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A member of the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) sits in his tent in the “Alfonso Artiaga” Front 29 FARC encampment in a rural area of Policarpa, Narino, in southwestern Colombia on 16 January 2017. AFP/Luis Robayo
Report 60 / Latin America & Caribbean

Bajo la sombra del “no”: la paz en Colombia después del plebiscito

El plebiscito de octubre de 2016 no produjo un “no” contundente, pero sí sacó a relucir el clima de desconfianza en el que Colombia tendrá que implementar un nuevo acuerdo de paz que cuenta con respaldo legislativo y judicial, pero no del todo popular. Para contrarrestar este contexto hostil, Colombia tendrá que tomar medidas rápidas, visibles y efectivas, incluyendo iniciar el sistema de justicia transicional, proteger a líderes comunitarios vulnerables y visibilizar la dejación de armas.

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Resumen ejecutivo

La derrota, por un margen ínfimo, del plebiscito que buscaba la ratificación del acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en octubre de 2016 tomó por sorpresa a la sociedad, a gran parte de la clase política y a los partidarios internacionales del acuerdo. La suspensión del acuerdo ya firmado, mientras los combatientes iniciaban el proceso de concentración en lugares asignados a lo largo y ancho del territorio, oscureció las perspectivas de terminación de 52 años de conflicto armado interno. Un nuevo acuerdo, que incorporó numerosos cambios exigidos por la oposición, fue presentado en menos de dos meses, pero la ilusión de un consenso tuvo corta vida. La oposición, indignada por no haber podido revisar el nuevo texto y envalentonada por la exclusión de algunas de sus propuestas claves, aunque muchos de sus cambios fueron incluidos, condenó el nuevo acuerdo y su posterior ratificación en el Congreso.

La paz con las guerrillas será de nuevo punto de polarización entre los partidos políticos y los candidatos a las elecciones presidenciales y legislativas del 2018. Es necesario un inicio ágil y efectivo del proceso de implementación del acuerdo para revertir la resistencia política y controlar la ansiedad pública.

Una victoria de los opositores al proceso de paz en las elecciones impondría grandes retos a la sostenibilidad del acuerdo. La concentración de los combatientes de las FARC, a pesar de ser problemática y de contar ya con retrasos, está en camino, y el término de seis meses para la dejación de armas ya inició. No obstante, brechas en recursos, retrasos administrativos y los equilibrios de poder en miras a las elecciones del 2018 amenazan con restringir la implementación de las medidas transicionales y las reformas estructurales encaminadas a resarcir las causas estructurales del conflicto. La oposición podría ahogar financieramente a instituciones, programas o políticas propias del acuerdo de paz si llega al poder. Los acuerdos en materia de justicia transicional, las medidas sobre reforma rural, acceso a la tierra e iniciativas comunitarias para la erradicación de cultivos de coca podrían quedar en la cuerda floja.

Defender el acuerdo será parte integral de la batalla política que se avecina. Persuadir a un público urbano y desconfiado de sus méritos dependerá, en el corto plazo, de lo que pase con los acantonamientos de las FARC. Durante el próximo año, una implementación exitosa será la mejor manera de reforzar el apoyo popular y político, así como de incrementar el costo para la oposición de revertir el proceso de paz. Transparencia en la dejación de armas, arrepentimiento total por los crímenes del pasado, progresivos avances en acciones humanitarias tales como el desminado, mayores resultados en la búsqueda de víctimas por desaparición forzada y la eventual cooperación con la Jurisdicción Especial para la Paz podrán resaltar el compromiso de los insurgentes con la paz y evidenciar, a la vez, los peligros de incumplir el acuerdo.

La violencia en el campo también afectará el apoyo al acuerdo en el corto plazo. Tanto los jefes de las FARC como la tropa temen la traición del Estado y algunos pueden buscar no arriesgar todos sus intereses frente a la oposición manifiesta de las fuerzas políticas más importantes del país. La promesa de diálogos de paz con la segunda insurgencia más importante del país, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), no se ha concretado todavía, y varios grupos armados parecen estar detrás de docenas de muertes de líderes sociales, lo que constituye una nueva ola de terror en comunidades rurales apartadas. Solo un compromiso decidido del Estado para prevenir guerras por el control de economías ilícitas y para proteger a civiles y excombatientes podrá darle a la paz un efecto tangible en el ámbito local.

La comunidad internacional deberá continuar con su apoyo político, usando a sus delegados y enviados especiales para mantener el diálogo entre las diferentes partes, y ejercer una discreta presión en los líderes de oposición cuando sea necesario, de manera que aspectos esenciales del acuerdo puedan ser preservados sin peligro. Adicionalmente, debería abstenerse de pedir el reinicio de la fumigación aérea de cultivos ilícitos y dar una oportunidad para que el acuerdo sobre la sustitución tenga efectos. Deberá también hacer uso de su asistencia financiera para establecer mecanismos ágiles para la movilización de recursos que garanticen la implementación efectiva en el terreno, ayudando a resolver y aprendiendo de los problemas en la medida en que estos se presenten.

Recomendaciones

Para construir el apoyo político para una implementación sostenible del nuevo acuerdo de paz

Al Gobierno de Colombia:

  1. Fortalecer la pedagogía del acuerdo de paz en áreas rurales y urbanas, y ofrecer una pronta protección a los líderes sociales amenazados hasta que el acuerdo sobre garantías de seguridad pueda ser implementado.
     
  2. Establecer y financiar las nuevas instituciones y comisiones encargadas de las tareas claves para una rápida implementación del acuerdo de paz, así como fortalecer y motivar a las instituciones nuevas y existentes para que generen prontos dividendos de paz para las víctimas y las comunidades afectadas por el conflicto.

Al Gobierno de Colombia y a las FARC:

  1. Continuar con la programación establecida para la dejación de armas, a pesar de los atrasos en la llegada de las FARC a las zonas de concentración, y adoptar una estrategia proactiva de comunicaciones que incluya el levantamiento de evidencia sobre el proceso de dejación de armas por parte de las FARC y su proceso de reinserción, como otros aspectos del desarrollo de la implementación de los acuerdos.
     
  2. Mantener a las víctimas en el centro del proceso de implementación, acrecentar la cooperación en la búsqueda de víctimas de desaparición forzada, liberar a todos los niños menores de quince años de las filas de las FARC y continuar con las muestras públicas de arrepentimiento por los crímenes más notorios cometidos durante la confrontación.
     
  3. Explorar espacios de diálogo con la oposición sobre el proceso de implementación.
     
  4. Priorizar el robustecimiento de la seguridad de líderes locales en el corto plazo a través de medidas preventivas, entrenamiento y fortalecimiento de esquemas de seguridad, a la vez que crear instituciones para la protección de miembros de las FARC.
     
  5. Incluir de manera más directa a las autoridades locales y regionales en el proceso de dejación de armas y en la planeación de otros aspectos de la implementación del acuerdo.

A la oposición:

  1. Reiniciar los diálogos con el Gobierno alrededor del proceso de implementación y aumentar la frecuencia, contundencia y nivel de las denuncias sobre hechos de violencia ejercidos contra líderes sociales.

A la comunidad internacional:

  1. Continuar con el apoyo al proceso de paz mediante la presencia de delegados y enviados especiales durante la implementación, el apoyo a la seguridad ciudadana y el sostenimiento de los recursos financieros necesarios para garantizar la permanencia de actores internacionales con cargos importantes en el posconflicto tales como los altos comisionados de las Naciones Unidas para Derechos Humanos y Refugiados, entre otros.
     
  2. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que mantengan sus compromisos bajo los tiempos acordados y que involucren a los actores locales de manera más contundente.
     
  3. Continuar con los diálogos con la oposición insistiendo en el apoyo a aspectos críticos del proceso tales como desarrollo rural, participación política, justicia transicional y acciones humanitarias.
     
  4. Denunciar con mayor frecuencia y públicamente el asesinato de líderes sociales, exigiendo avances en la justicia así como en la protección que se requiere para que estos hechos no se sigan presentando.
     
  5. Apoyar nuevos acuerdos para inversiones en desarrollo alternativo como forma de contrarrestar la producción de drogas ilícitas antes de insistir en más erradicación directa.

A la Misión de Naciones Unidas:

  1. Terminar pronto con el despliegue del personal de la misión que recibirá a los combatientes de las FARC en las zonas de ubicación y dejación de armas.
     
  2. Adoptar una estrategia de comunicaciones proactiva, publicando actualizaciones regulares sobre la concentración de las FARC y la dejación de armas, con el uso de diversas herramientas, más allá de los informes oficiales.
     
  3. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que deben ceñirse a los tiempos acordados en el acuerdo de paz para la dejación de armas, a pesar de los retrasos pasados y posiblemente futuros.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

I. Introducción

Cuando los colombianos votaron en octubre del 2016 el plebiscito para ratificar el acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el 37 por ciento de electores decidió que el voto del “no” aventajara al del “sí” por menos de medio punto porcentual[fn]Para trabajos previos de Crisis Group sobre el proceso de paz, véase Informes sobre América Latina N°58, Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, 7 de septiembre de 2016; N°53, El día después de mañana: las FARC y el fin del conflicto en Colombia, 11 de diciembre de 2014; 51, ELN: ¿Abandono a su suerte? El ELN y los Diálogos de Paz en Colombia, 26 de febrero de 2014; 49, Justicia Transicional y los Diálogos de Paz en Colombia, 29 de agosto de 2013; 45, Colombia: ¿Por fin la paz?, 25 de septiembre de 2012; e Informe breve N°32, En la cuerda floja: la fase final de las conversaciones de paz en Colombia, 3 de julio de 2015.Hide Footnote . Esto llevó a un intenso proceso de diálogos políticos al más alto nivel, que dio lugar a un nuevo acuerdo que defienden el gobierno, las FARC y muchos dentro de la sociedad civil. Por su lado la oposición, desalentada con el gobierno a quien acusa de minar la democracia, se unió con el propósito de rechazar el nuevo acuerdo.

El Congreso ratificó el acuerdo y fijó para el 1º de diciembre de 2016 el comienzo del proceso de dejación de armas de la insurgencia, dándose así inicio a la cuenta regresiva para que los 15.ooo combatientes de las FARC se agrupen en 26 zonas de concentración a lo largo del país. La oposición, a pesar del fallo de la Corte Constitucional que validó el proceso de refrendación por parte del Congreso, argumentó que al contar con mayorías tanto en la Cámara como en el Senado, el Presidente Santos desconoció la voz del pueblo expresada en el resultado del plebiscito. Todos los intentos por persuadir a la oposición para que apoye el nuevo acuerdo han fracasado.

El contexto en el que el nuevo acuerdo debe ser implementado está lejos de ser ideal. El gobierno tendrá que batallar, incluso con la asistencia internacional, para lograr financiar todas las actividades previstas. Las nuevas instituciones que el acuerdo exige –algunas de las cuales ya existen─ aún están esqueléticas, sin suficiente personal, y poca capacidad de hacerse cargo de los programas para los cuales fueron diseñadas, como la Agencia de Renovación Territorial; otras agencias oficiales, incluyendo a la Fiscalía General de la Nación, han propuesto políticas contrarias a las estipuladas en el acuerdo[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016; entrevista, oficial gubernamental, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La violencia en contra de líderes sociales se ha incrementado, generando dudas sobre los beneficios del acuerdo de paz y profundizando la polarización entre los que apoyan el acuerdo y los que lo rechazan. El proceso de paz con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), la segunda insurgencia más grande de Colombia, está todavía por comenzar.

El apoyo político al nuevo acuerdo es débil y, posiblemente, saldrá a relucir aún más cuando inicien las campañas políticas para las próximas elecciones presidenciales de 2018. La implementación completa del acuerdo no está, por lo tanto, todavía garantizada. A pesar de ello, el gobierno y las FARC tienen una ventana de oportunidad durante los próximos 18 meses para consolidar, a través de la implementación, un apoyo al proceso que incremente los costos políticos de truncarlo a partir de mediados del 2018.

El trabajo para este informe se basó en entrevistas a profundidad con miembros de la oposición, los equipos de negociación de las FARC y del gobierno, miembros del mecanismo tripartito para el monitoreo y verificación del cese al fuego, líderes y políticos a favor del acuerdo de paz, expertos en derecho y política, y miembros de la comunidad internacional cercanos a los diálogos de paz.

II. Logrando un nuevo acuerdo

El camino desde la votación del plebiscito hasta el nuevo acuerdo giró alrededor de varios momentos decisivos. El punto de partida fue el 2 de octubre con la derrota del sí y el subsiguiente y complejo cambio en el balance de poderes. Ni el gobierno ni la oposición podían reclamar una victoria contundente. Las tensiones empeoraron con el inicio de la renegociación de un nuevo texto, terminando con la elaboración de un acuerdo carente de un apoyo político estable y sostenible debido a la falta de respaldo de la oposición y pese al espaldarazo de los partidos políticos proacuerdo, de las múltiples organizaciones de víctimas y de la sociedad civil.

A. ¿Cómo explicar los resultados del plebiscito?

El sorprendente resultado tiene origen en la diversidad y distintos niveles de compromiso de las bases de votantes en la oposición y en los movimientos en pro del acuerdo. La combinación de los devotos al ex-presidente Álvaro Uribe, los fieles de las iglesias cristianas que se mostraron en contra del acuerdo por apoyar una supuesta “ideología de género”[fn]“Ideología de género” es un término usado por grupos que argumentan que el acuerdo pretende convertir a los niños en homosexuales, atacar a la familia tradicional y quitarles a los padres el derecho de educar a sus hijos de manera tradicional. Dicen que esta ideología aparece en los apartes del acuerdo que promueven el tratamiento preferencial a las víctimas lesbianas, homosexuales, bisexuales, transgénero e intergénero (LGBTI) del conflicto. Entrevista de Crisis Group con un pastor opuesto al acuerdo de paz, Bogotá, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote , y el ala de derecha del dividido Partido Conservador hacen parte de la mayoría que rechazó el acuerdo. A pesar de que su figura es extremadamente divisiva, el apoyo al expresidente Uribe es estable y alto. Sus seguidores fueron más activos en promover sus puntos de vista e incitar a otros a votar que aquellos que estaban a favor del acuerdo. Los seguidores de Uribe están más inclinados a votar que los de otros grupos. El plebiscito era ideal para movilizar esta base comprometida, que odia a las FARC, rechaza su participación en política y teme que Colombia se convierta en una “Venezuela chavista”. Se presume que el “voto religioso”, preocupado por la supuesta “ideología de género”, fue mucho más alto que en elecciones anteriores y, por lo tanto, fundamental para el resultado final. Por último, una porción no conocida del voto del “no” se deriva de la campaña de desinformación dirigida a votantes específicos de acuerdo a la región que habitaban y a su nivel de ingresos[fn]‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016. Jennifer Cyr y Carlos Meléndez, “Colombia’s right-wing populist movement defeated the peace deal. Here’s how we know”, The Washington Post, 4 de octubre de 2016. El director de la campaña del “no” dijo que diferentes mensajes fueron usados para poblaciones específicas para incitar así una votación basada en la rabia. Estos mensajes incluían reclamaciones de que los crímenes de las FARC quedarían impunes; mostraban juntos a Santos y Timochenko, el líder de las FARC; afirmaban que los subsidios y pensiones de los pobres y viejos serían recortadas, y que Colombia se convertiría en una Venezuela. Juliana Ramírez, “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Las batallas de la alta política también favorecieron a la oposición. El expresidente César Gaviria, líder de la campaña del “sí”, fue incapaz de contrarrestar los argumentos de la oposición de manera efectiva y en el ala en pro del acuerdo no emergió ninguna figura fuerte y unificadora como Uribe. El vicepresidente Germán Vargas Lleras, un candidato para cumplir con ese rol dado su poder y experiencia directa con la violencia guerrillera, se mantuvo prácticamente ausente de la campaña, dando un apoyo indirecto a la oposición[fn]Vargas Lleras dijo que apoyaba el proceso de paz pero con algunas reservas. El argumento de Uribe de apoyar el proceso de paz pero con cambios era conceptualmente similar, pero la falta de una campaña clara de Vargas Lleras y las similitudes con el argumento de Uribe pudieron haber llevado a muchas de sus bases a votar por el “no”. Vargas Lleras dejará la Vicepresidencia en marzo de 2017 para iniciar su campaña por la Presidencia.Hide Footnote . Las estrategias de campaña del “sí” también fueron cuestionadas. El presidente Santos junto con los partidos de su coalición dieron el liderazgo a políticos regionales y locales, dependiendo así de las maquinarias políticas, de familias con poder y de la construcción de coaliciones, las cuales no fueron plenamente activadas y probaron ser menos efectivas para el plebiscito que para elecciones ordinarias. La sociedad civil, a pesar de expresar su opinión, mostró una vez más su debilidad para movilizar votos. Finalmente, algunos de los votantes en pro del acuerdo pudieron haber sido complacientes o menos activos dado que las encuestas sugerían una enorme victoria del “sí”.

Áreas con altos índices de pobreza tendieron a votar por el acuerdo, a excepción de Bogotá donde los grupos de ingresos bajos votaron por el “no”. La periferia – definida  en términos de atributos rurales o capacidad estatal – también tendió a aprobar el acuerdo. Se ha argumentado que las zonas con mayores niveles de victimización en el conflicto armado tendieron a votar por el “sí”, pero el argumento depende de cómo se mida la victimización[fn][4] Leopoldo Fergusson y Carlos Molina, “Un vistazo a los resultados del plebiscito”, La Silla Vacía, 4 de octubre de 2016. Si la victimización se mide solamente por el desplazamiento, no hay una clara correlación entre los votos por el “sí”, pero de otra forma, cuando esta se mide de manera más general, sí la hay.Hide Footnote .

La victoria de la oposición significó que sus propuestas tenían que ser tomadas en cuenta en un nuevo acuerdo para que el proceso pudiera ser salvado. En un principio, los líderes de la oposición argumentaron que cualquier acuerdo nuevo debería contar con su aprobación. Pero el pequeño margen por el que ganaron, también le permitió al gobierno, políticamente debilitado, dividir a la oposición (o aislar a Uribe) mediante la incorporación de algunas de sus inquietudes, a la vez que mantuvo abierta la riesgosa opción de un nuevo plebiscito, una táctica que privaba a los rivales de un veto absoluto. Más aún, en diferentes momentos la oposición se mostró a sí misma dividida. No fue sino hasta que se llegó a un nuevo acuerdo, con omisiones de algunas inquietudes fundamentales de la oposición, y que se ratificó en el Congreso, que ésta se unió en indignación.

B. Posturas para un nuevo acuerdo

Poco después del plebiscito, los actores políticos y sociales que se opusieron activamente al acuerdo original entregaron sus propuestas de cambio. El primer documento con la totalidad de sus propuestas que se presentó en La Habana a las FARC contenía más de 260 apartes provenientes de, por lo menos, diez fuentes diferentes[fn]Santos no recibe más propuestas sobre el acuerdo de paz”, El Espectador, 20 de 0ctubre de 2016. “Propuestas de Gobierno”, Gobierno de Colombia, 23 de octubre de 2016.Hide Footnote . Parte de estos, especialmente aquellos relacionados con la reforma agraria, reflejaban los intereses políticos más que las inquietudes de los muchos partidarios del “no”. A pesar de la diversa y, en muchos casos, de la contradictoria naturaleza de las propuestas, había una docena que la oposición consideraba indispensable.

Las más importantes políticamente eran evidentes. Había un consenso en que las penas de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)–el sistema previsto para aplicar mecanismos de justicia transicional a crímenes graves cometidos durante el conflicto– deberían ser más duras, especialmente (y en algunos casos exclusivamente) para las FARC. La JEP, argumentaba la oposición, debería hacer parte del sistema de justicia ordinaria. Hubo casi un acuerdo en que las Fuerzas Armadas deberían recibir un tratamiento preferencial, a pesar de que había desacuerdo sobre cuál debería ser. La oposición pasó de exigir una prohibición permanente para ocupar cargos públicos a aquellos condenados por crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, a una prohibición hasta tanto las sentencias no fueran cumplidas.

Todos los grupos de oposición concordaron en que no deberían existir amnistías por tráfico de drogas, que las FARC deberían entregar sus bienes para que estos fueran usados para resarcir a las víctimas y que fuese expresamente prohibido el uso de estos recursos para que las FARC financiaran sus actividades políticas. La oposición también estaba unida en exigir que el acuerdo no tuviera rango constitucional[fn]El bloque constitucional lo forman una serie de normas que aunque no están en la constitución son usadas como parámetros para el control constitucional de las leyes. De este bloque hacen parte, por ejemplo, los tratados. “Sentencia C-067/03”, Corte Constitucional, 2003.Hide Footnote . La propiedad privada, insistían, debería ser explícitamente respetada. Finalmente, expresaban inquietudes acerca de la “ideología de género” y sus supuestos efectos sobre el modelo de familia y sociedad tradicional[fn]Entrevistas de Crisis Group en 2016 a un representante de la oposición y a negociadores, Bogotá, 19 y 20 de octubre, 8 y 11 de noviembre; a un pastor Cristiano, Bogotá, 3 de noviembre; a un diplomático senior, 11 de noviembre. “Propuestas de Gobierno”, op. cit.Hide Footnote .

