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A member of the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) sits in his tent in the “Alfonso Artiaga” Front 29 FARC encampment in a rural area of Policarpa, Narino, in southwestern Colombia on 16 January 2017. AFP/Luis Robayo
Report 60 / Latin America & Caribbean

Bajo la sombra del “no”: la paz en Colombia después del plebiscito

El plebiscito de octubre de 2016 no produjo un “no” contundente, pero sí sacó a relucir el clima de desconfianza en el que Colombia tendrá que implementar un nuevo acuerdo de paz que cuenta con respaldo legislativo y judicial, pero no del todo popular. Para contrarrestar este contexto hostil, Colombia tendrá que tomar medidas rápidas, visibles y efectivas, incluyendo iniciar el sistema de justicia transicional, proteger a líderes comunitarios vulnerables y visibilizar la dejación de armas.

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Resumen ejecutivo

La derrota, por un margen ínfimo, del plebiscito que buscaba la ratificación del acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en octubre de 2016 tomó por sorpresa a la sociedad, a gran parte de la clase política y a los partidarios internacionales del acuerdo. La suspensión del acuerdo ya firmado, mientras los combatientes iniciaban el proceso de concentración en lugares asignados a lo largo y ancho del territorio, oscureció las perspectivas de terminación de 52 años de conflicto armado interno. Un nuevo acuerdo, que incorporó numerosos cambios exigidos por la oposición, fue presentado en menos de dos meses, pero la ilusión de un consenso tuvo corta vida. La oposición, indignada por no haber podido revisar el nuevo texto y envalentonada por la exclusión de algunas de sus propuestas claves, aunque muchos de sus cambios fueron incluidos, condenó el nuevo acuerdo y su posterior ratificación en el Congreso.

La paz con las guerrillas será de nuevo punto de polarización entre los partidos políticos y los candidatos a las elecciones presidenciales y legislativas del 2018. Es necesario un inicio ágil y efectivo del proceso de implementación del acuerdo para revertir la resistencia política y controlar la ansiedad pública.

Una victoria de los opositores al proceso de paz en las elecciones impondría grandes retos a la sostenibilidad del acuerdo. La concentración de los combatientes de las FARC, a pesar de ser problemática y de contar ya con retrasos, está en camino, y el término de seis meses para la dejación de armas ya inició. No obstante, brechas en recursos, retrasos administrativos y los equilibrios de poder en miras a las elecciones del 2018 amenazan con restringir la implementación de las medidas transicionales y las reformas estructurales encaminadas a resarcir las causas estructurales del conflicto. La oposición podría ahogar financieramente a instituciones, programas o políticas propias del acuerdo de paz si llega al poder. Los acuerdos en materia de justicia transicional, las medidas sobre reforma rural, acceso a la tierra e iniciativas comunitarias para la erradicación de cultivos de coca podrían quedar en la cuerda floja.

Defender el acuerdo será parte integral de la batalla política que se avecina. Persuadir a un público urbano y desconfiado de sus méritos dependerá, en el corto plazo, de lo que pase con los acantonamientos de las FARC. Durante el próximo año, una implementación exitosa será la mejor manera de reforzar el apoyo popular y político, así como de incrementar el costo para la oposición de revertir el proceso de paz. Transparencia en la dejación de armas, arrepentimiento total por los crímenes del pasado, progresivos avances en acciones humanitarias tales como el desminado, mayores resultados en la búsqueda de víctimas por desaparición forzada y la eventual cooperación con la Jurisdicción Especial para la Paz podrán resaltar el compromiso de los insurgentes con la paz y evidenciar, a la vez, los peligros de incumplir el acuerdo.

La violencia en el campo también afectará el apoyo al acuerdo en el corto plazo. Tanto los jefes de las FARC como la tropa temen la traición del Estado y algunos pueden buscar no arriesgar todos sus intereses frente a la oposición manifiesta de las fuerzas políticas más importantes del país. La promesa de diálogos de paz con la segunda insurgencia más importante del país, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), no se ha concretado todavía, y varios grupos armados parecen estar detrás de docenas de muertes de líderes sociales, lo que constituye una nueva ola de terror en comunidades rurales apartadas. Solo un compromiso decidido del Estado para prevenir guerras por el control de economías ilícitas y para proteger a civiles y excombatientes podrá darle a la paz un efecto tangible en el ámbito local.

La comunidad internacional deberá continuar con su apoyo político, usando a sus delegados y enviados especiales para mantener el diálogo entre las diferentes partes, y ejercer una discreta presión en los líderes de oposición cuando sea necesario, de manera que aspectos esenciales del acuerdo puedan ser preservados sin peligro. Adicionalmente, debería abstenerse de pedir el reinicio de la fumigación aérea de cultivos ilícitos y dar una oportunidad para que el acuerdo sobre la sustitución tenga efectos. Deberá también hacer uso de su asistencia financiera para establecer mecanismos ágiles para la movilización de recursos que garanticen la implementación efectiva en el terreno, ayudando a resolver y aprendiendo de los problemas en la medida en que estos se presenten.

Recomendaciones

Para construir el apoyo político para una implementación sostenible del nuevo acuerdo de paz

Al Gobierno de Colombia:

  1. Fortalecer la pedagogía del acuerdo de paz en áreas rurales y urbanas, y ofrecer una pronta protección a los líderes sociales amenazados hasta que el acuerdo sobre garantías de seguridad pueda ser implementado.
     
  2. Establecer y financiar las nuevas instituciones y comisiones encargadas de las tareas claves para una rápida implementación del acuerdo de paz, así como fortalecer y motivar a las instituciones nuevas y existentes para que generen prontos dividendos de paz para las víctimas y las comunidades afectadas por el conflicto.

Al Gobierno de Colombia y a las FARC:

  1. Continuar con la programación establecida para la dejación de armas, a pesar de los atrasos en la llegada de las FARC a las zonas de concentración, y adoptar una estrategia proactiva de comunicaciones que incluya el levantamiento de evidencia sobre el proceso de dejación de armas por parte de las FARC y su proceso de reinserción, como otros aspectos del desarrollo de la implementación de los acuerdos.
     
  2. Mantener a las víctimas en el centro del proceso de implementación, acrecentar la cooperación en la búsqueda de víctimas de desaparición forzada, liberar a todos los niños menores de quince años de las filas de las FARC y continuar con las muestras públicas de arrepentimiento por los crímenes más notorios cometidos durante la confrontación.
     
  3. Explorar espacios de diálogo con la oposición sobre el proceso de implementación.
     
  4. Priorizar el robustecimiento de la seguridad de líderes locales en el corto plazo a través de medidas preventivas, entrenamiento y fortalecimiento de esquemas de seguridad, a la vez que crear instituciones para la protección de miembros de las FARC.
     
  5. Incluir de manera más directa a las autoridades locales y regionales en el proceso de dejación de armas y en la planeación de otros aspectos de la implementación del acuerdo.

A la oposición:

  1. Reiniciar los diálogos con el Gobierno alrededor del proceso de implementación y aumentar la frecuencia, contundencia y nivel de las denuncias sobre hechos de violencia ejercidos contra líderes sociales.

