neira, “Asesinatos de líderes sociales, el lunar que deja el 2016”, El Tiempo, 28 de diciembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es imperativo que el gobierno proteja a los civiles en las comunidades amenazadas, sin importar quién está cometiendo los asesinatos o si hay paramilitares detrás de la ola de violencia. Si la hipótesis que explica estos asesinatos y amenazas es que nuevos grupos armados se están movilizando para controlar economías ilícitas, el gobierno entonces deberá tomar medidas para llenar el vacío de poder dejado por las FARC en estos territorios[fn]Entrevista de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Hasta entonces, los continuos asesinatos continuarán exacerbando el riesgo de fragmentación al interior de las FARC y socavando los posibles beneficios de la paz a nivel local.

El acuerdo sobre garantías de seguridad para las FARC y para activistas y actores políticos locales necesita ser reforzado de manera expedita y efectiva. El gobierno debería comenzar por fortalecer los esquemas de protección individuales y colectivos, y trabajar con líderes locales para definir los pasos a seguir para mitigar los riesgos. Esto puede hacerse mientras se establece el sistema de seguridad de las FARC durante el proceso de dejación de armas. Los líderes de la oposición deberían también incrementar el tono y la frecuencia de las denuncias de hechos de violencia y distinguir claramente sus reservas al acuerdo de paz de las acciones de saboteadores violentos en lo local[fn]Esto no significa que hay una conexión entre la oposición y este tipo de violencia sino más bien que los perpetradores pueden usar los argumentos de la oposición para legitimar sus actos.Hide Footnote . La comunidad internacional, que ya está muy preocupada por la violencia, puede dar mayor visibilidad internacional a estos ataques a través de condenas públicas y llamados más frecuentes a la justicia.

B. Planeando una implementación exitosa

La dejación de armas empezó con serias deficiencias. Muy poco se ha hecho para instalar una infraestructura adecuada en las zonas de concentración lo que ha causado demoras en el inicio del proceso[fn]“Comunicado Conjunto Nº 10”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 28 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Los combatientes de las FARC se desplazarán gradualmente desde los lugares de preagrupamiento a las 26 zonas una vez estén listas. En la segunda mitad de enero se arrendó tierra únicamente para 17 de las 26 zonas, y solamente en dos, en Putumayo y en Policarpa, Nariño, los combatientes de las FARC lograron quedarse y construir las barracas donde se instalarán. Según el gobierno, la preparación de las zonas está avanzando rápidamente[fn]Gobierno acelera el paso para dejar listas las zonas veredales de Farc”, El Tiempo, 10 de enero de 2017; “El 90% de los miembros de las Farc está a 10 km de zonas de desarme”, El Tiempo, 10 de enero de 2017.Hide Footnote . Un protocolo renegociado estableció que la entrega de los materiales necesarios para la finalización de la construcción y la completa concentración de las FARC debe estar lista para el 31 de enero[fn]“Acta de acuerdos de trabajo entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 17 de enero de 2017.Hide Footnote .

Mientras que los primeros tres plazos límites no se cumplieron – la reagrupación de las FARC, la destrucción de material bélico inestable y la transferencia de armas cortas del personal y de las milicias a las zonas de concentración –, el gobierno insiste en que el resto del proceso de dejación de armas continúa en los tiempos previstos. Estas metas también podrán encontrar obstáculos, pero es esencial que se logren de acuerdo a los términos estipulados en el acuerdo para evitar alimentar la desconfianza pública. Los combatientes que lleguen primero a los acantonamientos podrían ser parte del 30 por ciento que entrega sus armas en la primera transferencia en el día D +90.

La Misión de las Naciones Unidas y el Mecanismo Tripartito para verificar y monitorear el cese al fuego y la dejación de armas también tienen roles claves[fn]UN: First 2 Deadlines in Colombia Cease-Fire Can’t Be Met”, The New York Times, 11 de enero de 2017. “‘Ya tenemos 17 zonas arrendadas y 8 en trámite’: Carlos Córdoba”, Semana, 10 de enero de 2017. “Para evitar más muertes, Sergio Jaramillo propone acelerar implementación de acuerdos”, El Espectador, 16 de noviembre de 2016; “Intervención del Presidente Juan Manuel Santos en el acto de la Firma del Nuevo Acuerdo de Paz con las Farc”, Presidencia de la República, 24 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si bien han estado involucrados en la verificación de violaciones al cese al fuego, también se han visto implicados en algunos incidentes de comportamiento inadecuado. A pesar de no estar directamente involucrados, las acusaciones del Gobernador de Antioquia sobre casos de prostitución con niñas menores de edad y alto consumo de alcohol por parte de las FARC en pueblos cercanos a las zonas de concentración sugieren una falta clara de información acerca del proceso de cese al fuego. El Mecanismo Tripartito confirmó, posteriormente, que no había hechos de prostitución pero verificó un caso en el que un miembro de las FARC violó el protocolo, abandonando la zona sin permiso, y bebiendo y discutiendo con un civil en un pequeño caserío. El Gobernador visitó las zonas después de un abierto apoyo del PCD y, posteriormente, se retractó de sus acusaciones iniciales. Aun así, el Mecanismo Tripartito, incluyendo a la misión de la ONU, se convirtió en el árbitro entre rivales políticos[fn]La pelea entre las FARC y el gobernador de Antioquia”, Semana, 28 de diciembre de 2016. “Mecanismo de monitoreo y verificación, comunicado de prensa”, Misión de la ONU en Colombia, 30 de diciembre de 2016. “Uribe dice estar dispuesto a acompañar al gobernador de Antioquia a sitios de preconcentración”, RCN, 29 de diciembre de 2016. “Así avanza la polémica revisión de las zonas de concentración en Antioquia”, Semana, 7 de enero de 2016.Hide Footnote .

En un caso con más relevancia pública, fueron difundidas imágenes de funcionarios de la Misión de la ONU bailando con miembros de las FARC durante las fiestas de año nuevo, llevando a una protesta enérgica de la oposición que cuestionó la credibilidad e imparcialidad de la misión. Los funcionarios involucrados en este hecho fueron apartados de sus cargos, en un incidente visto por muchos como exagerado[fn]MISIÓN DE LA ONU EN COLOMBIA SEPARA A OBSERVADORES DE SU SERVICIO”, Misión de la ONU en Colombia, 5 de enero de 2016. Marta Ruiz, “El episodio de los verificadores: un escándalo desproporcionado”, Semana, 6 de enero de 2017.Hide Footnote .

En su primer informe, que logró solo una circulación limitada en los medios y en la opinión pública, la misión de la ONU anotó que ya hay 280 observadores en el país, y que su número llegaría a 450 en enero, aunque la llegada del componente civil quedó retrasada hasta el despliegue de los militares. Un equilibrio entre el componente civil y militar de la misión es esencial, especialmente para ayudar a mantener fuertes relaciones entre la misión, las autoridades locales y las comunidades. Al 7 de diciembre de 2016, la misión había monitoreado 183 desplazamientos de combatientes de las FARC y tratado 27 requerimientos de verificación, de los cuales solo nueve podían ser investigados ya que los restantes sobrepasaban su mandato[fn]PRIMER INFORME DE ACTIVIDADES DEL MM&V”, Mecanismo y Monitoreo y Verificación, 30 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El problemático inicio del agrupamiento de las fuerzas de las FARC no debe opacar la importancia del papel de la misión en la futura dejación de armas. El despliegue completo del personal en todas las zonas de concentración y la comunicación periódica a los medios, más allá de los reportes regulares, con consentimiento del gobierno y las FARC, ayudarían a mejorar la efectividad y posición pública de la misión, así como las percepciones de avances del proceso. La misión debería trabajar también de cerca con el gobierno y las FARC y presionar para que se cumpla, pese a los retrasos, el cronograma de dejación de armas establecido en el acuerdo de paz.

Una estrategia de comunicaciones sólida para el momento en que las FARC dejen las armas es crucial para congregar apoyo al proceso. La oposición no ha criticado los retrasos iniciales, sino que ha concentrado sus reparos en la relación entre la ONU, el gobierno y las FARC. Sus reclamos se han basado más en la desconfianza hacia la guerrilla, la cual podría profundizarse si la dejación de armas no es lo suficientemente transparente, punto que la oposición ha puesto en duda incesantemente. Para superar este escepticismo, las FARC deberían dejar de lado sus recelos y permitir que se fotografíe a combatientes que entregan sus armas a la misión de la ONU. Su nueva experticia en el manejo de medios, que ha ayudado a transformar su imagen pública, y su interés en ganar capital político, sugeriría que puedan permitirlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de las FARC, La Habana, 9 de junio de 2016; con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. “Nueva estética de las Farc, ¿Estrategia mediática o cambio verdadero?”, Semana, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El costo de no hacerlo podría ser la proliferación de reclamos en el sentido que las FARC no han entregado todas sus armas.

La entrega está prevista para el final de los seis meses después del día D, pero para entonces la JEP todavía no estará operando. Dado que la justicia fue uno de los puntos más controvertidos del acuerdo de paz, el escrutinio de la oposición al sistema de justicia transicional y sus recelos sobre la JEP serán permanentes en los debates de 2017. Esto beneficia a los combatientes de las FARC, ya que desde los primeros días se dispondrán recursos para la amnistía, las medidas de seguridad y la reincorporación, mientras que las sentencias de la JEP se conocerán mucho más tarde. Esto puede generar la impresión de que las FARC están siendo premiadas antes de haber cumplido cualquier obligación judicial o con la verdad[fn]Entrevista de Crisis Group con un miembro de la comunidad internacional, Bogotá, 14 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Cuando las campañas al Congreso y la Presidencia entren en la recta final, la JEP probablemente apenas estará conociendo sus primeros casos. La forma en la que se lleven los casos y el comportamiento de los acusados hacia las cortes serán, muy seguramente, fuentes de escrutinio de la oposición y de los electores.

Las FARC deberán cooperar lo más posible con los mecanismos de justicia transicional, incluyendo la JEP, la comisión de la verdad y la búsqueda de los restos de las víctimas de la desaparición forzada. Al demostrar su compromiso para cumplir con todas sus obligaciones, incluso a riesgo personal, los líderes de las FARC podrán influir en las opiniones a favor de la paz y socavar los argumentos de la oposición. No hacerlo o usar los mecanismos judiciales para defender sus esfuerzos bélicos, señalar culpables y/o negar responsabilidades solo fortalecería la opinión en contra de la guerrilla y del acuerdo de paz. Los miembros de las Fuerzas Armadas deberán también comparecer ante la JEP de manera que no se alimente la percepción de que este mecanismo es solo para las FARC y que protege a los funcionarios del Estado.

Las manifestaciones de arrepentimiento público por los crímenes más atroces deberán continuar siendo una prioridad tanto para las FARC como para el gobierno, lo que ayudaría a generar más apoyo al acuerdo. Las FARC ya pidieron perdón por la muerte de 11 diputados en 2007; deberían hacer lo mismo por el atentado contra el club El Nogal en Bogotá en 2003. Estos pedidos de perdón no deberían convertirse en espectáculos públicos de arrepentimiento con fines políticos[fn]El perdón público en La Chinita por una masacre ocurrida en 1994 tuvo mucho de espectáculo pero poco de sustancia según un asistente. Entrevista de Crisis Group a un diplomático, Bogotá, 21 de octubre de 2016.Hide Footnote . Asimismo, y de manera más general, las etapas iniciales de la implementación y otras actividades de la paz deberán mantener su énfasis en las víctimas y su participación, incluyendo esfuerzos que permitan encontrar a las víctimas de desaparición forzada y la cooperación con la comisión de la verdad. No mantener a las víctimas como eje central del proceso de implementación socavaría el argumento de su importancia en las negociaciones y la legitimidad del acuerdo. Las cosas se han tornado más complicadas desde el plebiscito por las disputas entre diferentes actores de la oposición y del movimiento en pro del acuerdo sobre el derecho de representar a las víctimas, diferencias que inevitablemente continuarán durante la campaña electoral[fn]Miembros de la oposición decían hablar por las víctimas de las FARC, incluyendo Sofía Gaviria y Herbin Hoyos, como también lo hacían líderes del gobierno y del movimiento pro acuerdo.Hide Footnote . El gobierno también necesita continuar con su labor pedagógica para que las comunidades locales y regionales se apropien del acuerdo y así se incremente el costo de diluir o parar su implementación. La oposición demostró durante la campaña del plebiscito que ligar el acuerdo a la vida diaria de las personas, de manera veraz o no, es una estrategia efectiva[fn]Entrevistas de Crisis Group con un activista político y con un profesor universitario, Bogotá, 16 de noviembre de 2016; con un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote . Igualmente, será importante mantener una comunicación proactiva que muestre el progreso en la implementación.

Otros esfuerzos, especialmente aquellos relacionados con desminado, también ayudarán a mostrar medidas tangibles de progreso. Uno de estos hechos, por ejemplo, es el reciente anuncio de que la vereda El Orejón, en el municipio de Briceño, Antioquia, quedó libre de minas, tras la detonación de 46 artefactos durante más de un año[fn]Deicy Johana Pareja M., “El Orejón, la vereda que es ejemplo del desminado humanitario”, El Tiempo, 22 de diciembre de 2016; “Vereda Orejón, municipio de Briceño (Antioquia)”, Dirección Contra Minas, n.d.Hide Footnote . Tales esfuerzos, junto con proyectos pilotos de sustitución de cultivos y otras iniciativas de rápido impacto, podrán ayudar a que las comunidades sientan que la paz trae progresos materiales a su vida cotidiana y mejores expectativas de desarrollo económico e institucional. El Ministerio del Posconflicto anunció que ejecutará 700 proyectos en los primeros 100 días de la paz, además del Plan de Respuesta Rápida: iniciativas como estas serán cruciales. Sin embargo, aún falta apoyo financiero y político dentro del gobierno para asegurar una exitosa implementación. Manejar adecuadamente las expectativas de las comunidades locales será indispensable.

Finalmente, también debería explorarse la creación de un espacio para reiniciar y mantener un diálogo político con la oposición sobre la implementación. Este diálogo puede iniciarse con una invitación a que los líderes del “no” participen en las reuniones sobre verificación y/o implementación y así canalizar el debate político hacia esfuerzos para estabilizar el proceso de paz en vez de socavarlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de la oposición, Bogotá, 8 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

C. La paz y otros actores armados

La implementación del acuerdo de paz renegociado enfrenta grandes retos, tanto a nivel regional como local, dada la presencia de otros actores armados, que, a su turno, influenciarán el apoyo nacional al proceso. Dentro de estos grupos, el principal es el ELN, con el que está programado un inicio de conversaciones de paz el 7 de febrero[fn]“La negociación entre el Gobierno y el ELN arranca el 7 de febrero”, Semana, 18 de enero de 2017.Hide Footnote . Tratar de implementar el acuerdo con las FARC en zonas en las que el ELN tiene presencia activa implica serios dilemas.

La violencia del ELN afectará la capacidad del gobierno para implementar la paz, sobre todo teniendo en cuenta que este grupo armado está expandiendo su presencia en áreas del conflicto prioritarias para la implementación de los acuerdos, tales como el Catatumbo y Arauca (ambas en la frontera con Venezuela), así como en Cauca, Nariño y Chocó. Incluso partes del acuerdo que gozan de amplio apoyo, tal como el cese de fuego, están siendo afectadas por la presencia del ELN, como se vio en el incidente ocurrido en Santa Rosa del Sur[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016. Los combatientes de las FARC involucrados en el incidente se habían presentado como combatientes del ELN, lo que llevó a que el Ejército los atacara bajo el supuesto de no estar violando el cese al fuego.Hide Footnote . Establecer una presencia estatal efectiva en zonas donde el control del territorio está todavía en disputa entre grupos armados costará vidas y recursos. La integridad del proceso de paz con las FARC estará en juego también en zonas donde se espera que poco cambie en términos de violencia, tales como Arauca, Cauca y el Catatumbo[fn]Algunas muertes recientes en el Cauca, donde los asesinatos se han incrementado, han sido atribuidas al ELN. “Tres hombres asesinados en zona rural de Silvia, en el norte del Cauca”, El Tiempo, 20 de septiembre de 2016. El ELN también ha sido acusado de “matar comunistas” en Arauca. Carlos A. Lozano Guillén, “Mirador: Carta a Gabino (I)”, Periódico Voz, 2 de septiembre de 2016.Hide Footnote . La situación es más grave en lugares donde las FARC y el ELN han hecho acuerdos o coordinado una transferencia del control de territorios como en Cauca y Nariño[fn]Entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 2 de agosto de 2016; funcionario gubernamental, Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Para una implementación efectiva del acuerdo con las FARC es también importante convencer al ELN de que puede confiar en el compromiso del gobierno de honrar los acuerdos firmados con la insurgencia. Después del plebiscito, el grupo ha cuestionado internamente los méritos de confiar en que el gobierno cumplirá sus promesas, exacerbando la mutua cautela de las partes, que ha sido incluso más aguda que la que existió entre el gobierno y las FARC al inicio de las negociaciones[fn]En reuniones secretas entre el gobierno y las FARC, estas últimas concluyeron que Santos estaba comprometido con la paz. El ELN, por su parte, durante conversaciones para definir una agenda de negociación, argumentó, años después, que Santos representaba a las viejas élites. Esto ha llevado a que algunos dentro del ELN vean las negociaciones con el gobierno como un camino a seguir, pero no en este momento. Véase Víctor de Currea-Lugo, “Eln dice estar listo para la paz, entrevista con Antonio García”, El Espectador, 9 de diciembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con expertos del ELN, Bogotá, 3 de octubre de 2016; Llanos del Yarí, 23 se septiembre de 2016.Hide Footnote . Cualquier otro deterioro de la confianza del ELN y el Estado pondrá en riesgo la posibilidad de un acuerdo de paz con este grupo en el futuro cercano. También sería desastroso para el apoyo público que la presencia del ELN en los territorios que ocupaban las FARC lleve al fracaso en la implementación del acuerdo, lo que a su vez conduciría al ELN a seguir desconfiando de la capacidad del gobierno para lograr la paz.