El gobierno respondió identificando aquellas inquietudes que consideraba más fáciles de resolver, aquellas que eran difíciles pero no imposibles y aquellas que consideraba inviables. La oposición argumentó que excluir cualquier asunto significaba que Santos abría la puerta para engañar a los partidarios del “no” mediante la exclusión de propuestas inconvenientes. A pesar de ello, Santos envió a sus negociadores a Cuba con órdenes expresas de tomar posiciones más duras en ciertos puntos, generando fricciones con las FARC en el tema de participación política, por ejemplo[fn]Santos dice que algunas propuestas para acuerdo de paz son inviables”, El Tiempo, 20 de octubre de 2016. “Santos quiere hacer conejo con el acuerdo: Alejandro Ordóñez”, El Espectador, 3 de noviembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con un diplomático senior, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016; un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Una vez iniciadas las renegociaciones en Cuba, la atención se volcó sobre las reacciones de las FARC. Poco después del plebiscito, el grupo anunció que estaba comprometido con la paz y, en un comunicado del 7 de octubre, que se comprometía en ajustar el acuerdo para que pudiera contar con una base de apoyo político lo suficientemente amplia[fn]COMUNICADO CONJUNTO: Acuerdo Final, plebiscito y cese al fuego”, Gobierno de Colombia y FARC-EP 7 de octubre de 2016.Hide Footnote . Pero también expresó que no podía renunciar a la elegibilidad a cargos públicos, lo que consideraba el eje de las negociaciones: convertir a una insurgencia armada en una fuerza política pacífica. También continuó rechazando sentencias en prisión, insistió en que cualquier endurecimiento de castigos debería aplicarse a todos los actores del conflicto y se opuso a incluir a la JEP dentro del sistema de justicia ordinaria. Las FARC (y el gobierno) no estuvieron de acuerdo con la propuesta de darles a los terratenientes el beneficio de buena fe en casos de adquisición de tierras, de manera que se les permitiera evadir la justicia cuando las tierras hubiesen sido robadas sin su participación directa. Finalmente, insistían categóricamente en que el acuerdo tuviese rango constitucional, pero eventualmente cedieron a ello[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

C. Tres renegociaciones

Un nuevo acuerdo dependía de tres procesos de negociación. El primero entre la oposición y el gobierno. En público ambas partes hablaban de conversaciones productivas, pero en la realidad no había confianza entre ellas. El gobierno creía que la oposición quería dilatar las conversaciones hasta las elecciones presidenciales de 2018, mientras que la oposición no tenía certeza si el gobierno presentaría sus posiciones en La Habana fidedignamente. Después de un primer tira y afloja, la oposición entregó un documento con todas sus propuestas originales, algunas de las cuales se suavizaron para mostrar flexibilidad[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

El segundo proceso involucraba a los partidarios del acuerdo entre la sociedad civil y el gobierno, y ocasionalmente también a las FARC. No tanto como una negociación sino como una movida defensiva, los partidarios del acuerdo buscaron reunirse con Santos e insistirle en llegar pronto a un nuevo acuerdo manteniendo los principios originales. Una serie de marchas a lo largo del país y la creación de un Campamento de Paz en la Plaza de Bolívar, centro de Bogotá, mantuvieron la presión a las partes por un pronto acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group uno de los organizadores del campamento de paz de la Plaza de Bolívar, Bogotá, 12 de octubre de 2016.Hide Footnote . Algunos movimientos viajaron a La Habana para urgir a las FARC a perseverar en su búsqueda por la paz.

La tercera y última negociación fue entre el gobierno y las FARC. Los negociadores del gobierno retornaron a La Habana el 21 de octubre para empezar la primera ronda de conversaciones. Después, el equipo regresó a Bogotá para poner al tanto a la oposición. El 29 de octubre se dio inicio a una nueva ronda con las FARC, que llevó al anuncio, el 12 de noviembre, de un acuerdo revisado. Esta última ronda de conversaciones tuvo momentos difíciles, en particular cuando se abordó la futura participación política de las FARC[fn]Entrevistas de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Durante las negociaciones con las FARC se estableció una línea permanente de comunicación para mantener informados a los líderes de la oposición. No obstante, la preocupación de que el gobierno no estaba representando en su totalidad las propuestas de la oposición nunca despareció por completo. Los líderes de “no” esperaban más discusiones en torno al nuevo acuerdo antes de que fuese firmado, pero ello nunca ocurrió. Con unas pocas inquietudes claves que no fueron tomadas en cuenta y en medio de alegaciones políticamente motivadas de que las revisiones eran simplemente cosméticas, la oposición finalmente se unió en contra del documento[fn]Entrevistas de Crisis Group con negociadores de la oposición, Bogotá, 8, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

A lo largo de la renegociación, y ante la preocupación de un fin del cese bilateral del fuego, el gobierno y las FARC sintieron la presión del tiempo, a pesar del consenso entre ellos y la oposición de que el cese bilateral era necesario. Un nuevo y detallado protocolo incluía el preagrupamiento de los combatientes de las FARC. Con el gobierno pagando el sostenimiento de la tropa después de 30 días, mantener el cese de hostilidades era posible, pero el cese al fuego estaba diseñado para durar únicamente tres meses[fn]Entrevistas de Crisis Group con un miembro de la Misión de Naciones Unidas, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “Protocolo para el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo (CFHBD) entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”, Gobierno de Colombia, FARC-EP y Misión de las Naciones Unidas, 13 de octubre de 2016.Hide Footnote . El 13 de noviembre el Ejército mató a dos combatientes de las FARC en Santa Rosa del Sur, un municipio del departamento de Bolívar, que estaban llevando a cabo actividades de extorsión con el pretexto de ser miembros del ELN[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Mientras que varios señalaron este hecho como una muestra de la fragilidad del cese al fuego, lo que en realidad demostró fue la robustez del mecanismo tripartito[fn]El Mecanismo Tripartito lo conforman el gobierno, las FARC y la misión de la ONU, para monitorear y verificar el cese bilateral del fuego y el proceso de dejación de armas. La misión de la ONU está encargada de investigar posibles violaciones, ayudar a crear nuevos protocolos cuando sea necesario, asegurar que las otras partes cumplan con sus obligaciones y dar recomendaciones después de investigar las violaciones, entre otras tareas.Hide Footnote : ambas partes inmediatamente recurrieron al mecanismo, quién encontró violaciones de ambas partes. Sin embargo el lenguaje tanto del gobierno como de las FARC bajó de tono y no hubo más acciones violentas entre ellos.

D. El nuevo acuerdo

El nuevo acuerdo anunciado el 12 de noviembre incluía numerosos cambios basados en las propuestas de la oposición. Alrededor del 58 por ciento de sus propuestas públicas originales fueron incluidas parcial o totalmente. Había 58 que proponían cambios completos de forma y de justificación subyacente, de los que fueron incluidas 21 en su totalidad y 6 parcialmente[fn]Véase “Radiografía del plebiscito y el posplebiscito”, y “Radiografía del nuevo acuerdo: ¿Qué tanto se renegoció?”, ambos de la Fundación Ideas para la Paz, n.d.Hide Footnote . Contrario a lo promulgado por la oposición, las revisiones fueron mucho más allá de lo cosmético.

La mayoría de las propuestas y textos sobre una Reforma Rural Integral fueron incluidos y/o tomados en cuenta, tales como el sistema de impuestos rurales y la protección legal a aquellos que compraron tierras de buena fe. Lo mismo puede decirse de las propuestas y textos sobre participación política en puntos como el papel de los partidos políticos en el diseño de un nuevo estatuto para la oposición[fn]Muchas de las propuestas originales del líder de las víctimas, Herbin Hoyos, sobre la participación de las víctimas en política no lograron entrar al acuerdo. Muchas ya estaban implícitamente incluidas o eran inviables como las propuestas en la asignación automática de escaños en el Congreso para las víctimas y su derecho a constituir un partido político con las mismas prebendas que el de las FARC, entre otras. El estatuto para la oposición política es una medida legal que esboza las “garantías para los partidos y movimientos políticos al declararse en oposición”. “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 37.Hide Footnote . Algunas propuestas sobre los procedimientos para terminar el conflicto y las garantías para la seguridad de excombatientes fueron aceptadas, aunque las condiciones bajo las cuales podían participar directamente en política, incluyendo la asignación de curules en el Congreso, no fue alterada. Varias propuestas sobre cultivos ilícitos también se incorporaron, incluyendo el compromiso legal de las FARC de entregar toda información relevante sobre el comercio de drogas y el derecho del Estado de fumigar con glifosato los cultivos de coca, a pesar de la suspensión de ese método en  2015.

Con respecto a las víctimas y la justicia, las FARC deberán hacer entrega de los frutos de su economía de guerra para resarcir a las víctimas. La JEP deberá funcionar en conexión con el Código Penal y el sistema judicial, no tendrá jueces extranjeros ni le dará a los informes de las ONG el mismo peso como evidencia que a la información de las autoridades estatales. Las salas de la JEP pueden determinar si el tráfico de drogas de las FARC puede ser interpretado como instrumento para beneficio personal, y no solamente como fuente de financiación para la actividad política armada. Probablemente, lo más importante en materia de la retórica de la campaña del “no”, es que el nuevo acuerdo determina que la restricción de la libertad de combatientes guerrilleros convictos debe cumplirse, a lo largo de toda la sentencia, dentro de un pueblo, bajo la vigilancia de Naciones Unidas, mientras realizan trabajo en pro de la reparación a las víctimas[fn]Ibíd.Hide Footnote .

Numerosas propuestas para la implementación fueron incluidas, entre ellas cláusulas sobre la estabilidad financiera del acuerdo, la definición de “enfoque de género” y el “reconocimiento de derechos igualitarios entre hombres y mujeres, las circunstancias especiales de cada uno…”, y el respeto explícito por la libertad de culto[fn]Ibíd., p. 193.Hide Footnote . El acuerdo no tendrá rango constitucional[fn]Fuentes incluyen la comparación del nuevo acuerdo, Gobierno de Colombia y FARC-EP, op. cit., y el primer documento usado en La Habana para discutir las propuestas de la oposición, “Propuestas de Gobierno”, op. cit.; y “SISTEMATIZACIÓN OPCIONES Y PROPUESTAS VOCEROS DEL NO Y LO ACORDADO EN EL NUEVO ACUERDO”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 22 de noviembre de 2016. Para solo los cambios, véase “Documento de trabajo: cambios, precisiones y ajustes”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 12 de noviembre de 2016. Pablo Abitbol, s.f., “Comparación anterior y nuevo Acuerdo Final Gobierno de Colombia – FARC-EP”.Hide Footnote . El gobierno y las FARC argumentaron que hicieron cambios en 56 de los 57 temas discutidos con la oposición, con la salvedad de la participación política de las FARC[fn]‘“Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

“‘Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 November 2016.Hide Footnote

III. La paz hacia 2018

Todos los líderes de la oposición y los negociadores del gobierno se reunieron la noche del 21 de noviembre en Bogotá[fn]En la mañana del 21 de noviembre, los candidatos presidenciales del partido Centro Democrático se reunieron con los negociadores del gobierno para discutir el acuerdo sobre la implementación. Una pobre comunicación por parte de la oposición, diferencias de opinión por el lado del gobierno y desacuerdos procedimentales marcaron la pauta para las conversaciones de esa noche. Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 29 de noviembre de 2016; experto en política, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La reunión empezó mal y terminó peor. Había diferentes percepciones sobre si se habían hecho cambios a apartes fundamentales del acuerdo, si este había sido discutido con los líderes del “no” antes de firmarse, y sobre la ruta a seguir. Las partes decidieron un desacuerdo total: la oposición rechazó públicamente el acuerdo y se retractó de algunas de sus propuestas más conciliadoras. La polarización que creó el plebiscito, que fue disimulada durante el proceso de renegociación, resurgió intacta durante el nuevo proceso de ratificación[fn]No es No”, La Silla Vacía, 22 de noviembre de 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 de noviembre de 2016; entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

No es No”, La Silla Vacía, 22 November 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 November 2016; Crisis Group interview, opposition negotiator, Bogotá, 30 November 2016.Hide Footnote

A. La ratificación en el Congreso

El 29 de noviembre, el Senado aprobó el acuerdo de paz por 75 votos a favor y cero en contra; 25 miembros de la oposición participaron en el debate pero se abstuvieron de votar, argumentando que el Congreso no tenía el mandato legal para aprobar el acuerdo. Lo mismo ocurrió el siguiente día en la Cámara de Representantes, donde el voto fue 130-0 (de 166 que participaron). Los votos fueron controversiales por las mismas razones que continuarán perjudicando el apoyo al acuerdo.

Usar el Congreso dio al gobierno y a las FARC una ruta clara para la ratificación y dejó a la oposición en una desventaja evidente. La coalición progubernamental tiene una clara mayoría en ambas cámaras, especialmente en lo que respecta a temas relacionados con el proceso de paz. Con elecciones legislativas programadas para 2018 no hay una posibilidad inmediata de que el movimiento del “no” traslade su apoyo popular al poder legislativo.

Esto ha llevado a que la oposición argumente que el gobierno “impone” de forma antidemocrática el mismo acuerdo de paz que fue negado en el plebiscito. Esta aserción descansa en dos clamores. El primero es que el nuevo acuerdo contiene únicamente cambios cosméticos, lo cual negaría el éxito de la oposición en incorporar propuestas importantes en el texto. El segundo reta la visión que tiene el gobierno de lo que puede definirse legalmente como una “refrendación popular”. La oposición argumenta que el voto del Congreso no es válido como “refrendación popular”, mientras que los partidarios del acuerdo, incluyendo a Santos, afirman que sí. En su sentencia sobre el tema, la Corte Constitucional determinó que el Congreso podría ratificar el acuerdo[fn]El artículo quinto del Acto Legislativo para la Paz requiere que todo acuerdo de paz pase por una refrendación popular, lo que en su momento incluía las opciones de comités locales, Congreso o un nuevo plebiscito. Cuando el Acto fue aprobado la refrendación popular hacía referencia al plebiscito. La sentencia de la Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo evitó contestar a la pregunta de si el Congreso era una opción válida, esencialmente permitiéndole a este cuerpo decidir por sí mismo. La respuesta fue efectivamente positiva ya que el fast-track en el Congreso se activó en diciembre. “Comunicado No. 52”, Corte Constitucional, 13 de diciembre de 2016, p. 2.Hide Footnote . El resultado de estas diferencias es que la oposición ha recurrido al uso de un lenguaje más extremo, avivando la polarización política mientras cuestiona no solo los términos de la paz sino también el respeto del gobierno a principios básicos de la democracia[fn]Véanse los discursos hechos por los Senadores del PCD Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Óscar Iván Zuluaga durante el debate en el Senado el 29 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

La Corte Constitucional también le permitió al Congreso activar un sistema expedito (fast-track), estipulado en el Acto Legislativo para la Paz, para aprobar más de 50 leyes necesarias para implementar el acuerdo, evitando así los entre cuatro y ocho debates necesarios para la aprobación de una ley. Considerado esencial por las FARC – incluso dijeron que sin él retornarían a la guerra[fn]“‘Sin ‘fast track’ volveríamos al monte’”, Semana Video, s.f.Hide Footnote  – el fast-track fue aprobado a finales de diciembre y permite al Congreso aprobar legislación crítica para la implementación del acuerdo, incluyendo la ley de amnistía.

Evitar un segundo plebiscito y garantizar los procedimientos expeditos del fast-track para legislar el acuerdo han sido esenciales para la rápida recuperación del proceso de paz. No obstante, la manera en que el gobierno ha actuado hace del rechazo al proceso de paz y su implementación –parcial o total- una plataforma políticamente rentable con miras al 2018: la oposición continuará argumentando que no existe un nuevo acuerdo y que el plebiscito del 2 de octubre fue traicionado. La implementación en el mediano y largo plazo está, por lo tanto, en alto riesgo.

B. De 2018 en adelante

Al igual que en las elecciones de 2014, la paz estará en el centro del debate electoral en 2018. El acuerdo de paz tendrá un lugar central en las plataformas programáticas de la oposición a la Presidencia y al Congreso[fn]Entrevistas de Crisis Group a negociadores de la oposición, Bogotá, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Con Uribe y otros líderes de la oposición presentándose en contra del acuerdo y como los salvadores de la democracia, y con el Vicepresidente Vargas Lleras dentro de la contienda, la probabilidad de que gane un candidato opuesto al acuerdo es alta[fn]La política colombiana se mueve entre una mezcla de redes tradicionales de clientelismo e identidades partidistas, familias poderosas y votos de opinión. Uribe sería capaz de movilizar probablemente alrededor de 4 millones de votantes para su candidato. Vargas Lleras tiene los índices de favorabilidad más altos de cualquier político (61 por ciento), seguido de Uribe (57 por ciento), pero escándalos recientes dentro de su partido Cambio Radical pueden debilitarlo. No obstante, sus redes clientelistas son inigualables. Marta Lucía Ramírez, del Partido Conservador, tuvo un buen desempeño en la primera vuelta en 2014, y goza de una favorabilidad del 41 por ciento, pero su partido es débil en las regiones. Por el lado de los que apoyan el acuerdo, el candidato más opcionado del Partido Liberal, Humberto de la Calle, tiene un índice de aprobación del 54 por ciento, pero su partido, todavía debilitado por viejas divisiones, no podrá contar con los votos de 2014 fruto de su alianza con Cambio Radical. Los Verdes y el Polo Democrático están relativamente debilitados. “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016. “Elecciones Presidenciales: Resultados”, Registraduría Nacional del Estado Civil, s.f.Hide Footnote . Así las cosas, peligraría su implementación plena.

La construcción de coaliciones será crucial en la carrera por la Presidencia y el Congreso[fn]Las alianzas son una constante en las elecciones presidenciales en la medida en que los partidos hacen acuerdos después de la primera vuelta para apoyar a uno de los dos candidatos restantes. Es probable que para 2018 ya existirán varias coaliciones dadas las posiciones compartidas alrededor del acuerdo de paz. Después del plebiscito, el poder de varios actores dentro de estas coaliciones es difícil de juzgar ya que no es estático.Hide Footnote . La cantidad de posibles candidatos dentro del movimiento del “no”, incluyendo a Marta Lucía Ramírez, Óscar Iván Zuluaga, Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Alejandro Ordóñez, como también a Vargas Lleras, hará que la competencia al interior y entre partidos sea feroz. En general, el partido del Centro Democrático (PCD) inicia con una ventaja ya que cuenta con un alto umbral de votos y Uribe, a pesar de estar impedido para ser elegido presidente por un nuevo período, goza de una especie de culto a la personalidad[fn]“‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016; entrevista Crisis Group a un experto politólogo, 10 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es difícil imaginar un escenario realista en el que el candidato del PCD no llegue a la segunda vuelta. Mientras los varios miembros de la oposición buscan incrementar su proporción de votos, han competido para perfilarse como las salvaguardas de la democracia y la seguridad[fn]Alejandro Ordóñez ha sentenciado que Santos está consolidando una “dictadura” por la manera en que manejó el proceso de paz. “En Colombia estamos ‘desde hace rato en una dictadura’: Alejandro Ordóñez”, Oiga Noticias, 26 de octubre de 2016. Marta Lucía Ramírez llamó a una Asamblea Constituyente para “redefinir el funcionamiento de los órganos existentes del Estado, tales como la Presidencia, el Congreso y las Cortes”. “Colombia se está adentrando en una crisis de legitimidad institucional”, Ramírez, 22 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Vargas Lleras es algo impredecible. A pesar de mantener un bajo perfil en el tema de la paz, la influencia de su partido Cambio Radical y el alcance de sus redes clientelistas le permiten movilizar muchos votos. Él considera a Humberto de la Calle, el candidato más probable del Partido Liberal, como su contendor principal – y como jefe del equipo negociador del gobierno con las FARC, un arduo defensor del acuerdo de paz. Por su parte, Vargas Lleras y Uribe tienen una pobre relación, a pesar de algunos gestos del expresidente que podrían interpretarse como una invitación a una alianza[fn]Tatiana Duque, “La estrategia disidente de Vargas”, La Silla Vacía, 28 de noviembre de 2016; entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un resultado posible de las elecciones presidenciales sería una segunda vuelta en la que se enfrentarían el PCD y Vargas Lleras, con ninguno de los dos candidatos convencido de la necesidad de implementar plenamente el acuerdo de paz[fn]Entrevista de Crisis Group con un Senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Vargas Lleras nunca ha tenido una posición definida con respecto al acuerdo; información reciente sugiere que estaría en oposición. Tatiana Duque, “Así se prepara Vargas Lleras para cuando le llegue su hora”, La Silla Vacía, 15 de enero de 2017.Hide Footnote . Si no logra llegar a la segunda vuelta, el apoyo de Vargas Lleras sería decisivo para determinar el ganador. Por el momento, el Vicepresidente parece estar más inclinado hacia el PCD que hacia los partidos proacuerdo.

Las iglesias cristianas evangélicas jugarán también un papel clave en el debate electoral. Se cree que aportaron entre 1 y 2 millones de votos para el movimiento del “no”, y se espera que varios líderes religiosos participen en la contienda de 2018[fn]Natalio Cosoy, “El rol de las iglesias cristianas evangélicas en la victoria del “No” en el plebiscito de Colombia“, BBC Mundo, 5 de octubre de 2016; “El voto evangélico, clave en la victoria del ‘no’ en el plebiscito de Colombia”, El País de España, 13 de octubre de 2016. No hay manera de saber cuántos votos fueron puestos por las iglesias, pero se estima que pudieron contribuir con dos millones a la campaña del “no”. Algunas iglesias favorecieron el “sí”, pero estas son percibidas como una minoría.Hide Footnote . No obstante, el voto cristiano al “no” no es homogéneo. Mientras que las referencias en el acuerdo a lesbianas, gay, transgénero y bisexuales (LGTB) fueron sacadas completamente de contexto y se usaron para enfurecer a la mayoría de votantes evangélicos, hay mucho menos consenso entre estas comunidades frente a otros temas tales como justicia, comisión de la verdad y tierras. No todos los pastores y sus fieles están interesados en ejercer una influencia política en estos temas[fn]Cristianos: ¿el poder decisorio en la política?”, Semana, 29 de octubre de 2016; entrevista de Crisis Group con un pastor Cristiano involucrado en negociaciones posplebiscito, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Construir coaliciones será también una prioridad de los partidos que defienden el acuerdo de paz. Varios partidos están a favor de la paz pero no alcanzan, por sí mismos, a recoger suficientes votos para asegurar que su candidato llegue a segunda vuelta. Construir una alianza a favor del acuerdo sería el paso a seguir para asegurar que un candidato que apoye el proceso de paz pueda llegar a la segunda vuelta presidencial. Sin embargo, estas coaliciones serían con un amplio espectro de grupos que están en desacuerdo en muchos otros temas[fn]Entrevista de Crisis Group con un senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Por ejemplo, Jorge Robledo, senador del Polo Democrático y posible candidato presidencial, está a favor del acuerdo pero se opone vehementemente a la nueva legislación impositiva, que es apoyada por varios partidos que también apoyan el acuerdo. “La peor reforma tributaria imaginable: Robledo”, Página oficial de Jorge Robledo, 20 de octubre de 2016.Hide Footnote .