A la comunidad internacional:

  1. Continuar con el apoyo al proceso de paz mediante la presencia de delegados y enviados especiales durante la implementación, el apoyo a la seguridad ciudadana y el sostenimiento de los recursos financieros necesarios para garantizar la permanencia de actores internacionales con cargos importantes en el posconflicto tales como los altos comisionados de las Naciones Unidas para Derechos Humanos y Refugiados, entre otros.
     
  2. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que mantengan sus compromisos bajo los tiempos acordados y que involucren a los actores locales de manera más contundente.
     
  3. Continuar con los diálogos con la oposición insistiendo en el apoyo a aspectos críticos del proceso tales como desarrollo rural, participación política, justicia transicional y acciones humanitarias.
     
  4. Denunciar con mayor frecuencia y públicamente el asesinato de líderes sociales, exigiendo avances en la justicia así como en la protección que se requiere para que estos hechos no se sigan presentando.
     
  5. Apoyar nuevos acuerdos para inversiones en desarrollo alternativo como forma de contrarrestar la producción de drogas ilícitas antes de insistir en más erradicación directa.

A la Misión de Naciones Unidas:

  1. Terminar pronto con el despliegue del personal de la misión que recibirá a los combatientes de las FARC en las zonas de ubicación y dejación de armas.
     
  2. Adoptar una estrategia de comunicaciones proactiva, publicando actualizaciones regulares sobre la concentración de las FARC y la dejación de armas, con el uso de diversas herramientas, más allá de los informes oficiales.
     
  3. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que deben ceñirse a los tiempos acordados en el acuerdo de paz para la dejación de armas, a pesar de los retrasos pasados y posiblemente futuros.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

I. Introducción

Cuando los colombianos votaron en octubre del 2016 el plebiscito para ratificar el acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el 37 por ciento de electores decidió que el voto del “no” aventajara al del “sí” por menos de medio punto porcentual[fn]Para trabajos previos de Crisis Group sobre el proceso de paz, véase Informes sobre América Latina N°58, Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, 7 de septiembre de 2016; N°53, El día después de mañana: las FARC y el fin del conflicto en Colombia, 11 de diciembre de 2014; 51, ELN: ¿Abandono a su suerte? El ELN y los Diálogos de Paz en Colombia, 26 de febrero de 2014; 49, Justicia Transicional y los Diálogos de Paz en Colombia, 29 de agosto de 2013; 45, Colombia: ¿Por fin la paz?, 25 de septiembre de 2012; e Informe breve N°32, En la cuerda floja: la fase final de las conversaciones de paz en Colombia, 3 de julio de 2015.Hide Footnote . Esto llevó a un intenso proceso de diálogos políticos al más alto nivel, que dio lugar a un nuevo acuerdo que defienden el gobierno, las FARC y muchos dentro de la sociedad civil. Por su lado la oposición, desalentada con el gobierno a quien acusa de minar la democracia, se unió con el propósito de rechazar el nuevo acuerdo.

El Congreso ratificó el acuerdo y fijó para el 1º de diciembre de 2016 el comienzo del proceso de dejación de armas de la insurgencia, dándose así inicio a la cuenta regresiva para que los 15.ooo combatientes de las FARC se agrupen en 26 zonas de concentración a lo largo del país. La oposición, a pesar del fallo de la Corte Constitucional que validó el proceso de refrendación por parte del Congreso, argumentó que al contar con mayorías tanto en la Cámara como en el Senado, el Presidente Santos desconoció la voz del pueblo expresada en el resultado del plebiscito. Todos los intentos por persuadir a la oposición para que apoye el nuevo acuerdo han fracasado.

El contexto en el que el nuevo acuerdo debe ser implementado está lejos de ser ideal. El gobierno tendrá que batallar, incluso con la asistencia internacional, para lograr financiar todas las actividades previstas. Las nuevas instituciones que el acuerdo exige –algunas de las cuales ya existen─ aún están esqueléticas, sin suficiente personal, y poca capacidad de hacerse cargo de los programas para los cuales fueron diseñadas, como la Agencia de Renovación Territorial; otras agencias oficiales, incluyendo a la Fiscalía General de la Nación, han propuesto políticas contrarias a las estipuladas en el acuerdo[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016; entrevista, oficial gubernamental, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La violencia en contra de líderes sociales se ha incrementado, generando dudas sobre los beneficios del acuerdo de paz y profundizando la polarización entre los que apoyan el acuerdo y los que lo rechazan. El proceso de paz con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), la segunda insurgencia más grande de Colombia, está todavía por comenzar.

El apoyo político al nuevo acuerdo es débil y, posiblemente, saldrá a relucir aún más cuando inicien las campañas políticas para las próximas elecciones presidenciales de 2018. La implementación completa del acuerdo no está, por lo tanto, todavía garantizada. A pesar de ello, el gobierno y las FARC tienen una ventana de oportunidad durante los próximos 18 meses para consolidar, a través de la implementación, un apoyo al proceso que incremente los costos políticos de truncarlo a partir de mediados del 2018.

El trabajo para este informe se basó en entrevistas a profundidad con miembros de la oposición, los equipos de negociación de las FARC y del gobierno, miembros del mecanismo tripartito para el monitoreo y verificación del cese al fuego, líderes y políticos a favor del acuerdo de paz, expertos en derecho y política, y miembros de la comunidad internacional cercanos a los diálogos de paz.

II. Logrando un nuevo acuerdo

El camino desde la votación del plebiscito hasta el nuevo acuerdo giró alrededor de varios momentos decisivos. El punto de partida fue el 2 de octubre con la derrota del sí y el subsiguiente y complejo cambio en el balance de poderes. Ni el gobierno ni la oposición podían reclamar una victoria contundente. Las tensiones empeoraron con el inicio de la renegociación de un nuevo texto, terminando con la elaboración de un acuerdo carente de un apoyo político estable y sostenible debido a la falta de respaldo de la oposición y pese al espaldarazo de los partidos políticos proacuerdo, de las múltiples organizaciones de víctimas y de la sociedad civil.