Otros grupos armados tales como los neoparamilitares y los remanentes del Ejército Popular de Liberación (EPL) también dificultarán la implementación a nivel local[fn]Este informe usa el término “neoparamilitar” en vez de bandas criminales o Bacrim. Soledad Granada, Jorge A. Restrepo and Alonso Tobón García, “Neoparamilitarismo en Colombia: una herramienta conceptual para la interpretación de dinámicas recientes del conflicto armado colombiano”, en Restrepo y David Aponte (eds.), Guerra y violencias en Colombia Herramientas e interpretaciones (Bogotá, 2009), pp. 467-499. El frente Libardo Mora Toro, remanente del EPL, opera en la región del Catatumbo. Es el único frente disidente que todavía existe del proceso con el EPL en 1991.Hide Footnote . Estos grupos empezaron a moverse desde hace algún tiempo hacia áreas antes controladas por las FARC y lo seguirán haciendo si no hay acciones contundentes contra ellos en materia de justica y aplicación de la ley. Colombia está siendo testigo de un aumento de los cultivos de coca y los programas de sustitución de cultivos diseñados bajo el acuerdo de paz tardarán algún tiempo en ser efectivos[fn]Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), los cultivos de coca incrementaron en 40 por ciento el 2015 llegando a 96,000 hectáreas. “Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2015”, UNODC, julio de 2016.Hide Footnote . Si otros grupos armados toman el control de las áreas con cultivos ilícitos antes que el Estado, se generarían nuevas dinámicas de violencia que influenciarían el éxito o fracaso de la sustitución de cultivos.

Varios movimientos sociales creen que los neoparamilitares, principalmente las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), están detrás de los recientes asesinatos de activistas locales, que van en pico, ya sea por razones políticas o económicas[fn]Las AGC, también conocidas como el Cartel del Golfo, Clan Úsuga o Urabeños, fueron creadas después de la desmovilización de los paramilitares en el 2006 y se involucraron de lleno en el tráfico de drogas.Hide Footnote . No obstante, la evidencia para esta afirmación es insuficiente, pues parece que los asesinatos no responden a un único patrón ni son responsabilidad de una única organización[fn]Algunos interpretan los asesinatos como obra de los paramilitares bajo directa influencia de altos líderes de la oposición, aunque no hay evidencia que los conecte a ambos. Véase Oto Higuita, “¿Por qué están asesinando a los voceros e integrantes del Marcha Patriótica?”, Prensa Rural, 2 de diciembre de 2016. “¿Quién está ordenando matar a los líderes sociales en Colombia?”, El Colombiano, 27 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016. Entrevista telefónica de Crisis Group con diplomático de alto nivel, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El ELN está detrás de algunos asesinatos en Arauca; grupos armados con conexiones con élites locales pueden estar jugando un papel en otras regiones como Urabá; y en lugares como el Caguán, el factor principal detrás de las muertes puede ser la posible llegada de nuevos grupos armados[fn]Entrevistas de Crisis Group a un funcionario gubernamental, Bogotá, 2 de diciembre de 2016; analista político, Bogotá, 9 de julio de 2016; diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, op. cit.Hide Footnote . De cualquier manera, el hecho de que la violencia política aumente hace más difícil la implementación, no solo por sus efectos en la transición de las FARC a la vida civil, sino también porque los líderes comunitarios pueden llegar a ver como riesgosa su participación en los mecanismos de paz[fn]Esto es ya un riesgo dado que el acuerdo renegociado debilita la participación comunitaria. Juanita León, “La gran diferencia entre el Acuerdo I y el Acuerdo II”, La Silla Vacía, 15 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si bien el acuerdo incluye varias iniciativas para luchar contra estos grupos, como la creación de una nueva unidad de investigaciones dentro de la Fiscalía General de la Nación, y llamados a la comunidad internacional para respaldarlas, estas son necesarias pero no suficientes para contrarrestar los nuevos patrones de coerción en las regiones. Un riesgo evidente es que la implementación del acuerdo genere más violencia en algunos territorios si el Estado no es lo suficientemente ágil para proteger a las poblaciones locales y combatir a los grupos neoparamilitares.

Hay varias razones para prever el aumento de la violencia criminal y política una vez iniciado el acuerdo de paz. La primera, que grupos armados podrían enfrentarse por el control de territorios dejados por las FARC, como ya ha ocurrido con el ELN y las AGC. Estas serían zonas con economías ilícitas fortalecidas, rutas de tráfico ilegal y puntos militares estratégicos, como Tumaco, Chocó y el Nudo de Paramillo, por ejemplo. Otras razones son más políticas, como las preocupaciones de las élites terratenientes sobre la reforma rural, a pesar de que algunos puntos polémicos fueron aclarados en el nuevo acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group, oficial gubernamental Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Si la relación entre algunas de estas élites y los grupos y/o actores armados ilegales continúa y se dirige a atacar el acuerdo sobre redistribución de tierras, la violencia podría aumentar, incluyendo en zonas tradicionalmente vulnerables al conflicto de tierras como Urabá[fn]James Bargent, “BACRIM Vuelve a sus Raíces Paramilitares en la Lucha por la Tierra en Colombia”, Insight Crime, 19 de julio de 2013.Hide Footnote .

Otra fuente de violencia que resultaría de la implementación del acuerdo de paz son los ataques continuos contra líderes sociales dada la percepción de una inminente apertura en los sistemas políticos regionales y locales, incluyendo 16 circunscripciones especiales en el Congreso para áreas afectadas por el conflicto[fn]El acuerdo de paz crea 16 circunscripciones especiales en el Congreso, para que las regiones afectadas por el conflicto puedan tener una voz más fuerte en la legislación y formulación de políticas. La idea es que aquellos que se postulen a estos puestos no sean parte de partidos políticos establecidos (incluido el partido que establecerán las FARC), representen regiones aisladas y den voz a las víctimas. Ver “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, GOC and FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 54.Hide Footnote . Esta violencia política local, de mentalidad conservadora, tiene su arraigo histórico en Colombia y explica cómo los paramilitares obtuvieron tanto poder entre los ochenta y noventa[fn]Mauricio Romero, Paramilitares y Autodefensas (1982-2003), IEPRI (Bogotá, 2003).Hide Footnote . Un repunte en este tipo de violencia sería cualitativamente similar a aquel ejercido contra la Unión Patriótica (UP) en esas décadas, a pesar de que es poco probable que alcance niveles similares. Demasiados actores internacionales ya están atentos y preocupados, elevándose así su costo.

D. Fortalecimiento institucional

Durante 2017 el apoyo político al acuerdo puede verse afectado no solo por la situación de violencia y seguridad en el terreno. El mayor problema para una implementación fluida está en las instituciones encargadas de administrar la transición de la guerra a la paz. Algunas del orden nacional solo existen en papel, no tienen suficientes funcionarios ni capacidad para ejecutar presupuestos o proyectos: dentro de estas se encuentran la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia de Renovación Territorial y la Agencia para el Desarrollo Rural[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si no puede ejercer acciones en el terreno, el Estado podría correr el riesgo de perder la oportunidad para ganar legitimidad en lo local. Debido a que estas instituciones deben constituirse en tiempos de limitaciones en el gasto público, el apoyo financiero y político es frágil, en especial dada la resistencia actual e histórica a la reforma rural. Enfrentándose a la amenaza de ser ahogadas por falta de recursos o llevadas a la invisibilidad a lo largo del tiempo, como ya ha ocurrido con entidades enfocadas al tema rural, se necesita brindarlas apoyo del más alto nivel, además de recursos y personal[fn]Para una rápida reseña de la reforma agraria y sus implicaciones institucionales, véase La política de reforma agraria y tierras en Colombia Esbozo de una memoria institucional, Centro Nacional de Memoria Histórica (Bogotá, 2013).Hide Footnote .

La fragmentación institucional plantea dilemas adicionales. La presión política para combatir el incremento en los cultivos de coca ha llevado a que diversos actores estatales adopten estrategias rivales, algunas de las cuales podrían contradecir el espíritu del acuerdo. Este riesgo existe y podría profundizarse en caso de que la oposición llegue al poder en 2018. Los actores políticos locales también carecen de la capacidad técnica e institucional para implementar varias partes del acuerdo y, en algunos casos, su voluntad para hacerlo puede ser frágil si no sienten que pueden obtener recursos financieros para sus regiones[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El Plan de Respuesta Rápida (PRR), diseñado por el Ministerio del Posconflicto (MPC) para ser implementado con y a través de otras instituciones, necesita tanto apoyo político como financiero. La fricción entre las instituciones encargadas de implementar el acuerdo, el MPS y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, sigue siendo problemática, y algunas instituciones sienten que las dos últimas sobrepasan sus límites y son demasiado influyentes. La falta de claridad entre el PRR y la implementación de aspectos de más largo plazo del acuerdo de paz también genera amplias preocupaciones[fn]Entrevistas de Crisis Group con un funcionario del gobierno, Bogotá, 9 de diciembre de 2016; y con un analista político, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Es necesario un liderazgo más contundente que pueda complementarse con la presión de la comunidad internacional.

V. El papel de la comunidad internacional

La comunidad internacional se ha enfocado en apoyar el proceso de paz y en asegurarse de que este concluya en un acuerdo viable y robusto. Lo ha hecho a través de aportes económicos para financiar las instituciones del Estado y a los actores de la sociedad civil que trabajan en temas de paz; a través de apoyo político al proceso; a través de delegados de los países garantes, naciones amigas y enviados especiales de Estados Unidos, la Unión Europea y Alemania; y a través del apoyo técnico en temas de implementación, tales como su respaldo a los mecanismos de justicia locales y la formalización de los títulos de tierras. Todo este apoyo sigue siendo crucial.

A. Implementación y apoyo político

Bajo el contexto político actual, es necesario un rápido inicio de la implementación, con victorias tempranas. A pesar de que el plebiscito sugiere que el apoyo internacional de alto nivel fue menos efectivo de lo que se anticipaba, los delegados y enviados que ayudaron en las negociaciones deberán continuar presionando para que el acuerdo se implemente. No solo serían de gran ayuda en la resolución de disputas y en influenciar al gobierno y a las FARC, sino que también podrían destacar el amplio compromiso extranjero con la paz en Colombia[fn]El enviado especial de los Estados Unidos a los diálogos de paz, Bernie Aronson, ya no juega este rol, y no se avizora un reemplazo. El Secretario de Estado nominado, Rex Tillerson, declaró en una respuesta escrita a las preguntas como parte de su proceso de confirmación que los Estados Unidos tendrían que “revisar” el nuevo acuerdo de paz para determinar qué partes apoyaría. “Trump’s State nominee raises doubts on Colombia peace pact”, The Washington Post, 22 de enero de 2017.Hide Footnote . La comunidad internacional puede jugar un papel imprescindible en incrementar el costo de obstruir o ignorar la reforma rural planteada en el acuerdo, un punto que enfrentará resistencia política a diferentes niveles. Otra gran contribución será la ayuda financiera y al aliento para que el gobierno ponga a funcionar instituciones claves para la implementación.

El apoyo internacional también puede tener incidencia en las decisiones de las FARC, especialmente si un eventual gobierno de oposición propone cambios al acuerdo, lo rechaza o no tiene la voluntad de implementarlo. Dadas las preocupaciones del grupo sobre una plena implementación, un cambio de gobierno puede minar su compromiso con la paz, llevando así a una fragmentación y a que algunas facciones retornen a la violencia organizada. Instarle a las FARC a mantener su compromiso con la paz será vital. En este punto, una segunda misión de la ONU, solicitada en el acuerdo de paz para monitorear la participación política, reincorporación y garantías de seguridad de las FARC, tendrá un rol primordial para mantener la confianza entre la guerrilla y el gobierno. También suscitará polémica política, ya que su mandato abarca la cuestión más controvertida en el nuevo acuerdo: la participación de las FARC en política. Deberá estar funcionando muy pronto para poder cumplir su mandato. La preparación temprana para aprovechar el período antes de que comience su mandato es esencial.

La ayuda financiera también será esencial, especialmente después de 2017. Colombia es incapaz de asumir totalmente los costos de las promesas para el posconflicto, algo que la comunidad internacional se ha comprometido a hacer. En el largo plazo, el apoyo financiero puede ayudar a persuadir al nuevo gobierno a honrar aspectos cuestionados del acuerdo. Los aliados internacionales también podrán trabajar directamente con gobiernos locales, a través de asistencia técnica y financiera, y garantizando que las diferencias políticas entre los niveles locales, regionales y nacional no impidan la implementación[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Finalmente, también requerirá financiación la continuidad en el país de actores internacionales no estatales, como los altos comisionados de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y los Refugiados, entre otros, quienes tienen un papel importante que cumplir en el posconflicto en temas de desplazamiento, fronteras y violencia, aspectos cruciales que pueden entorpecer una exitosa transición de la guerra a la paz.

B. El tema especial de las drogas

Es poco probable que la implementación del acuerdo de paz lleve a una disminución significativa de los cultivos de coca antes de 2018. Los nuevos programas de restitución requieren de tiempo para dar resultados y podrán ser cercenados si el apoyo flaquea. Los recientes incrementos en la producción de coca han hecho que el tema de las drogas cobre nuevamente importancia, tanto en el ámbito político como en el de prevención de la violencia. La oposición insiste en que el incremento en hectáreas cultivadas y el fracaso de la política contra las drogas es fruto de las concesiones hechas a las FARC, incluyendo la prohibición de aspersión aérea. La política de drogas es también objeto de tensión dentro del gobierno, y entre Bogotá y las comunidades locales[fn]“Procurador colombiano acusa a Santos de proteger cultivos de las FARC”, El Nuevo Heraldo, 18 de abril de 2016; “Uribe considera que fin de aspersiones con glifosato es exigencia de las Farc”, El Nuevo Heraldo, 10 de mayo de 2015. Entre julio y septiembre de 2016, las protestas de cultivadores de coca, principalmente en el Putumayo, duraron 39 días. Los campesinos rechazaban el uso de precursores químicos para aplicarse directamente en el suelo como parte de la erradicación manual. Los campesinos del Putumayo también elevaron sus inquietudes sobre la política de drogas y la implementación de los acuerdos de paz en materia de sustitución de cultivos. Véase “Razones del paro cocalero en Putumayo”, El Espectador, 19 de agosto dl 2016; “Levantan protesta cocalera en Putumayo”, El País de Cali, 7 de septiembre de 2016; entrevistas de Crisis Group a líderes locales y cultivadores de coca, 20-24 de marzo de 2016. El nuevo Fiscal General, Néstor Humberto Martínez, llamó a que la fumigación se reinicie pero con nuevos químicos. “Fiscal pide volver a la fumigación aérea contra los cultivos ilícitos”, El Tiempo, 4 de septiembre de 2016.Hide Footnote . Cuando se publiquen este año los informes sobre áreas cultivadas probablemente mostrarán un incremento en e2016, fecha que precede la iniciación de programas de sustitución de cultivos contemplados en el acuerdo de paz. Esto aumentará los llamados para una política tradicional que incluya la erradicación forzada. El plan del gobierno de sustituir y erradicar forzadamente 50 mil hectáreas en 2017 es probablemente inalcanzable y crearía serias tensiones en el campo. Volver a una erradicación forzada produciría una tensión innecesaria con las FARC y cerraría la oportunidad que tiene el Estado para lograr legitimidad en áreas con alta presencia de cultivos de coca.

La comunidad internacional, y en particular Estados Unidos, debería darle una oportunidad al acuerdo sobre drogas ilícitas sin esperar reducciones inmediatas en las áreas cultivadas. El énfasis debería ser fortalecer la interdicción dentro y fuera de Colombia, y apoyar la rápida y efectiva implementación de los puntos más relevantes dentro del acuerdo de paz. Priorizar tal implementación más allá de los intereses políticos nacionales e internacionales de las políticas tradicionales antinarcóticos será crítico, más aún cuando volver a la costosa erradicación manual, cuyos resultados son fácilmente reversibles, no es garantía de éxito.

VI. Conclusión

Colombia ha firmado y ratificado el acuerdo de paz, y la totalidad de los miembros de las FARC estará pronto acantonada en lugares en los que entregarán sus armas e iniciarán su transición a la vida civil. Si bien esto es motivo de celebración, la manera en que la paz fue firmada y aprobada es altamente controversial, y el acuerdo parece carecer de una base amplia, estable y sostenible de apoyo político. Diferentes escenarios amenazan la implementación y con una oposición unida y fortalecida, el futuro parece algo sombrío para los líderes que apoyaron el acuerdo. El acuerdo de paz estará en el centro del debate de cara a las elecciones presidenciales de 2018 y será foco de múltiples agravios que pueden producir un resultado similar a los del plebiscito del 2 de octubre de 2016.

Durante 2017 será necesario un rápido y sustancial progreso en aspectos críticos de la implementación del acuerdo de manera que se altere la balanza a su favor. La implementación se enfrenta a amenazas concretas, profundizadas en parte por las disputas políticas alrededor del acuerdo de paz: déficit financiero, el intermitente proceso de paz con el ELN, instituciones débiles y rivalidades internas en el gobierno, y los asesinatos selectivos en áreas rurales. Si los esfuerzos para implementar el acuerdo no sobrepasan estos obstáculos algunos puntos acordados pueden estar condenados al fracaso antes incluso de que tengan alguna posibilidad de éxito. Si eso sucede, el compromiso de las FARC con la paz, la posibilidad de una negociación similar con el ELN y las perspectivas de enfrentar las causas estructurales del conflicto quedarán en veremos. La batalla inmediata por firmar un acuerdo se ha ganado, pero es todavía prematuro declarar una victoria para la paz.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

Anexo A: Mapa de Colombia

Mapa de Colombia AB Carto/International Crisis Group
Street vendors -many of them Venezuelans- confront members of the Mobile Anti-Disturbance Squadron (ESMAD) after they were not allowed to continue working, in Cucuta, Colombia, near the Venezuelan border, on March 29, 2022. Schneyder Mendoza / AFP

Tiempos difíciles en el refugio: cómo proteger a los migrantes venezolanos en Colombia

En años recientes, 2,5 millones de venezolanos han llegado a Colombia en busca de trabajo y refugio de la crisis socio-económica de su país. Pero hay peligros que les esperan, incluida la posibilidad de caer en garras del crimen organizado. El cambio de gobierno en Colombia es una oportunidad para generar cambios que hagan que los migrantes estén a salvo.

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¿Qué hay de nuevo? Cerca de 2,5 millones de venezolanos viven en Colombia luego de haber huido del colapso económico y la crisis política de su país. Aunque el Estado generosamente ha ofrecido derechos de residencia, muchos migrantes y refugiados enfrentan dificultades extremas y tienen pocos recursos para subsistir.

¿Por qué importa? Fuertes grupos armados y criminales en las ciudades y el campo colombiano han reclutado a migrantes venezolanos como personal de bajo costo, utilizándolos a menudo para cometer delitos de gran visibilidad y exponiéndolos a un gran peligro físico. La xenofobia hacia los venezolanos ha aumentado considerablemente, disparándose durante los períodos de agitación.