La coalición por el acuerdo estaría conformada por el Partido Verde, una fuerza que probablemente tiene la capacidad de movilizar más votos que los que actualmente representa en el Congreso; los partidos de la U y Liberal, en los que Santos tiene sus raíces, ambos con pocas probabilidades de llegar a la segunda vuelta (en las elecciones de 2014 lograron la victoria gracias a su alianza con el Partido Cambio Radical); y lo que resta del dividido partido de izquierda, el Polo Democrático. Los candidatos por el acuerdo de paz tendrán también que encontrar un adecuado balance entre apoyar el acuerdo y distanciarse de Santos. Temas como la reforma tributaria, que se aprobó a finales de 2016 e incrementó el impuesto al valor agregado en tres puntos porcentuales; las difíciles condiciones económicas por la caída en los ingresos del petróleo y la impopularidad del Presidente hacen esencial que cualquier candidato que favorezca el acuerdo de paz se diferencie de Santos y su gobierno en otros temas[fn]El índice de 60 por ciento de desaprobación del presidente Santos, “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016, puede empeorar después de la aprobación de la impopular reforma tributaria. El 30 de noviembre en las protestas en la Plaza de Bolívar cuando se votaba la ratificación del nuevo acuerdo en la Cámara de Representantes, algunos protestantes cantaron arengas en contra de la reforma tributaria, asumiendo que buscaba financiar la paz y la reincorporación de las FARC.Hide Footnote .

Las coaliciones también serán decisivas para formar una mayoría en el Congreso[fn]Hay 80 partidos en el Congreso; cinco partidos compitieron en la primera vuelta de las últimas elecciones presidenciales. Pequeños partidos regionales pueden amasar únicamente los votos suficientes para llegar al Congreso pero no para llegar a una ronda presidencial. Véase “Partidos y Bancadas”, Congreso Visible, s.f. “Elección de presidente y vicepresidente – primera vuelta”, Registraduría Nacional de Colombia, s.f.Hide Footnote . Los resultados del plebiscito sugieren que el PCD bien podría incrementar su representación en el Senado. No obstante, esto sería más difícil en la Cámara de Representantes. Otros partidos tienden a lograr un mayor éxito en las regiones, incluyendo el Conservador, el Liberal y el de la U[fn]Entrevista de Crisis Group con un experto politólogo, Bogotá, 10 de noviembre de 2016. En la Cámara de Representantes el PCD tiene 19 escaños, seis de Antioquia, cinco de Bogotá y ocho de diferentes departamentos. Tiene solo un gobernador (Casanare). Todos a excepción de uno de los 27 diputados del Partido Conservador son de fuera de Bogotá, al igual que los Liberales (36 de 39) y los del Partido de la U (35 de 37). Véase “Elegidos Congreso de la República 2014-2018”, Registraduría Nacional, s.f.Hide Footnote . Para asegurar mayorías en el Congreso, el PCD deberá aliarse con otros partidos, volviendo vital para esto la preservación de una unidad en contra del acuerdo. Los partidos a favor del acuerdo de paz también buscarán unidad con respecto al tema para asegurar sus números en el Congreso[fn]Entrevista de Crisis Group con un negociador y senador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si la oposición llega al poder con un mandato en contra de todo o parte del acuerdo de paz, la implementación de los temas más contenciosos podría terminar. Una opción sería modificar leyes fueron imposibles de cambiar cuando fueron aprobadas por el fast-track. Otra alternativa sería ahogar política y financieramente las instituciones, programas o políticas claves para el posconflicto. Desfinanciarlas o socavarles su importancia política podría convertir rápidamente el acuerdo en irrelevante.

El gobierno ha tratado de prevenirlo introduciendo un proyecto de ley que obligue a los gobiernos futuros a implementar el acuerdo de paz, pero este podría ser ignorado o derogado después de cambios en el equilibrio de poderes[fn]PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 SENADO”, ley propuesta por el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, 19 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Sin embargo, presiones del exterior y de segmentos de la sociedad colombiana pueden hacer que desechar el acuerdo sea muy costoso. En tal caso, una meta viable para un renovado diálogo entre la oposición y el gobierno durante 2017 sería lograr el compromiso para continuar con la implementación de las partes críticas del acuerdo, tales como justicia transicional y mecanismos humanitarios, sin afectar el progreso hecho en otros puntos.

IV. La implementación y sus efectos en el apoyo político

Durante 2017, el apoyo del Congreso y la Presidencia al acuerdo será fuerte y estable. Pero el apoyo popular para su implementación más allá del corto plazo es frágil e incierto, poniendo en riesgo el pleno funcionamiento del acuerdo. Existe un pequeño período de tiempo durante lo cual la implementación podría generar mayor apoyo o rechazo, dependiendo de los éxitos para concretar diferentes aspectos del acuerdo y en cambiar las condiciones en los territorios afectados por el conflicto.

A. Las preocupaciones de las FARC

Es probable que el efecto sobre las FARC de la oposición política al acuerdo de paz se profundice en los próximos meses. A lo largo del cese al fuego, y particularmente después del plebiscito, las FARC han encarado crecientes tensiones internas. La violación al cese del fuego en el sur de Bolívar es diciente: el frente que opera en la zona es incapaz de controlar a sus combatientes o simplemente ha optado por continuar con la extorsión. La expulsión de cinco comandantes de rango medio en los Llanos orientales, incluyendo a Gentil Duarte, quien había sido encargado de una facción del Frente Primero que apoyaba el acuerdo de paz, muestra las tensiones con algunos mandos medios, ya sea por la incertidumbre política, por conexiones con economías ilegales lucrativas o por ambas razones[fn]Entrevista de Crisis Group a un miembro del Mecanismo Tripartito, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “FARC-EP separa a 5 mandos de sus filas”, FARC-EP, 16 de diciembre de 2016. En junio de 2016, una facción del Frente Primero anunció en Guaviare que no haría parte del acuerdo. El secretariado de las FARC seleccionó entonces a Duarte, un miembro del Alto Comando Central, para liderar la facción dentro de este frente que aún apoyaba el acuerdo de paz.Hide Footnote .

El clima político fomenta una inquietud, por encima de todas, dentro de las FARC: que el gobierno no cumplirá su parte del acuerdo. Mientras que la agrupación en su décima conferencia en septiembre de 2016 ratificó por consenso todo el acuerdo de paz, la posibilidad de un regreso al campo de batalla resurgió en diciembre, cuando Timochenko les recordó a sus combatientes que tendrían que prepararse para el “plan B”: reanudación de la guerra. Tales amenazas pueden incrementarse si la implementación es puesta en peligro[fn]Entrevistas de Crisis Group con miembros de las FARC, Llanos del Yarí, 15-25 de septiembre de 2016. “Timochenko alerta a la tropa de las Farc: preparemos el plan B”, Las 2 Orillas, 8 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Los disidentes de las FARC podrían también causar hechos de violencia, lo que produciría una reacción en cadena sobre la implementación y el apoyo político al acuerdo. Ya ha habido reportes de actos de violencia del Frente Primero en Guaviare y Vaupés[fn]Defensoría alerta sobre reclutamiento forzado y extorsiones de bloque disidente de las Farc en Vaupés”, El Espectador, 11 de noviembre de 2016.Hide Footnote . En Tumaco, fueron confirmadas disidencias en las filas del Frente Daniel Aldana, a pesar de que no es claro si están relacionadas con el proceso de paz o con un cisma causado por la nueva estructura del frente (anteriormente era una columna móvil). La muerte en noviembre de Don Y, un líder de la facción disidente, a manos de las FARC, muestra cómo las peleas internas pueden derivar en violencia[fn]‘Don Y’, el disidente de las Farc que azota a Tumaco”, La Silla Pacífica, 31 de octubre de 2016; “Las Farc mataron a ‘Don Y’”, La Silla Pacífica, 16 de noviembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Disidencias de las FARC: ¿Por qué lo hacen? ¿Qué tan peligrosas son?”, Razón Pública, 14 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un aumento de la violencia en zonas como Tumaco, con una densa concentración de cultivos de coca, es probable debido a la presencia de otros grupos armados que quieren controlar este territorio. La expulsión de cinco comandantes, sumada a un combate entre ocho miembros disidentes del Frente 14 e integrantes proacuerdo de la columna móvil Teófilo Forero, son otros ejemplos.

Una vez concluida la dejación de armas, la posibilidad de que miembros de las FARC retornen a la violencia puede incrementarse, ya sea por disidencias o por deserciones individuales dentro del programa de reinserción. Este programa para excombatientes es notablemente débil cuando se trata de enfoques específicos para comandantes de rango medio, habituados a mover grandes cantidades de dinero y a gozar de poder político y militar. Muchos detalles claves para el proceso de reinserción serán decididos solamente después de que se termine con el censo de combatientes de las FARC y de que se constituya Ecomun –la cooperativa de negocios que las FARC manejarían para su reinserción. Los costos políticos y humanitarios de combatientes que dejan el proceso para volver a la violencia serían extremadamente altos[fn]“Lo que tiene que pasar este año para aterrizar los acuerdos”, La Silla Vacía, 10 de enero de 2017. Para más información sobre la reincorporación de las FARC, véase el informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote . El ya establecido Consejo Nacional de Reintegración y Ecomun tendrán un rol clave en mantener a los combatientes involucrados en el proceso.

En el futuro inmediato, la parte más crítica de la agenda tanto para el gobierno como para la guerrilla es la entrega de armas a la misión de las Naciones Unidas[fn]En el día D +90, los combatientes de las FARC tendrán que entregar más del 30 por ciento de sus armas; en el día D +120, otro 30 por ciento; y en el día D +150, el restante 40 por ciento. Para el día D +60, las FARC tendrán que haber entregado todo el armamento ligero, ganadas, municiones y armas de sus milicias.Hide Footnote . El fin de la existencia de las FARC como organización armada está en el núcleo del acuerdo de paz y fue la principal razón con la que el gobierno congregó apoyo para una pronta renegociación después del plebiscito. Hay retos inherentes a este tipo de procesos como las demoras, la logística y la entrega incompleta de armamento, algunos de los cuales ya han afectado la concentración de las FARC. La dejación de armas por parte de las FARC también enfrentará probablemente otra serie de inconvenientes que podrán ser fácilmente usados por la oposición para argumentar que el proceso está fallando. El descubrimiento de armas ocultas, por ejemplo, avivaría la ya existente desconfianza pública. Al mismo tiempo, la falta de un apoyo político en el mediano y largo plazo aumenta las posibilidades de que partes de las FARC decidan no arriesgar todo su arsenal, poniendo en peligro el apoyo público al proceso[fn]Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016; a un senador pro acuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Para más información sobre el proceso de dejación de armas véase Informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote .

Una razón de peso para que las FARC asuman esta doble posición es el continuo asesinato y las amenazas a líderes sociales. Por lo menos 90 asesinatos y más de 230 amenazas fueron registradas en 2016[fn]Armando Neira, “Asesinatos de líderes sociales, el lunar que deja el 2016”, El Tiempo, 28 de diciembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es imperativo que el gobierno proteja a los civiles en las comunidades amenazadas, sin importar quién está cometiendo los asesinatos o si hay paramilitares detrás de la ola de violencia. Si la hipótesis que explica estos asesinatos y amenazas es que nuevos grupos armados se están movilizando para controlar economías ilícitas, el gobierno entonces deberá tomar medidas para llenar el vacío de poder dejado por las FARC en estos territorios[fn]Entrevista de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Hasta entonces, los continuos asesinatos continuarán exacerbando el riesgo de fragmentación al interior de las FARC y socavando los posibles beneficios de la paz a nivel local.

El acuerdo sobre garantías de seguridad para las FARC y para activistas y actores políticos locales necesita ser reforzado de manera expedita y efectiva. El gobierno debería comenzar por fortalecer los esquemas de protección individuales y colectivos, y trabajar con líderes locales para definir los pasos a seguir para mitigar los riesgos. Esto puede hacerse mientras se establece el sistema de seguridad de las FARC durante el proceso de dejación de armas. Los líderes de la oposición deberían también incrementar el tono y la frecuencia de las denuncias de hechos de violencia y distinguir claramente sus reservas al acuerdo de paz de las acciones de saboteadores violentos en lo local[fn]Esto no significa que hay una conexión entre la oposición y este tipo de violencia sino más bien que los perpetradores pueden usar los argumentos de la oposición para legitimar sus actos.Hide Footnote . La comunidad internacional, que ya está muy preocupada por la violencia, puede dar mayor visibilidad internacional a estos ataques a través de condenas públicas y llamados más frecuentes a la justicia.

B. Planeando una implementación exitosa

La dejación de armas empezó con serias deficiencias. Muy poco se ha hecho para instalar una infraestructura adecuada en las zonas de concentración lo que ha causado demoras en el inicio del proceso[fn]“Comunicado Conjunto Nº 10”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 28 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Los combatientes de las FARC se desplazarán gradualmente desde los lugares de preagrupamiento a las 26 zonas una vez estén listas. En la segunda mitad de enero se arrendó tierra únicamente para 17 de las 26 zonas, y solamente en dos, en Putumayo y en Policarpa, Nariño, los combatientes de las FARC lograron quedarse y construir las barracas donde se instalarán. Según el gobierno, la preparación de las zonas está avanzando rápidamente[fn]Gobierno acelera el paso para dejar listas las zonas veredales de Farc”, El Tiempo, 10 de enero de 2017; “El 90% de los miembros de las Farc está a 10 km de zonas de desarme”, El Tiempo, 10 de enero de 2017.Hide Footnote . Un protocolo renegociado estableció que la entrega de los materiales necesarios para la finalización de la construcción y la completa concentración de las FARC debe estar lista para el 31 de enero[fn]“Acta de acuerdos de trabajo entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 17 de enero de 2017.Hide Footnote .

Mientras que los primeros tres plazos límites no se cumplieron – la reagrupación de las FARC, la destrucción de material bélico inestable y la transferencia de armas cortas del personal y de las milicias a las zonas de concentración –, el gobierno insiste en que el resto del proceso de dejación de armas continúa en los tiempos previstos. Estas metas también podrán encontrar obstáculos, pero es esencial que se logren de acuerdo a los términos estipulados en el acuerdo para evitar alimentar la desconfianza pública. Los combatientes que lleguen primero a los acantonamientos podrían ser parte del 30 por ciento que entrega sus armas en la primera transferencia en el día D +90.

La Misión de las Naciones Unidas y el Mecanismo Tripartito para verificar y monitorear el cese al fuego y la dejación de armas también tienen roles claves[fn]UN: First 2 Deadlines in Colombia Cease-Fire Can’t Be Met”, The New York Times, 11 de enero de 2017. “‘Ya tenemos 17 zonas arrendadas y 8 en trámite’: Carlos Córdoba”, Semana, 10 de enero de 2017. “Para evitar más muertes, Sergio Jaramillo propone acelerar implementación de acuerdos”, El Espectador, 16 de noviembre de 2016; “Intervención del Presidente Juan Manuel Santos en el acto de la Firma del Nuevo Acuerdo de Paz con las Farc”, Presidencia de la República, 24 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si bien han estado involucrados en la verificación de violaciones al cese al fuego, también se han visto implicados en algunos incidentes de comportamiento inadecuado. A pesar de no estar directamente involucrados, las acusaciones del Gobernador de Antioquia sobre casos de prostitución con niñas menores de edad y alto consumo de alcohol por parte de las FARC en pueblos cercanos a las zonas de concentración sugieren una falta clara de información acerca del proceso de cese al fuego. El Mecanismo Tripartito confirmó, posteriormente, que no había hechos de prostitución pero verificó un caso en el que un miembro de las FARC violó el protocolo, abandonando la zona sin permiso, y bebiendo y discutiendo con un civil en un pequeño caserío. El Gobernador visitó las zonas después de un abierto apoyo del PCD y, posteriormente, se retractó de sus acusaciones iniciales. Aun así, el Mecanismo Tripartito, incluyendo a la misión de la ONU, se convirtió en el árbitro entre rivales políticos[fn]La pelea entre las FARC y el gobernador de Antioquia”, Semana, 28 de diciembre de 2016. “Mecanismo de monitoreo y verificación, comunicado de prensa”, Misión de la ONU en Colombia, 30 de diciembre de 2016. “Uribe dice estar dispuesto a acompañar al gobernador de Antioquia a sitios de preconcentración”, RCN, 29 de diciembre de 2016. “Así avanza la polémica revisión de las zonas de concentración en Antioquia”, Semana, 7 de enero de 2016.Hide Footnote .

En un caso con más relevancia pública, fueron difundidas imágenes de funcionarios de la Misión de la ONU bailando con miembros de las FARC durante las fiestas de año nuevo, llevando a una protesta enérgica de la oposición que cuestionó la credibilidad e imparcialidad de la misión. Los funcionarios involucrados en este hecho fueron apartados de sus cargos, en un incidente visto por muchos como exagerado[fn]MISIÓN DE LA ONU EN COLOMBIA SEPARA A OBSERVADORES DE SU SERVICIO”, Misión de la ONU en Colombia, 5 de enero de 2016. Marta Ruiz, “El episodio de los verificadores: un escándalo desproporcionado”, Semana, 6 de enero de 2017.Hide Footnote .

En su primer informe, que logró solo una circulación limitada en los medios y en la opinión pública, la misión de la ONU anotó que ya hay 280 observadores en el país, y que su número llegaría a 450 en enero, aunque la llegada del componente civil quedó retrasada hasta el despliegue de los militares. Un equilibrio entre el componente civil y militar de la misión es esencial, especialmente para ayudar a mantener fuertes relaciones entre la misión, las autoridades locales y las comunidades. Al 7 de diciembre de 2016, la misión había monitoreado 183 desplazamientos de combatientes de las FARC y tratado 27 requerimientos de verificación, de los cuales solo nueve podían ser investigados ya que los restantes sobrepasaban su mandato[fn]PRIMER INFORME DE ACTIVIDADES DEL MM&V”, Mecanismo y Monitoreo y Verificación, 30 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El problemático inicio del agrupamiento de las fuerzas de las FARC no debe opacar la importancia del papel de la misión en la futura dejación de armas. El despliegue completo del personal en todas las zonas de concentración y la comunicación periódica a los medios, más allá de los reportes regulares, con consentimiento del gobierno y las FARC, ayudarían a mejorar la efectividad y posición pública de la misión, así como las percepciones de avances del proceso. La misión debería trabajar también de cerca con el gobierno y las FARC y presionar para que se cumpla, pese a los retrasos, el cronograma de dejación de armas establecido en el acuerdo de paz.

Una estrategia de comunicaciones sólida para el momento en que las FARC dejen las armas es crucial para congregar apoyo al proceso. La oposición no ha criticado los retrasos iniciales, sino que ha concentrado sus reparos en la relación entre la ONU, el gobierno y las FARC. Sus reclamos se han basado más en la desconfianza hacia la guerrilla, la cual podría profundizarse si la dejación de armas no es lo suficientemente transparente, punto que la oposición ha puesto en duda incesantemente. Para superar este escepticismo, las FARC deberían dejar de lado sus recelos y permitir que se fotografíe a combatientes que entregan sus armas a la misión de la ONU. Su nueva experticia en el manejo de medios, que ha ayudado a transformar su imagen pública, y su interés en ganar capital político, sugeriría que puedan permitirlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de las FARC, La Habana, 9 de junio de 2016; con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. “Nueva estética de las Farc, ¿Estrategia mediática o cambio verdadero?”, Semana, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El costo de no hacerlo podría ser la proliferación de reclamos en el sentido que las FARC no han entregado todas sus armas.

La entrega está prevista para el final de los seis meses después del día D, pero para entonces la JEP todavía no estará operando. Dado que la justicia fue uno de los puntos más controvertidos del acuerdo de paz, el escrutinio de la oposición al sistema de justicia transicional y sus recelos sobre la JEP serán permanentes en los debates de 2017. Esto beneficia a los combatientes de las FARC, ya que desde los primeros días se dispondrán recursos para la amnistía, las medidas de seguridad y la reincorporación, mientras que las sentencias de la JEP se conocerán mucho más tarde. Esto puede generar la impresión de que las FARC están siendo premiadas antes de haber cumplido cualquier obligación judicial o con la verdad[fn]Entrevista de Crisis Group con un miembro de la comunidad internacional, Bogotá, 14 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Cuando las campañas al Congreso y la Presidencia entren en la recta final, la JEP probablemente apenas estará conociendo sus primeros casos. La forma en la que se lleven los casos y el comportamiento de los acusados hacia las cortes serán, muy seguramente, fuentes de escrutinio de la oposición y de los electores.