A. ¿Cómo explicar los resultados del plebiscito?

El sorprendente resultado tiene origen en la diversidad y distintos niveles de compromiso de las bases de votantes en la oposición y en los movimientos en pro del acuerdo. La combinación de los devotos al ex-presidente Álvaro Uribe, los fieles de las iglesias cristianas que se mostraron en contra del acuerdo por apoyar una supuesta “ideología de género”[fn]“Ideología de género” es un término usado por grupos que argumentan que el acuerdo pretende convertir a los niños en homosexuales, atacar a la familia tradicional y quitarles a los padres el derecho de educar a sus hijos de manera tradicional. Dicen que esta ideología aparece en los apartes del acuerdo que promueven el tratamiento preferencial a las víctimas lesbianas, homosexuales, bisexuales, transgénero e intergénero (LGBTI) del conflicto. Entrevista de Crisis Group con un pastor opuesto al acuerdo de paz, Bogotá, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote , y el ala de derecha del dividido Partido Conservador hacen parte de la mayoría que rechazó el acuerdo. A pesar de que su figura es extremadamente divisiva, el apoyo al expresidente Uribe es estable y alto. Sus seguidores fueron más activos en promover sus puntos de vista e incitar a otros a votar que aquellos que estaban a favor del acuerdo. Los seguidores de Uribe están más inclinados a votar que los de otros grupos. El plebiscito era ideal para movilizar esta base comprometida, que odia a las FARC, rechaza su participación en política y teme que Colombia se convierta en una “Venezuela chavista”. Se presume que el “voto religioso”, preocupado por la supuesta “ideología de género”, fue mucho más alto que en elecciones anteriores y, por lo tanto, fundamental para el resultado final. Por último, una porción no conocida del voto del “no” se deriva de la campaña de desinformación dirigida a votantes específicos de acuerdo a la región que habitaban y a su nivel de ingresos[fn]‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016. Jennifer Cyr y Carlos Meléndez, “Colombia’s right-wing populist movement defeated the peace deal. Here’s how we know”, The Washington Post, 4 de octubre de 2016. El director de la campaña del “no” dijo que diferentes mensajes fueron usados para poblaciones específicas para incitar así una votación basada en la rabia. Estos mensajes incluían reclamaciones de que los crímenes de las FARC quedarían impunes; mostraban juntos a Santos y Timochenko, el líder de las FARC; afirmaban que los subsidios y pensiones de los pobres y viejos serían recortadas, y que Colombia se convertiría en una Venezuela. Juliana Ramírez, “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Las batallas de la alta política también favorecieron a la oposición. El expresidente César Gaviria, líder de la campaña del “sí”, fue incapaz de contrarrestar los argumentos de la oposición de manera efectiva y en el ala en pro del acuerdo no emergió ninguna figura fuerte y unificadora como Uribe. El vicepresidente Germán Vargas Lleras, un candidato para cumplir con ese rol dado su poder y experiencia directa con la violencia guerrillera, se mantuvo prácticamente ausente de la campaña, dando un apoyo indirecto a la oposición[fn]Vargas Lleras dijo que apoyaba el proceso de paz pero con algunas reservas. El argumento de Uribe de apoyar el proceso de paz pero con cambios era conceptualmente similar, pero la falta de una campaña clara de Vargas Lleras y las similitudes con el argumento de Uribe pudieron haber llevado a muchas de sus bases a votar por el “no”. Vargas Lleras dejará la Vicepresidencia en marzo de 2017 para iniciar su campaña por la Presidencia.Hide Footnote . Las estrategias de campaña del “sí” también fueron cuestionadas. El presidente Santos junto con los partidos de su coalición dieron el liderazgo a políticos regionales y locales, dependiendo así de las maquinarias políticas, de familias con poder y de la construcción de coaliciones, las cuales no fueron plenamente activadas y probaron ser menos efectivas para el plebiscito que para elecciones ordinarias. La sociedad civil, a pesar de expresar su opinión, mostró una vez más su debilidad para movilizar votos. Finalmente, algunos de los votantes en pro del acuerdo pudieron haber sido complacientes o menos activos dado que las encuestas sugerían una enorme victoria del “sí”.

Áreas con altos índices de pobreza tendieron a votar por el acuerdo, a excepción de Bogotá donde los grupos de ingresos bajos votaron por el “no”. La periferia – definida  en términos de atributos rurales o capacidad estatal – también tendió a aprobar el acuerdo. Se ha argumentado que las zonas con mayores niveles de victimización en el conflicto armado tendieron a votar por el “sí”, pero el argumento depende de cómo se mida la victimización[fn][4] Leopoldo Fergusson y Carlos Molina, “Un vistazo a los resultados del plebiscito”, La Silla Vacía, 4 de octubre de 2016. Si la victimización se mide solamente por el desplazamiento, no hay una clara correlación entre los votos por el “sí”, pero de otra forma, cuando esta se mide de manera más general, sí la hay.Hide Footnote .

La victoria de la oposición significó que sus propuestas tenían que ser tomadas en cuenta en un nuevo acuerdo para que el proceso pudiera ser salvado. En un principio, los líderes de la oposición argumentaron que cualquier acuerdo nuevo debería contar con su aprobación. Pero el pequeño margen por el que ganaron, también le permitió al gobierno, políticamente debilitado, dividir a la oposición (o aislar a Uribe) mediante la incorporación de algunas de sus inquietudes, a la vez que mantuvo abierta la riesgosa opción de un nuevo plebiscito, una táctica que privaba a los rivales de un veto absoluto. Más aún, en diferentes momentos la oposición se mostró a sí misma dividida. No fue sino hasta que se llegó a un nuevo acuerdo, con omisiones de algunas inquietudes fundamentales de la oposición, y que se ratificó en el Congreso, que ésta se unió en indignación.

B. Posturas para un nuevo acuerdo

Poco después del plebiscito, los actores políticos y sociales que se opusieron activamente al acuerdo original entregaron sus propuestas de cambio. El primer documento con la totalidad de sus propuestas que se presentó en La Habana a las FARC contenía más de 260 apartes provenientes de, por lo menos, diez fuentes diferentes[fn]Santos no recibe más propuestas sobre el acuerdo de paz”, El Espectador, 20 de 0ctubre de 2016. “Propuestas de Gobierno”, Gobierno de Colombia, 23 de octubre de 2016.Hide Footnote . Parte de estos, especialmente aquellos relacionados con la reforma agraria, reflejaban los intereses políticos más que las inquietudes de los muchos partidarios del “no”. A pesar de la diversa y, en muchos casos, de la contradictoria naturaleza de las propuestas, había una docena que la oposición consideraba indispensable.

Las más importantes políticamente eran evidentes. Había un consenso en que las penas de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)–el sistema previsto para aplicar mecanismos de justicia transicional a crímenes graves cometidos durante el conflicto– deberían ser más duras, especialmente (y en algunos casos exclusivamente) para las FARC. La JEP, argumentaba la oposición, debería hacer parte del sistema de justicia ordinaria. Hubo casi un acuerdo en que las Fuerzas Armadas deberían recibir un tratamiento preferencial, a pesar de que había desacuerdo sobre cuál debería ser. La oposición pasó de exigir una prohibición permanente para ocupar cargos públicos a aquellos condenados por crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, a una prohibición hasta tanto las sentencias no fueran cumplidas.

Todos los grupos de oposición concordaron en que no deberían existir amnistías por tráfico de drogas, que las FARC deberían entregar sus bienes para que estos fueran usados para resarcir a las víctimas y que fuese expresamente prohibido el uso de estos recursos para que las FARC financiaran sus actividades políticas. La oposición también estaba unida en exigir que el acuerdo no tuviera rango constitucional[fn]El bloque constitucional lo forman una serie de normas que aunque no están en la constitución son usadas como parámetros para el control constitucional de las leyes. De este bloque hacen parte, por ejemplo, los tratados. “Sentencia C-067/03”, Corte Constitucional, 2003.Hide Footnote . La propiedad privada, insistían, debería ser explícitamente respetada. Finalmente, expresaban inquietudes acerca de la “ideología de género” y sus supuestos efectos sobre el modelo de familia y sociedad tradicional[fn]Entrevistas de Crisis Group en 2016 a un representante de la oposición y a negociadores, Bogotá, 19 y 20 de octubre, 8 y 11 de noviembre; a un pastor Cristiano, Bogotá, 3 de noviembre; a un diplomático senior, 11 de noviembre. “Propuestas de Gobierno”, op. cit.Hide Footnote .