¿Qué se debe hacer? El gobierno colombiano que empieza y los donantes deben cooperar para mejorar la protección de los migrantes que llegan al país, evitar que lleguen a zonas violentas y ayudarlos a acceder al mercado laboral formal. Restablecer los lazos entre Colombia y Venezuela será esencial para ofrecerle a los migrantes una alternativa para regresar a casa de manera segura.

Resumen ejecutivo

Colombia ha recibido a millones de venezolanos que huyen de su patria, pero muchos siguen en riesgo al llegar a este país. Los venezolanos se han dispersado por todo el continente americano, pero la mayoría, cerca de 2,5 millones, se han asentado en Colombia, donde gobiernos solidarios con las dificultades que enfrentan del otro lado de la frontera y distanciados de los líderes en Caracas les han ofrecido residencia y acceso a servicios sociales. Estas políticas se destacan por su solidaridad, pero no van acompañadas de suficiente apoyo económico o de otros tipos. Las migrantes y refugiadas sin recursos están expuestas a la explotación sexual. Muchos no tienen más remedio que recurrir al trabajo informal y se exponen a ser reclutados por grupos armados o bandas callejeras. A medida que el papel de los venezolanos en los grupos criminales se ha vuelto más significativo, la xenofobia en su contra también ha aumentado. Para romper este ciclo, las autoridades colombianas deben trabajar con sus socios para ofrecer una mayor protección a los venezolanos y fortalecer las oportunidades económicas legales. El plan del nuevo presidente de Colombia, Gustavo Petro, de restablecer el diálogo con Caracas será esencial para garantizar que los migrantes puedan transitar de manera segura entre los dos países.

Intentando escapar de una enorme contracción económica, la creciente inseguridad, el colapso de los servicios públicos y la represión política, más de seis millones de migrantes y refugiados venezolanos han buscado una nueva vida más segura en el extranjero durante la última década; la mayoría ha salido de su país a partir de 2017. Desde la perspectiva de estos venezolanos, Colombia cuenta con varios atractivos como destino: comparte una porosa frontera de 2200 km con Venezuela, lo que hace posible, aunque peligroso, cruzar incluso cuando las fronteras oficiales están cerradas; los gobiernos han sido muy críticos de Caracas, y ha ofrecido residencia y acceso a servicios sociales a los recién llegados. Además, hasta el inicio del COVID-19, su economía gozaba de un crecimiento constante, con mercados laborales prósperos en sus principales ciudades.

Pero en otros aspectos, Colombia es uno de los países latinoamericanos menos aptos para recibir un masivo éxodo migratorio. Durante décadas, distintos frentes de una cruenta guerra interna provocaron que el país sufriera una de las tasas de desplazamiento forzado interno más altas del mundo, y la salida de millones de migrantes y refugiados. Colombia no tiene experiencia en ofrecer refugio y protección a tantos migrantes, y su falta de conocimiento técnico y capacidad es evidente. La economía informal del país, basada en dinero en efectivo, representa cerca de la mitad de todos los empleos y se caracteriza por una remuneración ínfima y volátil, en particular para los venezolanos, quienes, por falta de alternativas formales, a menudo aceptan salarios considerablemente más bajos que los que reciben los locales.

En zonas rurales pobres, tanto cerca de la frontera con Venezuela como en rincones remotos del país, el empleo más fácil de conseguir suele encontrarse en las actividades ilícitas y los grupos armados y criminales. A pesar del acuerdo de 2016 con la guerrilla Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), que puso fin a la mayor insurgencia del país y trazó una ruta hacia una paz duradera, los grupos disidentes y otras bandas armadas continúan coaccionando a las comunidades y perpetrando actos de violencia en gran parte del país. Los migrantes se han visto inmersos en zonas de conflicto sin comprender las reglas no escritas para la supervivencia. La producción de coca y la minería ilegal se han convertido en importantes fuentes de trabajo para los venezolanos; el tráfico de personas y la explotación sexual asolan las ciudades fronterizas (al igual que las grandes ciudades), con especial riesgo para las mujeres y menores de edad. La violencia de género es particularmente común en los cruces fronterizos informales bajo control criminal, donde por lo general no existen medios para proteger a las víctimas.

Las principales ciudades colombianas, que enfrentan un alto nivel de desempleo, brotes de agitación social y, desde 2020, los efectos del COVID-19, también han demostrado ser inhóspitas. Decenas de miles de venezolanos resolvieron caminar de regreso a la frontera durante los primeros meses de la pandemia luego de que el Estado prohibiera el trabajo de los vendedores ambulantes, lo que provocó que muchos fueran desalojados de sus hacinados lugares de residencia. Al igual que los grupos armados en el campo atraen a los reclutas venezolanos con pagos por vincularse, comida y alojamiento, las bandas urbanas se han enfocado en los migrantes desesperados, muchos de los cuales duermen a la intemperie (se estima que el 16 por ciento de las personas sin hogar en Colombia actualmente son venezolanas). Empleados por bandas como parte de su creciente base de personal, los migrantes ofrecen mano de obra barata como asaltantes, distribuidores de drogas y sicarios. A pesar de que trabajan bajo las órdenes de grupos ilícitos colombianos, los crímenes de alta visibilidad perpetrados por migrantes han alimentado la xenofobia contra los venezolanos. Los migrantes, explotados por su vulnerabilidad y pobreza, son habitualmente señalados por la opinión pública y políticos como los responsables de los bajos salarios, la inseguridad y el desorden público.

Evitar el reclutamiento de migrantes y refugiados por parte de grupos armados y criminales es esencial tanto para la seguridad de los venezolanos como para la causa más amplia de la paz y la seguridad en Colombia.

Evitar el reclutamiento de migrantes y refugiados por parte de grupos armados y criminales es esencial tanto para la seguridad de los venezolanos como para la causa más amplia de la paz y la seguridad en Colombia. Las principales medidas para este fin deben incluir fortalecer los servicios de recepción de migrantes en la zona fronteriza o en las principales ciudades; mejorar el apoyo para todos los migrantes que buscan paso seguro a su destino, y sensibilizar a los migrantes sobre los peligros de la participación en el crimen organizado. También son necesarios más albergues a lo largo de la frontera para las mujeres y menores explotadas sexualmente y víctimas de la trata de personas. Pero Colombia no puede hacer todo esto por sí sola. Sus socios extranjeros y los organismos internacionales que trabajan en el ámbito de la migración, el conflicto, asuntos de género y emergencias humanitarias deben ayudar al Estado colombiano, que cuenta con poco dinero, a cubrir los gastos.

En ciertas áreas, sin embargo, el gobierno entrante en Bogotá tendrá que asumir la principal responsabilidad. En los casos en los que los venezolanos han sido víctimas de la violencia, se les debe permitir registrarse como víctimas del conflicto colombiano, lo que legalmente los facultaría para recibir pagos de reparación y una atención judicial especial. El Estado colombiano también debe esforzarse por resolver las dificultades que encuentran los migrantes venezolanos al tratar de incorporarse a la economía formal, adoptando medidas adicionales para reconocer sus calificaciones educativas y ofreciendo capacitación vocacional cuando sea necesario. Una aplicación más estricta de la ley para garantizar que los empleados venezolanos no sean explotados o mal remunerados, afectando así las medidas laborales de protección para los colombianos, podría ayudar a aliviar las fricciones generadas por la ola migratoria en el mercado laboral.

Es urgente reparar los lazos rotos entre los gobiernos de Colombia y Venezuela, como lo propone Petro. Los canales de comunicación entre administraciones de las regiones fronterizas permitieron la reanudación del tráfico peatonal a través de los principales cruces formales a finales de 2021. Pero el entrante gobierno colombiano ha dejado claro que desea restablecer plenamente las relaciones diplomáticas y consulares, mientras que el propio Petro ha enfatizado la necesidad de que los dos Estados trabajen juntos para mejorar la seguridad e impulsar el comercio formal a lo largo de la frontera. La frágil estabilidad de la economía de Venezuela, impulsada en gran parte por el uso del dólar estadounidense como moneda de curso legal en el país, ha abierto posibilidades para que más migrantes decidan regresar voluntariamente a su país. Garantizar un paso seguro en ambas direcciones requerirá una mayor cooperación entre los dos Estados, así como el apoyo de las agencias internacionales.

El ofrecimiento de Colombia de ser un refugio seguro para los venezolanos es un gran gesto de solidaridad, pero también es una promesa que se le ha dificultado cumplir. Una mayor protección a la llegada de los migrantes, vías claras hacia el mercado laboral formal, restablecer los lazos bilaterales y garantizar una forma segura para que los que deseen regresar a casa puedan hacerlo son vitales para proteger a los migrantes de los atractivos y los riesgos de la delincuencia y la explotación, con todos los efectos nocivos que pueden acarrear.

Bogotá/Washington/Bruselas, 9 de agosto de 2022

I. Introducción

Durante el último cuarto de siglo, la salida de migrantes de Venezuela se ha producido en tres etapas sucesivas impulsadas por el conflicto político, el desorden económico y social y una profunda crisis humanitaria[fn]Bram Ebus, “Bajo un sol inclemente: Venezolanos en vilo en la frontera colombiana”, comentario de Crisis Group, 25 de febrero de 2020. En América Latina y el Caribe, según encuestas realizadas por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), alrededor del 34 por ciento de las mujeres migrantes viajan solas. En Colombia, cerca de la mitad de la población migrante venezolana son mujeres. Con frecuencia, los hombres parten primero y sus esposas e hijos los siguen después. “Displacement Tracking Matrix”, OIM, julio de 2020.Hide Footnote . La primera ola incluyó a venezolanos adinerados que contaban con pasaportes y fondos suficientes para comprar un pasaje aéreo, muchos de los cuales salieron durante el gobierno del presidente Hugo Chávez (1999-2013). Durante la segunda ola, entre 2016 y 2017, muchas familias de ingresos medios partieron, principalmente a otros países de Suramérica. Por último, a partir de 2018, muchas personas sin recursos para viajar y a menudo sin pasaportes han salido a pie, llegando a ser conocidos como los caminantes. Con el paso del tiempo, las condiciones en Venezuela han venido empeorando; hay hambre y pobreza extrema, un sistema de salud deficiente y violencia generalizada, por lo que se ha acelerado el éxodo. Alrededor de una quinta parte de los 30 millones de ciudadanos venezolanos han abandonado el país en la última década, y la mayor parte de esta migración se ha producido desde 2017.

De los seis millones de venezolanos que han dejado su país desde 2013, casi 2,5 millones viven en Colombia, que comparte una frontera de 2200 kilómetros con Venezuela y en muchos aspectos se ha presentado como un vecino acogedor[fn]Cerca de 295 000 venezolanos indocumentados se encuentran en Colombia. “Distribución de Venezolanos en Colombia – Corte 28 de febrero de 2022”, Migración Colombia, 19 de julio de 2022. Plataforma de Coordinación para Refugiados y Migrantes de Venezuela (R4V), enero de 2022. Entrevista telefónica de Crisis Group, funcionario de la ciudad de Bogotá, 29 de marzo de 2022.Hide Footnote . Sucesivos gobiernos han intentado garantizarle a los migrantes y refugiados que llegan al país su derecho a permanecer, trabajar y acceder a servicios sociales[fn]Para brevedad, este informe se referirá a los migrantes, refugiados y retornados como “migrantes”. Si bien el término no tiene una definición en el derecho internacional, la OIM define a un migrante como una persona que “se traslada fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de manera temporal o permanente, y por diversas razones”. “Who is a Migrant”, Página web de la OIM. Para los propósitos de este informe, el término incluye tanto a los refugiados (a quienes la Convención de la ONU sobre el estatuto de los refugiados de 1951 define como a una persona que “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país”) y retornados (en este caso, colombianos que se establecieron en Venezuela, principalmente escapando del conflicto interno colombiano, pero decidieron regresar a su país natal).Hide Footnote . Los mandatarios colombianos se han ganado el reconocimiento de funcionarios y organismos humanitarios internacionales por sus esfuerzos para proporcionar a los venezolanos recién llegados cierto grado de protección, incluso a través de permisos especiales de permanencia y estrechos acuerdos de trabajo con agencias de la ONU y donantes para responder al flujo de migrantes.

Pero por loables que hayan sido estos esfuerzos, Colombia ha tenido dificultades para proporcionar a los migrantes venezolanos el apoyo que necesitan, un problema con implicaciones tanto humanitarias como de seguridad. Muchos migrantes se enfrentan a penurias económicas extremas e intimidación violenta en un país que continúa teniendo problemas con grupos armados y criminales y con su propia y larga historia de desplazamientos forzados[fn]Más de 8 millones de personas están registradas como víctimas de desplazamiento forzado en Colombia. Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas de Colombia, abril de 2022. Se desconoce el número total de colombianos que huyeron a Venezuela debido a décadas de conflicto. Unos 5 millones de colombianos vivían en Venezuela en 2015, lo que representa alrededor del 15 por ciento de la población. Este total incluía refugiados, pero también colombianos que habían emigrado a Venezuela en busca de oportunidades laborales. Ver Yhoger Contreras, “Colombians flee homes in Venezuela amid border crackdown”, Associated Press, 25 de agosto de 2015.Hide Footnote . Para muchos colombianos, la cara visible de la emergencia humanitaria venezolana son los migrantes que a duras penas sobreviven en las ciudades del país, donde el crimen organizado suele tener mayor capacidad de absorción que las empresas formales o los planes de empleo estatal. Pero muchos migrantes también terminan en regiones rurales afectadas por conflictos. Aunque la mayor insurgencia del país, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), entregó las armas tras el acuerdo de paz de 2016, una serie de grupos armados sigue asolando las zonas rurales. Los migrantes se encuentran ahora en los rincones más remotos de Colombia, trabajando en negocios ilícitos que ayudan a financiar a estos grupos y sus actividades, incluida la minería ilegal de oro, el contrabando de combustible y la producción de coca.

La ruptura de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela en febrero de 2019 ... profundizó las dificultades que enfrentan los migrantes.

La ruptura de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela en febrero de 2019 solo profundizó las dificultades que enfrentan los migrantes. Ya sea que busquen cruzar una frontera formal frecuentemente cerrada, regresar de manera segura a su familia en su tierra natal, obtener documentos oficiales o recibir servicios consulares básicos, los esfuerzos de los migrantes se han visto frustrados por la negativa del gobierno del presidente Iván Duque en Bogotá a considerar cualquier tipo de relación con el presidente Nicolás Maduro.

Pero grandes cambios están en marcha en Colombia y la pregunta es qué viene ahora. La victoria en las urnas del presidente Gustavo Petro en junio y su toma de posesión formal el 7 de agosto lo convirtieron en el primer presidente de izquierda en la historia reciente de Colombia, lo que augura un drástico cambio en la dirección política de Bogotá en muchos temas clave, incluidas las relaciones con Caracas. A pesar de sus diferencias históricas con el gobierno de Maduro, Petro habló con el presidente venezolano días después de su elección y afirmó que las fronteras entre los dos países se reabrirían por completo; también dejó claro a lo largo de su campaña que restablecería los lazos con Venezuela[fn]Gustavo Petro concede a Noticias Caracol su primera entrevista tras ser elegido presidente”, Noticias Caracol, 22 de junio de 2022. Sobre las diferencias de Petro con Maduro, ver “Dura arremetida de Petro al gobierno de Nicolás Maduro”, El Tiempo, 31 de enero de 2020.Hide Footnote . De igual manera, se espera que Petro renueve los esfuerzos para negociar con el actual grupo guerrillero más grande de Colombia, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), el cual tiene presencia en ambos lados de la frontera y ha cobrado mayor fuerza dentro de Venezuela en los últimos años[fn]Negociar la paz con el ELN, un desafío para el gobierno de Gustavo Petro”, El País, 25 de junio de 2022. Sobre los intentos fallidos de negociación con el ELN, ver informe de Crisis Group sobre América Latina N°68, La paz que falta: el nuevo gobierno de Colombia y la última de sus guerrillas, 12 de julio de 2018.Hide Footnote .

Este informe examina, en medio de la transición política en Bogotá, los desafíos que enfrentan los migrantes venezolanos que han buscado un refugio seguro en Colombia, incluido el riesgo de ser reclutados por grupos armados y criminales, y cómo su vulnerabilidad en este sentido ha afectado la percepción pública de ellos. Centrándose en la segunda y tercera olas migratorias descritas anteriormente, el informe explora las formas en las que el Estado colombiano ha intentado apoyar a los migrantes; las dificultades que ha encontrado para hacerlo, particularmente durante la pandemia, y los vacíos en apoyo y protección que el nuevo gobierno deberá llenar. Este informe se basa en entrevistas con alrededor de 90 funcionarios estatales y locales, migrantes, líderes de la sociedad civil, diplomáticos y trabajadores humanitarios realizadas entre noviembre de 2019 y julio de 2022. La investigación se realizó en varias regiones colombianas, incluido el Bajo Cauca, el Pacífico, el nororiente antioqueño, Arauca y el Catatumbo, así como las ciudades de Villavicencio, Medellín, Cúcuta y Bogotá.

Propaganda del Ejército de Liberación Nacional (ELN) en zonas rurales de Catatumbo en Colombia. Noviembre de 2021. Bram Ebus / Crisis Group

II. Un éxodo masivo y un aterrizaje forzoso

Antes del éxodo de migrantes venezolanos de la última década, Colombia no había experimentado una gran afluencia de migrantes o refugiados. Por ello, la crisis venezolana obligó a un país en gran parte sin preparación a adaptarse rápidamente. Colombia acogió a los migrantes venezolanos, pero su llegada agravó las existentes tensiones sociales y planteó una nueva serie de retos para las ya sobrecargadas instituciones del país.