Las FARC deberán cooperar lo más posible con los mecanismos de justicia transicional, incluyendo la JEP, la comisión de la verdad y la búsqueda de los restos de las víctimas de la desaparición forzada. Al demostrar su compromiso para cumplir con todas sus obligaciones, incluso a riesgo personal, los líderes de las FARC podrán influir en las opiniones a favor de la paz y socavar los argumentos de la oposición. No hacerlo o usar los mecanismos judiciales para defender sus esfuerzos bélicos, señalar culpables y/o negar responsabilidades solo fortalecería la opinión en contra de la guerrilla y del acuerdo de paz. Los miembros de las Fuerzas Armadas deberán también comparecer ante la JEP de manera que no se alimente la percepción de que este mecanismo es solo para las FARC y que protege a los funcionarios del Estado.

Las manifestaciones de arrepentimiento público por los crímenes más atroces deberán continuar siendo una prioridad tanto para las FARC como para el gobierno, lo que ayudaría a generar más apoyo al acuerdo. Las FARC ya pidieron perdón por la muerte de 11 diputados en 2007; deberían hacer lo mismo por el atentado contra el club El Nogal en Bogotá en 2003. Estos pedidos de perdón no deberían convertirse en espectáculos públicos de arrepentimiento con fines políticos[fn]El perdón público en La Chinita por una masacre ocurrida en 1994 tuvo mucho de espectáculo pero poco de sustancia según un asistente. Entrevista de Crisis Group a un diplomático, Bogotá, 21 de octubre de 2016.Hide Footnote . Asimismo, y de manera más general, las etapas iniciales de la implementación y otras actividades de la paz deberán mantener su énfasis en las víctimas y su participación, incluyendo esfuerzos que permitan encontrar a las víctimas de desaparición forzada y la cooperación con la comisión de la verdad. No mantener a las víctimas como eje central del proceso de implementación socavaría el argumento de su importancia en las negociaciones y la legitimidad del acuerdo. Las cosas se han tornado más complicadas desde el plebiscito por las disputas entre diferentes actores de la oposición y del movimiento en pro del acuerdo sobre el derecho de representar a las víctimas, diferencias que inevitablemente continuarán durante la campaña electoral[fn]Miembros de la oposición decían hablar por las víctimas de las FARC, incluyendo Sofía Gaviria y Herbin Hoyos, como también lo hacían líderes del gobierno y del movimiento pro acuerdo.Hide Footnote . El gobierno también necesita continuar con su labor pedagógica para que las comunidades locales y regionales se apropien del acuerdo y así se incremente el costo de diluir o parar su implementación. La oposición demostró durante la campaña del plebiscito que ligar el acuerdo a la vida diaria de las personas, de manera veraz o no, es una estrategia efectiva[fn]Entrevistas de Crisis Group con un activista político y con un profesor universitario, Bogotá, 16 de noviembre de 2016; con un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote . Igualmente, será importante mantener una comunicación proactiva que muestre el progreso en la implementación.

Otros esfuerzos, especialmente aquellos relacionados con desminado, también ayudarán a mostrar medidas tangibles de progreso. Uno de estos hechos, por ejemplo, es el reciente anuncio de que la vereda El Orejón, en el municipio de Briceño, Antioquia, quedó libre de minas, tras la detonación de 46 artefactos durante más de un año[fn]Deicy Johana Pareja M., “El Orejón, la vereda que es ejemplo del desminado humanitario”, El Tiempo, 22 de diciembre de 2016; “Vereda Orejón, municipio de Briceño (Antioquia)”, Dirección Contra Minas, n.d.Hide Footnote . Tales esfuerzos, junto con proyectos pilotos de sustitución de cultivos y otras iniciativas de rápido impacto, podrán ayudar a que las comunidades sientan que la paz trae progresos materiales a su vida cotidiana y mejores expectativas de desarrollo económico e institucional. El Ministerio del Posconflicto anunció que ejecutará 700 proyectos en los primeros 100 días de la paz, además del Plan de Respuesta Rápida: iniciativas como estas serán cruciales. Sin embargo, aún falta apoyo financiero y político dentro del gobierno para asegurar una exitosa implementación. Manejar adecuadamente las expectativas de las comunidades locales será indispensable.

Finalmente, también debería explorarse la creación de un espacio para reiniciar y mantener un diálogo político con la oposición sobre la implementación. Este diálogo puede iniciarse con una invitación a que los líderes del “no” participen en las reuniones sobre verificación y/o implementación y así canalizar el debate político hacia esfuerzos para estabilizar el proceso de paz en vez de socavarlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de la oposición, Bogotá, 8 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

C. La paz y otros actores armados

La implementación del acuerdo de paz renegociado enfrenta grandes retos, tanto a nivel regional como local, dada la presencia de otros actores armados, que, a su turno, influenciarán el apoyo nacional al proceso. Dentro de estos grupos, el principal es el ELN, con el que está programado un inicio de conversaciones de paz el 7 de febrero[fn]“La negociación entre el Gobierno y el ELN arranca el 7 de febrero”, Semana, 18 de enero de 2017.Hide Footnote . Tratar de implementar el acuerdo con las FARC en zonas en las que el ELN tiene presencia activa implica serios dilemas.

La violencia del ELN afectará la capacidad del gobierno para implementar la paz, sobre todo teniendo en cuenta que este grupo armado está expandiendo su presencia en áreas del conflicto prioritarias para la implementación de los acuerdos, tales como el Catatumbo y Arauca (ambas en la frontera con Venezuela), así como en Cauca, Nariño y Chocó. Incluso partes del acuerdo que gozan de amplio apoyo, tal como el cese de fuego, están siendo afectadas por la presencia del ELN, como se vio en el incidente ocurrido en Santa Rosa del Sur[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016. Los combatientes de las FARC involucrados en el incidente se habían presentado como combatientes del ELN, lo que llevó a que el Ejército los atacara bajo el supuesto de no estar violando el cese al fuego.Hide Footnote . Establecer una presencia estatal efectiva en zonas donde el control del territorio está todavía en disputa entre grupos armados costará vidas y recursos. La integridad del proceso de paz con las FARC estará en juego también en zonas donde se espera que poco cambie en términos de violencia, tales como Arauca, Cauca y el Catatumbo[fn]Algunas muertes recientes en el Cauca, donde los asesinatos se han incrementado, han sido atribuidas al ELN. “Tres hombres asesinados en zona rural de Silvia, en el norte del Cauca”, El Tiempo, 20 de septiembre de 2016. El ELN también ha sido acusado de “matar comunistas” en Arauca. Carlos A. Lozano Guillén, “Mirador: Carta a Gabino (I)”, Periódico Voz, 2 de septiembre de 2016.Hide Footnote . La situación es más grave en lugares donde las FARC y el ELN han hecho acuerdos o coordinado una transferencia del control de territorios como en Cauca y Nariño[fn]Entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 2 de agosto de 2016; funcionario gubernamental, Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Para una implementación efectiva del acuerdo con las FARC es también importante convencer al ELN de que puede confiar en el compromiso del gobierno de honrar los acuerdos firmados con la insurgencia. Después del plebiscito, el grupo ha cuestionado internamente los méritos de confiar en que el gobierno cumplirá sus promesas, exacerbando la mutua cautela de las partes, que ha sido incluso más aguda que la que existió entre el gobierno y las FARC al inicio de las negociaciones[fn]En reuniones secretas entre el gobierno y las FARC, estas últimas concluyeron que Santos estaba comprometido con la paz. El ELN, por su parte, durante conversaciones para definir una agenda de negociación, argumentó, años después, que Santos representaba a las viejas élites. Esto ha llevado a que algunos dentro del ELN vean las negociaciones con el gobierno como un camino a seguir, pero no en este momento. Véase Víctor de Currea-Lugo, “Eln dice estar listo para la paz, entrevista con Antonio García”, El Espectador, 9 de diciembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con expertos del ELN, Bogotá, 3 de octubre de 2016; Llanos del Yarí, 23 se septiembre de 2016.Hide Footnote . Cualquier otro deterioro de la confianza del ELN y el Estado pondrá en riesgo la posibilidad de un acuerdo de paz con este grupo en el futuro cercano. También sería desastroso para el apoyo público que la presencia del ELN en los territorios que ocupaban las FARC lleve al fracaso en la implementación del acuerdo, lo que a su vez conduciría al ELN a seguir desconfiando de la capacidad del gobierno para lograr la paz.

Otros grupos armados tales como los neoparamilitares y los remanentes del Ejército Popular de Liberación (EPL) también dificultarán la implementación a nivel local[fn]Este informe usa el término “neoparamilitar” en vez de bandas criminales o Bacrim. Soledad Granada, Jorge A. Restrepo and Alonso Tobón García, “Neoparamilitarismo en Colombia: una herramienta conceptual para la interpretación de dinámicas recientes del conflicto armado colombiano”, en Restrepo y David Aponte (eds.), Guerra y violencias en Colombia Herramientas e interpretaciones (Bogotá, 2009), pp. 467-499. El frente Libardo Mora Toro, remanente del EPL, opera en la región del Catatumbo. Es el único frente disidente que todavía existe del proceso con el EPL en 1991.Hide Footnote . Estos grupos empezaron a moverse desde hace algún tiempo hacia áreas antes controladas por las FARC y lo seguirán haciendo si no hay acciones contundentes contra ellos en materia de justica y aplicación de la ley. Colombia está siendo testigo de un aumento de los cultivos de coca y los programas de sustitución de cultivos diseñados bajo el acuerdo de paz tardarán algún tiempo en ser efectivos[fn]Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), los cultivos de coca incrementaron en 40 por ciento el 2015 llegando a 96,000 hectáreas. “Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2015”, UNODC, julio de 2016.Hide Footnote . Si otros grupos armados toman el control de las áreas con cultivos ilícitos antes que el Estado, se generarían nuevas dinámicas de violencia que influenciarían el éxito o fracaso de la sustitución de cultivos.

Varios movimientos sociales creen que los neoparamilitares, principalmente las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), están detrás de los recientes asesinatos de activistas locales, que van en pico, ya sea por razones políticas o económicas[fn]Las AGC, también conocidas como el Cartel del Golfo, Clan Úsuga o Urabeños, fueron creadas después de la desmovilización de los paramilitares en el 2006 y se involucraron de lleno en el tráfico de drogas.Hide Footnote . No obstante, la evidencia para esta afirmación es insuficiente, pues parece que los asesinatos no responden a un único patrón ni son responsabilidad de una única organización[fn]Algunos interpretan los asesinatos como obra de los paramilitares bajo directa influencia de altos líderes de la oposición, aunque no hay evidencia que los conecte a ambos. Véase Oto Higuita, “¿Por qué están asesinando a los voceros e integrantes del Marcha Patriótica?”, Prensa Rural, 2 de diciembre de 2016. “¿Quién está ordenando matar a los líderes sociales en Colombia?”, El Colombiano, 27 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016. Entrevista telefónica de Crisis Group con diplomático de alto nivel, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El ELN está detrás de algunos asesinatos en Arauca; grupos armados con conexiones con élites locales pueden estar jugando un papel en otras regiones como Urabá; y en lugares como el Caguán, el factor principal detrás de las muertes puede ser la posible llegada de nuevos grupos armados[fn]Entrevistas de Crisis Group a un funcionario gubernamental, Bogotá, 2 de diciembre de 2016; analista político, Bogotá, 9 de julio de 2016; diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, op. cit.Hide Footnote . De cualquier manera, el hecho de que la violencia política aumente hace más difícil la implementación, no solo por sus efectos en la transición de las FARC a la vida civil, sino también porque los líderes comunitarios pueden llegar a ver como riesgosa su participación en los mecanismos de paz[fn]Esto es ya un riesgo dado que el acuerdo renegociado debilita la participación comunitaria. Juanita León, “La gran diferencia entre el Acuerdo I y el Acuerdo II”, La Silla Vacía, 15 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si bien el acuerdo incluye varias iniciativas para luchar contra estos grupos, como la creación de una nueva unidad de investigaciones dentro de la Fiscalía General de la Nación, y llamados a la comunidad internacional para respaldarlas, estas son necesarias pero no suficientes para contrarrestar los nuevos patrones de coerción en las regiones. Un riesgo evidente es que la implementación del acuerdo genere más violencia en algunos territorios si el Estado no es lo suficientemente ágil para proteger a las poblaciones locales y combatir a los grupos neoparamilitares.

Hay varias razones para prever el aumento de la violencia criminal y política una vez iniciado el acuerdo de paz. La primera, que grupos armados podrían enfrentarse por el control de territorios dejados por las FARC, como ya ha ocurrido con el ELN y las AGC. Estas serían zonas con economías ilícitas fortalecidas, rutas de tráfico ilegal y puntos militares estratégicos, como Tumaco, Chocó y el Nudo de Paramillo, por ejemplo. Otras razones son más políticas, como las preocupaciones de las élites terratenientes sobre la reforma rural, a pesar de que algunos puntos polémicos fueron aclarados en el nuevo acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group, oficial gubernamental Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Si la relación entre algunas de estas élites y los grupos y/o actores armados ilegales continúa y se dirige a atacar el acuerdo sobre redistribución de tierras, la violencia podría aumentar, incluyendo en zonas tradicionalmente vulnerables al conflicto de tierras como Urabá[fn]James Bargent, “BACRIM Vuelve a sus Raíces Paramilitares en la Lucha por la Tierra en Colombia”, Insight Crime, 19 de julio de 2013.Hide Footnote .

Otra fuente de violencia que resultaría de la implementación del acuerdo de paz son los ataques continuos contra líderes sociales dada la percepción de una inminente apertura en los sistemas políticos regionales y locales, incluyendo 16 circunscripciones especiales en el Congreso para áreas afectadas por el conflicto[fn]El acuerdo de paz crea 16 circunscripciones especiales en el Congreso, para que las regiones afectadas por el conflicto puedan tener una voz más fuerte en la legislación y formulación de políticas. La idea es que aquellos que se postulen a estos puestos no sean parte de partidos políticos establecidos (incluido el partido que establecerán las FARC), representen regiones aisladas y den voz a las víctimas. Ver “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, GOC and FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 54.Hide Footnote . Esta violencia política local, de mentalidad conservadora, tiene su arraigo histórico en Colombia y explica cómo los paramilitares obtuvieron tanto poder entre los ochenta y noventa[fn]Mauricio Romero, Paramilitares y Autodefensas (1982-2003), IEPRI (Bogotá, 2003).Hide Footnote . Un repunte en este tipo de violencia sería cualitativamente similar a aquel ejercido contra la Unión Patriótica (UP) en esas décadas, a pesar de que es poco probable que alcance niveles similares. Demasiados actores internacionales ya están atentos y preocupados, elevándose así su costo.

D. Fortalecimiento institucional

Durante 2017 el apoyo político al acuerdo puede verse afectado no solo por la situación de violencia y seguridad en el terreno. El mayor problema para una implementación fluida está en las instituciones encargadas de administrar la transición de la guerra a la paz. Algunas del orden nacional solo existen en papel, no tienen suficientes funcionarios ni capacidad para ejecutar presupuestos o proyectos: dentro de estas se encuentran la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia de Renovación Territorial y la Agencia para el Desarrollo Rural[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si no puede ejercer acciones en el terreno, el Estado podría correr el riesgo de perder la oportunidad para ganar legitimidad en lo local. Debido a que estas instituciones deben constituirse en tiempos de limitaciones en el gasto público, el apoyo financiero y político es frágil, en especial dada la resistencia actual e histórica a la reforma rural. Enfrentándose a la amenaza de ser ahogadas por falta de recursos o llevadas a la invisibilidad a lo largo del tiempo, como ya ha ocurrido con entidades enfocadas al tema rural, se necesita brindarlas apoyo del más alto nivel, además de recursos y personal[fn]Para una rápida reseña de la reforma agraria y sus implicaciones institucionales, véase La política de reforma agraria y tierras en Colombia Esbozo de una memoria institucional, Centro Nacional de Memoria Histórica (Bogotá, 2013).Hide Footnote .

La fragmentación institucional plantea dilemas adicionales. La presión política para combatir el incremento en los cultivos de coca ha llevado a que diversos actores estatales adopten estrategias rivales, algunas de las cuales podrían contradecir el espíritu del acuerdo. Este riesgo existe y podría profundizarse en caso de que la oposición llegue al poder en 2018. Los actores políticos locales también carecen de la capacidad técnica e institucional para implementar varias partes del acuerdo y, en algunos casos, su voluntad para hacerlo puede ser frágil si no sienten que pueden obtener recursos financieros para sus regiones[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El Plan de Respuesta Rápida (PRR), diseñado por el Ministerio del Posconflicto (MPC) para ser implementado con y a través de otras instituciones, necesita tanto apoyo político como financiero. La fricción entre las instituciones encargadas de implementar el acuerdo, el MPS y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, sigue siendo problemática, y algunas instituciones sienten que las dos últimas sobrepasan sus límites y son demasiado influyentes. La falta de claridad entre el PRR y la implementación de aspectos de más largo plazo del acuerdo de paz también genera amplias preocupaciones[fn]Entrevistas de Crisis Group con un funcionario del gobierno, Bogotá, 9 de diciembre de 2016; y con un analista político, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Es necesario un liderazgo más contundente que pueda complementarse con la presión de la comunidad internacional.

V. El papel de la comunidad internacional

La comunidad internacional se ha enfocado en apoyar el proceso de paz y en asegurarse de que este concluya en un acuerdo viable y robusto. Lo ha hecho a través de aportes económicos para financiar las instituciones del Estado y a los actores de la sociedad civil que trabajan en temas de paz; a través de apoyo político al proceso; a través de delegados de los países garantes, naciones amigas y enviados especiales de Estados Unidos, la Unión Europea y Alemania; y a través del apoyo técnico en temas de implementación, tales como su respaldo a los mecanismos de justicia locales y la formalización de los títulos de tierras. Todo este apoyo sigue siendo crucial.

A. Implementación y apoyo político

Bajo el contexto político actual, es necesario un rápido inicio de la implementación, con victorias tempranas. A pesar de que el plebiscito sugiere que el apoyo internacional de alto nivel fue menos efectivo de lo que se anticipaba, los delegados y enviados que ayudaron en las negociaciones deberán continuar presionando para que el acuerdo se implemente. No solo serían de gran ayuda en la resolución de disputas y en influenciar al gobierno y a las FARC, sino que también podrían destacar el amplio compromiso extranjero con la paz en Colombia[fn]El enviado especial de los Estados Unidos a los diálogos de paz, Bernie Aronson, ya no juega este rol, y no se avizora un reemplazo. El Secretario de Estado nominado, Rex Tillerson, declaró en una respuesta escrita a las preguntas como parte de su proceso de confirmación que los Estados Unidos tendrían que “revisar” el nuevo acuerdo de paz para determinar qué partes apoyaría. “Trump’s State nominee raises doubts on Colombia peace pact”, The Washington Post, 22 de enero de 2017.Hide Footnote . La comunidad internacional puede jugar un papel imprescindible en incrementar el costo de obstruir o ignorar la reforma rural planteada en el acuerdo, un punto que enfrentará resistencia política a diferentes niveles. Otra gran contribución será la ayuda financiera y al aliento para que el gobierno ponga a funcionar instituciones claves para la implementación.

El apoyo internacional también puede tener incidencia en las decisiones de las FARC, especialmente si un eventual gobierno de oposición propone cambios al acuerdo, lo rechaza o no tiene la voluntad de implementarlo. Dadas las preocupaciones del grupo sobre una plena implementación, un cambio de gobierno puede minar su compromiso con la paz, llevando así a una fragmentación y a que algunas facciones retornen a la violencia organizada. Instarle a las FARC a mantener su compromiso con la paz será vital. En este punto, una segunda misión de la ONU, solicitada en el acuerdo de paz para monitorear la participación política, reincorporación y garantías de seguridad de las FARC, tendrá un rol primordial para mantener la confianza entre la guerrilla y el gobierno. También suscitará polémica política, ya que su mandato abarca la cuestión más controvertida en el nuevo acuerdo: la participación de las FARC en política. Deberá estar funcionando muy pronto para poder cumplir su mandato. La preparación temprana para aprovechar el período antes de que comience su mandato es esencial.

La ayuda financiera también será esencial, especialmente después de 2017. Colombia es incapaz de asumir totalmente los costos de las promesas para el posconflicto, algo que la comunidad internacional se ha comprometido a hacer. En el largo plazo, el apoyo financiero puede ayudar a persuadir al nuevo gobierno a honrar aspectos cuestionados del acuerdo. Los aliados internacionales también podrán trabajar directamente con gobiernos locales, a través de asistencia técnica y financiera, y garantizando que las diferencias políticas entre los niveles locales, regionales y nacional no impidan la implementación[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Finalmente, también requerirá financiación la continuidad en el país de actores internacionales no estatales, como los altos comisionados de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y los Refugiados, entre otros, quienes tienen un papel importante que cumplir en el posconflicto en temas de desplazamiento, fronteras y violencia, aspectos cruciales que pueden entorpecer una exitosa transición de la guerra a la paz.