El gobierno respondió identificando aquellas inquietudes que consideraba más fáciles de resolver, aquellas que eran difíciles pero no imposibles y aquellas que consideraba inviables. La oposición argumentó que excluir cualquier asunto significaba que Santos abría la puerta para engañar a los partidarios del “no” mediante la exclusión de propuestas inconvenientes. A pesar de ello, Santos envió a sus negociadores a Cuba con órdenes expresas de tomar posiciones más duras en ciertos puntos, generando fricciones con las FARC en el tema de participación política, por ejemplo[fn]Santos dice que algunas propuestas para acuerdo de paz son inviables”, El Tiempo, 20 de octubre de 2016. “Santos quiere hacer conejo con el acuerdo: Alejandro Ordóñez”, El Espectador, 3 de noviembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con un diplomático senior, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016; un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Una vez iniciadas las renegociaciones en Cuba, la atención se volcó sobre las reacciones de las FARC. Poco después del plebiscito, el grupo anunció que estaba comprometido con la paz y, en un comunicado del 7 de octubre, que se comprometía en ajustar el acuerdo para que pudiera contar con una base de apoyo político lo suficientemente amplia[fn]COMUNICADO CONJUNTO: Acuerdo Final, plebiscito y cese al fuego”, Gobierno de Colombia y FARC-EP 7 de octubre de 2016.Hide Footnote . Pero también expresó que no podía renunciar a la elegibilidad a cargos públicos, lo que consideraba el eje de las negociaciones: convertir a una insurgencia armada en una fuerza política pacífica. También continuó rechazando sentencias en prisión, insistió en que cualquier endurecimiento de castigos debería aplicarse a todos los actores del conflicto y se opuso a incluir a la JEP dentro del sistema de justicia ordinaria. Las FARC (y el gobierno) no estuvieron de acuerdo con la propuesta de darles a los terratenientes el beneficio de buena fe en casos de adquisición de tierras, de manera que se les permitiera evadir la justicia cuando las tierras hubiesen sido robadas sin su participación directa. Finalmente, insistían categóricamente en que el acuerdo tuviese rango constitucional, pero eventualmente cedieron a ello[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

C. Tres renegociaciones

Un nuevo acuerdo dependía de tres procesos de negociación. El primero entre la oposición y el gobierno. En público ambas partes hablaban de conversaciones productivas, pero en la realidad no había confianza entre ellas. El gobierno creía que la oposición quería dilatar las conversaciones hasta las elecciones presidenciales de 2018, mientras que la oposición no tenía certeza si el gobierno presentaría sus posiciones en La Habana fidedignamente. Después de un primer tira y afloja, la oposición entregó un documento con todas sus propuestas originales, algunas de las cuales se suavizaron para mostrar flexibilidad[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

El segundo proceso involucraba a los partidarios del acuerdo entre la sociedad civil y el gobierno, y ocasionalmente también a las FARC. No tanto como una negociación sino como una movida defensiva, los partidarios del acuerdo buscaron reunirse con Santos e insistirle en llegar pronto a un nuevo acuerdo manteniendo los principios originales. Una serie de marchas a lo largo del país y la creación de un Campamento de Paz en la Plaza de Bolívar, centro de Bogotá, mantuvieron la presión a las partes por un pronto acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group uno de los organizadores del campamento de paz de la Plaza de Bolívar, Bogotá, 12 de octubre de 2016.Hide Footnote . Algunos movimientos viajaron a La Habana para urgir a las FARC a perseverar en su búsqueda por la paz.

La tercera y última negociación fue entre el gobierno y las FARC. Los negociadores del gobierno retornaron a La Habana el 21 de octubre para empezar la primera ronda de conversaciones. Después, el equipo regresó a Bogotá para poner al tanto a la oposición. El 29 de octubre se dio inicio a una nueva ronda con las FARC, que llevó al anuncio, el 12 de noviembre, de un acuerdo revisado. Esta última ronda de conversaciones tuvo momentos difíciles, en particular cuando se abordó la futura participación política de las FARC[fn]Entrevistas de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Durante las negociaciones con las FARC se estableció una línea permanente de comunicación para mantener informados a los líderes de la oposición. No obstante, la preocupación de que el gobierno no estaba representando en su totalidad las propuestas de la oposición nunca despareció por completo. Los líderes de “no” esperaban más discusiones en torno al nuevo acuerdo antes de que fuese firmado, pero ello nunca ocurrió. Con unas pocas inquietudes claves que no fueron tomadas en cuenta y en medio de alegaciones políticamente motivadas de que las revisiones eran simplemente cosméticas, la oposición finalmente se unió en contra del documento[fn]Entrevistas de Crisis Group con negociadores de la oposición, Bogotá, 8, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

A lo largo de la renegociación, y ante la preocupación de un fin del cese bilateral del fuego, el gobierno y las FARC sintieron la presión del tiempo, a pesar del consenso entre ellos y la oposición de que el cese bilateral era necesario. Un nuevo y detallado protocolo incluía el preagrupamiento de los combatientes de las FARC. Con el gobierno pagando el sostenimiento de la tropa después de 30 días, mantener el cese de hostilidades era posible, pero el cese al fuego estaba diseñado para durar únicamente tres meses[fn]Entrevistas de Crisis Group con un miembro de la Misión de Naciones Unidas, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “Protocolo para el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo (CFHBD) entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”, Gobierno de Colombia, FARC-EP y Misión de las Naciones Unidas, 13 de octubre de 2016.Hide Footnote . El 13 de noviembre el Ejército mató a dos combatientes de las FARC en Santa Rosa del Sur, un municipio del departamento de Bolívar, que estaban llevando a cabo actividades de extorsión con el pretexto de ser miembros del ELN[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Mientras que varios señalaron este hecho como una muestra de la fragilidad del cese al fuego, lo que en realidad demostró fue la robustez del mecanismo tripartito[fn]El Mecanismo Tripartito lo conforman el gobierno, las FARC y la misión de la ONU, para monitorear y verificar el cese bilateral del fuego y el proceso de dejación de armas. La misión de la ONU está encargada de investigar posibles violaciones, ayudar a crear nuevos protocolos cuando sea necesario, asegurar que las otras partes cumplan con sus obligaciones y dar recomendaciones después de investigar las violaciones, entre otras tareas.Hide Footnote : ambas partes inmediatamente recurrieron al mecanismo, quién encontró violaciones de ambas partes. Sin embargo el lenguaje tanto del gobierno como de las FARC bajó de tono y no hubo más acciones violentas entre ellos.