A. Los impulsores de la migración masiva

El colapso económico de Venezuela ha sido el principal motor de las recientes oleadas de migración hacia Colombia. Una masiva contracción provocada por intervenciones estatales desacertadas, la caída de los precios del petróleo y la corrupción, agravada por la imposición de sanciones financieras y económicas por parte de EE. UU. a partir de 2017, redujo en un 74 por ciento el producto interno bruto de Venezuela entre 2014 y 2020[fn]Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2021”, Universidad Católica Andrés Bello, 2021.Hide Footnote . Estudios recientes indican que, luego de este desplome, el 95 por ciento de los venezolanos que permanecen en su país viven en la pobreza y el 77 por ciento en la pobreza extrema, lo que provocó que el salario mínimo mensual disminuyera a unos pocos dólares a principios de 2022, aunque desde entonces ha aumentado[fn]En marzo, el presidente Maduro anunció un aumento de dieciocho veces el salario mínimo, que ahora es de $28 al mes. “Salario mínimo Venezuela sólo cubre 5 % de alimentos, según ente independiente”, Swissinfo, 20 de junio de 2022.Hide Footnote . La dolarización de la economía venezolana ha generado un mínimo de estabilidad al moderar la hiperinflación, pero los salarios de los empleados del sector público siguen siendo muy bajos y las condiciones económicas siguen siendo terriblemente difíciles para la mayoría de la población[fn]Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2021”, op. cit.; “Extreme poverty in Venezuela rises to 76.6% – study”, Reuters, 29 de septiembre de 2021. Muchos venezolanos han renunciado a sus trabajos y aquellos que se han quedado en el país, incluidos profesionales con un alto nivel de estudios, han recurrido a medios informales para ganarse la vida, como la extracción ilegal de oro en los estados del sur o el contrabando de mercancías a través de las fronteras con Brasil y Colombia. Informe de Crisis Group sobre América Latina N°73, El peso del oro: violencia en el sur de Venezuela, 28 de febrero de 2019.Hide Footnote .

Las dificultades económicas del país están ligadas a su crisis política, la cual también se ha intensificado bajo el gobierno del presidente Maduro. Tras su elección en 2013, el colapso económico, el aumento de la inseguridad y la escasez de alimentos y medicamentos crearon las condiciones necesarias para la victoria de la oposición en las elecciones legislativas de 2015. Dos años después, el gobierno despojó a la Asamblea Nacional, en manos de la oposición, de sus facultades legales. En medio de un conflicto político cada vez más intenso y una represión autoritaria por parte del gobierno, la oposición boicoteó las elecciones presidenciales de 2018, en las que Maduro obtuvo la victoria. Argumentando que la elección fue fraudulenta e injusta, el presidente de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó, se proclamó “presidente interino” a principios de 2019 y obtuvo el reconocimiento de más de 50 países, incluido EE. UU. Intentos posteriores por parte de sectores de la oposición para derrocar a Maduro, incluido un levantamiento cívico-militar y una invasión de mercenarios, no lograron su objetivo, lo que le permitió al presidente consolidar su control del poder[fn]Ver informes de Crisis Group sobre América Latina N°75, Un rayo de luz en la ensombrecida Venezuela, 15 de julio de 2019; y N°85, Elecciones en Venezuela: ¿Qué viene después de la barrida de Maduro?, 21 de diciembre de 2020.Hide Footnote .

El aumento de la represión también ha sido una característica del gobierno de Maduro. Aunque la represión y los abusos generalizados no son las principales causas de la migración, sí hacen parte de las razones que citan los migrantes para abandonar el país[fn]La Crisis de Migrantes y Refugiados Venezolanos”, Organización de los Estados Americanos (OEA), junio de 2021; “¿Qué se sabe sobre la migración venezolana reciente?”, Observatorio Venezolano de Migración, 2021.Hide Footnote . La misión internacional independiente de determinación de los hechos sobre Venezuela de la ONU ha condenado a las autoridades estatales por una amplia variedad de violaciones a los derechos humanos, incluidos arrestos arbitrarios y desapariciones por parte de las fuerzas de seguridad, y afirmó que, en lugar de proteger los derechos y libertades, las autoridades judiciales han facilitado la impunidad[fn]Informe de la misión internacional independiente de determinación de los hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela”, Consejo de Derechos Humanos de la ONU, 25 de septiembre de 2020; “Informe de la misión internacional independiente de determinación de los hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela”, Consejo de Derechos Humanos de la ONU, 16 de septiembre de 2021.Hide Footnote . En noviembre de 2021, la Corte Penal Internacional anunció una investigación formal sobre posibles crímenes de lesa humanidad en Venezuela presuntamente cometidos por las fuerzas de seguridad[fn]Mariano de Alba, “Venezuela: La investigación de la Corte Penal Internacional pone a Maduro en un dilema”, comentario de Crisis Group, 12 de noviembre de 2021.Hide Footnote .Mariano de Alba, “Venezuela: International Criminal Court Probe Puts Maduro in a Quandary”, Crisis Group Commentary, 12 November 2021.Hide Footnote

El recrudecimiento de los enfrentamientos entre facciones disidentes de las FARC ... y el ejército venezolano ... ha obligado a los venezolanos a huir a través de la frontera.

Una causa adicional que lleva a los venezolanos a abandonar su país surgió aproximadamente en el último año. Desde principios de 2021, el recrudecimiento de los enfrentamientos entre facciones disidentes de las FARC (es decir, escisiones de la organización disuelta) y el ejército venezolano en el estado fronterizo de Apure ha obligado a los venezolanos a huir a través de la frontera[fn]Tras el acuerdo de paz de 2016 con el gobierno, varios grupos disidentes de la guerrilla que siguen usando el nombre FARC están activos en Colombia. Ver informe de Crisis Group sobre América Latina N°92, Otra forma de lucha: defendiendo la paz con las FARC en Colombia, 30 de noviembre de 2021.Hide Footnote . De las al menos 6000 personas desarraigadas que cruzaron a Colombia a principios de 2021, varios cientos fueron desplazados del estado de Apure a los departamentos de Arauca y Vichada en Colombia, incluidas más de doce familias de la etnia Jivi[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, funcionario de ayuda humanitaria, abril de 2022. Ver también “Ya son más de 6.000 los refugiados venezolanos en Arauquita”, El Tiempo, 2 de abril de 2021. En los años previos al recrudecimiento de los combates en Apure, algunos venezolanos ya habían sido desplazados al otro lado de la frontera debido al conflicto en los distritos mineros del sur de los estados de Amazonas y Bolívar. Ver informe de Crisis Group, El peso del oro: violencia en el sur de Venezuela, op. cit.Hide Footnote .

Aunque Colombia está justo al lado, cruzar la frontera es un esfuerzo peligroso. Debido al cierre de fronteras o a la falta de documentos de viaje, muchos venezolanos no tienen otra alternativa que caminar por trochas informales controladas por grupos y bandas armadas que cobran por el paso y con frecuencia son violentas[fn]Entrevista de Crisis Group, migrante venezolano, Villa del Rosario, 27 de noviembre de 2021.Hide Footnote . Se estima que el 63 por ciento de las familias que ingresan a Colombia lo hacen a través de pasos fronterizos irregulares[fn]Colombia: Evaluación de Seguridad Alimentaria en Emergencias (ESAE) para Población Migrante de Venezuela y Hogares de Acogida en Departamentos Fronterizos”, Programa Mundial de Alimentos, febrero de 2020.Hide Footnote . Policías corruptos también pueden beneficiarse cobrando cuotas de extorsión de aproximadamente 5000 pesos colombianos ($1,25 dólares) a los motociclistas que transportan productos alimenticios, como huevos, a través de la frontera entre Colombia y Venezuela. Los migrantes venezolanos también han denunciado abusos por parte de los funcionarios de migración colombianos, que incluyen arrojarle agua a los migrantes mientras duermen, algunas veces golpear a las personas que necesitan pasar la noche a la intemperie cerca de sus oficinas y destruir documentos de identidad válidos[fn]Entrevista de Crisis Group, migrante venezolano, Villa del Rosario, 27 de noviembre de 2021. Los medios de comunicación colombianos y Crisis Group han documentado y descrito anteriormente los abusos cometidos por los funcionarios fronterizos. Ver “El drama de las violaciones en la frontera con Venezuela”, Semana, 12 de marzo de 2020; e informe de Crisis Group sobre América Latina N°84, Desorden en el borde: mantener la paz entre Colombia y Venezuela, 14 de diciembre de 2020.Hide Footnote .Crisis Group interview, Venezuelan migrant, Villa del Rosario, 27 November 2021. Abuses by border officials have been previously documented and described by Colombian media and Crisis Group. See “El drama de las violaciones en la frontera con Venezuela”, Semana, 12 March 2020; and Crisis Group Latin America Report N°84, Disorder on the Border: Keeping the Peace between Colombia and Venezuela, 14 December 2020.Hide Footnote

B. Permisos de permanencia

En 2017, a medida que aumentaba la migración desde Venezuela, el gobierno del presidente Juan Manuel Santos creó un permiso especial de permanencia, para permitir que los venezolanos que ingresaban a Colombia permanecieran legalmente en el país. La solidaridad colombiana con los migrantes venezolanos fue el reflejo de una expresión de empatía con la necesidad de escapar de un gobierno cada vez más autoritario, así como un reconocimiento pragmático de que no es posible impedir que los migrantes crucen una larga y porosa frontera. El permiso concedía a los migrantes registrados dos años de residencia, acceso a servicios sociales y autorización para trabajar[fn]Stephanie López Villamil y Helen Dempster, “Why Colombia Granted Full Rights to Its 1.7 Million Venezuelans, and What Comes Next”, Center for Global Development, 26 de enero de 2021.Hide Footnote . La designación de un gerente de fronteras adscrito a la presidencia ayudó a agilizar la coordinación entre los ministerios y las agencias estatales que manejan el flujo migratorio y a reducir la burocracia, lo que permitió que unos 660 000 venezolanos obtuvieran permisos de residencia en tres años[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en migración, Bogotá, 1 de marzo de 2022.Hide Footnote . Aun así, entre 2017 y 2021, entre el 41 por ciento y el 57 por ciento de los venezolanos en Colombia seguían sin una autorización formal para permanecer en el país debido a las trabas administrativas y a la falta de capacidad para procesar las solicitudes de permisos[fn]Migración desde Venezuela: oportunidades para América Latina y el Caribe”, Organización Internacional del Trabajo, 2021; “Integración socioeconómica de los migrantes y refugiados venezolanos”, OIM, julio de 2021.Hide Footnote .

En respuesta al creciente número de migrantes, el gobierno del presidente Duque desarrolló el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos, el cual fue promulgado en mayo de 2021 y que les concede un estatus de protección temporal[fn]Ronal Rodríguez, “Lo que sigue para el Estatuto temporal de protección para migrantes venezolanos”, El Espectador, 22 de febrero de 2021.Hide Footnote . Ampliamente elogiado en el extranjero por sus generosas disposiciones, el estatuto establece un permiso de permanencia de diez años y acceso a la educación pública, atención médica y al mercado laboral para los migrantes venezolanos. Para febrero de 2022, alrededor de 2,4 millones de venezolanos, o el 96 por ciento de la población migrante, habían solicitado acogerse al estatus de protección temporal, y las autoridades migratorias colombianas habían aprobado casi 1,4 millones de solicitudes para julio de 2022[fn]Distribución de Venezolanos en Colombia – Corte 28 de febrero de 2022”, Migración Colombia, 19 de julio de 2022; “Migración Colombia entrega balance de la implementación del estatuto temporal de protección”, comunicado de prensa, Migración Colombia, 19 de julio de 2022.Hide Footnote . Aun así, no todos los migrantes venezolanos cumplen con los requisitos para solicitarlo. Aquellos que no pueden demostrar su fecha de entrada o proporcionar documentos de identificación válidos están sujetos a ser deportados, lo que ha generado un mercado negro de “proveedores de servicios” que ofrecen arreglar la documentación[fn]Entrevista de Crisis Group, trabajador social, Cúcuta, diciembre de 2022. Los migrantes que entraron antes del 31 de enero de 2021 pueden solicitar el estatus de protección bajo el estatuto de 2021. Expertos en migración resaltan la importancia de planear una nueva ronda de solicitudes que incluya una fecha de ingreso más reciente. Entrevista de Crisis Group, funcionario senior de una agencia internacional, Bogotá, 19 de julio de 2022.Hide Footnote . Los venezolanos que viven en áreas rurales y carecen de recursos para desplazarse a menudo tienen dificultades para llegar a las ciudades donde se tramitan los permisos[fn]Entrevista de Crisis Group, representantes de agencias humanitarias, Bogotá, 10 de febrero de 2022.Hide Footnote .Crisis Group interview, humanitarian agency representatives, Bogotá, 10 February 2022.Hide Footnote

C. Para muchos, un hogar precario en la ciudad

Las condiciones siguen siendo difíciles para muchos migrantes y refugiados a su llegada a Colombia. Si bien los alimentos, medicamentos y el combustible no suelen escasear, encontrar trabajo en la economía formal de Colombia y los medios para adquirir estos productos puede ser un calvario. A finales de 2021, el 48 por ciento de los trabajadores estaban empleados en la economía informal, una tasa que llegó al 70 por ciento en Cúcuta, la ciudad colombiana más grande en la zona de la frontera con Venezuela, y hogar de casi 170 000 migrantes venezolanos[fn]Distribución de Venezolanos en Colombia – Corte 28 de febrero de 2022”, op. cit.; “Informalidad cedió en las 13 principales ciudades del país”, Portafolio, 10 de noviembre de 2021; “Migración desde Venezuela: oportunidades para América Latina y el Caribe”, op. cit.Hide Footnote . Se estima que el 90 por ciento de los venezolanos que trabajan en Colombia están empleados en la economía informal, donde los salarios tienden a ser más bajos e inestables[fn]“¿En qué trabajan los migrantes venezolanos en Colombia, por lo general?”, El Tiempo, 9 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

Los migrantes venezolanos se han asentado principalmente en las grandes ciudades colombianas. Unos 495 000 venezolanos están registrados en la capital Bogotá, mientras que otros 191 000 se encuentran en Medellín, la segunda ciudad más grande de Colombia. Le siguen la ciudad fronteriza de Cúcuta, Cali, la tercera ciudad más grande de Colombia, ubicada en el suroccidente del país, y el puerto caribeño de Barranquilla[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, funcionario de la ciudad de Bogotá, 29 de marzo de 2022. Ver también “Distribución de Venezolanos en Colombia – Corte 28 de febrero de 2022”, op. cit.; y R4V, op. cit.Hide Footnote .Crisis Group telephone interview, Bogotá city official, 29 March 2022. See also “Distribución de Venezolanos en Colombia – Corte 28 de Febrero de 2022”, op. cit.; and R4V, op. cit.Hide Footnote

Muchos de los venezolanos más pobres terminan en alojamientos informales o habitaciones de pago por día, conocidas como pagadiarios, .... descritas por sus habitantes como mi-serables e inhumanas.

Las ciudades representan desafíos específicos para muchos migrantes. Los que no han podido conseguir un permiso de permanencia legal o carecen de ingresos estables enfrentan dificultades para lograr que les alquilen un apartamento. Por esta razón, muchos de los venezolanos más pobres terminan en alojamientos informales o habitaciones de pago por día, conocidas como pagadiarios, un fenómeno predominantemente urbano. Las condiciones de estos lugares suelen ser descritas por sus habitantes como miserables e inhumanas[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes, refugiados y representantes de la sociedad civil, 2020-2022.Hide Footnote . Familias enteras se amontonan en habitaciones diminutas y comparten colchones. “El Estado no ofrece garantías económicas y los migrantes buscan sus propias soluciones”, dijo un funcionario estatal sobre estas condiciones de alojamiento[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario estatal, Villa del Rosario, 1 de diciembre de 2021.Hide Footnote .

Para pagar estos pagadiarios, muchos venezolanos se integran a la economía informal de la calle, vendiendo productos como cigarrillos, bolsas de basura y dulces. Lo que ganan durante el día lo gastan después en comida y alojamiento para pasar la noche. Expertos que trabajan de cerca con los migrantes advierten que los propietarios de los alojamientos temporales a veces inducen a los inquilinos a participar en actividades delictivas o les exigen favores sexuales como forma para pagar el alquiler[fn]Entrevistas de Crisis Group, expertos en migración y derechos humanos, enero y febrero de 2022.Hide Footnote .

Los migrantes venezolanos también se exponen a ser expulsados cuando no pueden pagar. Los desalojos masivos se convirtieron en un problema grave en Colombia durante el primer confinamiento por COVID-19 en marzo de 2020, cuando las medidas de distanciamiento social les imposibilitaron a los vendedores ambulantes trabajar en las calles, lo que, en consecuencia, le impidió a muchos migrantes acceder a su única fuente de ingresos. Los cierres obligaron a decenas de miles de venezolanos a caminar de regreso a su país, donde al menos podían encontrar un lugar donde quedarse con familiares o amigos después de perder sus medios de subsistencia y ser expulsados a la calle por los propietarios, a pesar de la prohibición de desalojar a los inquilinos durante las primeras fases de la pandemia[fn]Informe breve de Crisis Group sobre América Latina N°24, Lazos rotos, fronteras cerradas: Colombia y Venezuela se enfrentan al COVID-19, 15 de abril de 2020.Hide Footnote . Debido a sus precarias condiciones de empleo y pobreza, alrededor del 31 por ciento de las familias venezolanas indicaron en una encuesta reciente que corrían el riesgo de ser desalojadas por no poder pagar el alquiler y los servicios públicos, mientras que aproximadamente una cuarta parte de los hogares de refugiados y migrantes en Colombia enfrentan inseguridad alimentaria y consumen agua no potable[fn]Plan de respuesta a refugiados y migrantes (RMRP 2022)”, R4V, 2021. Para julio de 2021, según el Programa Mundial de Alimentos, 1,1 millones de venezolanos en Colombia, lo que representa el 64 por ciento de los migrantes del país, padecía inseguridad alimentaria y el 14 por ciento de desnutrición. “Food Security Update Venezuelan Migrants in Colombia, Ecuador and Peru”, Programa Mundial de Alimentos, agosto de 2021. Otra encuesta reveló que alrededor del 77 por ciento de los hogares de refugiados y migrantes en junio de 2021 informaron que carecían de acceso a atención médica. El 85 por ciento dijeron que su prioridad era obtener alimentos, mientras que alrededor del 59 por ciento de los hogares consumen dos o menos comidas al día. “Evaluación Conjunta de Necesidades”, R4V, junio de 2021.Hide Footnote .Refugee and Migrant Response Plan for Venezuela 2022”, Inter-Agency Coordination Platform for Refugees and Migrants from Venezuela, 2021. By July 2021, according to the World Food Programme, 1.1 million Venezuelans in Colombia – representing 64 per cent of migrants in the country – were food-insecure, and 14 per cent were malnourished. “Food Security Update Venezuelan Migrants in Colombia, Ecuador and Peru”, World Food Programme, August 2021. Another survey found that some 77 per cent of refugee and migrant households in June 2021 reported that they lacked access to health care; 85 per cent of the households said their priority was obtaining food, while about 59 per cent of households skip at least one meal a day. “Evaluación Conjunta de Necesidades”, Inter-Agency Coordination Platform for Refugees and Migrants from Venezuela, June 2021.Hide Footnote

Decenas de campamentos informales, donde viven sobre todo migrantes y refugiados venezolanos, cerca de Cúcuta, una ciudad fronteriza en Colombia. Diciembre de 2021. Bram Ebus / Crisis Group

D. Dificultades en el mercado laboral

La mayoría de los venezolanos en Colombia anhelan un trabajo estable y remunerado[fn]Migración desde Venezuela: oportunidades para América Latina y el Caribe”, op. cit.Hide Footnote . Pero sus posibilidades para conseguir trabajo son limitadas, y las oportunidades que se presentan a menudo están lejos de ser las deseadas. Al menos el 24 por ciento de los refugiados y migrantes venezolanos en Colombia están desempleados, según cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)[fn]Mercado Laboral”, DANE, diciembre de 2021. “Bogotá es la ciudad con más migrantes venezolanos desempleados: Dane”, Proyecto Migración Venezuela, 30 de junio de 2021; Jairo Chacón, “¿Dónde viven y en qué trabajan los venezolanos en Colombia?”, Voice of America, 9 de febrero de 2022.Hide Footnote . Para aquellos que tienen trabajo, las condiciones suelen ser duras. Alrededor del 41 por ciento de los venezolanos en Colombia trabajan más de 48 horas a la semana, excediendo el máximo legal permitido, y a menudo ganan mucho menos que sus pares colombianos. En la industria de la construcción, por ejemplo, un empleado colombiano puede ganar hasta 70 000 pesos colombianos ($17,5 dólares) al día, mientras que a un venezolano le pagan alrededor de 30 000 pesos ($7,5 dólares), incluso si cuenta con habilidades similares[fn]Entrevista de Crisis Group, representante del sector minero, nororiente antioqueño, 11 de noviembre de 2020.Hide Footnote .