B. El tema especial de las drogas

Es poco probable que la implementación del acuerdo de paz lleve a una disminución significativa de los cultivos de coca antes de 2018. Los nuevos programas de restitución requieren de tiempo para dar resultados y podrán ser cercenados si el apoyo flaquea. Los recientes incrementos en la producción de coca han hecho que el tema de las drogas cobre nuevamente importancia, tanto en el ámbito político como en el de prevención de la violencia. La oposición insiste en que el incremento en hectáreas cultivadas y el fracaso de la política contra las drogas es fruto de las concesiones hechas a las FARC, incluyendo la prohibición de aspersión aérea. La política de drogas es también objeto de tensión dentro del gobierno, y entre Bogotá y las comunidades locales[fn]“Procurador colombiano acusa a Santos de proteger cultivos de las FARC”, El Nuevo Heraldo, 18 de abril de 2016; “Uribe considera que fin de aspersiones con glifosato es exigencia de las Farc”, El Nuevo Heraldo, 10 de mayo de 2015. Entre julio y septiembre de 2016, las protestas de cultivadores de coca, principalmente en el Putumayo, duraron 39 días. Los campesinos rechazaban el uso de precursores químicos para aplicarse directamente en el suelo como parte de la erradicación manual. Los campesinos del Putumayo también elevaron sus inquietudes sobre la política de drogas y la implementación de los acuerdos de paz en materia de sustitución de cultivos. Véase “Razones del paro cocalero en Putumayo”, El Espectador, 19 de agosto dl 2016; “Levantan protesta cocalera en Putumayo”, El País de Cali, 7 de septiembre de 2016; entrevistas de Crisis Group a líderes locales y cultivadores de coca, 20-24 de marzo de 2016. El nuevo Fiscal General, Néstor Humberto Martínez, llamó a que la fumigación se reinicie pero con nuevos químicos. “Fiscal pide volver a la fumigación aérea contra los cultivos ilícitos”, El Tiempo, 4 de septiembre de 2016.Hide Footnote . Cuando se publiquen este año los informes sobre áreas cultivadas probablemente mostrarán un incremento en e2016, fecha que precede la iniciación de programas de sustitución de cultivos contemplados en el acuerdo de paz. Esto aumentará los llamados para una política tradicional que incluya la erradicación forzada. El plan del gobierno de sustituir y erradicar forzadamente 50 mil hectáreas en 2017 es probablemente inalcanzable y crearía serias tensiones en el campo. Volver a una erradicación forzada produciría una tensión innecesaria con las FARC y cerraría la oportunidad que tiene el Estado para lograr legitimidad en áreas con alta presencia de cultivos de coca.

La comunidad internacional, y en particular Estados Unidos, debería darle una oportunidad al acuerdo sobre drogas ilícitas sin esperar reducciones inmediatas en las áreas cultivadas. El énfasis debería ser fortalecer la interdicción dentro y fuera de Colombia, y apoyar la rápida y efectiva implementación de los puntos más relevantes dentro del acuerdo de paz. Priorizar tal implementación más allá de los intereses políticos nacionales e internacionales de las políticas tradicionales antinarcóticos será crítico, más aún cuando volver a la costosa erradicación manual, cuyos resultados son fácilmente reversibles, no es garantía de éxito.

VI. Conclusión

Colombia ha firmado y ratificado el acuerdo de paz, y la totalidad de los miembros de las FARC estará pronto acantonada en lugares en los que entregarán sus armas e iniciarán su transición a la vida civil. Si bien esto es motivo de celebración, la manera en que la paz fue firmada y aprobada es altamente controversial, y el acuerdo parece carecer de una base amplia, estable y sostenible de apoyo político. Diferentes escenarios amenazan la implementación y con una oposición unida y fortalecida, el futuro parece algo sombrío para los líderes que apoyaron el acuerdo. El acuerdo de paz estará en el centro del debate de cara a las elecciones presidenciales de 2018 y será foco de múltiples agravios que pueden producir un resultado similar a los del plebiscito del 2 de octubre de 2016.

Durante 2017 será necesario un rápido y sustancial progreso en aspectos críticos de la implementación del acuerdo de manera que se altere la balanza a su favor. La implementación se enfrenta a amenazas concretas, profundizadas en parte por las disputas políticas alrededor del acuerdo de paz: déficit financiero, el intermitente proceso de paz con el ELN, instituciones débiles y rivalidades internas en el gobierno, y los asesinatos selectivos en áreas rurales. Si los esfuerzos para implementar el acuerdo no sobrepasan estos obstáculos algunos puntos acordados pueden estar condenados al fracaso antes incluso de que tengan alguna posibilidad de éxito. Si eso sucede, el compromiso de las FARC con la paz, la posibilidad de una negociación similar con el ELN y las perspectivas de enfrentar las causas estructurales del conflicto quedarán en veremos. La batalla inmediata por firmar un acuerdo se ha ganado, pero es todavía prematuro declarar una victoria para la paz.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

Anexo A: Mapa de Colombia

Mapa de Colombia AB Carto/International Crisis Group
Buddhist nuns look at the posters showing images of violence attributed to Muslims around the world, during a celebration of the MaBaTha organisation (Committee to Protect Race and Religion) at a monastery in Yangon, Myanmar, on 14 September 2015. Ye Aung Thu/AFP
Report 290 / Asia

Buddhism and State Power in Myanmar

Extreme Buddhist nationalist positions including hate speech and violence are on the rise in Myanmar. Rather than ineffective bans on broad-based groups like the Association for the Protection of Race and Religion (MaBaTha), the government should address underlying causes and reframe the debate on Buddhism’s place in society and politics.

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Executive Summary

The August 2017 attacks by al-Yaqin or Arakan Rohingya Salvation Army (ARSA), which the Myanmar government has designated a terrorist organisation, have pushed Rakhine state into renewed crisis. They also are being used by radical Buddhist nationalists in the rest of the country to promote their agenda. While dynamics at play in Rakhine are mostly driven by local fears and grievances, the current crisis has led to a broader spike in anti-Muslim sentiment, raising anew the spectre of communal violence across the country that could imperil the country’s transition.

Since the start of the political liberalisation in 2011, Myanmar has been troubled by an upsurge in extreme Buddhist nationalism, anti-Muslim hate speech and deadly communal violence, not only in Rakhine state but across the country. The most prominent nationalist organisation is the Association for the Protection of Race and Religion (commonly referred to by its Burmese-language acronym, MaBaTha), made up of monks, nuns and laypeople. The government has focused considerable effort on curtailing this group and pushing the top Buddhist authority in Myanmar to ban it. Yet these efforts have been largely ineffective at weakening the appeal of nationalist narratives and organisations, and have probably even enhanced them. However uncomfortable it may be, a more nuanced understanding of the sources of social support for MaBaTha, as opposed to simplistic one-dimensional portrayals, is vital if the government and Myanmar’s international partners are to find effective ways to address the challenges posed by radical nationalism and reduce risks of violence.

The nature of MaBaTha and the extent of its popularity are widely misunderstood, including by the government.

The nature of MaBaTha and the extent of its popularity are widely misunderstood, including by the government. Far from being an organisation narrowly focused on political or anti-Muslim goals, it sees itself – and is viewed by many of its supporters – as a broad-based social and religious movement dedicated above all else to the protection and promotion of Buddhism at a time of unparalleled change and uncertainty in a country and society where historically Buddhism and the state have been inseparable.

While State Counsellor Aung San Suu Kyi and her National League for Democracy party command enormous respect and support in the political realm, there is a widespread nationalist perception that they have a generally Western liberal outlook that privileges minority rights and diversity (including religious diversity) over protection of the Buddhist faith – notwithstanding the fact that many minorities feel that the government is not taking account of their concerns. Efforts by the government to crack down on MaBaTha have only amplified the perception that they are weak protectors of the faith. If the government makes good on its threat to declare MaBaTha an unlawful association, there will be severe, likely violent, reverberations across the country.

MaBaTha is led by widely-revered and charismatic monks who have far greater legitimacy on religious issues in the eyes of many Myanmar Buddhists than the government or state religious authorities. MaBaTha also appeals to a broad range of people, including those who oppose its forays into party politics or hate speech, through its engagement in a wide range of “good causes” at the community level – from Buddhist Sunday schools, social service and secular education provision to legal aid and disaster relief. Nowhere is this clearer than in the strong support for MaBaTha among nuns and numerous laywomen’s organisations – despite MaBaTha’s support for what many see as misogynistic objectives such as laws that restrict women’s right to marry whom they choose. For many – male and female – MaBaTha provides not only a powerful, well-funded channel for participation in community-support activities, but also a sense of belonging and direction in a context of rapid societal change and few jobs or other opportunities for youth.

In light of the realities of simmering intercommunal tensions and outbreaks of violence linked to hate speech and nationalist provocations, the stakes for the country are extremely high. Some prominent monks and laypeople within MaBaTha espouse extreme bigoted and anti-Muslim views, and incite or condone violence in the name of protecting race and religion. In a context of tense intercommunal relations, there is a real risk that these actions could contribute to major communal violence. The biggest threat may not be MaBaTha itself, but the dynamics it has created and individuals it has empowered that may be beyond its control.

While the government must continue to take robust action against hate speech, incitement and violence, it is unlikely that confrontation and legal action will be effective in dealing with the broader phenomenon of Buddhist nationalism and groups such as MaBaTha. Indeed, these arguably may play to their advantage, given the wide resonance of MaBaTha narratives combined with the popularity of the community services provided under its banner.

In Myanmar’s new, more democratic era, the debate over the proper place of Buddhism, and the role of political leadership in protecting it, is being recast.

In Myanmar’s new, more democratic era, the debate over the proper place of Buddhism, and the role of political leadership in protecting it, is being recast. Given the deep, mutually legitimising historical relationship between the state and the clergy, this debate, which is unlikely to end soon, cannot be seen only in terms of politics and nationalism, divorced from moral and spiritual issues. The government should take control of the narrative by reframing, on its terms, the place of Buddhism in a more democratic context and setting out its own positive vision.

In parallel, it should address the underlying grievances that lead people to support exclusionary nationalist narratives, which are partly economic. A much more visible focus on the economy would give people confidence that the government is prioritising better opportunities and jobs and a more prosperous future for ordinary people. The more that people can feel they have a role to play in this, and the more channels they have to do so outside nationalist networks, the greater their sense of control over their destiny. International development actors must also recognise the diverse social role of monasteries and nunneries, including those aligned with or sympathetic to MaBaTha, and find ways to positively influence their activities and promote credible alternative channels to problematic nationalist networks.

Yangon/Brussels, 5 September 2017

I. Introduction

Rising Buddhist nationalism and anti-Muslim violence in Myanmar since the start of the political transition in 2011 has prompted domestic and international concern.[fn]See Crisis Group Asia Report N°251, The Dark Side of Transition: Violence Against Muslims in Myanmar, 1 October 2013. For other recent Crisis Group reporting on Myanmar, see Asia Briefings N°s 149, Myanmar’s Peace Process: Getting to a Political Dialogue, 19 October 2016; 147, The Myanmar Elections: Results and Implications, 9 December 2015; 146, Myanmar’s Peace Process: A Nationwide Ceasefire Remains Elusive, 16 September 2015; 144, Counting the Costs: Myanmar’s Problematic Census, 15 May 2014; 143, Myanmar’s Military: Back to the Barracks?, 22 April 2014; also Asia Reports N°s 287, Building Critical Mass for Peace in Myanmar, 29 June 2017; 283, Myanmar: A New Muslim Insurgency in Rakhine State, 15 December 2016; 282, Myanmar’s New Government: Finding Its Feet?, 29 July 2016; 266, Myanmar’s Electoral Landscape, 28 April 2015; and 261, Myanmar: The Politics of Rakhine State, 22 October 2014.Hide Footnote The largest Buddhist nationalist organisation, the Association for Protection of Race and Religion (known by its Burmese-language acronym, MaBaTha) enjoys widespread grassroots support despite government-led attempts to undermine its religious authority. Forays into party politics are controversial – even within MaBaTha – but its view that Buddhism is under threat is widely shared among Myanmar Buddhists. Many members and supporters also see the organisation as primarily focused on protection and promotion of Buddhism and provision of social services, complicating government efforts to ban or weaken MaBaTha.

This report provides a detailed and nuanced understanding of the activities of MaBaTha and other nationalist groups as well as of the motivations and views of its members and supporters. Such understanding is indispensable in formulating effective policy responses.

The report is based on six months of detailed research and interviews in 2017, including: interviews with high ranking members of MaBaTha and other nationalist groups; Buddhist monks and nuns who support MaBaTha; women’s groups that support MaBaTha; high ranking members of the National League for Democracy party; and civil society and human rights activists. The research also draws on Crisis Group observations of MaBaTha events and outreach activities, including rallies, dispute resolution activities, civic education, and gathering of signatures for petitions. Relevant academic and policy research has been reviewed, particularly where it draws on in-country interviews. Most of the primary interviews were conducted in the Burmese language; many of these were of female religious nationalists interviewed by female researchers. Interviews were carried out in both upper and lower parts of central Myanmar, as well as in Kayin state.

The focus on female religious nationalists was deliberate, intended to shed light on an aspect of nationalism in Myanmar that is rarely studied or discussed, and because understanding the motivations and views of female nationalists challenges assumptions commonly-held domestically and internationally about Buddhist nationalism in the country.

The report describes the rationales members have for their participation in MaBaTha and its activities. Whether or not these are cogent or fact-based, they are genuinely felt and therefore important to understand to design effective policy responses. The report does not provide a definitive account of MaBaTha membership, structure or activities, given the fluid nature of the organisation and ongoing changes in response to recent government and religious pressure. It also does not analyse the August 2017 attacks in Rakhine state by the militant group known as al-Yaqin or the Arakan Rohingya Salvation Army (ARSA) and the military’s response, which continued at the time of publication. This serious episode and its implications will be explored in a report to be published in the fall of 2017.

II. Buddhist Nationalism in Myanmar and the Region

A. Historical Roots in Myanmar

1. Kingdom and monarchy

Rising religious nationalism is a global phenomenon, not unique to Myanmar.[fn]“Religious nationalism” is used in this report to refer to movements that combine religious and nationalist political objectives. “Buddhist nationalism” in this report refers to Buddhist-led movements of this kind in parts of the Theravada Buddhist world, particularly Myanmar, Sri Lanka and Thailand – which are sometimes violent and often explicitly anti-Muslim.Hide Footnote Although it often surprises and disheartens educated elites and local political activists, it can be seen in many democratic and democratising countries, including Myanmar’s neighbouring Buddhist countries. For instance, Thailand’s military junta has positioned itself as the defender of the faith to enhance its authority, and some of Sri Lanka’s major parties have co-opted religious nationalism to bolster their perceived legitimacy among the Sinhalese majority.[fn]See “Repression is feeding the Muslim insurgency in southern Thailand”, The Economist, 10 August 2017; and Crisis Group Asia Report N°141, Sri Lanka: Sinhala Nationalism and the Elusive Southern Consensus, 7 November 2007.Hide Footnote

The expression of religious nationalist views in Myanmar today is informed by the country’s historical legacy, particularly colonisation, regional demographic shifts and contemporary global politics. To many of the Burmese Buddhist majority, these factors suggest that the country’s religious and cultural well-being is at risk and that the current government is either unable or unwilling to address the sources of threat.[fn]Matthew Walton, Melyn McKay and Khin Mar Mar Kyi, “Women and Myanmar’s ‘Religious Protection Laws’”, The Review of Faith & International Affairs, vol. 13, no. 4 (2015), pp. 36-49.Hide Footnote There is also a strong millenarian current in Theravada Buddhism that the religion will inevitably decline and disappear, combined with a traditional worldview that sees the health of the religion and the strength of the polity as interdependent.[fn]Matthew Walton and Susan Hayward, “Contesting Buddhist Narratives: Democratization, Nationalism, and Communal Violence in Myanmar”, Policy Studies, 71 (Honolulu, 2014).Hide Footnote This creates an imperative for members of the monastic community to lead pious and patriotic laymen and women in a campaign of “virtuous defence”.[fn]Mikael Gravers, “Anti-Muslim Buddhist Nationalism in Burma and Sri Lanka”, Contemporary Buddhism, vol. 16, no. 1 (2015), pp. 1-27.Hide Footnote

The relationship between the Sangha (the community of Buddhist monks) and state is one that many in Myanmar believe should be symbiotic.

The relationship between the Sangha (the community of Buddhist monks) and state is one that many in Myanmar believe should be symbiotic. This does not mean that the state and the Sangha are expected to be allied. Rather, the secular authority may move to purge the Sangha if they become corrupted in some way, and the Sangha might similarly intervene in secular affairs if the government becomes ineffective, weak or abusive. This constant, delicate negotiation, and the deeply-rooted historical role of Buddhism in legitimising rulers and as a key pillar of the Myanmar state significantly complicate any attempts by the current government to challenge Buddhist nationalist organisations widely seen as protecting and promoting the faith. Attempts to undermine groups like MaBaTha on the basis that monks should not act politically largely miss the point. Most Myanmar Buddhists would prefer that monks not engage in secular, political affairs, but many see their doing so as a reflection of the government’s failings – not necessarily the Sangha’s.

2. British colonial period and independence

The British conquest was a political and moral shock to Burmese society. The colonial state withdrew traditional state support for monasteries and disrupted village economies, another source of regular, sizeable donations, compounding the monasteries’ unprecedented struggles to finance their daily activities. Monastic communities were acutely affected by the period of instability and uncertainty between the British capture of lower Burma in 1852 and upper Burma in 1885, with the subsequent fall of the monarchy in Mandalay, ending a lineage of royal Buddhist patronage dating back more than a thousand years.[fn]Alicia Turner, Saving Buddhism: The Impermanence of Religion in Colonial Burma (Honolulu, 2014).Hide Footnote

The British move to divorce state administration from religion was seen by many Burmese Buddhists as a further sign that the teachings of the Buddha were in decline. This spurred laymen and women into action, with particular efforts to reinforce shared religious and cultural values of good manners and proper conduct. While there was some focus on the ways in which European customs actively insulted Buddhism (wearing shoes at pagodas quickly became a sensitive issue), far greater anxiety was expressed over the loss of religious and cultural education and discipline in Burmese Buddhist society: “[Boys] abandoned studying in the monasteries to attend government schools in hopes of a lucrative career as a clerk. The monks no longer held the same respect”.[fn]Ibid.Hide Footnote

Most colonial government positions were filled by imported Indian bureaucrats – Hindus and Muslims – rather than local elites. Indian businessmen also came to dominate some sectors of the economy, and the Chettiar moneylenders (who were Hindu) were particularly despised for taking over vast tracts of land – including some 25 per cent of agricultural land in lower Burma – when farmers were unable to service their debts during the Great Depression.[fn]Donald Smith, Religion and Politics in Burma (Princeton, 1965).Hide Footnote The resulting economic and power disparities and demographic shifts created enormous tensions between Burmese and Indians that came to a head in 1930 and again in 1938.

The 1938 violence had a particular religious dimension. One of the triggers was a book published by an Indian Muslim author, reprinted with an attachment containing “highly disparaging references to Buddhism”. It is unclear whether religious or political provocateurs added this attachment, but it further inflamed communal and religious tensions. Demonstrators including monks demanded that the author be punished; if not, they threatened to treat Muslims as “enemy number one” and take action to “bring about the extermination of Muslims and the extinction of their religion and language”.[fn]Ibid.Hide Footnote

Shortly after, The Sun newspaper published an inflammatory letter by a Buddhist monk recounting the sufferings of Burmese women married to Muslims, and noting that under customary law their children lost not only their religion but also their ethnic identity.[fn]Khin Yi, The Dobama Movement in Burma, 1930-38 (Ithaca, 1988).Hide Footnote Rumours spread that Muslims were preparing to destroy the revered Sule and Shwedagon pagodas, prompting 1,500 monks from the All Burma Council of Young Monks to attack Muslims and loot and burn their shops in the markets. Some monasteries became armed sanctuaries and storage space for loot, contrary to monastic rules. More than 4,000 people were arrested, including monks accused of violence, arson and murder.[fn]Mikael Gravers, “Anti-Muslim Buddhist Nationalism in Burma and Sri Lanka”, Contemporary Buddhism, vol. 16, no. 1 (2015), pp. 1-27.Hide Footnote

Anti-colonial movements often focused on religious and civic education rather than outright political mobilisation. The emergence of “Dhamma Schools” (Buddhist Sunday schools), currently a major focus of MaBaTha, can be traced to this period as part of an effort to stem both the loss of Buddhist culture and growing religious antipathy among youth.[fn]Matthew Walton, “What are Myanmar’s Buddhist Sunday schools teaching?”, East Asia Forum, 16 December 2014; and Erik Braun, The Birth of Insight: Meditation, Modern Buddhism, and the Burmese Monk Ledi Sayadaw (Chicago, 2013).Hide Footnote The Buddhist Young Men’s Association became a focus for efforts to preserve Buddhist Burmese culture under British rule and eventually factionalised over a disagreement about whether or not to participate in politics more explicitly.[fn]David I. Steinberg, “A Void in Myanmar: Civil Society in Burma”, paper presented at “Strengthening Civil Society in Burma” conference (Transnational Institute and Burma Centrum Nederland, Amsterdam, 4-5 December 1997).Hide Footnote Even today, secular schools teach “civic education” based heavily on Buddhist precepts and values, rather than governance and rule of law.[fn]Crisis Group interview, Phaung Daw Oo, monastic school senior staff, Mandalay, June 2017.Hide Footnote When a local NGO recently published a series of civic education textbooks that promoted religious literacy and included information on the basic tenets of four major faiths (including Buddhism), it prompted a nationalist outcry with claims it was an attempt at “Islamisation” and “religious colonialism in the name of education” followed by demands that children should be taught only about Buddhism.[fn]“Nationalists oppose NGO’s curriculum for including religious education”, The Irrawaddy, 7 March 2017.Hide Footnote

3. Patriotism and religion

At the end of the First World War, anti-colonial leaders established Wunthanu (patriotic) organisations throughout the country to mobilise the largely uneducated rural population in support of the nationalist movement. The emphasis on restoring traditional Buddhist values struck a chord with many village women who had lost their occupations and legal rights under colonial rule.[fn]This was due to the disruption of village economies as well as legal changes – for example, they lost the right to hold public office and some inheritance rights. Mya Sein, “Towards Independence in Burma: The Role of Women”, Asian Affairs vol. 3, no.3 (1972), p. 294.Hide Footnote

In November 1919, an elite women’s patriotic organisation, Wunthanu Konmari, was established with around 300 members, led by the wives and female relatives of prominent male nationalists as well as women entrepreneurs. Colonial authorities were concerned about women’s involvement in the Wunthanu movement, fearing that it would further boost nationalist sentiment. In 1923, the governor of Burma reportedly stated that “the influence of women on politics in many countries has made for nationalism, and so far as I can gather it is making for it in Burma”.[fn]Ibid, p. 295.Hide Footnote Since education was a prerequisite for women’s enfranchisement, nationalist leaders became some of the strongest advocates for female education.[fn]Jessica Harriden, The Authority of Influence: Women and Power in Burmese History (Copenhagen, 2012).Hide Footnote

The way that colonial Burma was governed further solidified the role of Buddhism in the national identity. In particular, the British decision to implement indirect rule in ethnic minority border areas – leaving them under their own local chieftains – meant that minority communities were administratively separated from the central Burman state.[fn]J. S. Furnivall, Governance in Modern Burma (New York, 1958).Hide Footnote The Burmese saw this as a way both to undermine the central state and promote the formation of separate ethnic identities, including non-Buddhist ones. The independence movement thus worked to unite the country under a shared (and Burmanised) culture that was heavily influenced by Buddhist values, though it favoured more revolutionary language.[fn]Matthew Walton, “The ‘Wages of Burman-Ness’: Ethnicity and Burman Privilege in Contemporary Myanmar”, Journal of Contemporary Myanmar, vol. 43, no. 1 (2013), pp. 1-27.Hide Footnote

Resistance to the imposition of a Burman-Buddhist identity on a diverse country has been one of the drivers of the seven-decade civil war.