D. El nuevo acuerdo

El nuevo acuerdo anunciado el 12 de noviembre incluía numerosos cambios basados en las propuestas de la oposición. Alrededor del 58 por ciento de sus propuestas públicas originales fueron incluidas parcial o totalmente. Había 58 que proponían cambios completos de forma y de justificación subyacente, de los que fueron incluidas 21 en su totalidad y 6 parcialmente[fn]Véase “Radiografía del plebiscito y el posplebiscito”, y “Radiografía del nuevo acuerdo: ¿Qué tanto se renegoció?”, ambos de la Fundación Ideas para la Paz, n.d.Hide Footnote . Contrario a lo promulgado por la oposición, las revisiones fueron mucho más allá de lo cosmético.

La mayoría de las propuestas y textos sobre una Reforma Rural Integral fueron incluidos y/o tomados en cuenta, tales como el sistema de impuestos rurales y la protección legal a aquellos que compraron tierras de buena fe. Lo mismo puede decirse de las propuestas y textos sobre participación política en puntos como el papel de los partidos políticos en el diseño de un nuevo estatuto para la oposición[fn]Muchas de las propuestas originales del líder de las víctimas, Herbin Hoyos, sobre la participación de las víctimas en política no lograron entrar al acuerdo. Muchas ya estaban implícitamente incluidas o eran inviables como las propuestas en la asignación automática de escaños en el Congreso para las víctimas y su derecho a constituir un partido político con las mismas prebendas que el de las FARC, entre otras. El estatuto para la oposición política es una medida legal que esboza las “garantías para los partidos y movimientos políticos al declararse en oposición”. “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 37.Hide Footnote . Algunas propuestas sobre los procedimientos para terminar el conflicto y las garantías para la seguridad de excombatientes fueron aceptadas, aunque las condiciones bajo las cuales podían participar directamente en política, incluyendo la asignación de curules en el Congreso, no fue alterada. Varias propuestas sobre cultivos ilícitos también se incorporaron, incluyendo el compromiso legal de las FARC de entregar toda información relevante sobre el comercio de drogas y el derecho del Estado de fumigar con glifosato los cultivos de coca, a pesar de la suspensión de ese método en  2015.

Con respecto a las víctimas y la justicia, las FARC deberán hacer entrega de los frutos de su economía de guerra para resarcir a las víctimas. La JEP deberá funcionar en conexión con el Código Penal y el sistema judicial, no tendrá jueces extranjeros ni le dará a los informes de las ONG el mismo peso como evidencia que a la información de las autoridades estatales. Las salas de la JEP pueden determinar si el tráfico de drogas de las FARC puede ser interpretado como instrumento para beneficio personal, y no solamente como fuente de financiación para la actividad política armada. Probablemente, lo más importante en materia de la retórica de la campaña del “no”, es que el nuevo acuerdo determina que la restricción de la libertad de combatientes guerrilleros convictos debe cumplirse, a lo largo de toda la sentencia, dentro de un pueblo, bajo la vigilancia de Naciones Unidas, mientras realizan trabajo en pro de la reparación a las víctimas[fn]Ibíd.Hide Footnote .

Numerosas propuestas para la implementación fueron incluidas, entre ellas cláusulas sobre la estabilidad financiera del acuerdo, la definición de “enfoque de género” y el “reconocimiento de derechos igualitarios entre hombres y mujeres, las circunstancias especiales de cada uno…”, y el respeto explícito por la libertad de culto[fn]Ibíd., p. 193.Hide Footnote . El acuerdo no tendrá rango constitucional[fn]Fuentes incluyen la comparación del nuevo acuerdo, Gobierno de Colombia y FARC-EP, op. cit., y el primer documento usado en La Habana para discutir las propuestas de la oposición, “Propuestas de Gobierno”, op. cit.; y “SISTEMATIZACIÓN OPCIONES Y PROPUESTAS VOCEROS DEL NO Y LO ACORDADO EN EL NUEVO ACUERDO”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 22 de noviembre de 2016. Para solo los cambios, véase “Documento de trabajo: cambios, precisiones y ajustes”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 12 de noviembre de 2016. Pablo Abitbol, s.f., “Comparación anterior y nuevo Acuerdo Final Gobierno de Colombia – FARC-EP”.Hide Footnote . El gobierno y las FARC argumentaron que hicieron cambios en 56 de los 57 temas discutidos con la oposición, con la salvedad de la participación política de las FARC[fn]‘“Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

“‘Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 November 2016.Hide Footnote

III. La paz hacia 2018

Todos los líderes de la oposición y los negociadores del gobierno se reunieron la noche del 21 de noviembre en Bogotá[fn]En la mañana del 21 de noviembre, los candidatos presidenciales del partido Centro Democrático se reunieron con los negociadores del gobierno para discutir el acuerdo sobre la implementación. Una pobre comunicación por parte de la oposición, diferencias de opinión por el lado del gobierno y desacuerdos procedimentales marcaron la pauta para las conversaciones de esa noche. Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 29 de noviembre de 2016; experto en política, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La reunión empezó mal y terminó peor. Había diferentes percepciones sobre si se habían hecho cambios a apartes fundamentales del acuerdo, si este había sido discutido con los líderes del “no” antes de firmarse, y sobre la ruta a seguir. Las partes decidieron un desacuerdo total: la oposición rechazó públicamente el acuerdo y se retractó de algunas de sus propuestas más conciliadoras. La polarización que creó el plebiscito, que fue disimulada durante el proceso de renegociación, resurgió intacta durante el nuevo proceso de ratificación[fn]No es No”, La Silla Vacía, 22 de noviembre de 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 de noviembre de 2016; entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

No es No”, La Silla Vacía, 22 November 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 November 2016; Crisis Group interview, opposition negotiator, Bogotá, 30 November 2016.Hide Footnote

A. La ratificación en el Congreso

El 29 de noviembre, el Senado aprobó el acuerdo de paz por 75 votos a favor y cero en contra; 25 miembros de la oposición participaron en el debate pero se abstuvieron de votar, argumentando que el Congreso no tenía el mandato legal para aprobar el acuerdo. Lo mismo ocurrió el siguiente día en la Cámara de Representantes, donde el voto fue 130-0 (de 166 que participaron). Los votos fueron controversiales por las mismas razones que continuarán perjudicando el apoyo al acuerdo.

Usar el Congreso dio al gobierno y a las FARC una ruta clara para la ratificación y dejó a la oposición en una desventaja evidente. La coalición progubernamental tiene una clara mayoría en ambas cámaras, especialmente en lo que respecta a temas relacionados con el proceso de paz. Con elecciones legislativas programadas para 2018 no hay una posibilidad inmediata de que el movimiento del “no” traslade su apoyo popular al poder legislativo.