Los salarios bajos afectan a las mujeres venezolanas aún más que a los hombres, con ingresos 26,5 por ciento por debajo de los de un hombre venezolano según una encuesta de 2019[fn]¿Cuál era la brecha de género de migrantes en el mercado laboral antes de la pandemia?”, Proyecto Migración Venezuela, 2021. Un mayor porcentaje de mujeres migrantes, en comparación con los hombres migrantes, trabaja en la economía informal. “Dinámicas laborales de las mujeres migrantes venezolanas en Colombia”, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), 2020.Hide Footnote . Las mujeres venezolanas suelen ser la principal fuente de ingresos de sus hogares; como resultado, están especialmente expuestas a ser explotadas para mantener a sus hijos. En la ciudad fronteriza de Cúcuta, algunos restaurantes les pagan a las mujeres venezolanas la mitad de lo que le pagan a una empleada colombiana[fn]Entrevista de Crisis Group, trabajador social, Cúcuta, 27 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

Los permisos de permanencia, incluidas las visas de residencia y el estatus de protección temporal, no garantizan que los venezolanos puedan acceder a un empleo legal o evitar ser objeto de discriminación. En Bogotá, algunas tiendas indican en sus avisos de vacantes que los venezolanos no deben postularse.

Cuando los venezolanos logran conseguir trabajo, pero con menores salarios, puede haber tensiones con los empleados colombianos.

Cuando los venezolanos logran conseguir trabajo, pero con menores salarios, puede haber tensiones con los empleados colombianos. Los trabajadores colombianos que pierden sus trabajos o enfrentan dificultades para encontrar un nuevo empleo debido a la competencia con los migrantes venezolanos experimentan una gran frustración[fn]Economistas afirman que no hay evidencia concluyente de un aumento del desempleo como resultado de la migración venezolana, aunque los migrantes bien pueden haber incrementado el tamaño relativo de la economía informal. “Venezolanos no les están quitando el trabajo a colombianos como dice Claudia López”, Semana, 11 de marzo de 2021.Hide Footnote . Incluso entre los migrantes, los salarios excesivamente bajos pueden generar rencores. Las mujeres que limpian casas, pero se niegan a aceptar menos que una trabajadora doméstica colombiana (aunque por ley el salario diario debe ser alrededor de 70 000 pesos colombianos al día, muchas ganan 25 000 a 30 000 pesos diarios, es decir, de $6,25 a $7,5 dólares) pueden ser despedidas y remplazadas por otras migrantes que cobran entre 10 000 y 15 000 pesos (de $2,5 a $3,75 dólares)[fn]Grupos focales de Crisis Group, migrantes y retornados, Cúcuta, 4 de diciembre de 2021.Hide Footnote .

La competencia y el resentimiento entre los trabajadores venezolanos y colombianos van más allá del mercado laboral legal, y llegan hasta la economía ilícita. Según informes, guerrilleros del ELN intervinieron en 2018 después de que los pobladores del municipio de El Tarra intentaran expulsar a los recolectores de hoja de coca y a las trabajadoras sexuales venezolanas debido a su supuesto efecto negativo en los salarios. De acuerdo con estos informes, el ELN les ordenó a los dueños de fincas y burdeles pagar por igual a venezolanos y colombianos para calmar las tensiones locales. La mayoría de los recolectores de hoja de coca del área actualmente son venezolanos[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021.Hide Footnote .Crisis Group interview, security expert, Cúcuta, 26 November 2021.Hide Footnote

Jóvenes indígenas venezolanos buscan cosas de valor en un basurero cerca a Puerto Carreño en Colombia, febrero de 2021. Bram Ebus / Crisis Group

E. Acceso a atención médica

La búsqueda de atención médica es una de las principales causas de la migración desde Venezuela, donde el sistema nacional de salud pública ha colapsado y muchos hospitales carecen de agua potable y medicamentos esenciales. Se pueden conseguir medicamentos costosos de forma privada, pero los precios (generalmente fijados en dólares estadounidenses) son impagables para la mayoría de las personas. Gran parte del personal de la salud también ha migrado, lo que ha provocado escasez de personal médico esencial[fn]Informe mundial 2021: Venezuela”, Human Rights Watch, 2022; William Rhodes y Cristina Valencia, “Venezuela’s healthcare crisis needs emergency attention”, Financial Times, 8 de febrero de 2019; informe de Crisis Group, Desorden en el borde: mantener la paz entre Colombia y Venezuela, op. cit.; y Ebus, “Bajo un sol inclemente: Venezolanos en vilo en la frontera colombiana”, op. cit. Los venezolanos tuvieron acceso a vacunas para el COVID-19 en 2021. Antes de esta decisión, en diciembre de 2020, el presidente Duque respondió cuando se le preguntó si los migrantes venezolanos indocumentados recibirían una vacuna: “Por supuesto que no. O si no imagínese lo que estaríamos viviendo: tendríamos un llamado a la estampida a que todo el mundo cruce la frontera para pedir que lo vacunen”. Ver “Venezolanos que no tengan doble nacionalidad ni estén regularizados no tendrán vacuna COVID: Duque”, Blu Radio, 21 de diciembre de 2020; e “Independiente de su estatus migratorio, todos pueden vacunarse”, comunicado de prensa, Ministerio de Salud y Protección Social, 29 de octubre de 2021.Hide Footnote . Dado que los migrantes tienen derecho a recibir tratamiento de emergencia en Colombia independientemente de su estatus migratorio, las mujeres cruzan la frontera en busca de controles prenatales. A los bebés de padres venezolanos nacidos en Colombia a partir del 19 de agosto de 2015 se les otorga la ciudadanía colombiana, una medida en vigor hasta 2023 y de la cual cerca de 66 000 bebés y niños se han beneficiado[fn]Ellos ya son colombianos”, ACNUR, 23 de diciembre de 2021. Algunos hospitales venezolanos no cuentan con las herramientas para realizar cesáreas y cobran a los pacientes en dólares por insumos médicos que deberían ser gratuitos. Ver Ebus, “Bajo un sol inclemente: Venezolanos en vilo en la frontera colombiana”, op. cit.Hide Footnote .Ellos ya son colombianos”, UNHCR, 23 December 2021. Some Venezuelan hospitals do not have the tools to deliver clean caesarean-style deliveries and charge patients in dollars for medical supplies that should be free. See Ebus, “Under a Merciless Sun”, op. cit.Hide Footnote

Los ciudadanos [venezolanos] indocumentados con enfermedades crónicas, cáncer o que necesitan medicamentos antirretrovirales suelen ser excluidos del tratamiento gratuito.

Sin embargo, el sistema de salud colombiano, que enfrenta una situación compleja, tiene límites en cuanto a lo que puede ofrecer. Los propios colombianos tienen dificultades para acceder a una atención médica digna, mientras que para los venezolanos las cosas resultan aún peores[fn]Más de 8 millones de personas en Colombia viven a más de una hora del centro de salud más cercano y alrededor de 2,2 millones enfrentan barreras para obtener cualquier servicio de atención médica. Ver “Resumen Panorama de Necesidades Humanitarias 2022 Colombia”, Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de la ONU, febrero de 2022.Hide Footnote . El Estado es el responsable de pagar a los hospitales los gastos relacionados con la atención de emergencia de migrantes. Los pagos pueden ser muy demorados, de manera que los hospitales tienen pocos incentivos para atender a los venezolanos indocumentados y, cuando lo hacen, prefieren cobrarles directamente. Durante los primeros días de la pandemia de COVID-19, sin importar si tenían o no permiso de residencia, los venezolanos contagiados no podían obtener atención médica o eran retenidos por la seguridad privada de los hospitales hasta llegar a un acuerdo de pago[fn]Jhoandry Suárez, “Migrantes venezolanas entre las trabas de un sistema y la solidaridad para parir en Colombia (I)”, Efecto Cocuyo, 5 de febrero de 2022; “Desigualdades en salud de la población migrante y refugiada venezolana en Colombia”, Profamilia, 2020.Hide Footnote . Un defensor de derechos humanos en Bogotá se refirió a un caso en el que mujeres se prostituyeron cerca de un hospital hasta que pudieron pagar sus facturas médicas[fn]Entrevistas de Crisis Group, abogados de derechos humanos, Bogotá, 12 de febrero de 2021.Hide Footnote . A los venezolanos sin residencia legal también se les puede negar la atención médica si el hospital considera que sus casos no son emergencias; los ciudadanos indocumentados con enfermedades crónicas, cáncer o que necesitan medicamentos antirretrovirales suelen ser excluidos del tratamiento gratuito[fn]Entrevistas telefónicas de Crisis Group, expertos en migración, 17 de noviembre de 2020. También se deben brindar servicios de emergencia a las sobrevivientes de violencia de género. Para más información, ver “Américas: Desprotegidas: Violencia basada en género contra mujeres refugiadas venezolanas en Colombia y Perú”, Amnistía Internacional, julio de 2022.Hide Footnote .

Los problemas que enfrentan los venezolanos con residencia formal para acceder a la atención médica coinciden con la odisea que deben vivir muchos colombianos. El gobierno colombiano espera afiliar a 945 000 venezolanos al sistema de salud pública, pero a diciembre de 2021 solo 427 000 contaban con seguro médico[fn]Minsalud logra afiliar 21.476 migrantes en una semana”, comunicado de prensa, Ministerio de Salud y Protección Social, 9 de febrero de 2022.Hide Footnote . Los migrantes con residencia pueden afiliarse al régimen de salud subsidiado, pero los miembros de un grupo focal se quejaron de que los médicos que les asignaron les dan prescripciones sin antes hacer una consulta adecuada (señalaron los analgésicos en particular), mientras que algunos han dejado de visitar los hospitales colombianos después de recibir una atención inadecuada[fn]Grupos focales de Crisis Group, migrantes y retornados, Cúcuta, 4 de diciembre de 2021.Hide Footnote .Crisis Group focus groups, migrants and returnees, Cúcuta, 4 December 2021.Hide Footnote

III. El atractivo del crimen

Los migrantes venezolanos están expuestos al reclutamiento de grupos armados y enfrentan extraordinarios riesgos en el territorio colombiano. A menudo están desprotegidos debido a su condición de indocumentados, desconocen la legislación colombiana y los derechos que les reconoce, e ignoran las reglas no escritas de las zonas de conflicto, tales como toques de queda y códigos de conducta impuestos por los grupos armados[fn]Entrevista de Crisis Group, representantes de una agencia de ayuda internacional, Bogotá, 10 de febrero de 2022.Hide Footnote . En las zonas más conflictivas de Bogotá y otros centros urbanos, los migrantes sin dinero se ven envueltos en la violencia de las bandas criminales, el sicariato y el tráfico de drogas, entre otras actividades[fn]Graves violaciones de derechos humanos a población proveniente de Venezuela en Colombia”, CODHES, octubre de 2020.Hide Footnote . Fuera de las ciudades, se ven arrastrados a la producción de coca, la minería ilegal y otras actividades ilícitas.

A. Grupos armados venezolanos y colombianos

A pesar del acuerdo de paz con las FARC de 2016, el conflicto armado sigue afectando la vida de millones de colombianos y en algunas zonas ha empeorado en los últimos años[fn]Comentario de Crisis Group, “Enfrentar a la nueva generación en armas en Colombia”, 27 de enero de 2022. Unos 5,8 millones de personas viven en zonas controladas por grupos armados. Ver “Resumen Panorama de Necesidades Humanitarias 2022 Colombia”, OCHA, febrero de 2022.Hide Footnote . Según el sistema de justicia transicional de Colombia, 2021 resultó ser el año más violento desde que se firmó el acuerdo de paz, ya que se intensificó la competencia entre bandas armadas rivales por las economías ilícitas y rutas de tráfico que requieren el control de tierras y comunidades[fn]En 2021 el conflicto armado se reactivó en 12 zonas del país”, comunicado de prensa, Jurisdicción Especial de Paz (JEP), 2022. El Comité Internacional de la Cruz Roja identifica “al menos cinco conflictos armados no internacionales” en Colombia. “El conflicto armado en Colombia: un dolor que no se va”, Comité Internacional de la Cruz Roja, 17 de marzo de 2021.Hide Footnote .

A diferencia de los colombianos que han vivido oleadas recurrentes de enfrentamientos, en ocasiones durante décadas, los venezolanos que se encuentran en áreas rurales desconocen las reglas de facto de las zonas en disputa por los grupos armados[fn]Los grupos armados no estatales establecen reglas estrictas en las áreas donde operan con el objetivo de ejercer un estricto control social y territorial. Ejemplos de tales reglas son los toques de queda, restricciones a la movilidad, horarios de cierre de las tiendas y zonas restringidas. Los grupos imponen castigos violentos por romper estas reglas.Hide Footnote . En consecuencia, los migrantes se enfrentan a riesgos que van desde detonar minas antipersonales en caminos rurales y caer en el fuego cruzado en zonas fronterizas, hasta romper los toques de queda nocturnos impuestos por grupos armados[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de una agencia de ayuda internacional, 10 de febrero de 2022.Hide Footnote . Las mujeres, niños, migrantes indocumentados y refugiados pueden enfrentarse a graves peligros en estos entornos. En octubre de 2021 dos niños venezolanos fueron asesinados por disidentes de las FARC en el municipio fronterizo de Tibú tras ser acusados de robar en una tienda. Sus cuerpos fueron encontrados en una carretera veredal, con carteles que decían “por ladrón”[fn]Joe Parkin Daniels, “Killing of two boys for alleged shoplifting shocks Colombia”, The Guardian, 13 de octubre de 2021.Hide Footnote . En el departamento colombiano del Cauca, cientos de venezolanos se vieron obligados a abandonar una zona de cultivos de coca a finales de 2020 luego de que el ELN les diera la orden de salir mediante un panfleto. “Una parte de la población migrante es víctima del conflicto armado en Colombia”, dijo un joven migrante venezolano que trabaja en una plantación de coca[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, migrante venezolano, 9 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

Al carecer de recursos y, a menudo, sin permiso de residencia o estatus de protección temporal en Colombia, los migrantes venezolanos también se han convertido en los principales objetivos para el reclutamiento de grupos armados, con frecuencia incluso más que los jóvenes colombianos pobres. El reclutamiento forzoso de colombianos y venezolanos ha estado aumentando desde 2017, con un incremento considerable después del inicio de la pandemia de COVID-19[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de cooperación internacional, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021; expertos en reclutamiento infantil, Bogotá, 12 de enero de 2022.Hide Footnote . El afán de los grupos armados por expandir sus territorios y generar mayores ingresos los ha llevado a reclutar más personal. “Los hombres y los números dan el poder militar”, observó un funcionario estatal[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario estatal local senior, nororiente antioqueño, 12 de noviembre de 2020.Hide Footnote .

Sin un lugar donde refugiarse y con poco dinero para comida y alojamiento, los venezolanos en las carreteras son presa fácil mientras caminan de pueblo en pueblo[fn]Un representante militar senior relacionó la presencia de grupos armados en ciertas áreas en parte con la migración. “Aquí tenemos presencia de grupos y falta de presencia del Estado. Estos grupos [armados no estatales] se han arraigado debido a la migración, la pobreza, la extorsión y el bajo nivel de inversión estatal”. Entrevista de Crisis Group, oficial militar senior, Arauca, marzo de 2022.Hide Footnote . Según informes, el ELN, por ejemplo, cuenta con un albergue improvisado en el departamento fronterizo de Arauca, donde los migrantes pueden recibir ropa limpia, descansar y comer algo por unos días mientras se les persuade para que se unan al grupo[fn]Entrevistas de Crisis Group, expertos en reclutamiento infantil, Bogotá, 12 de enero de 2022.Hide Footnote . Los grupos armados “quieren demostrar que son diferentes al gobierno, que no les da una mano”, dijo un experto en reclutamiento infantil. Aunque el ELN no les pagan un salario a sus soldados, hacen ofertas falsas para reclutar migrantes venezolanos o reparten obsequios como celulares e incluso motos. En Arauca, uno de sus bastiones tradicionales, el grupo guerrillero supuestamente hace pagos de inscripción de entre 200 000 y 500 000 pesos colombianos (entre $50 y $125 dólares).

Los migrantes son atraídos con regalos o reclutados bajo amenazas, particularmente en provincias azotadas por el conflicto.

El reclutamiento de migrantes, a veces por la fuerza, se produce tanto a lo largo de la frontera como en zonas de todo el país. Los venezolanos que trabajan para grupos armados se encuentran en regiones alejadas de las tradicionales rutas migratorias, como, por ejemplo, en el departamento del Chocó en la costa pacífica de Colombia[fn]Un venezolano perteneciente al grupo posparamilitar Clan del Golfo fue capturado y herido en un operativo policial cerca de Bojayá, Chocó. Entrevista de Crisis Group, representante de agencia internacional, Chocó, octubre de 2021.Hide Footnote . Los migrantes son atraídos con regalos o reclutados bajo amenazas, particularmente en provincias azotadas por el conflicto como Nariño, Norte de Santander, Arauca, Cauca y Putumayo[fn]Entrevistas de Crisis Group, expertos en reclutamiento infantil, Bogotá, 12 de enero de 2022. Entrevista de Crisis Group, funcionario senior de la ONU, Bogotá, 15 de febrero de 2021.Hide Footnote . También han salido a la luz casos de reclutamiento por internet. En Venezuela, jóvenes han sido engañados con ofertas de trabajo en redes sociales e invitados a las ciudades de Arauca y Cúcuta, desde donde posteriormente son llevados a zonas rurales por grupos armados no identificados[fn]Entrevistas de Crisis Group, expertos en reclutamiento infantil, Bogotá, 12 de enero de 2022.Hide Footnote .