Resistance to the imposition of a Burman-Buddhist identity on a diverse country has been one of the drivers of the seven-decade civil war. Prime Minister Nu’s abortive attempts in the early 1960s to designate Buddhism as the state religion were divisive, and a factor behind the Kachin rebellion. They also drew criticism from Muslim and Christian religious leaders.[fn]The State Religion Promotion Act of August 1961, personally championed by Nu, never came into force and was repealed by General Ne Win following his 1962 coup d’état.Hide Footnote The 2008 constitution treads a careful line, recognising the “special position of Buddhism as the faith professed by the great majority of the citizens” (section 361) while also acknowledging that “Christianity, Islam, Hinduism and Animism” have adherents in the country (section 362). There is a Ministry of Religious Affairs, established in 1948, which mainly deals with Buddhist affairs.

B. Contemporary Drivers

1. Emergence of nationalism and violence

Since the start of the political transition in 2011, Buddhist nationalism in Myanmar has become significantly more visible. As authoritarian controls were lifted after years of repression, deep-seated grievances emerged into the open, and new freedoms of expression allowed individuals and the media to give voice to these grievances in ways that were not possible before. Newly available telecommunications combined with access to social media accelerated the spread of nationalist narratives, rumours (often of sexual violence perpetrated by Muslims against Buddhist women) and hate speech. A wave of anti-Muslim violence swept across the country starting in June 2012.[fn]See Crisis Group Report, The Dark Side of Transition, op. cit.Hide Footnote

The question of what sustains these dynamics, and the particular focus on Islam, is more complex. Several factors contribute to a pervasive sense of existential angst shared by Myanmar’s Buddhist majority, including demographic fears, economic and cultural anxieties, and current regional dynamics.

2. Perceived demographic and religious threats

Rakhine has long been the interface between Buddhist and Muslim Asia. There is a strong belief in Rakhine state and across Myanmar that if Buddhists in Rakhine had not protected the “Western Gate” of the country and held fast against demographic pressure from Muslim Bengal, then Myanmar and the rest of Buddhist South East Asia would have become Muslim long ago. Whether or not this claim is plausible, it is taken as true by many in Myanmar, driving fears of illegal immigration and demands that the Muslim Rohingya[fn]The term “Rohingya” is highly contested within Myanmar, because it is perceived as a claim of indigenous ethnic status by a community that most Rakhine Buddhists, indeed most people in Myanmar, regard as more recent interlopers. It is used in this report not to imply endorsement of any particular historical narrative or political claim but because it is the term that community overwhelmingly refers to itself by, and because other terms such as “Muslims from Rakhine state” are less precise (several Muslim communities in the state do not identify as “Rohingya”).Hide Footnote minority in Rakhine continue to be denied recognition and rights. This has been extended more broadly to include all Muslims in Myanmar, who are increasingly seen as interlopers – even those from recognised ethnic groups such as the Kaman.[fn]Myanmar law recognises 135 indigenous ethnic groups, a flawed and controversial list drawn up in the 1980s under military rule, and seen as divisive by many ethnic people. See Crisis Group Report, Counting the Costs: Myanmar’s Problematic Census, op. cit.Hide Footnote Thus, for example, none of the major parties fielded a single Muslim candidate in the 2015 elections, and most Muslim voters were disenfranchised.[fn]See Crisis Group Report, The Myanmar Elections: Results and Implications, op. cit., p. 2.Hide Footnote

But nationalist narratives are not focused only on Rakhine. Many religious nationalists cite a mix of hyper-local incidents, such as conflicts over land, animal slaughter, or domestic abuse in addition to incidents such as the brutal rape and murder of a Muslim woman by Muslim men in Rakhine state in 2012, to justify their positions.[fn]Crisis Group focus group discussion, female MaBaTha supporters, Kayin state, June 2017; and Crisis Group interviews, council member of women’s MaBaTha (Upper Division), February-June 2017. See also Matt Schissler, Matthew Walton and Phyu Phyu Thi, “Reconciling Contradictions: Buddhist-Muslim Violence, Narrative Making, and Memory in Myanmar”, Journal of Contemporary Asia, vol. 47, no. 3 (2017), pp. 376-395. The murder of the woman (Thida Htwe) sparked the violence in Rakhine state in 2012 and has become a nationalist cause célèbre (see Crisis Group, “Myanmar Conflict Alert: Preventing communal bloodshed and building better relations”, 12 June 2012).Hide Footnote Beyond demographic fears over the “Western Gate”, other oft-repeated narratives claim that Muslims across Myanmar are hoarding capital, buying up real-estate in town centres, using their wealth to woo and marry Buddhist women, then forcing their wives and children to convert to Islam through physical or economic pressure. Muslims often are described as a “cancer within”, and many Burman Buddhists with religious nationalist leanings agree that “a race does not face extinction by being swallowed into the earth, but from being swallowed up by another race”, an old Myanmar saying which is also the motto of the immigration ministry.[fn]See, for example, the dated immigration ministry website at http://bit.ly/259WAfy.Hide Footnote Other nationalists feel that unlike other faiths, Muslims are unwilling to reciprocate the religious freedoms they demand, and therefore are a threat to Buddhism.[fn]Crisis Group interviews, vice principal of a nunnery, Sagaing Region, February-June 2017.Hide Footnote These fears are strongly felt, notwithstanding that Muslims are in a small minority in Myanmar as a whole, comprising perhaps 4 per cent of the population, while Buddhists are 88 per cent and Christians 6 per cent.[fn]The 2014 Myanmar Population and Housing Census, Union Report: Religion, Census Report Volume 2-C, Department of Population, July 2016, section 5. The reliability of the Muslim figures has been questioned by some analysts and Muslim leaders.Hide Footnote

The debate over whether the current Myanmar government is able to provide for the spiritual needs of the Buddhist polity primarily hinges on whether the government is seen as willing to institutionalise the “protection” of Buddhism and on its perceived weakness (or even complicity) in the face of an “Islamic threat”.[fn]Gravers, op. cit.Hide Footnote Moves to address human rights issues are seen by many religious nationalists as tantamount to enabling Islamic encroachment.[fn]See Walton and Hayward, op. cit.Hide Footnote This means that international and domestic views around the status and treatment of Muslims (and the Rohingya in particular) are in many ways irreconcilable. Government policy statements that attempt to calm nationalist agitation by emphasising the importance of democratic pluralism are read by many Burman Buddhists as ceding cultural and political power to a belligerent religious minority that would not hesitate to enshrine its own religious views into law if given the opportunity.

3. Economic and cultural anxieties

The economic networks that developed as a result of colonial-era immigration from South Asia have persisted in the form of a business class of traders with strong cross-border ties. There is a common perception that these communities only do business with each other, sharing access to markets and capital only within their own faith communities; the 969 boycott movement against Muslim businesses (see section III.A) was a direct response to this. Buddhist nationalists express similar concerns regarding the Chinese business community, particularly in Mandalay and Taunggyi.[fn]Crisis Group interviews, women’s MaBaTha council member (Upper Division), February-June 2017.Hide Footnote

The combination of nationalist concerns over Buddhist religious and cultural education, economic protectionism and inter-religious marriage means that groups like MaBaTha focus not only on perceived slights to their religion and religious community, but also on behaviours Buddhists see as incompatible with a safe, peaceful society. This helps explain their widespread support for the package of “protection of race and religion laws” adopted in 2015 (see section III.B below). Buddhist nationalism in Myanmar is not just about promoting the faith, but also protecting the culture. This makes it impossible to draw a clear distinction between political and non-political nationalist activism.

4. Regional dynamics

In part, nationalist views reflect a growing awareness in Myanmar of regional and global dynamics.[fn]Moshe Yegar, Between Integration and Secession: The Muslim Communities of the Southern Philippines, Southern Thailand, and Western Burma/Myanmar (Oxford, 2002).Hide Footnote For example, the notion that some Buddhist monks in southern Thailand must engage in armed struggle against Muslim militants is highly resonant, and something that people living in Myanmar’s south-eastern borderlands in particular are aware of through trade and migration.[fn]Michael Jerryson, Buddhist Fury: Religion and Violence in Southern Thailand (Oxford, 2011).Hide Footnote Female religious nationalists in Kayin state were resolute in their belief that it was the lay community’s role to ensure that monks were protected from ever having to take on such a role – and that use of force was undesirable, but not inherently problematic to the faith, in cases of self-defence.[fn]Crisis Group focus group discussion, female MaBaTha supporters, Kayin state, June 2017.Hide Footnote

Religious exchanges with Sri Lanka – and with the Buddhist nationalist group Bodu Bala Sena in particular – also have reinforced nationalist narratives and fears of a global Islamist terrorist threat, as well as acceptance of the concept of defensive violence. There are echoes of Sinhalese characterisations of the “Tamil threat” in Myanmar nationalist beliefs that the Muslim minority is the real aggressor given the nature and growth of global Islam. In Sri Lanka today, Bodu Bala Sena has shifted focus from the Tamil threat to that of global Islam, with worrying attempts to build anti-Muslim alliances with nationalist groups in the region. Buddhist women, particularly nuns, who travel to Sri Lanka for religious education appear more likely to accept or encourage the direct participation of Buddhist monks in politics, and cite Sri Lankan history as doctrinal justification for the use of defensive violence.[fn]Crisis Group interviews, principal, vice principal and teaching nun at a nunnery, Sagaing region, February-June 2017.Hide Footnote

The notion that Islam threatens Buddhism around the region appears frequently in religious nationalist materials in Myanmar. The Taliban’s destruction of the Bamiyan Buddhas in Afghanistan in 2001 is often cited as an example of Muslim cruelty, violence and intolerance; the Taliban’s 2007 attacks on Buddhist relics and ancient university grounds in Pakistan are also sometimes referenced.[fn]Crisis Group review of MaBaTha Facebook posts, 2015-2017; and interview with high-ranking women’s MaBaTha member (Lower Division), August 2017.Hide Footnote

The idea that Buddhism is an inherently peaceful and non-proselytising religion, and therefore susceptible to oppression by more aggressive faiths, is a recurrent theme across Myanmar.

The idea that Buddhism is an inherently peaceful and non-proselytising religion, and therefore susceptible to oppression by more aggressive faiths, is a recurrent theme across Myanmar. The feeling that Islam is especially pernicious, given the purported tendency to enact Islamic law once a majority is achieved, frustrates Buddhists who believe that their faith has suffered for its tolerance of other religions. This, together with the perception that Islam is inherently violent, is a potent driver of contemporary Buddhist nationalism in Myanmar. As far afield as Loikaw, the capital of remote Kayah state, young people showed images of Islamic State beheadings on their mobile phones to explain their fears, specifically in relation to National League for Democracy (NLD) government leadership and its failure to tackle a perceived Muslim threat.[fn]Crisis Group discussion with young women, Loikaw, 2015.Hide Footnote

 

III. The Rise of MaBaTha

A. Origins of the Organisation

The recent resurgence of Buddhist nationalism in Myanmar was spearheaded in part by the “969” movement, which first became prominent in the southern city of Mawlamyine in 2011. 969 is numerological shorthand for the special attributes of Buddha and his teachings and a riposte to the number “786”, a folk Islam representation of the Basmala long used by Muslims in Myanmar and elsewhere to identify halal restaurants and Muslim-owned shops.[fn]The Basmala is the name of the Islamic phrase “In the name of God, the Most Gracious, the Most Merciful”.Hide Footnote The 969 movement was led by prominent monks including Ashin Wirathu and Ashin Wimala and was particularly vocal in its extremist rhetoric, making claims of a Muslim plot to take over the country and of schemes to pay Muslims for marrying and converting Buddhist women.[fn]Crisis Group interview, Ashin Wirathu, Mandalay, August 2013. “Ultranationalist monk Says NLD Govt ‘Better Step Down’”, The Irrawaddy, 17 July 2017. The subtitled video of a sermon by Wirathu has been deleted from YouTube. See also Crisis Group Report, The Dark Side of Transition, op. cit., section IV.Hide Footnote These dire warnings combined with a simple message to the faithful to “buy Buddhist” resonated strongly and were spread widely in the country through DVDs and 969 stickers. Yet the movement remained decentralised, with no infrastructure beyond the monastic economies of individual member monks.

Wirathu had begun preaching in 2001 about the rising threat presented by Islam and was arrested two years later and sentenced to 25 years in jail for inciting deadly violence in his home town of Kyaukse by distributing inflammatory anti-Muslim pamphlets; he was freed in 2011 as part of a broad amnesty by then-President Thein Sein.[fn]Andrew R. C. Marshall, “Myanmar gives official blessing to anti-Muslim monks”, Reuters Special Report, 27 June 2013.Hide Footnote He and the 969 movement revived old prejudices: a British colonial inquiry into the 1938 riots noted that “one of the major sources of anxiety in the minds of a great number of Burmese was the question of the marriage of their womenfolk with foreigners in general and with Indians in particular”.[fn]Burma Riot Inquiry Committee, Interim Report (Rangoon, 1939).Hide Footnote

In late-2013, the 969 movement was effectively banned by the Sangha Council, the government-appointed body of monks that oversees and regulates the Buddhist clergy.[fn]More formally, the State Sangha Maha Nayaka Committee.Hide Footnote In the announcement, the Sangha Council said nothing about links between the 969 movement’s inflammatory anti-Muslim rhetoric and subsequent outbreaks of deadly violence, but focused on the movement’s unauthorised use of Buddhist symbolism. This was not an outright dismissal of the group’s ideology, but rather reflected the Sangha Council’s frustration with the 969 movement’s lobbying for the enactment of the protection of race and religion laws (see below) – not because the council considered the laws unnecessary or inappropriate, but rather because the protection and promotion of religion comes under the remit of the Sangha Council and the Ministry of Religious Affairs. Members of the 969 movement rejected not only the legitimacy of the ban, but of the Sangha Council in general, which they stated was formed by the previous military regime to control the monkhood, and which they saw as serving the interests of the government not the faith.[fn]“Burma Buddhist Committee Bans Anti-Muslim Organizations”, Reuters, 11 September 2013.Hide Footnote Such views are widely held in Myanmar, though MaBaTha’s highest-ranking monks tell members that disparaging the Sangha Council is bad karma.[fn]Crisis Group interview, high-ranking women’s MaBaTha member (Lower Division), June 2017. Here, karma is used not in its colloquial English sense of “fate” or “destiny”, but rather the Buddhist doctrinal concept that the sum of a person’s intentional actions determines their future states of existence.Hide Footnote

These actions against the 969 movement prompted it to evolve into the somewhat more formal structure of MaBaTha. Though founded a few months earlier in June 2013, MaBaTha was not particularly prominent until January 2014, when its upper Myanmar branch was established in Mandalay. Its founding monks then stated publicly that the organisation was intended not only to support the 969 movement’s ideology, but also to rein in outspoken “younger monks” (including Wirathu) who were prompting domestic and international criticism. In addition, MaBaTha’s structure was specifically designed to give official roles to laymen and women, which in turn created ambiguity about the Sangha Council’s jurisdiction over the group.[fn]Matthew Walton and Aung Tun, “What the State Sangha Committee actually said about MaBaTha”, Tea Circle blog (teacircleoxford.com), 29 July 2016.Hide Footnote MaBaTha immediately picked up where the 969 movement had left off, rallying for the adoption of the race and religion laws and extending awareness of nationalist ideology – and the MaBaTha brand – far into rural and remote parts of the country, and making it by far the most prominent and nationally-known Buddhist nationalist group.[fn]See Walton, McKay and Khin Mar Mar Kyi, op. cit.; and Crisis Group interviews, women’s MaBaTha council member (Upper Division), February-June 2017. Other Buddhist nationalist groups, some more extreme than MaBaTha, include the Patriotic Monks Union and Myo-chit Thamegga.Hide Footnote

B. Protection of Race and Religion Laws

After a huge lobbying effort made them a significant electoral issue, the four laws were enacted in May and August 2015, in the lead-up to the November 2015 elections. The laws are as follows:

  • The Population Control Law (May 2015) gives the government the power to implement (non-coercive) population control measures in areas designated by the president with high population density, growth, maternal and child mortality, poverty or food insecurity. No such areas have been designated, but the provisions would appear to apply particularly to Muslim-majority northern Rakhine state where coercive local orders that limited Muslim couples to two children have been in place in the past.[fn]

    For example, Regional Order 1/2005 in parts of Rakhine state, which has not been enforced for several years, but in the past made marriage permission for Muslims (which also was required) contingent on a signed undertaking to “limit the number of children” (usually to two).Hide Footnote
  • The Buddhist Women’s Special Marriage Law (August 2015) provides that any marriage of a Buddhist woman to a non-Buddhist man requires an application to be submitted to the township registrar, who will display it publicly for fourteen days. After that time, the marriage can be approved, provided no objection has been lodged on the basis that the parties are not of age or sound mind or that there has been coercion. An official publicly-accessible registry of such marriages is to be kept. The non-Buddhist man must allow the wife to freely follow her Buddhist faith, not attempt to convert her and allow any children to freely follow the religion of their choice. He must not insult Buddhism in any way. If the non-Buddhist man violates any provision, he is liable to three years imprisonment or a fine and forfeiture of joint property and custody of children. The law supersedes the 1954 Buddhist Women’s Special Marriage and Succession Act, from which it differs in only a few provisions, but which had fallen into disuse.[fn]

    Melissa Crouch, “Constructing Religion by Law in Myanmar”, The Review of Faith & International Affairs, vol. 13, no. 4 (2015), pp. 1-11.Hide Footnote
  • The Religious Conversion Law (August 2015) provides that a person wanting to convert to another religion must be eighteen years old, convert voluntarily and apply to a township Religious Conversion Scrutinising and Registration Board for permission. The person shall be interviewed by the board to ascertain whether he or she has a genuine belief in the religion as well as knowledge of its marriage, divorce, division of property and inheritance practices.
     
  • The Monogamy Law (August 2015) makes it a criminal offense to have more than one spouse or to live with an unmarried partner who is not a spouse or to engage in marital infidelity. There is no provision for bail and the penalty is up to seven years imprisonment. While the law was championed by nationalists citing polygamous practices in Muslim communities, most cases under the law have been brought by Buddhist women against unfaithful husbands.[fn]Thin Lei Win, “Law aimed at Muslims in Myanmar strikes Buddhist targets”, Myanmar Now, 16 December 2015.Hide Footnote

The laws drew considerable international attention, as they appeared to have discriminatory intent and to be targeted at Muslims, potentially violating not only Myanmar’s constitutional provisions on religious freedom and non-discrimination, but also its treaty obligations under various international human rights conventions.

MaBaTha supporters argue that the four laws were a formalisation of existing customary law. The strong perception among many Myanmar Buddhists is that Buddhist women in inter-religious marriages – particularly those married to Muslim men – lose many of their rights since matrimonial disputes are adjudicated on the basis of customary law relating to the husband’s religion. This longstanding concern was the impetus behind the 1939 Buddhist Women’s Special Marriage and Succession Act, replaced by a 1954 act of the same name. Nationalists saw these laws as being weak in their lack of application and their content, particularly regarding prohibitions on polygamy and forced conversion. Although the new law MaBaTha supporters are pushing is very similar, it reaffirms the relevance of these concerns.[fn]Crisis Group interview, prominent human rights activist, Mandalay, May 2017, high-ranking women’s MaBaTha member (Lower Division), June 2017. See also, Melyn McKay, “Rights law the wrong move?”, NewMandala.org, 17 March 2017; and Crouch, op. cit.Hide Footnote

The support of female nationalists stems primarily from a commitment to outlawing polygamy and strongly-felt concerns over forced conversion, which they see as the likely (if not inevitable) by-product of Muslim-Buddhist marriages.