Esto ha llevado a que la oposición argumente que el gobierno “impone” de forma antidemocrática el mismo acuerdo de paz que fue negado en el plebiscito. Esta aserción descansa en dos clamores. El primero es que el nuevo acuerdo contiene únicamente cambios cosméticos, lo cual negaría el éxito de la oposición en incorporar propuestas importantes en el texto. El segundo reta la visión que tiene el gobierno de lo que puede definirse legalmente como una “refrendación popular”. La oposición argumenta que el voto del Congreso no es válido como “refrendación popular”, mientras que los partidarios del acuerdo, incluyendo a Santos, afirman que sí. En su sentencia sobre el tema, la Corte Constitucional determinó que el Congreso podría ratificar el acuerdo[fn]El artículo quinto del Acto Legislativo para la Paz requiere que todo acuerdo de paz pase por una refrendación popular, lo que en su momento incluía las opciones de comités locales, Congreso o un nuevo plebiscito. Cuando el Acto fue aprobado la refrendación popular hacía referencia al plebiscito. La sentencia de la Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo evitó contestar a la pregunta de si el Congreso era una opción válida, esencialmente permitiéndole a este cuerpo decidir por sí mismo. La respuesta fue efectivamente positiva ya que el fast-track en el Congreso se activó en diciembre. “Comunicado No. 52”, Corte Constitucional, 13 de diciembre de 2016, p. 2.Hide Footnote . El resultado de estas diferencias es que la oposición ha recurrido al uso de un lenguaje más extremo, avivando la polarización política mientras cuestiona no solo los términos de la paz sino también el respeto del gobierno a principios básicos de la democracia[fn]Véanse los discursos hechos por los Senadores del PCD Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Óscar Iván Zuluaga durante el debate en el Senado el 29 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

La Corte Constitucional también le permitió al Congreso activar un sistema expedito (fast-track), estipulado en el Acto Legislativo para la Paz, para aprobar más de 50 leyes necesarias para implementar el acuerdo, evitando así los entre cuatro y ocho debates necesarios para la aprobación de una ley. Considerado esencial por las FARC – incluso dijeron que sin él retornarían a la guerra[fn]“‘Sin ‘fast track’ volveríamos al monte’”, Semana Video, s.f.Hide Footnote  – el fast-track fue aprobado a finales de diciembre y permite al Congreso aprobar legislación crítica para la implementación del acuerdo, incluyendo la ley de amnistía.

Evitar un segundo plebiscito y garantizar los procedimientos expeditos del fast-track para legislar el acuerdo han sido esenciales para la rápida recuperación del proceso de paz. No obstante, la manera en que el gobierno ha actuado hace del rechazo al proceso de paz y su implementación –parcial o total- una plataforma políticamente rentable con miras al 2018: la oposición continuará argumentando que no existe un nuevo acuerdo y que el plebiscito del 2 de octubre fue traicionado. La implementación en el mediano y largo plazo está, por lo tanto, en alto riesgo.

B. De 2018 en adelante

Al igual que en las elecciones de 2014, la paz estará en el centro del debate electoral en 2018. El acuerdo de paz tendrá un lugar central en las plataformas programáticas de la oposición a la Presidencia y al Congreso[fn]Entrevistas de Crisis Group a negociadores de la oposición, Bogotá, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Con Uribe y otros líderes de la oposición presentándose en contra del acuerdo y como los salvadores de la democracia, y con el Vicepresidente Vargas Lleras dentro de la contienda, la probabilidad de que gane un candidato opuesto al acuerdo es alta[fn]La política colombiana se mueve entre una mezcla de redes tradicionales de clientelismo e identidades partidistas, familias poderosas y votos de opinión. Uribe sería capaz de movilizar probablemente alrededor de 4 millones de votantes para su candidato. Vargas Lleras tiene los índices de favorabilidad más altos de cualquier político (61 por ciento), seguido de Uribe (57 por ciento), pero escándalos recientes dentro de su partido Cambio Radical pueden debilitarlo. No obstante, sus redes clientelistas son inigualables. Marta Lucía Ramírez, del Partido Conservador, tuvo un buen desempeño en la primera vuelta en 2014, y goza de una favorabilidad del 41 por ciento, pero su partido es débil en las regiones. Por el lado de los que apoyan el acuerdo, el candidato más opcionado del Partido Liberal, Humberto de la Calle, tiene un índice de aprobación del 54 por ciento, pero su partido, todavía debilitado por viejas divisiones, no podrá contar con los votos de 2014 fruto de su alianza con Cambio Radical. Los Verdes y el Polo Democrático están relativamente debilitados. “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016. “Elecciones Presidenciales: Resultados”, Registraduría Nacional del Estado Civil, s.f.Hide Footnote . Así las cosas, peligraría su implementación plena.

La construcción de coaliciones será crucial en la carrera por la Presidencia y el Congreso[fn]Las alianzas son una constante en las elecciones presidenciales en la medida en que los partidos hacen acuerdos después de la primera vuelta para apoyar a uno de los dos candidatos restantes. Es probable que para 2018 ya existirán varias coaliciones dadas las posiciones compartidas alrededor del acuerdo de paz. Después del plebiscito, el poder de varios actores dentro de estas coaliciones es difícil de juzgar ya que no es estático.Hide Footnote . La cantidad de posibles candidatos dentro del movimiento del “no”, incluyendo a Marta Lucía Ramírez, Óscar Iván Zuluaga, Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Alejandro Ordóñez, como también a Vargas Lleras, hará que la competencia al interior y entre partidos sea feroz. En general, el partido del Centro Democrático (PCD) inicia con una ventaja ya que cuenta con un alto umbral de votos y Uribe, a pesar de estar impedido para ser elegido presidente por un nuevo período, goza de una especie de culto a la personalidad[fn]“‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016; entrevista Crisis Group a un experto politólogo, 10 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es difícil imaginar un escenario realista en el que el candidato del PCD no llegue a la segunda vuelta. Mientras los varios miembros de la oposición buscan incrementar su proporción de votos, han competido para perfilarse como las salvaguardas de la democracia y la seguridad[fn]Alejandro Ordóñez ha sentenciado que Santos está consolidando una “dictadura” por la manera en que manejó el proceso de paz. “En Colombia estamos ‘desde hace rato en una dictadura’: Alejandro Ordóñez”, Oiga Noticias, 26 de octubre de 2016. Marta Lucía Ramírez llamó a una Asamblea Constituyente para “redefinir el funcionamiento de los órganos existentes del Estado, tales como la Presidencia, el Congreso y las Cortes”. “Colombia se está adentrando en una crisis de legitimidad institucional”, Ramírez, 22 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Vargas Lleras es algo impredecible. A pesar de mantener un bajo perfil en el tema de la paz, la influencia de su partido Cambio Radical y el alcance de sus redes clientelistas le permiten movilizar muchos votos. Él considera a Humberto de la Calle, el candidato más probable del Partido Liberal, como su contendor principal – y como jefe del equipo negociador del gobierno con las FARC, un arduo defensor del acuerdo de paz. Por su parte, Vargas Lleras y Uribe tienen una pobre relación, a pesar de algunos gestos del expresidente que podrían interpretarse como una invitación a una alianza[fn]Tatiana Duque, “La estrategia disidente de Vargas”, La Silla Vacía, 28 de noviembre de 2016; entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un resultado posible de las elecciones presidenciales sería una segunda vuelta en la que se enfrentarían el PCD y Vargas Lleras, con ninguno de los dos candidatos convencido de la necesidad de implementar plenamente el acuerdo de paz[fn]Entrevista de Crisis Group con un Senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Vargas Lleras nunca ha tenido una posición definida con respecto al acuerdo; información reciente sugiere que estaría en oposición. Tatiana Duque, “Así se prepara Vargas Lleras para cuando le llegue su hora”, La Silla Vacía, 15 de enero de 2017.Hide Footnote . Si no logra llegar a la segunda vuelta, el apoyo de Vargas Lleras sería decisivo para determinar el ganador. Por el momento, el Vicepresidente parece estar más inclinado hacia el PCD que hacia los partidos proacuerdo.