Una vez han ingresado a estos grupos, los venezolanos descubren lo peligroso que puede llegar a ser escapar. Los migrantes que logran desertar carecen de información sobre sus derechos, a dónde pueden acudir y los riesgos que enfrentan. Un venezolano de 24 años, entrevistado por Crisis Group en una celda de la policía, fue reclutado a mano armada en el Bajo Cauca por los Caparros, un grupo criminal que surgió de las antiguas fuerzas paramilitares. El grupo le prometió un salario mensual de 800 000 pesos colombianos ($200 dólares) y permiso para visitar a su familia después de ocho meses. Recibió un corte de pelo, una rasurada, un uniforme, un lanzagranadas M79 y fue enviado de inmediato a una zona de conflicto sin ningún tipo de entrenamiento. La incorporación a los Caparros resultó ser un infierno. Durante siete meses, soportó humillaciones y golpizas periódicas. Nunca recibió el pago prometido y participó en enfrentamientos en los que perdió a un amigo venezolano. “O seguía o moría”, dijo. “Decidí seguir, para encontrar una salida”. Después de desertar, ayudó al ejército a encontrar armas escondidas, pero posteriormente fue detenido por posesión de armas de fuego y desde entonces lleva 21 meses en la cárcel[fn]Entrevista de Crisis Group, refugiado venezolano detenido, Bajo Cauca, 14 de junio de 2021.Hide Footnote .

La indiferencia de los funcionarios estatales y de seguridad hacia las necesidades particulares de los venezolanos involucrados en los conflictos armados de Colombia es una preocupación recurrente. Expertos en migración le dijeron a Crisis Group que es común que los organismos de seguridad judicialicen tanto a venezolanos como a colombianos sobre la base del derecho penal ordinario por pertenecer a grupos armados, incluso cuando han desertado después de haber sido reclutados por la fuerza. Por lo tanto, la deserción implica un doble riesgo para los migrantes, quienes también enfrentan repercusiones violentas si los grupos armados creen que están compartiendo información con las autoridades[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de cooperación internacional, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

El costo de denunciar delitos con frecuencia supera los beneficios. En 2019, una niña venezolana de 14 años que logró escapar luego de ser reclutada en Norte de Santander por el Ejército Popular de Liberación (EPL), grupo armado dedicado en gran parte al narcotráfico, fue entregada por las autoridades judiciales a un hogar de paso en el mismo departamento a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Posteriormente, fue encontrada y asesinada por hombres armados[fn]Adolescente asesinada en Ábrego sería buscada por un grupo armado”, La Opinión, 12 de mayo de 2019.Hide Footnote .

Algunos miembros de grupos armados se quejan del rápido crecimiento a través del reclutamiento de venezolanos, aunque dichas quejas no son la norma. Un militante del ELN se quejó de que migrantes habían sido empleados para cobrar extorsiones o intimidar a la población local sin haber recibido entrenamiento y una formación ideológica adecuada. En su opinión, la presencia de los migrantes explica por qué los pobladores de ciertas regiones bajo control del ELN mostraban una mayor aversión hacia el grupo que antes. “No están relacionándose bien con las comunidades y están utilizando enfoques muy verticales”, dijo[fn]Entrevista de Crisis Group, militante del ELN, febrero de 2021. La posición de los migrantes y refugiados dentro de los grupos armados varía. Los venezolanos han podido alcanzar el rango de comandante local en una facción disidente de las FARC en Nariño, pero han sido usados como combatientes desechables por otra facción disidente en Arauca. Entrevista de Crisis Group, funcionario de monitoreo internacional, Cauca, septiembre de 2021; entrevista telefónica, experto en seguridad, mayo de 2022.Hide Footnote . Pero, en general, los grupos armados ven valor en el reclutamiento de venezolanos. “Es mejor trabajar con cualquier migrante. Sale más barato, hacen lo que se les pide y no pasan tanto tiempo en la cárcel [como un colombiano]”, dijo el líder de una banda colombiana en Bogotá[fn]Entrevista de Crisis Group, líder de una banda, Bogotá, mayo de 2022.Hide Footnote .Crisis Group interview, gang leader, Bogotá, May 2022.Hide Footnote

B. Grupos criminales y bandas urbanas

Los venezolanos son fácilmente asimilados en las bandas colombianas debido a su posición vulnerable y necesidad inmediata de sobrevivir en entornos urbanos competitivos. La naturaleza y el alcance de la participación en actividades delictivas de los venezolanos reclutados varía. Ciertos grupos del crimen organizado, como los de Norte de Santander, generalmente les impiden adquirir estatus o ascender en sus filas. Algunos migrantes se dedican a tareas específicas, como el transporte de drogas durante sus viajes. Según informes, los venezolanos reciben descuentos en el transporte informal a través de la frontera hacia el departamento de Arauca si llevan paquetes de contenido desconocido[fn]Entrevistas de Crisis Group, abogados de derechos humanos, Bogotá, 12 de febrero de 2021.Hide Footnote . En Norte de Santander, algunos migrantes se ven obligados a llevar paquetes que contienen drogas mientras miembros de las bandas los acompañan para vigilar su carga[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario estatal, Cúcuta, 25 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

En las grandes ciudades, los grupos criminales se enfocan en venezolanos que viven en la calle, muchos de ellos hombres jóvenes[fn]Según informes, el 16 por ciento de las personas que duermen a la intemperie en Colombia son venezolanos, mientras que más de 1200 venezolanos viven en las calles de la ciudad fronteriza de Cúcuta. Luis Miguel Rodríguez, “DANE: El 16% de los indigentes en Colombia son venezolanos”, El Impulso, 13 de enero de 2022.Hide Footnote . “Una banda le da trabajo a un venezolano, le da techo y comida”, explicó un narcotraficante venezolano[fn]Entrevista de Crisis Group, miembro venezolano del crimen organizado, febrero de 2021.Hide Footnote . Los alojamientos temporales que utilizan los venezolanos en Bogotá, o pagadiarios (discutidos anteriormente), son una vía para al reclutamiento. Los migrantes endeudados son inducidos a consumir drogas, creando una relación de dependencia con los grupos criminales. Organizaciones benéficas falsas ofrecen refugio, pero según informes conducen a los migrantes a redes de explotación sexual y microtráfico[fn]Entrevistas de Crisis Group, trabajador social, Bogotá, 7 de febrero de 2022; migrantes venezolanos, Villa del Rosario, noviembre de 2021 y Bogotá, marzo de 2022.Hide Footnote .Crisis Group interviews, social worker, Bogotá, 7 February 2022; Venezuelan migrants, Villa del Rosario, November 2021; and Bogotá, March 2022.Hide Footnote

El jefe de una oficina de sicariato ... trabaja principalmente con venezolanos ya que los costos son más bajos ... 'un colombiano pide 10 millones de pesos ($2500 dólares) para matar a alguien; un venezolano lo hace por dos o tres millones ($500-750 dólares)'.

El jefe de una oficina de sicariato en Colombia explicó que ahora trabaja principalmente con venezolanos ya que los costos son más bajos. “Un colombiano pide 10 millones de pesos ($2500 dólares) para matar a alguien; un venezolano lo hace por dos o tres millones ($500-750 dólares)”[fn]Entrevista de Crisis Group, jefe de una oficina de sicariato, mayo de 2022.Hide Footnote . Según un venezolano miembro de un grupo criminal, los reclutas comienzan por ejecutar un asesinato, por el cual reciben entre 1 000 000 y 5 000 000 de pesos colombianos (entre $250 y $1250 dólares). Dependiendo del perfil de la víctima, el asesino puede o no regresar brevemente a Venezuela para evitar una investigación judicial. Después de entre cinco y diez golpes de este tipo, es posible que asesinen al sicario para evitar que adquiera poder o estatus dentro del grupo[fn]Entrevista de Crisis Group, miembro venezolano del crimen organizado, febrero de 2021. A los venezolanos a menudo se les da un bate o un cuchillo para extorsionar, amenazar y robar, pero rara vez se le confía un arma a un migrante de bajo rango cuando se trata de operaciones callejeras. Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021. Ahora también se reclutan venezolanos con experiencia en armas, a menudo adquirida en el entrenamiento de milicias en Venezuela. Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021.Hide Footnote . Los problemas de confianza con los migrantes reclutados suelen resolverse con violencia. “Se matan de una vez”, explicó el líder de una oficina de sicariato. “Se sacan del medio. … Son desechables. [Los venezolanos] se pueden eliminar y reemplazar”[fn]Entrevista de Crisis Group, jefe de una oficina de sicariato, mayo de 2022.Hide Footnote .

Algunas bandas colombianas también contratan a migrantes venezolanos como traficantes y asaltantes[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de cooperación internacional, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021.Hide Footnote . Las bandas colombianas más pequeñas emplean a los migrantes como centinelas o para vender drogas en Cúcuta[fn]En Cúcuta, pequeños grupos criminales pagan cuotas para que estructuras más grandes les permitan operar, como el Clan del Golfo, el ELN o el EPL. Entrevistas de Crisis Group, representantes de cooperación internacional, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021.Hide Footnote . En Bogotá, los venezolanos no han reemplazado a los traficantes callejeros colombianos, a menudo conocidos como jíbaros, sino que les han permitido ganar terreno y aumentar sus ganancias mediante el despliegue de una mayor fuerza de trabajo[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario estatal, 10 de febrero de 2022.Hide Footnote . Las bandas locales en Bogotá, especialmente en los alrededores de Corabastos, el mercado de productos frescos más grande de Colombia y un caldo de cultivo para el tráfico de drogas, la explotación sexual y el tráfico de armas, reclutan migrantes como soldados rasos en sus guerras de bandas urbanas[fn]Una persona, que trabajaba en el mercado y ahora dirige un grupo de ayuda, dijo que las mujeres son explotadas sexualmente en la parte trasera de camiones dentro y alrededor del mercado. “Rifan una botella de whisky y enciman una niña”. Entrevista de Crisis Group, residente local y trabajador social, marzo de 2022.Hide Footnote . Los venezolanos que venden drogas en las calles a menudo son asesinados por bandas rivales, terminan en tiroteos por el control del vecindario o mueren en luchas internas[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario estatal, Bogotá, 10 de febrero de 2022.Hide Footnote . La mayoría de los asesinatos de migrantes venezolanos en Bogotá han ocurrido en la zona de Corabastos[fn]Plan de acción para la verificación y seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-386 de 2021”, Alcaldía de Bogotá, 2022. En mayo, los cuerpos torturados de dos venezolanos fueron encontrados en bolsas de basura en Kennedy. Diana Giraldo, “Hallan dos cuerpos en bolsas en Kennedy, ya van 13 en Bogotá”, Noticias Canal1, 11 de mayo de 2022.Hide Footnote .“Plan de acción para la verificación y seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-386 de 2021”, Bogotá Mayor’s Office, 2022. In May, two bodies of tortured Venezuelans were found in garbage bags in Kennedy. Diana Giraldo, “Hallan dos cuerpos en bolsas en Kennedy, ya van 13 en Bogotá”, Noticias Canal1, 11 May 2022.Hide Footnote

Un trabajador social explicó que las bandas de Bogotá utilizan a los migrantes y refugiados como 'carne de cañón'.

Un trabajador social explicó que las bandas de Bogotá utilizan a los migrantes y refugiados como “carne de cañón”, una tendencia que se refleja en el creciente número de venezolanos asesinados en la capital[fn]Entrevista de Crisis Group, trabajador social, Bogotá, 7 de febrero de 2022.Hide Footnote . El número de migrantes asesinados cada año ha pasado de uno en 2016, a 72 en 2019 y 109 en 2021, lo que significa que el porcentaje de venezolanos asesinados es mayor al porcentaje que representan de la población de la ciudad (ver Gráfico 1 en el Anexo B)[fn]Plan de acción para la verificación y seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-386 de 2021”, op. cit. Aunque se estima que representaban el 5 por ciento de la población de Bogotá en 2021, el 9,7 por ciento de las víctimas de asesinatos de la ciudad fueron migrantes venezolanos. Otras de las principales ciudades como Medellín, experimentaron aumentos significativos en la violencia letal contra venezolanos. Ver “Graves violaciones de los derechos humanos a población proveniente de Venezuela, en Colombia”, CODHES, mayo de 2021.Hide Footnote . “Son peones usados por las bandas para tener más poder y desplazar a la competencia”, dijo un funcionario estatal[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario estatal, 10 de febrero de 2022.Hide Footnote .

En los últimos años han proliferado informes y rumores sobre la expansión de grandes grupos criminales venezolanos en Colombia y otros países. Pero evidencias compartidas por personas conocedoras y testigos directos sugiere que la presencia en Colombia de grupos criminales venezolanos es menos significativa de lo que a menudo se afirma[fn]La guerra de las bandas delincuenciales venezolanas en Colombia”, Semana, 6 de agosto de 2020. “La banda delincuencial venezolana cuyas redes azotan Colombia”, El Espectador, 16 de septiembre de 2021; “Así operan tres bandas venezolanas que se disputan crimen en Colombia”, El Tiempo, 5 de julio de 2020.Hide Footnote . “Ninguna banda venezolana viene a Colombia a construir un imperio aquí”, dijo un venezolano miembro del crimen organizado. Según un funcionario estatal, si las bandas venezolanas intentaran ingresar a un territorio ocupado por el crimen organizado colombiano, lo más probable es que estallara una guerra territorial. La mayor parte de los principales grupos criminales que compiten por el control en Bogotá, especialmente en las localidades de Kennedy y Bosa, no son de origen venezolano, aunque estos grupos reclutan migrantes[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionario estatal, Bogotá, febrero-marzo de 2022.Hide Footnote .

Aun así, en algunas zonas urbanas operan pequeñas bandas delictivas fundadas por migrantes venezolanos[fn]Acusaciones similares circulan en Cali, donde grupos criminales venezolanos han intentado darse a conocer. Entrevistas de Crisis Group, funcionarios humanitarios, Cali, septiembre de 2021.Hide Footnote . Un grupo de venezolanos llamado Los Maracuchos opera en María Paz, en la localidad de Kennedy en Bogotá, donde es conocido por su comportamiento extremadamente violento y su participación en asaltos callejeros[fn]Entrevista de Crisis Group, residente y trabajador social en Kennedy, Bogotá, marzo de 2022. El nombre Los Maracuchos puede significar que los miembros de la banda solían vivir en Maracaibo, capital del estado venezolano de Zulia. Entrevistas de Crisis Group, activistas comunitarios, funcionarios estatales, Bogotá, junio y julio de 2022.Hide Footnote . El líder de una banda en Bogotá se quejó de venezolanos que intentan tomarse el área. “Son una plaga y son malos”, dijo[fn]Entrevista de Crisis Group, líder de una banda, Bogotá, mayo de 2022.Hide Footnote .

Grandes sindicatos del crimen con sede en Venezuela, conocidos como megabandas, se han expandido en los últimos años y han forjado relaciones en la cadena de suministro a través de la frontera. El Tren de Aragua es una de las megabandas más conocidas y se dice que su influencia se extiende por toda América Latina, pero algunos informes sobre su presencia en Colombia podrían estar basados en el trabajo de impostores[fn]Medios colombianos informan que sindicatos del crimen venezolano operan en siete grandes ciudades de Colombia y varios países del hemisferio. Ver “La guerra de las bandas delincuenciales venezolanas en Colombia”, Semana, 6 de agosto de 2020; y “Así operan tres bandas venezolanas que se disputan crimen en Colombia”, El Tiempo, 5 de julio de 2020.Hide Footnote . “Hay muchos que dicen ser el Tren de Aragua, pero no lo son, usan el nombre para intimidar a la gente”, dijo un venezolano miembro del crimen organizado[fn]Entrevista de Crisis Group, miembro venezolano del crimen organizado, febrero de 2021.Hide Footnote .