Domestic and international opposition to the four laws tends to emphasise the restrictions they place on women’s rights and freedoms. Yet some women are strong proponents of the laws and nuns and laywomen led marches and signature-gathering campaigns in support of the legislation, raising popular awareness of and support for the draft laws. The support of female nationalists stems primarily from a commitment to outlawing polygamy and strongly-felt concerns over forced conversion, which they see as the likely (if not inevitable) by-product of Muslim-Buddhist marriages.[fn]Crisis Group interviews, several female MaBaTha leaders and members, February-June 2017. See also McKay, op. cit.Hide Footnote

These concerns over polygamy and forced conversion are also driving opposition to an upcoming bill to protect women from violence. The Violence Against Women and Girls Bill was drafted in consultation with Myanmar gender experts and activists and international advisers, with the intention of protecting women from all forms of violence, including intimate partner violence, marital rape, sexual violence, harassment by stalking, harassment in the work place and public places and violent traditional and customary practices.[fn]These experts and activists now express concern about the bill’s current form, which reportedly shies away from tackling harmful legal provisions and cultural practices – for example, failing to ease the current ban on abortion in the case of pregnancies after rape.Hide Footnote The bill has not yet been publicly released or scheduled for legislative debate,[fn]Crisis Group interview, senior NLD representative, Naypyitaw, July 2017.Hide Footnote but MaBaTha supporters are deeply concerned that it could weaken the polygamy ban and religious conversion law. They have undertaken to protest the bill if it overrides or alters the four laws.[fn]“Tensions ahead over changes to ‘race and religion’ laws”, Frontier Myanmar, 20 February 2017.Hide Footnote Even if it does not repeal or amend those laws, any failure to explicitly prohibit polygamy and forced conversion will be interpreted by Buddhist nationalists – and nationalist women in particular – as de facto weakening the race and religion laws. Nationalists will take this as a signal that the NLD is willing to sacrifice moral and religious imperatives in order to appear tolerant and appease Muslims at the expense of the majority – and Buddhist women, in particular.

C. A Foray into Party Politics

In the lead up to the 2015 elections, MaBaTha leaders were intentionally ambiguous in their party-political stance. The MaBaTha Chairman, Ashin Thiloka, advised followers to vote for candidates who would “protect” the race and religion laws and to avoid those who would “destroy” them – implying that they should not vote NLD. Others, notably Ashin Wirathu, were willing to be more direct in telling voters that the establishment Union Solidarity and Development Party (USDP) was more supportive of the MaBaTha agenda and stronger in its protection of race and religion than the NLD.[fn]“MaBaTha, USDP: election bedfellows?”, Myanmar Times, 30 September 2015.Hide Footnote

Although MaBaTha appeared to have a clear preference for the USDP and expressed great scepticism about the NLD’s nationalist credentials, this was not organisational doctrine. MaBaTha should be seen as a fairly loose coalition of subnational chapters, monasteries and members or supporters whose views are generally aligned, but without any orthodoxy or top-down decisions being imposed. Member monks had close personal relations with numerous political parties, including the NLD; and both USDP and NLD politicians made donations to MaBaTha-affiliated monasteries.[fn]Crisis Group interview, high-ranking women’s MaBaTha member (Lower Division), June 2017.Hide Footnote While this could be construed as an attempt to buy MaBaTha support, it can also be seen as a reaffirmation of the historical political and financial connections between the state and Buddhist clergy.

MaBaTha issued strong warnings that attempts to roll back the race and religion laws would be met with staunch opposition.

A number of lay MaBaTha members were NLD supporters. Many hoped that the organisation could press the NLD to take a stronger nationalist stance once in office,[fn]Crisis Group focus group discussion, female MaBaTha supporters, Kayin state, June 2017.Hide Footnote even as others feared that its language on human rights and tolerance reflected Western pluralist views rejected by many Myanmar Buddhists.[fn]Crisis Group interview, male members of Myo-chit Thamegga, Yangon, May 2017.Hide Footnote MaBaTha issued strong warnings that attempts to roll back the race and religion laws would be met with staunch opposition. Faced with widespread doubts about its nationalist credentials and claims that it was “pro-Muslim”, the NLD decided to follow the other major parties in not fielding any Muslim candidate in the election.[fn]“NLD blocked Muslim candidates to appease MaBaTha: party member”, The Irrawaddy, 31 August 2015.Hide Footnote

The election results came as shock to many nationalists. Not only did the NLD win by a landslide, routing the incumbent USDP, but other nationalist parties and independent candidates failed to win any seats, and only received a tiny number of votes.[fn]The NLD won some 57 per cent of the popular vote and 79 per cent of elected seats. The USDP won only 9 per cent of elected seats, and parties running on an ultra-Buddhist-nationalist platform (such as the National Development Party) fared far worse: none won a seat, and none of their candidates reached the 12.5 per cent thresholds required for return of their deposit (most gained between zero and 5 per cent). Even more striking are the results for three members of the MaBaTha-linked Myanmar Nationalist Network, who contested seats as independent candidates and received vanishingly little support – between 0.3 and 1.3 per cent of the votes in their respective constituencies. (Crisis Group analysis of 2015 election results.)Hide Footnote It was clear that while MaBaTha had a great deal of popular support and its leading monks commanded considerable respect, its foray into electoral politics had failed. At the ballot box, widespread adoration for Aung San Suu Kyi and hatred of the former military regime, with which the USDP was closely associated, trumped nationalist concerns.

This did not necessarily imply a major loss of support for MaBaTha and its nationalist ideologies, merely a rejection of its party-political intervention. However, once the extent of the NLD landslide became clear, MaBaTha was put on the back foot, adopting a wait-and-see approach.[fn]Crisis Group interviews, pro-MaBaTha monk, Sagaing Region, February-May 2017.Hide Footnote This lack of visible MaBaTha activity led many national and international observers to conclude that MaBaTha had been neutralised by the election outcome.[fn]See, for example, Andray Abrahamian, “Myanmar’s MaBaTha fades with barely a whimper”, Lowy Interpreter, 2 August 2016; and Thulasi Wigneswaran, “Managing a declining threat”, NewMandala.org, 6 December 2016.Hide Footnote Yet, while certainly chastened, the continuing broad popular support for Buddhist nationalist narratives suggests that the NLD landslide was not a rejection of MaBaTha’s ideology. The organisation’s silence probably was due to its assessment of the new political landscape and because the new government did not immediately move to confront nationalist ideology – for example, by seeking to repeal the race and religion laws. Indeed, MaBaTha’s pre-election statement that their objective was to protect the laws rather than support a particular party was likely an accurate representation of the views of at least some of its leaders.[fn]“MaBaTha monks declare political independence”, Myanmar Times, 27 June 2014; and “MaBaTha justifies religion in politics”, Myanmar Times, 5 October 2015. One of its most senior members, Ashin Parmaukkha, resigned following the election, stating: “I decided to quit MaBaTha because I didn’t like it when MaBaTha was making speeches … to vote for a certain party during the election campaign period …. I want MaBaTha to stand free from party politics”. “Myanmar Buddhist monk may have plans to build monastery near Anglican Church”, Radio Free Asia, 7 June 2016.Hide Footnote

D. New Action by the Sangha Council

In July 2016, the Sangha Council issued a statement that MaBaTha was not a “legal” Buddhist organisation.[fn]“State-backed monks’ council decries MaBaTha as ‘unlawful’”, The Irrawaddy, 13 July 2016.Hide Footnote Commentators and the media almost universally construed this as a ban on the group’s activities or at the very least a repudiation of MaBaTha by the state’s high Buddhist authority.[fn]For example, “State Sangha disowns Committee for the Protection of Nationality and Religion”, Myanmar Times, 13 July 2016.Hide Footnote However, a careful examination of the statement shows that it only indicated that MaBaTha had not formally registered itself as a Sangha organisation. This can be interpreted in several ways: as a response to NLD calls to dissolve “unnecessary and redundant” Sangha organisations;[fn]The NLD chief minister for Yangon in July 2016 referred to MaBaTha as “unnecessary and redundant”, and received the full backing of his party amid nationalist demands for his ouster. See Matthew Walton and Aung Tun, op. cit.Hide Footnote a move to delegitimise MaBaTha’s outspoken monks; a warning that the organisation was in a precarious position; or even a desire to place MaBaTha and its activities under civil rather than religious jurisdiction to facilitate legal action.[fn]Ibid.Hide Footnote MaBaTha responded by noting that it was formed with the support of individual Sangha Council members and did not need to register formally as it was not a purely monastic organisation.[fn]“MaBaTha suffers another blow as defamation suit filed against U Wirathu”, Myanmar Times, 14 July 2016. The response echoed language used in the wake of the ban on the 969 movement.Hide Footnote

The deadly October 2016 attacks on Border Guard Police bases in northern Rakhine state by a new Rohingya militant group gave new oxygen to nationalist groups.

The deadly October 2016 attacks on Border Guard Police bases in northern Rakhine state by a new Rohingya militant group gave new oxygen to nationalist groups.[fn]Crisis Group Asia Report N°283, Myanmar: A New Muslim Insurgency in Rakhine State, 15 December 2016.Hide Footnote This brought the perceived threat of violent Islam to the forefront of national consciousness and anti-Muslim sentiment spiked. The military response to the attacks was heavy-handed, with allegations of extrajudicial killings, rape and violence that the UN characterised as “the very likely commission of crimes against humanity”. Some 75,000 Rohingya fled to Bangladesh.[fn]Ibid.; “Interviews with Rohingyas fleeing from Myanmar since 9 October 2016”, Flash Report, United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights, 3 February 2017.Hide Footnote Separately, on 29 January 2017, a prominent Muslim advisor to the NLD, Ko Ni, was assassinated outside Yangon International Airport.[fn]“Myanmar Assassination Shows Urgent Need for Unity Against Hate Crimes”, Crisis Group statement, 29 January 2017.Hide Footnote

MaBaTha and other nationalist groups returned to the spotlight. An aid shipment for Rakhine state sent by the Malaysian government was protested vigorously by members of various Buddhist nationalist groups, notably the fiery young Myo-chit Thamegga, a group whose membership overlaps with MaBaTha, though it is reportedly beyond their direct control.[fn]Crisis Group interview, Myo-chit Thamegga member and “No Rohingya” protest leader, Yangon, May 2017. See also “Aid ship to help Rohingyas arrives in Myanmar, greeted by protest”, Reuters, 9 February 2017.Hide Footnote The investigation into Ko Ni’s assassination considered, but ultimately ruled out, MaBaTha involvement.[fn]“‘Patriotism’ behind U Ko Ni assassination, says minister”, Frontier Myanmar, 25 February 2017.Hide Footnote Communal tensions rose in neighbourhoods of Yangon with large Muslim populations. Violent nationalist protests demanded local authorities shut down two Muslim schools that doubled as prayer centres. Nationalists also insisted that police raid an apartment they alleged to be a safe house for illegal Muslim migrants (implied to be Rohingya from Rakhine state); the mob turned violent when the raid uncovered no evidence.[fn]“After court date, extremist nationalists strike again in Yangon”, Frontier Myanmar, 10 May 2017.Hide Footnote

In addition to government legal action against some of the agitators and protestors, the spectre of renewed communal violence spurred the Sangha Council (likely under government direction) to issue a new statement, this time indicating more clearly that MaBaTha was in violation of the Sangha Law.[fn]Document circulated at MaBaTha conference, Yangon, May 2017, referring to the Law Relating to the Sangha Organisation, 1990 (State Law and Order Restoration Council Law No. 20/90), specifically sections 8 (prohibiting the formation of new Buddhist sects), 9 (prohibiting the formation of unauthorised Sangha organisations) and 10 (prohibiting agitation, speeches or writings denigrating Sangha organisations).Hide Footnote The decision – issued on 23 May, just days before the group’s planned four-year anniversary conference – banned use of the MaBaTha name and logo and required that all MaBaTha signs and placards be removed by 15 July. It used language that hinted at similarities between MaBaTha and other illegal Buddhist factions whose proponents have been prosecuted and imprisoned.[fn]“The monk in blue robes”, Frontier Myanmar, 25 April 2016.Hide Footnote The decision was conveyed at a meeting with MaBaTha central committee leaders, who signed their acceptance.[fn]Statement by Ashin Thiloka, MaBaTha conference, Yangon, May 2017.Hide Footnote Despite initial reports that MaBaTha’s 27-28 May conference would be cancelled, it instead became an opportunity to discuss responses to the decision and possible legal implications for disobeying it.[fn]Document circulated at MaBaTha conference, Yangon, May 2017.Hide Footnote

During the conference, legal experts presented arguments on why the Sangha Law did not apply to MaBaTha, including because it was an organisation with both monks and lay members.[fn]Legal presentations, MaBaTha conference, Yangon, May 2017.Hide Footnote MaBaTha leaders concurred, but indicated that they would follow the Sangha Council’s decision so as to avoid “weakening the religion at a time of considerable threats to its well-being”.[fn]Statement by Ashin Thiloka, MaBaTha conference, Yangon, May 2017.Hide Footnote While the idea of Buddhism being under threat in Myanmar may seem incomprehensible to most observers, it reflects a strong millenarian current in Theravada Buddhism that the current Buddha era could end in “a single day” if neglected by those in power.[fn]Ashin Thiloka, as quoted in Crisis Group interview with high-ranking women’s MaBaTha member (Lower Division), Yangon, June 2017.Hide Footnote The conference took three key steps:

  • It was announced that MaBaTha would respond to the Sangha Council ban by changing its name to the Buddha Dhamma Parahita Foundation. MaBaTha leadership explained that the Sangha Council had only rejected use of the name “MaBaTha” and had not abolished the organisation.[fn]

    Statement by Ashin Thiloka, MaBaTha conference, Yangon, May 2017. An entire afternoon was dedicated to a question and answer session concerned with the likely legal ramifications (and possible legal defence) of continuing to use the MaBaTha name despite the council’s decision. Legal presentations, MaBaTha conference, Yangon, May 2017.Hide Footnote
  • Maung Thway Chun, editor of MaBaTha’s journal and then-chairman of another Buddhist nationalist group, Dhamma Wunthanu Rakhita, indicated that this group would take on a more prominent leadership role and debated whether they would encourage more militant activities. In the end, the conference stated that while they would not explicitly promote violence, neither would they “allow the race and religion to suffer”.[fn]

    Maung Thway Chun statement, MaBaTha conference, Yangon, May 2017. In the lead-up to the conference, Dhamma Wunthanu Rakhita had reportedly received a substantial donation from a prominent MaBaTha supporter. Crisis Group interviews with MaBaTha women’s council member (Upper Division), February-June 2017.Hide Footnote
  • On the final day of the conference, Maung Thway Chun announced that he was withdrawing from Dhamma Wunthanu Rakhita, MaBaTha and the Buddha Dhamma Parahita Foundation in order to start a nationalist political party named “135 Nationalities United”, a decision he presented as part of a long-term strategy rather than as a direct response to the Sangha Council statement. At the time of his announcement all monks and nuns had been removed from the event hall, an acknowledgement of the legal prohibition on involvement of religious associations in party politics.[fn]Ibid. The prohibition on involvement in party politics was included in all Myanmar’s post-independence constitutions and is provided in its current election laws.Hide Footnote

Following the conference, MaBaTha’s regional leaders organised follow-on meetings in their respective areas to share updates on the Yangon discussions, drawing large numbers of monks – 700 in the case of the Kayin state meeting.[fn]Crisis Group focus group discussion, female MaBaTha supporters, Kayin state, June 2017.Hide Footnote Many of these meetings ended with announcements that the branches would not accept the Sangha Council decision, regardless of the views of MaBaTha headquarters. Currently, only three of eight main branches reportedly have accepted the decision – Yangon, Bago and Yamethin – and will adopt the Buddha Dhamma Parahita Foundation rebranding; the rest will continue to use the MaBaTha name and logo.

Given that the rebranding would have had limited impact on the organisation’s structure or activities, refusing to drop the MaBaTha name is a clear signal of defiance against the Sangha Council and the government. The refusal seemingly has broad understanding or support across the organisation, including in those branches that acquiesced in the name change.[fn]Crisis Group interviews, several MaBaTha leaders and members, February-June 2017.Hide Footnote On 16 July, nationalist monk Ashin Wirathu released a video on Facebook calling on the government to step down and “hand over the power to those who can well handle the country”.[fn]Video available at http://bit.ly/2w29SPr. See also “Ultranationalist monk says NLD govt ‘better step down’”, The Irrawaddy, 17 July 2017.Hide Footnote

As the 15 July deadline passed, the government warned through state media that MaBaTha members who failed to follow the Sangha Council’s decision would be prosecuted under civil law.[fn]“Action to be taken inevitably against those who don’t comply with Sangha Committee’s decisions”, Global New Light of Myanmar, 15 July 2017, p. 2.Hide Footnote A senior NLD representative clarified that action would be taken in two stages. First, monks would be disciplined through their local monastic authority, and if that failed to secure compliance, MaBaTha could be declared unlawful under the 1908 Unlawful Associations Act.[fn]Crisis Group interview, senior NLD representative, Naypyitaw, July 2017.Hide Footnote This designation would allow for criminal charges to be brought against both leadership and members, as well as potentially against any other person who has contact with them.

Although the NLD representative suggested MaBaTha was “on the brink” of such a designation, it would be an extraordinarily inflammatory move to put a Buddhist organisation with considerable public support and led by revered monks in the same category as belligerent armed groups and terrorist organisations. It also would be ineffective in quashing MaBaTha activities, given the ease with which the organisation could circumvent the designation by rebranding. At the time of this report, MaBaTha and its supporters appear to have temporarily halted most activities as they seek to better understand their legal position and the government’s resolve, but this should be interpreted more as a regrouping than a defeat.

E. MaBaTha’s Organisational Structure

Although more institutionalised than the 969 movement, MaBaTha has a highly decentralised structure based around a group of monasteries, monks and laypersons who share a commitment to the protection and promotion of Buddhism. This amorphous structure makes it difficult to enforce any ban. The central committee, situated within Yangon’s Insein Ywama Monastery, has only limited authority over regional branches and personalities. Some of the most visible and well-loved MaBaTha monks, such as Ashin Wirathu, have deceptively low-ranking titles such as manager.[fn]“Sticks and Stones: Hate Speech Narratives and Facilitators in Myanmar”, C4ADS, 2016.Hide Footnote Eight MaBaTha chapters are currently the most active.[fn]These are, in descending order of prominence: Yangon, Mandalay/Sagaing, Mottama/‌Mawlamyine, Yamethin, Meiktila, Hpa-an, Taunggyi and Bago. Crisis Group interviews, MaBaTha leaders and members, February-June 2017.Hide Footnote Each has a prominent monastery, usually several revered monks, and often an affiliated women’s organisation comprised of nuns and/or laywomen. They have fluid relationships with other nationalist groups.

Though MaBaTha has numerous chapters and smaller local offices, it has no shared accounting system, with funds being handled by individual monasteries and members.[fn]Crisis Group interviews, women’s MaBaTha council member (Upper Division), February-June 2017.Hide Footnote The organisation denies that it is well-funded.[fn]Wirathu statement, MaBaTha conference, Yangon, May 2017.Hide Footnote MaBaTha used to have a formal membership sign-up process, but this has not been maintained in many areas and the group tends to work through phone-tree networks rather than any central mobilisation system.[fn]Crisis Group interviews, numerous MaBaTha leaders and members, February-June 2017.Hide Footnote

MaBaTha often has helped coordinate other religious nationalist movements. In the wake of the Sangha Council ban, MaBaTha (and its Buddha Dhamma Parahita Foundation rebrand) has positioned itself as an umbrella organisation for nationalist groups, including remnants of the 969 movement, Dhamma Wunthanu Rakhita, and various myo-chit (“nationalist”, or literally “love for one’s own race”) youth groups.[fn]Presentation by MaBaTha women’s council member to Sagaing nuns, June 2017.Hide Footnote Yet while MaBaTha is influential, its control over these other groups is limited and largely dependent on personal relationships. This will be particularly true of the emergent “135 Nationalities United” political party, which is controversial among MaBaTha members concerned about blurring the lines between social and religious work on the one hand and party-political activities on the other.[fn]Crisis Group interview, high-ranking women’s MaBaTha member (Lower Division), June 2017.Hide Footnote As in 2015, MaBaTha monks probably will support whichever political party appears most likely to support the nationalist cause in future elections. Support for 135 Nationalities United is not a foregone conclusion, but any perceived NLD attempt to pressure or unfairly treat that party could be leveraged by MaBaTha into a powerful political narrative.