Las iglesias cristianas evangélicas jugarán también un papel clave en el debate electoral. Se cree que aportaron entre 1 y 2 millones de votos para el movimiento del “no”, y se espera que varios líderes religiosos participen en la contienda de 2018[fn]Natalio Cosoy, “El rol de las iglesias cristianas evangélicas en la victoria del “No” en el plebiscito de Colombia“, BBC Mundo, 5 de octubre de 2016; “El voto evangélico, clave en la victoria del ‘no’ en el plebiscito de Colombia”, El País de España, 13 de octubre de 2016. No hay manera de saber cuántos votos fueron puestos por las iglesias, pero se estima que pudieron contribuir con dos millones a la campaña del “no”. Algunas iglesias favorecieron el “sí”, pero estas son percibidas como una minoría.Hide Footnote . No obstante, el voto cristiano al “no” no es homogéneo. Mientras que las referencias en el acuerdo a lesbianas, gay, transgénero y bisexuales (LGTB) fueron sacadas completamente de contexto y se usaron para enfurecer a la mayoría de votantes evangélicos, hay mucho menos consenso entre estas comunidades frente a otros temas tales como justicia, comisión de la verdad y tierras. No todos los pastores y sus fieles están interesados en ejercer una influencia política en estos temas[fn]Cristianos: ¿el poder decisorio en la política?”, Semana, 29 de octubre de 2016; entrevista de Crisis Group con un pastor Cristiano involucrado en negociaciones posplebiscito, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Construir coaliciones será también una prioridad de los partidos que defienden el acuerdo de paz. Varios partidos están a favor de la paz pero no alcanzan, por sí mismos, a recoger suficientes votos para asegurar que su candidato llegue a segunda vuelta. Construir una alianza a favor del acuerdo sería el paso a seguir para asegurar que un candidato que apoye el proceso de paz pueda llegar a la segunda vuelta presidencial. Sin embargo, estas coaliciones serían con un amplio espectro de grupos que están en desacuerdo en muchos otros temas[fn]Entrevista de Crisis Group con un senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Por ejemplo, Jorge Robledo, senador del Polo Democrático y posible candidato presidencial, está a favor del acuerdo pero se opone vehementemente a la nueva legislación impositiva, que es apoyada por varios partidos que también apoyan el acuerdo. “La peor reforma tributaria imaginable: Robledo”, Página oficial de Jorge Robledo, 20 de octubre de 2016.Hide Footnote .

La coalición por el acuerdo estaría conformada por el Partido Verde, una fuerza que probablemente tiene la capacidad de movilizar más votos que los que actualmente representa en el Congreso; los partidos de la U y Liberal, en los que Santos tiene sus raíces, ambos con pocas probabilidades de llegar a la segunda vuelta (en las elecciones de 2014 lograron la victoria gracias a su alianza con el Partido Cambio Radical); y lo que resta del dividido partido de izquierda, el Polo Democrático. Los candidatos por el acuerdo de paz tendrán también que encontrar un adecuado balance entre apoyar el acuerdo y distanciarse de Santos. Temas como la reforma tributaria, que se aprobó a finales de 2016 e incrementó el impuesto al valor agregado en tres puntos porcentuales; las difíciles condiciones económicas por la caída en los ingresos del petróleo y la impopularidad del Presidente hacen esencial que cualquier candidato que favorezca el acuerdo de paz se diferencie de Santos y su gobierno en otros temas[fn]El índice de 60 por ciento de desaprobación del presidente Santos, “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016, puede empeorar después de la aprobación de la impopular reforma tributaria. El 30 de noviembre en las protestas en la Plaza de Bolívar cuando se votaba la ratificación del nuevo acuerdo en la Cámara de Representantes, algunos protestantes cantaron arengas en contra de la reforma tributaria, asumiendo que buscaba financiar la paz y la reincorporación de las FARC.Hide Footnote .

Las coaliciones también serán decisivas para formar una mayoría en el Congreso[fn]Hay 80 partidos en el Congreso; cinco partidos compitieron en la primera vuelta de las últimas elecciones presidenciales. Pequeños partidos regionales pueden amasar únicamente los votos suficientes para llegar al Congreso pero no para llegar a una ronda presidencial. Véase “Partidos y Bancadas”, Congreso Visible, s.f. “Elección de presidente y vicepresidente – primera vuelta”, Registraduría Nacional de Colombia, s.f.Hide Footnote . Los resultados del plebiscito sugieren que el PCD bien podría incrementar su representación en el Senado. No obstante, esto sería más difícil en la Cámara de Representantes. Otros partidos tienden a lograr un mayor éxito en las regiones, incluyendo el Conservador, el Liberal y el de la U[fn]Entrevista de Crisis Group con un experto politólogo, Bogotá, 10 de noviembre de 2016. En la Cámara de Representantes el PCD tiene 19 escaños, seis de Antioquia, cinco de Bogotá y ocho de diferentes departamentos. Tiene solo un gobernador (Casanare). Todos a excepción de uno de los 27 diputados del Partido Conservador son de fuera de Bogotá, al igual que los Liberales (36 de 39) y los del Partido de la U (35 de 37). Véase “Elegidos Congreso de la República 2014-2018”, Registraduría Nacional, s.f.Hide Footnote . Para asegurar mayorías en el Congreso, el PCD deberá aliarse con otros partidos, volviendo vital para esto la preservación de una unidad en contra del acuerdo. Los partidos a favor del acuerdo de paz también buscarán unidad con respecto al tema para asegurar sus números en el Congreso[fn]Entrevista de Crisis Group con un negociador y senador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si la oposición llega al poder con un mandato en contra de todo o parte del acuerdo de paz, la implementación de los temas más contenciosos podría terminar. Una opción sería modificar leyes fueron imposibles de cambiar cuando fueron aprobadas por el fast-track. Otra alternativa sería ahogar política y financieramente las instituciones, programas o políticas claves para el posconflicto. Desfinanciarlas o socavarles su importancia política podría convertir rápidamente el acuerdo en irrelevante.

El gobierno ha tratado de prevenirlo introduciendo un proyecto de ley que obligue a los gobiernos futuros a implementar el acuerdo de paz, pero este podría ser ignorado o derogado después de cambios en el equilibrio de poderes[fn]PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 SENADO”, ley propuesta por el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, 19 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Sin embargo, presiones del exterior y de segmentos de la sociedad colombiana pueden hacer que desechar el acuerdo sea muy costoso. En tal caso, una meta viable para un renovado diálogo entre la oposición y el gobierno durante 2017 sería lograr el compromiso para continuar con la implementación de las partes críticas del acuerdo, tales como justicia transicional y mecanismos humanitarios, sin afectar el progreso hecho en otros puntos.