Aun así, el grupo tiene algunas operaciones en Colombia. Por ejemplo, Crisis Group pudo confirmar la presencia del Tren de Aragua en el municipio de Villa de Rosario, en la frontera con Venezuela, donde el grupo comenzó a trabajar en 2018[fn]Entrevistas de Crisis Group, miembro venezolano del crimen organizado, febrero de 2021; funcionario estatal, Villa del Rosario, 1 de diciembre de 2021. El Tren de Aragua nunca logró afianzarse en Cúcuta y fue expulsado a mediados de 2020.Hide Footnote . Durante la pandemia, el Tren de Aragua continuó operando en el departamento de Norte de Santander con la aprobación de los grupos armados colombianos más grandes, en particular el Clan del Golfo, con quienes colabora, pero ha enfrentado la resistencia armada del ELN. El Tren de Aragua trafica drogas y personas y extorsiona a los migrantes que desean cruzar la frontera ilegalmente. Medios nacionales y funcionarios judiciales afirman que el Tren de Aragua se ha hecho cargo de la venta de drogas al menudeo en gran parte de Bogotá y los acusan de ser responsables de una serie de brutales asesinatos[fn]Jonathan Alexander Toro Romero, “La disputa del Tren de Aragua por el control de la droga en Bogotá”, El Tiempo, 17 de julio de 2022.Hide Footnote . Sin embargo, diversas fuentes del Estado y del crimen organizado coinciden en que la presencia del Tren de Aragua en la capital y otras ciudades principales no va más allá de pequeñas células que trabajan junto a grupos ilegales locales[fn]Entrevistas de Crisis Group, miembro del crimen organizado venezolano, febrero de 2021; representantes de cooperación internacional, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021; funcionario estatal, Bogotá, marzo de 2022; líder de una banda, Bogotá, mayo de 2022. El Tren de Aragua está liderado por venezolanos en Venezuela, pero tiene líderes colombianos en Cúcuta. El Tren de Aragua debe contar con autorización del Clan del Golfo para realizar actividades al interior del departamento de Norte de Santander y paga comisiones este grupo para operar en el lado colombiano de la frontera. Entrevista de Crisis Group, migrante venezolano, Villa del Rosario, 27 de noviembre de 2021.Hide Footnote .Crisis Group interviews, Venezuelan organised crime member, February 2021; international cooperation representatives, Cúcuta, 26 November 2021; state official, Bogotá, March 2022; gang leader, Bogotá, May 2022. The Tren de Aragua is led by Venezuelans in Venezuela, but has Colombian leaders in Cúcuta. The Tren de Aragua needs permission from the Gulf Clan to conduct activities in the interior of the Norte de Santander department and pays commissions to this group to operate on the Colombian side of the border. Crisis Group interview, Venezuelan migrant, Villa del Rosario, 27 November 2021.Hide Footnote

C. Cultivos de coca

Un gran número de venezolanos terminan yendo, ya sea por su propia voluntad o bajo coacción, a áreas rurales alejadas de las rutas migratorias habituales. Con la esperanza de evitar la dura competencia por el empleo informal en entornos urbanos, particularmente durante los cierres relacionados con la pandemia, a menudo aceptan invitaciones de familiares o conocidos[fn]Entrevista de Crisis Group, trabajador de la salud, nororiente antioqueño, 12 de noviembre de 2020.Hide Footnote . Las oportunidades que encuentran con frecuencia son ilícitas e incluyen trabajar en cultivos de coca y la tala de árboles en áreas de protección ambiental[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios judiciales, Meta, mayo de 2021.Hide Footnote . “Aventurarse a una ciudad a buscar trabajo es imposible en Colombia porque hay dos millones de venezolanos”, dijo un joven migrante a modo de explicación de su trabajo en un cultivo de coca. El joven finalmente usó sus ganancias para trasladarse a Chile[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, migrante venezolano, 9 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

Las actividades ilícitas en remotas áreas rurales de Colombia les ofrecen a los migrantes más pobres una oportunidad para poner pan sobre la mesa. El trabajo en los cultivos de coca ofrece un pago rápido y, a menudo, incluye comida y alojamiento, lo cual, sin duda para muchos parece una mejor opción a las tareas agotadoras y mal remuneradas de los cultivos cercanos de palma africana, donde el trabajo puede incluir limpiar maleza o cargar pesados frutos de palma[fn]Entrevista de Crisis Group, trabajador de ayuda humanitaria, Norte de Santander, 2 de diciembre de 2021.Hide Footnote . Sin embargo, las condiciones también son duras en los cultivos de coca, incluso cuando ofrecen un lugar para dormir y comidas diarias. “En Venezuela nunca me imaginé una finca en un estado tan deplorable. No hay electricidad, un colchón tan delgado que parece una mesa. Las condiciones son peores que en Venezuela. La única diferencia es que en Venezuela no tenemos nada que comer, pero en Colombia sí”, dijo un migrante recolector de hoja de coca[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, migrante venezolano, 9 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

Por lo general, un recolector de hoja de coca puede ganar entre 30 000 y 50 000 pesos colombianos ($7,5 y $12,5 dólares) por un día de trabajo. Un trabajador rápido, remunerado por la cantidad de hojas recogidas puede llegar a ganar más de 100 000 pesos ($25 dólares)[fn]Grupos focales de Crisis Group, migrantes y retornados, Cúcuta, 4 de diciembre de 2021. Entrevistas de Crisis Group, representantes de cooperación internacional, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021. Una fuente dijo que un día de trabajo se remunera entre 30 000 y 40 000 pesos, más las tres comidas y alojamiento.Hide Footnote . Muchos migrantes llegan a los cultivos de coca por su propia cuenta, pero algunos recolectores también son reclutados en Venezuela, en ciudades de Colombia y en los pasos fronterizos informales. Algunas escuelas cercanas a la frontera en el estado de Zulia, Venezuela, han sido abandonadas durante los períodos de recolección ya que tanto los estudiantes como los profesores se desplazan a los cultivos de coca al otro lado de la frontera[fn]Entrevistas telefónicas de Crisis Group, académico venezolano y representante de una ONG en el estado de Zulia, 21 de marzo de 2022.Hide Footnote .

Los grupos armados adoptan posturas contrastantes hacia los venezolanos en los cultivos de coca. Miembros del ELN les ordenaron a los propietarios de cultivos pagarle adecuadamente a los migrantes en la parte sur del departamento de Bolívar. “Si a alguien aquí le deben plata en una finca, no duden en contactarnos”, les dijeron los guerrilleros a los trabajadores migrantes[fn]Grupos focales de Crisis Group, migrantes y retornados, Cúcuta, 4 de diciembre de 2021; entrevista telefónica de Crisis Group, migrante venezolano, 9 de noviembre de 2021.Hide Footnote . Pero en otra zona de cultivos de coca, los recolectores venezolanos a quienes no les gustaba su trabajo y optaron por dejar los cultivos sin pedir permiso fueron asesinados, presuntamente por actores armados locales que desconfiaban de los migrantes y pensaban que podrían compartir información con las autoridades[fn]Entrevista de Crisis Group, miembro venezolano del crimen organizado, febrero de 2021.Hide Footnote .Crisis Group interview, Venezuelan organised crime member, February 2021.Hide Footnote

Tugurio cerca de La Gabarra, Catatumbo, donde muchos migrantes venezolanos trabajan en los cultivos de coca. Colombia, noviembre de 2021. Bram Ebus / Crisis Group

D. Minería y tráfico de oro

Venezolanos con y sin experiencia también han conseguido trabajos en la minería de oro en Colombia, donde las minas ilegales a menudo son financiadas con dinero del narcotráfico[fn]El Crimen Organizado y la Minería Ilegal de Oro en América Latina”, The Global Initiative Against Transnational Organized Crime, abril de 2016.Hide Footnote . Los migrantes tienden a llegar a zonas mineras remotas gracias a rumores o invitaciones de otros venezolanos que ya han trabajado en las minas. Para conseguir trabajo en una mina en particular, lo más importante es una introducción personal[fn]Entrevista de Crisis Group, líder comunitario, nororiente antioqueño, 12 de noviembre de 2020.Hide Footnote . También es frecuente que las mujeres se dediquen a reciclar los residuos de las minas que aún contienen concentraciones de oro[fn]Entrevista de Crisis Group, operador de mina de oro, nororiente antioqueño, 11 de noviembre de 2020.Hide Footnote .

El salario de los migrantes que trabajan en las minas de oro tiende a variar. Algunos venezolanos que trabajan en una región controlada por grupos paramilitares dijeron que les pagan alrededor de un 40 por ciento menos que a los colombianos cuando no tienen residencia formal, pero les pagan lo mismo que a los colombianos cuando tienen documentos válidos[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes venezolanos, nororiente antioqueño, 12 de noviembre de 2020. Las minas suelen buscar jornaleros para infinidad de tareas y llegan a transportar hasta a quince de ellos en camiones.Hide Footnote . En otra zona, controlada por el ELN, una mujer que tuvo problemas para encontrar trabajo en Bogotá y pasó a trabajar en la prostitución en Antioquia le dijo a Crisis Group que ahora gana unos cientos de dólares al mes en una mina de oro ilegal. Trajo a sus hijos de Venezuela para que también pudieran trabajar en las minas[fn]Entrevista de Crisis Group, migrante y minera venezolana, nororiente antioqueño, 7 de febrero de 2021.Hide Footnote .Crisis Group interview, Venezuelan migrant and miner, north-eastern Antioquia, 7 February 2021.Hide Footnote

Más abajo en la cadena de suministro, los migrantes también participan en el tráfico de oro de las minas ilegales venezolanas hacia Colombia. Los emplean como contrabandistas transfronterizos a los que llaman pulmones[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios judiciales, Norte de Santander, diciembre de 2021.Hide Footnote . Muchos contrabandistas que transportan pequeñas cantidades pueden terminar acumulando cantidades significativas de oro para compradores mayoristas en el lado colombiano de la frontera, lo que se conoce como “pitufeo”[fn]Venezuela, el paraíso de los contrabandistas”, InfoAmazonia, 23 de julio de 2019.Hide Footnote . “Todo está cuadrado con las autoridades de migración y la policía”, dijo un integrante de un sindicato del crimen venezolano[fn]Entrevista de Crisis Group, miembro venezolano del crimen organizado, febrero de 2021.Hide Footnote .

Cúcuta es una central para el contrabando de oro y otros productos. Un gramo de oro sin papeles se vende por cerca de $50, lo que permite reunir y vender rápidamente grandes cantidades del metal. La mayoría de las casas de empeño que trabajan en este mercado compran oro de mina, es decir, oro sin procesar extraído directamente de las minas venezolanas[fn]Entrevistas de Crisis Group, comerciantes de oro, Cúcuta, noviembre de 2021.Hide Footnote . Los compradores suelen llevar el oro de Cúcuta a ciudades como Bogotá, Cali o Medellín, donde el mineral se funde y se exporta con la ayuda de documentos falsos[fn]Entrevista de Crisis Group, miembro venezolano del crimen organizado, febrero de 2021; “Venezuela, el paraíso de los contrabandistas”, op. cit.Hide Footnote .Crisis Group interview, Venezuelan organised crime member, February 2021; “Venezuela: The Smugglers’ Paradise”, op. cit.Hide Footnote

IV. Trata de personas y explotación sexual

Los migrantes y los refugiados se han convertido en uno de los principales objetivos de las redes de delincuencia organizada, y las mujeres jóvenes en particular, incluidas menores de edad, son víctimas de la trata de personas y explotación sexual[fn]Las mujeres se han visto obligadas a correr más riesgos y han asumido mayores cargas como consecuencia de la crisis en Venezuela, que aumentó la presión sobre ellas para cuidar y mantener a sus familias. La pandemia también incrementó las responsabilidades de las mujeres como cuidadoras mientras sus ingresos disminuían. Para más información, ver “Una emergencia desigual: Análisis Rápido de Género sobre la Crisis de Refugiados y Migrantes en Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela”, CARE, junio de 2020.Hide Footnote . Los grupos criminales reclutan mujeres y menores ofreciéndoles trabajos en restaurantes y hoteles antes de retener sus pasaportes y forzarlas a la explotación sexual, a menudo amenazándolas con divulgar fotos comprometedoras a sus familiares para asegurar su sumisión. También pueden amenazarlas con secuestrar a sus hijos. Bajo esta presión, las propias víctimas pueden llegar a convertirse en reclutadoras, tratando de atraer a otras mujeres.

Algunas mujeres venezolanas se ven obligadas a desempeñar trabajos sexuales al llegar a Colombia y a menudo terminan trabajando en burdeles clandestinos donde son explotadas y abusadas.

El reclutamiento se produce en Venezuela, en la frontera y en el interior de Colombia[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021. Las redes colombianas no trabajan necesariamente con sus contrapartes en Venezuela. Una fuente sostiene que no hay necesidad porque muchas migrantes vulnerables están cruzando la frontera por su propia cuenta. Entrevista de Crisis Group, abogado penalista, Medellín, 10 de noviembre de 2020.Hide Footnote . Junto al puente Simón Bolívar (que tradicionalmente es el cruce fronterizo más concurrido), en una zona llamada La Parada, algunas mujeres venezolanas se ven obligadas a desempeñar trabajos sexuales al llegar a Colombia y a menudo terminan trabajando en burdeles clandestinos donde son explotadas y abusadas. Uno de los grupos criminales activos en La Parada, el Tren de Aragua, presuntamente recluta y vende mujeres a otros grupos ilegales[fn]Entrevista de Crisis Group, migrante venezolano, Villa del Rosario, 27 de noviembre de 2021; entrevista telefónica de Crisis Group, experto venezolano en delincuencia, junio de 2022.Hide Footnote . Un migrante mencionó una casa habitada por unas 25 mujeres, entre ellas cinco menores de edad, quienes habían sido marcadas detrás de las orejas para demostrar su “propiedad”[fn]Entrevista de Crisis Group, migrante venezolano, Villa del Rosario, 27 de noviembre de 2021.Hide Footnote . Para evitar que las mujeres escapen, los delincuentes las amenazan con violencia.

Las mujeres explotadas sexualmente en las zonas fronterizas a menudo son engañadas u obligadas a trasladarse a zonas rurales donde son puestas al servicio de miembros de grupos armados. Un conductor que con frecuencia lleva a mujeres y niñas venezolanas al Catatumbo, un epicentro del cultivo de coca, explicó que las mujeres creen que van a trabajar un fin de semana y ganar un buen dinero, pero los propietarios de burdeles a veces las obligan a quedarse hasta un mes. Los grupos armados locales aprueban estos arreglos tras negociar con los propietarios de los burdeles[fn]Entrevista de Crisis Group, conductor, Norte de Santander, noviembre de 2021.Hide Footnote . Mujeres jóvenes y niñas, a veces menores de edad, también son conducidas a zonas rurales para casarlas en matrimonios serviles con cultivadores de coca, y algunos hombres aparentemente “se las compran” a los grupos armados o traficantes de personas. Las mujeres y niñas son abusadas y golpeadas si las atrapan tratando de escapar. Las autoridades locales presuntamente no actúan, ni siquiera cuando tienen sospechas de que los terratenientes están involucrados en abuso infantil[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Cúcuta, 26 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

También hay denuncias sobre miembros de grupos armados que acosan, abusan sexualmente y asesinan a mujeres migrantes[fn]Entrevistas de Crisis Group, trabajadoras sexuales, 12 de noviembre de 2020.Hide Footnote . En Antioquia, trabajadoras sexuales explicaron cómo asesinaron y enterraron a una de sus amigas en un caserío después de que grupos armados descubrieron que era portadora del VIH[fn]Ibid.Hide Footnote . También se sabe que los grupos armados expulsan a las trabajadoras sexuales del área que controlan si sus pruebas de enfermedades de transmisión sexual arrojan un resultado positivo[fn]Entrevistas de Crisis Group, trabajadoras sexuales, 12 de noviembre de 2020; trabajadores humanitarios, 2021. Los médicos locales en ocasiones se ven obligados a compartir los resultados de las pruebas con los grupos armados.Hide Footnote .

Algunas mujeres migrantes también son reclutadas para trabajar con cámaras web; aunque se considera más seguro debido a la ausencia de contacto físico, activistas señalan que también es un tipo de explotación y puede entrañar graves riesgos para las personas involucradas. A través de la fuerza o el engaño, mujeres jóvenes, incluidas menores de edad, resultan siendo obligadas a reunirse y acostarse con los clientes, siendo las zonas turísticas de Medellín notorias como centros de explotación sexual. Una vez más, uno de los métodos para obligar a las niñas y mujeres a obedecer es bajo amenazas de enviar imágenes y videos comprometedores a sus familiares, a quienes ubican a través de redes sociales. A algunas de las niñas y mujeres se les retienen sus documentos de identidad y tienen que trabajar turnos de 24 horas[fn]Entrevista de Crisis Group, abogado penalista, Medellín, 10 de noviembre de 2020.Hide Footnote .

En la medida en la que las actividades descritas están relacionadas con la trata de personas, Colombia cuenta con ciertos mecanismos legales para proteger a las sobrevivientes. El país ha ratificado la Convención de la ONU contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que incluye un protocolo contra la trata de personas. En una sentencia histórica de octubre de 2021, la Corte Constitucional de Colombia le ordenó al Estado crear nueva legislación para la identificación y protección de víctimas de trata de personas, y destacó la posición vulnerable de las mujeres migrantes y la necesidad de una protección especial[fn]Julia Zulver y Ana Margarita González, “La justicia protege a Yolanda, migrante venezolana víctima de la trata en Colombia”, Open Democracy, 28 de enero de 2022.Hide Footnote .

Sin embargo, la impunidad de estos delitos sigue siendo la norma. De los 908 casos de trata de personas denunciados entre 2011 y 2016, solo 52 resultaron en condenas, mientras que hasta el momento las autoridades estatales han demostrado poca voluntad o capacidad para proteger a las mujeres y niñas vulnerables de la trata y la explotación[fn]La trata de personas en Colombia – Principales fallas en el sistema de protección”, Women’s Link, marzo de 2021.Hide Footnote . A pesar de que el trabajo sexual es legal en Colombia, según informes, los funcionarios suelen discriminar a las mujeres venezolanas que ejercen la prostitución y vulneran sus derechos en lugar de tratarlas como posibles víctimas de explotación[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, expertos en derechos de las mujeres, 17 de noviembre de 2020. Están siendo criminalizadas las mujeres en lugar de los clientes y explotadores. Los grupos delictivos a veces extorsionan directamente a las trabajadoras sexuales, por ejemplo, en el Parque Berrío, en el centro de Medellín. Entrevista telefónica de Crisis Group, investigador de una ONG, 17 de noviembre de 2020.Hide Footnote .

En algunos casos, se ha descubierto que funcionarios estatales de los cuerpos de seguridad son cómplices en la explotación sexual de las víctimas de la trata de personas[fn]Golpe al ‘negocio’ de explotación sexual de niñas en Cúcuta”, La Opinión, 21 de junio de 2022.Hide Footnote . Un abogado explicó que agentes de policía han colaborado con traficantes de personas y señaló casos en los que devolvieron a mujeres y niñas venezolanas a sus captores, a menudo familiares de las víctimas[fn]Entrevistas de Crisis Group, abogado penalista, 10 de noviembre 2020, Medellín; migrante venezolano, Villa del Rosario, 27 de noviembre de 2021; entrevista telefónica, trabajador social, 9 de noviembre 2021.Hide Footnote . Cuatro policías que trabajaban en Cúcuta fueron detenidos en 2019 por participar en una red de trata de personas[fn]Audrey Carrillo, “Capturados cuatro policías en Cúcuta por trata de personas”, W Radio, 22 de agosto de 2019.Hide Footnote . Un trabajador social en Bogotá citó otro caso en el que policías presuntamente devolvieron a una mujer venezolana al proxeneta que la explotaba después de haber escapado de sus garras. “La subieron a una patrulla y la llevaron de regreso al burdel. Esto lo hicieron los mismos policías que patrullan la zona”[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, trabajador social, 9 de noviembre de 2021.Hide Footnote .Crisis Group telephone interview, social worker, 9 November 2021.Hide Footnote

V. El coletazo contra los venezolanos

En el marco de las oleadas de protestas y las crecientes tensiones políticas, los venezolanos que viven en Colombia han sido ampliamente estigmatizados por la participación de algunos migrantes en la delincuencia, y usados como chivos expiatorios para justificar los crecientes niveles de pobreza y desempleo.