IV. Explaining MaBaTha’s Popularity

A. Social and Cultural Activities

Though international media have tended to portray MaBaTha as a political entity, members and many supporters see it as having a much broader role; this is particularly true among women, who often are raised to avoid politics.[fn]Crisis Group interview, Phaung Daw Oo monastic school senior staff, Mandalay, June 2017.Hide Footnote Today, when asked about MaBaTha work, members typically highlight a range of activities for the “promotion and protection of Buddhism”, which further enhance grassroots support for the organisation:[fn]Crisis Group interview, women’s MaBaTha council member, Yangon, May 2017.Hide Footnote

  • Promoting shared Buddhist cultural values. These are understood as originating from Buddhist moral precepts. Maintaining them is seen as critical for the social and spiritual health of the community. Educating members of society on these shared values is viewed as ensuring peaceful coexistence between people with different ethnic or linguistic backgrounds. Where the secular state fails to provide this “civic education”, the monastic order may intervene. This explains why, while MaBaTha is widely seen by non-supporters as spreading hate speech, intolerance and conflict, the vast majority of its supporters believe the organisation’s very existence promotes peace in plural communities.[fn]Crisis Group interviews, numerous MaBaTha leaders and members, February-June 2017.Hide Footnote
     
  • Providing a social safety net. Historically, monasteries have played this role, taking in the poor, sick and elderly, providing food and health care. Most monasteries have never been solely concerned with theological activities. Those that are often suffer from chronic lack of funding.[fn]Turner, op. cit.Hide Footnote As MaBaTha rose to prominence, member monks increasingly conducted their usual monastic social works under the MaBaTha banner.[fn]Crisis Group focus group discussion, female MaBaTha supporters, Kayin state, June 2017.Hide Footnote
     
  • Disaster relief. This is a core focus of MaBaTha’s work in Myanmar and is also used as a means of building its international Buddhist connections.[fn]MaBaTha sent aid to Nepal after the devastating 2015 earthquake, and more recently to Sri Lankan nationalist group Bodu Bala Sena to support victims of the May 2017 flooding. Crisis Group interviews, nun teacher, Sagaing Region, May-June 2017.Hide Footnote MaBaTha members commonly mention the way that Christian organisations mobilised to provide aid to communities following Cyclone Nargis in 2008, which they see as a means of proselytisation. Some say that impact was enhanced by the fact that Christian assistance is provided for longer-term recovery rather than just emergency needs, something MaBaTha aims to emulate.[fn]Crisis Group discussion, vice principal of a nunnery and her family, Sagaing region, June 2017.Hide Footnote  MaBaTha provided significant support to communities affected by the devastating 2015 floods in upper Myanmar, leveraging its broad membership base to quickly identify communities in need and raise funds; visits by high profile monks to deliver aid in affected areas gave MaBaTha considerable visibility.[fn]“Sitagu Sayadaw, MaBaTha raise millions”, Myanmar Times, 6 August 2015.Hide Footnote MaBaTha monks have also taken a prominent role in fundraising for the restoration of hundreds of ancient pagodas in Bagan that were damaged in the 2016 earthquake.[fn]Crisis Group interviews, nun teacher, Sagaing Region, May-June 2017. Indeed, many MaBaTha supporters claim the NLD opposes the group because it is so much more effective in disaster relief.Hide Footnote
     
  • Education. Monks and nuns in Myanmar have a long tradition of providing education for underprivileged and rural youth. Monastic education was the norm in the pre-colonial period, and many Myanmar Buddhists bemoan the fact that the expansion of government-run secular schools means that understanding of Pali (the language of the Buddhist canon) is markedly lower in younger generations.[fn]G. E. Harvey, British Rule in Burma, 1824-1942 (London, 1946); and Turner, op. cit.Hide Footnote Education is one of MaBaTha’s most prominent activities, in particular through its Dhamma School Foundation, launched in 2012, which operates a large network of Buddhist Sunday schools (Dhamma schools) across the country. Many Dhamma School teachers are also members of MaBaTha, particularly MaBaTha women.[fn]Crisis Group focus group discussion, women’s MaBaTha members (Upper Division), January 2017.Hide Footnote MaBaTha also sponsors a high school in Hlegu township (Yangon region), built in mid-2016 and serving some 200 students. It teaches the standard high school curriculum, but also includes Buddhist cultural and civic education programs taught by monks. A second such school is reportedly in the making near Mandalay.[fn]Crisis Group interviews, women’s MaBaTha council member (Upper Division), February-June 2017; and “New MaBaTha school teaches children to ‘protect race and religion’”, Mizzima News, 4 June 2016.Hide Footnote
     
  • Dispute resolution and “women’s rights”. Monastic communities often use their moral authority to resolve disputes and promote harmony in their communities. MaBaTha regards outreach trips around the country to “protect women” as a proactive part of such community work.[fn]Crisis Group interviews, women’s MaBaTha council member (Upper Division), February-June 2017.Hide Footnote Across upper Myanmar in particular, women are actively engaged in community-level efforts to inform rural Buddhist women about their marriage rights and the right to practice their Buddhist faith.[fn]Crisis Group interviews, vice principal of a nunnery, Sagaing region, February-June 2017.Hide Footnote While this could be seen as spreading anti-Muslim sentiment, nuns and laywomen conducting this outreach say it is designed to protect women’s freedom of choice – specifically regarding whom they marry and how they practice their religion. This could morph into anti-Muslim narratives, however, given the widely-held belief – particularly in nationalist circles – that Muslim men use polygamy to force their Buddhist wives to convert, with the threat that otherwise they will take a Muslim second wife who under Muslim customary law would receive any inheritance.[fn]Crisis Group focus group discussion, women’s MaBaTha members (Upper Division), January 2017.Hide Footnote However, MaBaTha women also reference the precolonial prevalence of Buddhist polygamy as evidence that the laws also are designed to protect women’s progress and equality within Buddhist society. Many women members specifically cite feminism as a reason for joining MaBaTha, including nuns, who see women’s protection as part of their religious duty.[fn]Crisis Group interviews, high-ranking women’s MaBaTha member (Lower Division), June 2017; and vice principal of a nunnery, Sagaing region, February-June 2017.Hide Footnote
     
  • Legal aid. The legal advisory group affiliated with MaBaTha, which analysed the Sangha Council decision and provided input to the race and religion laws, also engages in pro bono legal work under MaBaTha’s umbrella. Female members provide pastoral support and legal aid to women in abusive family or work situations who do not have the means to go through the courts. These cases often are brought to MaBaTha monks by communities; specific women are then tasked by the monks depending on their availability and the nature of the case. In the case of a young Buddhist girl abused by a Chinese businessman, which gained nationwide attention, female MaBaTha members housed the girl and her family for several months. Members do not usually receive financial compensation for this work, which they regard as a form of support for MaBaTha.[fn]Crisis Group interviews, women’s MaBaTha council member (Upper Division), February-June 2017.Hide Footnote

All these activities either resonate with societal views about good Buddhist practice or provide tangible and much-needed community services and support. Both roles enhance positive perceptions of, and support for, MaBaTha and its agenda.

B. Positive and Negative Grassroots Perceptions

International and some domestic analysis portrays MaBaTha as a fundamentally political entity pursuing a radically nationalist, bigoted and misogynistic agenda. The group’s claims to be a “missionary organisation” focused on social work and propagating Buddhism are dismissed as an attempt to protect its members from criticism, and its social and cultural activities are seen as a cynical vehicle for propagating its ultranationalist views.

While this is true for some of the organisation’s leaders and some of its interventions, it does not explain the group’s considerable grassroots support. These assessments often overlook the accomplishments of MaBaTha supporters, particularly women, who prioritise contributing to the group’s social work. Understanding how MaBaTha acts as a vehicle for furthering individual projects – religious, social, or in some cases political – requires understanding why such women feel better able to contribute to their communities through MaBaTha than through local civil society or non-governmental organisations. This in turn would enable a more effective policy approach to addressing MaBaTha’s more extreme and negative activities and impacts.

Nuns and laywomen involved with MaBaTha see their work as improving the situation of women around the country.

Nuns and laywomen involved with MaBaTha see their work as improving the situation of women around the country.[fn]This, despite the myth propagated by MaBaTha monks and much of society and government that women enjoy religious and social equality in Myanmar. See Chie Ikeya, “The ‘Traditional’ High Status of Women in Burma: A Historical Reconsideration”, The Journal of Burma Studies, vol. 10 (2005), pp. 51-83.Hide Footnote These supporters are not limited to poorly-educated, rural women, but include members of the country’s most prestigious nunneries, respected female religious scholars and lay lawyers, educators and medical professionals. Though many are in their fifties, there is also a very active cadre of tertiary-educated, feminist-identifying laywomen and nuns in their late twenties and early thirties.[fn]Crisis Group interviews, senior female MaBaTha members and prominent supporters across Myanmar, February-June 2017.Hide Footnote

At least part of the reason they pursue their objectives through MaBaTha is that it provides an extraordinarily powerful platform, with its religious legitimacy, popular support and extensive networks across the country. Thus, for example, a female MaBaTha council member indicated that she joined MaBaTha because she wanted to raise money for schools in Rakhine state, and the group was happy to give her a platform for a series of religious talks through which she raised several hundred dollars in three days. This led her to deepen her engagement with MaBaTha, having concluded it provided a better opportunity for supporting her community than the NLD, of which she was an early member and strong supporter.[fn]Crisis Group interviews, women’s MaBaTha council member (Upper Division), February-June 2017.Hide Footnote

Crisis Group discussions with numerous members and lay supporters of MaBaTha suggest several reasons for the strong support that the group attracts:

  • There is a perception that MaBaTha has been highly effective in supporting the needs of communities, particularly as regards rule of law. Communities across the country continue to lack effective access to formal systems of justice and feel that in this respect they have a powerful ally in MaBaTha.[fn]Crisis Group interview, prominent human rights activist, Mandalay, May 2017.Hide Footnote
     
  • Many women say the group addresses problems traditionally unacknowledged given the persistent myth of women’s high status and equality. For example, abuse against women is widespread. Women supporters also feel that they are bound by domestic expectations that limit the time available for Buddhist study and merit-making activities, hindering their intellectual and spiritual development. Engaging in MaBaTha activities is not only meritorious, but MaBaTha’s stature and the roles it gives women allows them to negotiate participation with their husbands more easily. Thus, even if religious groups such as MaBaTha could be seen as perpetuating conservative mores around the roles of women, they also provide an outlet for women to contribute to important social issues. Moreover, many women are hugely supportive of the polygamy ban and the religious conversion law, which they see as protecting them against threats to their economic rights and religious freedoms (see section III.B above). Various women’s groups across Myanmar that were already in existence at the time of MaBaTha’s founding approached the group to offer support. They were not co-opted by powerful or influential monks; rather, they supported the group’s message and objectives or felt that working with MaBaTha would help them achieve their own objectives. They say they propose activities to MaBaTha as well as respond to requests from the group. Laywomen and nuns express appreciation for being treated equally to men by the organisation.[fn]Crisis Group interviews, numerous MaBaTha leaders and members, February-June 2017.Hide Footnote
     
  • Members and supporters believe MaBaTha takes their fears seriously, notably about Muslims. Indeed, there is a strong perception among many in Myanmar that Islam is inherently violent and a discomfort with what they see as violent aspects of Abrahamic religions in general. Other features associated with Islam – the slaughter of cows on specific holidays,[fn]Crisis Group focus group discussion, female MaBaTha supporters, Kayin state, June 2017. See also Matthew Schissler, Matthew Walton and Phyu Phyu Thi, “Threat and Virtuous Defence: Listening to Narratives of Religious Conflict in Six Myanmar Cities”, Myanmar Media and Society project, 22 July 2015.Hide Footnote and Quranic passages on Islam’s view of other religions and on proselytising and conversion – likewise are regularly cited by people to explain their support for MaBaTha. Many MaBaTha women, including nuns, say they have read the Quran and find its material distressing.[fn]Crisis Group interviews, numerous MaBaTha leaders and members, February-June 2017.Hide Footnote Men of South Asian extraction (kala), especially Muslims, are the subject of particular cultural prejudices in Myanmar, being portrayed as sexually rapacious and greedy; parents have long invoked them as bogeymen to scare children.[fn]Crisis Group interview, Myanmar historian, Yangon, May 2017.Hide Footnote

Of course, while there is strong support in Buddhist communities for MaBaTha and its nationalist narratives, this is by no means unconditional. Those who support MaBaTha do not necessarily endorse all of its narratives or activities, and may be uncomfortable with the involvement of monks in some MaBaTha activities, even if they support the activities themselves.[fn]This same view is echoed by nationalist Buddhists in Sri Lanka in respect of Bodu Bala Sena. Crisis Group focus group discussion, Buddhist devotees in Kataragama, Sri Lanka, July 2017.Hide Footnote That said, research or journalism that claims to have found widespread or growing disapproval of MaBaTha should be interpreted carefully – government, religious bodies and the media tend to conflate criticism of certain MaBaTha activities with criticism of its underlying mission. There is a longstanding debate in Myanmar on the involvement of monks in secular, political affairs; there is far less questioning of their nationalist ideology.

V. Assessing the Risk of Violence and Government’s Policy Response

A. What Next for Buddhist Nationalism?

The new Buddha Dhamma Parahita Foundation has already been adopted in place of MaBaTha in some parts of the country even if, as noted, several regional branches are determined to continue using the MaBaTha name and logo. Those that have accepted the Sangha Council’s decision have pushed to position Buddha Dhamma Parahita Foundation as an umbrella organisation for all nationalist groups (although the 135 Nationalities United party will remain separate). MaBaTha and its successor groups are likely to continue to enjoy considerable public support.

The Sangha Council decision is far from a mortal blow to Buddhist nationalism. The Sangha Council’s authority is contested, and its views and decisions are unlikely to determine the future of MaBaTha or its renamed avatar. MaBaTha supporters, and Myanmar Buddhists in general, see the council as having an important role in disseminating Buddhist literature, but as far removed from the practical and spiritual needs of the average Buddhist.[fn]Crisis Group interviews, numerous MaBaTha leaders and members, February-June 2017.Hide Footnote In Buddhist doctrine, religious authority stems from both mastery of Buddhist teachings and addressing the total well-being – spiritual, social and economic – of the community. Unlike the authority assigned to the Sangha Council by law, religious authority must be earned and continuously reaffirmed through activities that strengthen the religion and its adherents. In this respect, many see MaBaTha and its leading monks as having far greater legitimacy than the Sangha Council.

The Sangha Council’s move [to ban MaBaTha] may push coordination among nationalist monks, nuns and lay supporters into the shadows, but their efforts are unlikely to stop.

MaBaTha has already demonstrated it can circumvent restrictions with the shift to the new Buddha Dhamma Parahita Foundation branding. The Sangha Council’s move may push coordination among nationalist monks, nuns and lay supporters into the shadows, but their efforts are unlikely to stop. Rather, the informal networks that sustain MaBaTha will become slightly harder to trace and understand.

Indeed, the Sangha Council actions may have amplified a looming confrontation between nationalists and the authorities on several other fronts. These include the prosecutions of nationalist demonstrators and violent agitation around the court hearings (see section III.D above); nationalist anti-government protests in Naypyitaw targeting the Minister for Religious Affairs in particular;[fn]“Religion minister rejects nationalists’ criticism, intends to ‘purify’ Buddhism in Myanmar”, The Irrawaddy, 28 June 2017.Hide Footnote a recent alms strike by nationalist monks and the forcible closure of demonstration camps set up at prominent pagodas;[fn]“Myanmar steps up efforts against nationalist monks”, Voice of America, 8 August 2017.Hide Footnote and the defiance by leading MaBaTha monk Ashin Wirathu of a Sangha Council preaching ban.[fn]“Bhamo Sayadaw: U Wirathu could be imprisoned”, The Irrawaddy, 28 March 2017.Hide Footnote

If the government makes good on its threat to declare MaBaTha an “unlawful association” there will be severe, likely violent, reverberations across the country. It also could lead to renewed clashes with the Democratic Kayin Buddhist Army armed group, which has informally aligned with MaBaTha in Kayin state and whose leaders have promised to defend Buddhism with force of arms wherever that may be required.[fn]Crisis Group focus group discussion, female MaBaTha supporters, Kayin state, June 2017. See also Justine Chambers, “Buddhist extremism, despite a clampdown, spreads in Myanmar”, Asia Times, 13 August 2017.Hide Footnote This has created a volatile environment with the potential for serious violence.

The biggest threat may not be MaBaTha itself, but nationalist dynamics that may now be beyond its control. The perception that MaBaTha activities have been constrained by the Sangha Council has spurred hardliners to action. This could play out in ways that may be more extreme or violent than MaBaTha itself would have sanctioned, and which the organisation may not be able to rein in.[fn]For example, Myo Chit Thamegga stated in a recent meeting that although they would not take arms themselves to defend the religion, they would not condemn those that did. Crisis Group interview, MaBaTha leader, Yangon, August 2017.Hide Footnote

B. Policy Implications

Grassroots support for MaBaTha is flourishing in areas where the government is perceived to be weak, in particular basic service provision around education, access to justice and disaster relief. Many of these weaknesses are the longstanding legacy of failures by previous regimes. Nevertheless, a perception that the current government has not communicated a clear strategy for addressing them has allowed MaBaTha to create a narrative that it is reluctantly stepping in to fill gaps left by an ineffective government.

In this context, pressure on MaBaTha by the Sangha Council and Ministry of Religious Affairs may diminish their own reputations. The Sangha Council’s legitimacy is limited; its increasingly strident decisions against MaBaTha are seen as coming at the behest of the ministry, which itself is part of a government perceived to have a Western liberal orientation, which does not prioritise the protection and promotion of Buddhism. The legislative flashpoint of the Violence Against Women and Girls Bill also will feed this narrative.

While it must remain determined to prosecute anti-Muslim hate speech, illegal actions and violence, the government is unlikely to successfully tackle extreme Buddhist nationalist ideology and widespread Islamophobia through confrontation and legal measures against MaBaTha. These will play into the narrative of Buddhism under threat, and ultimately empower the organisation and other, more extreme nationalist groups. Rather than constantly responding to provocations and appearing on the defensive, the government should aim to take greater control of the narrative by reframing, on its terms, the place of Buddhism in a more democratic context and articulating a positive vision of the future – one that emphasises the strength of Buddhism rather than perceived weaknesses or threats. This can engender greater confidence in Buddhist communities that the government has made addressing their concerns about the future a priority.

Much of the angst in monastic communities and Buddhist society at large stems from the rapid changes the country is going through.

Much of the angst in monastic communities and Buddhist society at large stems from the rapid changes the country is going through. These changes have led to worries that secularism and modernity threaten the traditional role of Buddhism, defining success in material terms rather than religious achievements. In this new era for Myanmar, many youths are searching for a cause, a sense of belonging and of direction.

The government, NLD and society as a whole need to find ways to channel this enormous energy in a positive direction. MaBaTha’s popularity stems not only from its ideology and activities, but also from the sense of prestige, belonging and direction it gives to members and supporters. It provides a channel for women to participate meaningfully in social life and to create opportunities for spiritual growth that are accepted by their families. For many youth, especially young men, participation may provide an anchor for those who feel rudderless as a result of high unemployment, lack of opportunity and uncertainty or unease due to the rapid changes in the country.

The NLD has a new, unique handicap with which it has not yet fully grappled. Until it came into government, the party embodied Myanmar’s biggest cause – the struggle against authoritarianism and repression. But once in government, it has not been able to harness the energy of those at the grassroots and the youth who supported that cause. Nationalist organisations are partly filling this space. Better opportunities for people to participate in community development, social welfare, education and environmental conservation would all resonate strongly and give people a greater sense of control of their destiny.

Also underlying the popularity of nationalist narratives is a sense of economic anxiety and a feeling that ordinary people are not seeing tangible benefits from the reforms.[fn]For example, a recent poll by the International Republican Institute indicated that people’s biggest concerns for the future were economic. “Survey of Burma/Myanmar Public Opinion, March 9 – April 1, 2017”, Center for Insights in Survey Research, 22 August 2017.Hide Footnote This increases their sense of concern about the future and the resilience of their communities. A much more visible focus on the economy by the government would boost public confidence that its priority is providing ordinary people with better jobs and opportunities for a more prosperous future.

International intervention on the issue of Buddhist nationalism [...] risks being ineffective or worse, counterproductive if they fail to account for the complex motivations that drive support for nationalism.

International intervention on the issue of Buddhist nationalism – such as the range of current donor-supported projects to combat hate speech or promote inter-religious harmony and pluralism – risks being ineffective or worse, counterproductive if they fail to account for the complex motivations that drive support for nationalism. Organisations working on access to justice, dispute resolution, civic education and related areas should take into account the role of monasteries, including those aligned with or sympathetic to MaBaTha. For example, female lawyers play a particularly important role in identifying abuse cases and providing pro bono pastoral and legal aid to the most vulnerable women and children, and many choose to do so under the banner of MaBaTha.

It is important to provide alternative structures through which these monasteries can work, but with an understanding that Western liberal framing of human rights and women’s rights issues – which many local women’s rights policy organisations also use – does not translate unproblematically into a traditional Buddhist moral worldview. This is not to question the universality of these rights or to suggest any relativism in their application; it is rather a question of drawing on those with the relevant expertise in order to find the most effective ways to communicate these rights and develop activities to promote them.

Monks and nuns, including those aligned with MaBaTha, are very active in raising awareness in communities of legal rights and in individual dispute resolution activities. However, there is little systematic legal training for members of monastic orders, so such activities are often done on the basis of incomplete or distorted legal knowledge. For example, marital dispute resolution decisions may be made on the basis of an out-dated conception of Buddhist customary law with no understanding of developments in statute law or the arbitrary application of laws. Nuns who teach communities about women’s rights may only be aware of the race and religion laws, not other statutes. The government, through the Ministry of Religious Affairs and Sangha Council, could develop a policy on legal education for monastic orders, to provide more systematic and balanced legal presentations and training at major teaching monasteries and nunneries, possibly with the support of Myanmar universities and legal scholars.

Women’s rights NGOs and women members of MaBaTha working on rights issues may in some ways have highly divergent perspectives, but their ultimate objectives overlap to a considerable degree. It would be valuable to bring these groups together to discuss and share their experiences of promoting women’s rights.

VI. Conclusion

Virulent Buddhist nationalism has emerged as a considerable societal issue in Myanmar and a threat to peaceful coexistence in this multi-religious and multi-ethnic country. The attacks in northern Rakhine state by al-Yaqin or ARSA in August 2017, while mostly driven by local grievances, will inevitably become part of the Buddhist nationalist narrative, further complicating the social and political dynamics of religion and ethnicity. Understanding and addressing how these dynamics fuel fear, nationalist rhetoric and militant behaviour within Myanmar’s different communities has taken on even greater urgency.

The NLD’s landslide election victory in 2015 put MaBaTha on the back foot. But it also led to premature claims that it was a spent force, with some interpreting a recent decision by the Sangha Council banning use of its name and signboards as a death knell. Yet a refusal by many MaBaTha chapters to adhere to the ban, and an upswing in political agitation and violent provocation, have demonstrated the resilience and continued popularity of this organisation and its beliefs. Its religious authority in many quarters is greater than that of the Sangha Council and the government, and it has proven adept at turning restrictions imposed by them to its advantage.

Efforts to tackle MaBaTha and its divisive narratives must start from recognition of its sources of support. It is engaged in far more than political nationalism, having a prominent role in religious and civic education, service delivery and dispute resolution. Its members are not primarily interested in accruing political power, but rather view political influence as necessary to the promotion of their moral agenda. Countering its influence requires providing other avenues for communities and youth to participate in these areas with a sense of purpose and belonging. Failure to understand the extent of the services it provides and the support it can muster will lead to ineffective and ultimately counterproductive policy responses.

Yangon/Brussels, 5 September 2017

 

Appendix A: Map of Myanmar

International Crisis Group