A. Percepción pública

La percepción pública hacia los migrantes venezolanos en Colombia se ha vuelto significativamente más hostil en los últimos tres años. Antes de mayo de 2019, la mayoría de los colombianos consideraba que era correcto recibir migrantes venezolanos, pero actualmente solo una minoría mantiene este punto de vista, con tan solo el 40 por ciento de colombianos apoyando los derechos de residencia para los migrantes venezolanos[fn]Invamer, julio de 2022.Hide Footnote . Las encuestas mostraban al inicio de la pandemia que más del 80 por ciento tenía opiniones desfavorables de los migrantes, aunque el porcentaje de detractores ha disminuido levemente desde entonces[fn]Percepción de la integración de los migrantes en Colombia en tiempos de coronavirus – Boletín 10”, Proyecto Migración Venezuela, 2020. Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en migración y académico, 16 de diciembre de 2021.Hide Footnote .Percepción de la integración de los migrantes en Colombia en tiempos de coronavirus – Boletín 10”, Proyecto Migración Venezuela, 2020. Crisis Group telephone interview, migration expert and academic, 16 December 2021.Hide Footnote

Las redes sociales son con frecuencia una plataforma para los insultos contra los migrantes venezolanos, a los que se culpa de provocar protestas, la inseguridad callejera y competir con los colombianos por ... beneficios.

Las redes sociales son con frecuencia una plataforma para los insultos contra los migrantes venezolanos, a los que se culpa de provocar protestas, la inseguridad callejera y competir con los colombianos por los beneficios de los desfinanciados programas sociales[fn]Xenofobia hacia personas venezolanas manifestaciones en cinco ciudades colombianas”, Friedrich Ebert Stiftung, enero de 2021.Hide Footnote . Cuando los medios de comunicación colombianos o funcionarios del gobierno sugieren que un venezolano ha estado involucrado en un crimen notorio, la cantidad de publicaciones xenófobas en redes sociales incrementa[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en migración y académico, 16 de diciembre de 2021.Hide Footnote . Por ejemplo, este tipo de publicaciones se dispararon cuando la alcaldesa de centroizquierda de Bogotá, Claudia López, culpó a los migrantes de los episodios de violencia criminal en la ciudad diciendo: “Aquí el que venga a trabajar bienvenido sea, pero el que venga a delinquir deberíamos deportarlo inmediatamente”[fn]Xenofobia hacia personas venezolanas manifestaciones en cinco ciudades colombianas”, op. cit.Hide Footnote . El día después de los comentarios de López, los mensajes contra los migrantes aumentaron en un 83 por ciento según un rastreador[fn]Milagros Palomares, “Xenofobia aumentó 83% tras declaraciones de Claudia López”, Proyecto Migración Venezuela, 30 de octubre de 2020.Hide Footnote . Los mensajes de odio hacia los migrantes también proliferaron cuando se anunció el estatuto de protección para los venezolanos en febrero de 2021, con la difusión de información falsa a través de redes sociales sobre la posibilidad de que los migrantes pudieran votar en Colombia[fn]Boletín Mensual Barómetro de Xenofobia en Colombia #15”, Barómetro de Xenofobia, 2021.Hide Footnote .

El contacto diario cara a cara con los migrantes tiende a reducir la xenofobia, pero las oportunidades para este tipo de interacciones disminuyeron durante la pandemia y los confinamientos asociados, los cuales fueron estrictos y prolongados en Colombia[fn]Colombia cerró todos los cruces fronterizos el 14 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia el 17 de marzo e inició una serie de cierres estrictos desde el 20 de marzo hasta el 1 de septiembre de ese año. Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en migración y académico, 16 de diciembre de 2021.Hide Footnote . Algunos académicos locales sugieren que los confinamientos aumentaron el nivel en el que los colombianos forjaban sus opiniones sobre las actividades de los migrantes principalmente a través de mensajes negativos de las redes sociales[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en migración y académico, 16 de diciembre de 2021; “Migración, pandemia y xenofobia en Colombia, Perú y Chile: tres palabras que nunca debieron unirse”, Dejusticia, septiembre de 2021. Para más información sobre la importancia de la interacción cara a cara para reducir la xenofobia hacia los venezolanos (en este caso, en Perú), ver “Una oportunidad para todos. Los migrantes y refugiados venezolanos y el Desarrollo de Perú”, Banco Mundial, 2019.Hide Footnote .Crisis Group telephone interview, migration expert and academic, 16 December 2021. “Migración, pandemia y xenofobia en Colombia, Perú y Chile: tres palabras que nunca debieron unirse”, Dejusticia, September 2021. For more on the importance of face-to-face interaction in reducing xenophobia toward Venezuelans (in this case, in Peru), see “Una oportunidad para todos: Los migrantes y refugiados venezolanos y el Desarrollo de Perú”, World Bank, 2019.Hide Footnote

B. Estigma y vulnerabilidad

Como se discutió anteriormente, los migrantes venezolanos suelen engrosar las filas de la delincuencia organizada, que se aprovecha de su aguda necesidad económica para aumentar sus ganancias. El alcance preciso de la contribución de los venezolanos a las tasas de criminalidad es difícil de medir. Estudios cuantitativos difieren en cuanto a si actualmente cometen más delitos per cápita que los colombianos. Varios estudios indican que los venezolanos están involucrados en menos delitos[fn]Inmigrantes venezolanos, crimen y percepciones falsas: Un análisis de los datos en Colombia, Perú y Chile”, Brookings Institution, 14 de septiembre de 2020; “Seguridad ciudadana y migración venezolana”, Fundación Ideas para la Paz, agosto de 2019.Hide Footnote . Los datos revelan que los venezolanos tienen tasas de arresto más bajas que los colombianos cuando se trata de delitos violentos, pero tasas ligeramente más altas en relación con la población cuando se trata de infracciones menores[fn]En 2019, los venezolanos en Colombia representaron el 2,3 por ciento de las detenciones por delitos violentos, mientras que constituían el 3,2 por ciento de la población total. “Inmigrantes venezolanos, crimen y percepciones falsas: Un análisis de los datos en Colombia, Perú y Chile”, op. cit.Hide Footnote . Dicho esto, la proporción de condenas que reciben los venezolanos actualmente supera ligeramente su participación en la población de Colombia (ver Gráfico 2 en el Anexo B). Por otra parte, 2439 venezolanos están detenidos por cargos criminales, lo que representa alrededor del 2,5 por ciento del censo nacional penitenciario que asciende a un total de 96 962 personas detenidas. Aunque este porcentaje es significativamente más bajo que su participación en la población del país, la cantidad de reclusos venezolanos ha aumentado mucho más rápido que la de los colombianos[fn]Estadísticas”, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, 2022.Hide Footnote .Estadísticas”, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, 2022.Hide Footnote

El papel tan visible que desempeñan los venezolanos en la ejecución de delitos callejeros para los grupos colombianos hace que toda la comunidad sea estigmatizada y tratada con recelo.

En contraste, datos de Bogotá indican que los venezolanos son arrestados en la capital por delitos de alta visibilidad como robos, asaltos y venta de drogas en tasas mucho más altas a su proporción en la población, y en una tasa ligeramente más alta en el caso de los asesinatos[fn]Plan de acción para la verificación y seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-386 de 2021”, op. cit., p. 8.Hide Footnote . Los migrantes dicen que el papel tan visible que desempeñan los venezolanos en la ejecución de delitos callejeros para los grupos colombianos hace que toda la comunidad sea estigmatizada y tratada con recelo. Los migrantes, en particular en la capital, denuncian ser objeto de abusos regularmente por parte de policías, quienes los golpean y destruyen sus documentos de identidad. Estos incidentes se producen sobre todo en las primeras horas de la mañana y los domingos, cuando Bogotá está más tranquila[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, representante de una ONG, 17 de noviembre de 2020.Hide Footnote .

La alcaldesa de Bogotá, Claudia López, ha contribuido a esta estigmatización al afirmar que “tenemos actos muy violentos de migrantes venezolanos. Este no es un tema de hurto, primero asesinan y luego roban”[fn]‘They offer everything to Venezuelans. What guarantees are left for Colombians?’ Claudia López, mayor of Bogotá”, Caracas Chronicles, 12 de marzo 2021; “‘Primero asesinan y luego roban’: Claudia López sobre bandas de venezolanos”, Forbes Colombia, 11 de marzo de 2021.Hide Footnote . También hizo declaraciones en las que afirmó que algunos venezolanos “nos están haciendo la vida cuadritos” a los ciudadanos de la capital, de lo cual una sala de la Corte Constitucional le ordenó retractarse[fn]Claudia López se retracta de sus declaraciones contra los migrantes venezolanos”, Deutsche Welle, 19 de diciembre de 2021.Hide Footnote .

Independientemente de que los venezolanos sean responsables de una proporción cada vez mayor de la delincuencia en Colombia, no cabe duda de que están expuestos a niveles más altos de violencia letal, ya que están siendo utilizados como combatientes desechables por los grupos armados rurales y reclutados para trabajos de alta exposición en el hampa urbana. Un total de 1933 venezolanos fueron asesinados en todo el país entre 2015 y 2020. La tasa de homicidios de venezolanos ha aumentado considerablemente y ahora supera con creces la de los colombianos, llegando casi al doble del promedio nacional en 2021 (ver Gráfico 3 en el Anexo B)[fn]Situación de derechos humanos de la población refugiada y migrantes venezolana en Colombia”, CODHES, junio de 2021.Hide Footnote .Situación de derechos humanos de la población refugiada y migrantes venezolana en Colombia”, CODHES, June 2021.Hide Footnote

C. Deportación

Las autoridades colombianas han recurrido cada vez más a la deportación en respuesta a las dificultades para encarcelar a los migrantes indocumentados, así como los problemas para verificar la identidad de los sospechosos detenidos, uno de los efectos de la ruptura de relaciones diplomáticas y consulares entre Colombia y Venezuela[fn]Catalina Lobo-Guerrero, “Expulsiones: El lado oscuro de la política migratoria colombiana”, Armando Info, 7 de noviembre de 2021.Hide Footnote . Los grupos criminales colombianos incluso se han aprovechado de estas prácticas para reclutar venezolanos, sabiendo que tienen menos probabilidades de ir a la cárcel. “Lo peor que puede pasar es que lo vuelvan a mandar para su país”, explicó el líder de una banda que emplea a venezolanos[fn]Entrevista de Crisis Group, líder de una banda, Bogotá, mayo de 2022.Hide Footnote . Entre 2015 y 2021, Colombia deportó a más de 4000 venezolanos (ver Gráfico 4 en el Anexo B)[fn]Lobo-Guerrero, “El lado oscuro de la política migratoria colombiana”, op. cit.; entrevista de Crisis Group, académico, 16 de diciembre de 2021. Antes de que comenzaran las deportaciones, delincuentes colombianos oportunistas presuntamente escondieron sus documentos de identidad cuando los arrestaron y se hicieron pasar por venezolanos con la esperanza de ser liberados. Entrevista de Crisis Group, experto en migración, Bogotá, 2 de marzo de 2022.Hide Footnote .

Altos funcionarios han tratado de justificar las oleadas de deportaciones argumentando que los venezolanos representaban una amenaza para la seguridad nacional durante las protestas a nivel nacional en 2019 y 2021, así como durante el estallido de disturbios en Bogotá en septiembre de 2020[fn]Entrevista de Crisis Group, oficial militar senior, Bogotá, julio de 2021. Ver “Atención: primeras expulsiones de venezolanos por participar en desmanes en Cali”, Semana, 30 de abril de 2021. En 2021, los venezolanos comenzaron a salir de Colombia como resultado de las protestas y las dificultades relacionadas. Ver Valeria Guerrero Osorio, “Venezolanos estarían abandonando Colombia por paro y protestas”, LaFM, 24 de junio de 2021. Para obtener más información sobre las protestas, consulte el informe sobre América Latina de Crisis Group N°90, Paro y pandemia: las respuestas a las protestas masivas en Colombia, 2 de julio de 2021.Hide Footnote . Durante las protestas de 2019, las autoridades subieron a 59 venezolanos a un avión con rumbo a Puerto Inírida, en el lado colombiano de la frontera en la Amazonía, donde la población bloqueó la pista de aterrizaje para evitar que los venezolanos fueran liberados en el área. Después de que el avión finalmente aterrizara no muy lejos de la zona, en Puerto Carreño, Colombia, los deportados fueron llevados a la orilla venezolana del río Orinoco y dejados en un área remota frecuentada por grupos armados, sin haber sido entregados oficialmente a las autoridades venezolanas[fn]Lobo-Guerrero, “Expulsiones: El lado oscuro de la política migratoria colombiana”, op. cit.Hide Footnote .

Los mensajes del Estado sobre la participación de venezolanos en la ola de protestas de 2021 fueron particularmente contundentes. “La información que tiene inteligencia indica que hay presencia fuerte de venezolanos en algunos bloqueos”, dijo el ministro de Defensa, Diego Molano, en mayo de 2021, en pleno paro nacional[fn]Laura Cristancho e Indira Córdoba, “Preocupa que declaraciones del ministro Molano originen expulsiones masivas”, Proyecto Migración Venezuela, 7 de mayo de 2021.Hide Footnote . Funcionarios del gobierno llegaron incluso a difundir versiones de que el gobierno de Maduro y narcotraficantes desempeñaban un papel en la organización de las protestas[fn]El exconsejero presidencial para la seguridad nacional, Rafael Guarín, trinó que: “Cada vez es más evidente que la escalada de vandalismo, violencia y delito con la que se está atacando a la población colombiana tiene detrás no solo al ELN y las disidencias de FARC sino a la dictadura de Maduro y al Cartel de los Soles”. Ver María Kamila Correa Escobar, “Detrás de la violencia está el régimen de Maduro y Cartel de los Soles: Gobierno”, W Radio, 6 de mayo de 2021.Hide Footnote . (El gobierno de Maduro ha negado su participación[fn]Venezuela rechaza acusaciones a Maduro sobre protestas en Colombia”, El Tiempo, 7 de mayo de 2021.Hide Footnote ). Posteriormente, cientos de venezolanos fueron detenidos y deportados, sin que se recaudaran pruebas sustanciales en su contra[fn]Lobo-Guerrero, “Expulsiones: El lado oscuro de la política migratoria colombiana”, op. cit. El Relator Especial de la ONU sobre los derechos humanos de los migrantes ha expresado su preocupación por el uso de argumentos relacionados con la seguridad nacional para deportar a migrantes y refugiados. “Derechos humanos de los migrantes”, Asamblea General de la ONU, 25 de septiembre de 2018.Hide Footnote .Lobo-Guerrero, “El lado oscuro de la política migratoria colombiana”, op. cit. The UN Special Rapporteur on the human rights of migrants has expressed concern about the use of national security-related arguments to deport migrants and refugees. “Derechos humanos de los migrantes”, UN General Assembly, 25 September 2018.Hide Footnote

VI. Recomendaciones

Los migrantes y refugiados que salieron de Venezuela durante los primeros años del conflicto político del país tenían grandes esperanzas de cambio en su país y de poder regresar en un futuro próximo. A pesar de que hay signos de una frágil estabilización económica en Venezuela, es probable que una verdadera recuperación dependa de acuerdos políticos entre el gobierno de Maduro y la oposición, seguidos del alivio y levantamiento de las sanciones estadounidenses, algo que no parece estar a la vista. Es muy probable que una gran parte de venezolanos que están en Colombia estén allí para quedarse. Una encuesta reciente de la administración distrital de Bogotá reveló que el 88 por ciento de los migrantes deseaban permanecer en el país[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, funcionario de la ciudad de Bogotá, 29 de marzo de 2022.Hide Footnote . Le corresponderá al nuevo gobierno y a sus socios internacionales actuar en consecuencia.

A. Protección

Proporcionar a los migrantes venezolanos la información y el apoyo que necesitan para protegerse tan pronto llegan a Colombia puede ayudar a evitar que se vean envueltos en problemas.

En este momento, tanto la información como el apoyo son escasos. Por ejemplo, los migrantes y refugiados que cruzan el puente Simón Bolívar (al oriente de Cúcuta) se encuentran con redes criminales en el pequeño pueblo del lado colombiano. Estos grupos tratan de extorsionar, reclutar o lucrarse de los venezolanos. Por el contrario, para acceder a los servicios del Estado colombiano, los migrantes deben llegar primero a Cúcuta y navegar un complicado sistema burocrático. No se les permite subir a los autobuses que los pueden llevar a sus destinos o siguientes puntos de tránsito hasta no obtengan un permiso de permanencia legal, condenándolos a caminar por Colombia, con todos los riesgos que esto conlleva. Los que logran llegar a Bogotá, a veces después de caminar más de 500 km, no tienen idea de dónde buscar trabajo, refugio o algún tipo de apoyo, y son presa fácil para el mercado gris y el crimen organizado. Los negocios ilegales e informales relacionados con la explotación sexual y el microtráfico ofrecen un alivio económico inmediato, y estos trabajos de fácil acceso, pero mal remunerados resultan atractivos cuando no hay otras opciones para subsistir[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, representante de una ONG, 15 de marzo de 2022. Las personas que solicitan asilo político en Colombia deben esperar hasta tres o cuatro años para obtener una respuesta. Mientras tanto, no se les permite trabajar en el país. Entrevista telefónica de Crisis Group, abogado de inmigración, 15 de marzo de 2022.Hide Footnote .

Las autoridades a todos los niveles del gobierno deben estar preparadas para recibir a los migrantes venezolanos y orientarlos hacia actividades seguras y productivas. La escasez de recursos dificultará esta iniciativa. Después de décadas de conflicto, Colombia tiene más de cinco millones de desplazados internos, y la adición de casi 2,5 millones de venezolanos supone una carga aún mayor[fn]Para obtener más información sobre las cifras de desplazamiento interno, consulte “Global Report on Internal Displacement 2022”, Internal Displacement Monitoring Centre, 2022. “Distribución de Venezolanos en Colombia – Corte 28 de febrero de 2022”, op. cit.Hide Footnote . Sin embargo, una mejor colaboración entre los organismos estatales pertinentes debería ser posible y podría mejorar las cosas de manera significativa. En particular, las autoridades de migración y de seguridad deben cooperar de manera más efectiva con las autoridades municipales, los servicios de protección infantil y la Defensoría del Pueblo. Deben trabajar con las grandes ciudades para proporcionar recursos y personal destinado a recibir a los migrantes y refugiados en los puntos de entrada conocidos. Un primer objetivo de una mayor cooperación debe ser garantizar que los venezolanos que lleguen reciban información oportuna, clara y útil sobre los puntos críticos de la trata de personas, reclutamiento forzado y explotación sexual, así como también dónde acudir en busca de ayuda, incluyendo cómo obtener beneficios de los programas del gobierno y de la ONU[fn]A Bus Ticket for Venezuelan Walkers in Colombia”, Human Rights Watch, 17 de enero de 2022.Hide Footnote .