IV. La implementación y sus efectos en el apoyo político

Durante 2017, el apoyo del Congreso y la Presidencia al acuerdo será fuerte y estable. Pero el apoyo popular para su implementación más allá del corto plazo es frágil e incierto, poniendo en riesgo el pleno funcionamiento del acuerdo. Existe un pequeño período de tiempo durante lo cual la implementación podría generar mayor apoyo o rechazo, dependiendo de los éxitos para concretar diferentes aspectos del acuerdo y en cambiar las condiciones en los territorios afectados por el conflicto.

A. Las preocupaciones de las FARC

Es probable que el efecto sobre las FARC de la oposición política al acuerdo de paz se profundice en los próximos meses. A lo largo del cese al fuego, y particularmente después del plebiscito, las FARC han encarado crecientes tensiones internas. La violación al cese del fuego en el sur de Bolívar es diciente: el frente que opera en la zona es incapaz de controlar a sus combatientes o simplemente ha optado por continuar con la extorsión. La expulsión de cinco comandantes de rango medio en los Llanos orientales, incluyendo a Gentil Duarte, quien había sido encargado de una facción del Frente Primero que apoyaba el acuerdo de paz, muestra las tensiones con algunos mandos medios, ya sea por la incertidumbre política, por conexiones con economías ilegales lucrativas o por ambas razones[fn]Entrevista de Crisis Group a un miembro del Mecanismo Tripartito, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “FARC-EP separa a 5 mandos de sus filas”, FARC-EP, 16 de diciembre de 2016. En junio de 2016, una facción del Frente Primero anunció en Guaviare que no haría parte del acuerdo. El secretariado de las FARC seleccionó entonces a Duarte, un miembro del Alto Comando Central, para liderar la facción dentro de este frente que aún apoyaba el acuerdo de paz.Hide Footnote .

El clima político fomenta una inquietud, por encima de todas, dentro de las FARC: que el gobierno no cumplirá su parte del acuerdo. Mientras que la agrupación en su décima conferencia en septiembre de 2016 ratificó por consenso todo el acuerdo de paz, la posibilidad de un regreso al campo de batalla resurgió en diciembre, cuando Timochenko les recordó a sus combatientes que tendrían que prepararse para el “plan B”: reanudación de la guerra. Tales amenazas pueden incrementarse si la implementación es puesta en peligro[fn]Entrevistas de Crisis Group con miembros de las FARC, Llanos del Yarí, 15-25 de septiembre de 2016. “Timochenko alerta a la tropa de las Farc: preparemos el plan B”, Las 2 Orillas, 8 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Los disidentes de las FARC podrían también causar hechos de violencia, lo que produciría una reacción en cadena sobre la implementación y el apoyo político al acuerdo. Ya ha habido reportes de actos de violencia del Frente Primero en Guaviare y Vaupés[fn]Defensoría alerta sobre reclutamiento forzado y extorsiones de bloque disidente de las Farc en Vaupés”, El Espectador, 11 de noviembre de 2016.Hide Footnote . En Tumaco, fueron confirmadas disidencias en las filas del Frente Daniel Aldana, a pesar de que no es claro si están relacionadas con el proceso de paz o con un cisma causado por la nueva estructura del frente (anteriormente era una columna móvil). La muerte en noviembre de Don Y, un líder de la facción disidente, a manos de las FARC, muestra cómo las peleas internas pueden derivar en violencia[fn]‘Don Y’, el disidente de las Farc que azota a Tumaco”, La Silla Pacífica, 31 de octubre de 2016; “Las Farc mataron a ‘Don Y’”, La Silla Pacífica, 16 de noviembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Disidencias de las FARC: ¿Por qué lo hacen? ¿Qué tan peligrosas son?”, Razón Pública, 14 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un aumento de la violencia en zonas como Tumaco, con una densa concentración de cultivos de coca, es probable debido a la presencia de otros grupos armados que quieren controlar este territorio. La expulsión de cinco comandantes, sumada a un combate entre ocho miembros disidentes del Frente 14 e integrantes proacuerdo de la columna móvil Teófilo Forero, son otros ejemplos.

Una vez concluida la dejación de armas, la posibilidad de que miembros de las FARC retornen a la violencia puede incrementarse, ya sea por disidencias o por deserciones individuales dentro del programa de reinserción. Este programa para excombatientes es notablemente débil cuando se trata de enfoques específicos para comandantes de rango medio, habituados a mover grandes cantidades de dinero y a gozar de poder político y militar. Muchos detalles claves para el proceso de reinserción serán decididos solamente después de que se termine con el censo de combatientes de las FARC y de que se constituya Ecomun –la cooperativa de negocios que las FARC manejarían para su reinserción. Los costos políticos y humanitarios de combatientes que dejan el proceso para volver a la violencia serían extremadamente altos[fn]“Lo que tiene que pasar este año para aterrizar los acuerdos”, La Silla Vacía, 10 de enero de 2017. Para más información sobre la reincorporación de las FARC, véase el informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote . El ya establecido Consejo Nacional de Reintegración y Ecomun tendrán un rol clave en mantener a los combatientes involucrados en el proceso.

En el futuro inmediato, la parte más crítica de la agenda tanto para el gobierno como para la guerrilla es la entrega de armas a la misión de las Naciones Unidas[fn]En el día D +90, los combatientes de las FARC tendrán que entregar más del 30 por ciento de sus armas; en el día D +120, otro 30 por ciento; y en el día D +150, el restante 40 por ciento. Para el día D +60, las FARC tendrán que haber entregado todo el armamento ligero, ganadas, municiones y armas de sus milicias.Hide Footnote . El fin de la existencia de las FARC como organización armada está en el núcleo del acuerdo de paz y fue la principal razón con la que el gobierno congregó apoyo para una pronta renegociación después del plebiscito. Hay retos inherentes a este tipo de procesos como las demoras, la logística y la entrega incompleta de armamento, algunos de los cuales ya han afectado la concentración de las FARC. La dejación de armas por parte de las FARC también enfrentará probablemente otra serie de inconvenientes que podrán ser fácilmente usados por la oposición para argumentar que el proceso está fallando. El descubrimiento de armas ocultas, por ejemplo, avivaría la ya existente desconfianza pública. Al mismo tiempo, la falta de un apoyo político en el mediano y largo plazo aumenta las posibilidades de que partes de las FARC decidan no arriesgar todo su arsenal, poniendo en peligro el apoyo público al proceso[fn]Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016; a un senador pro acuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Para más información sobre el proceso de dejación de armas véase Informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote .

Una razón de peso para que las FARC asuman esta doble posición es el continuo asesinato y las amenazas a líderes sociales. Por lo menos 90 asesinatos y más de 230 amenazas fueron registradas en 2016[fn]Armando Neira, “Asesinatos de líderes sociales, el lunar que deja el 2016”, El Tiempo, 28 de diciembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es imperativo que el gobierno proteja a los civiles en las comunidades amenazadas, sin importar quién está cometiendo los asesinatos o si hay paramilitares detrás de la ola de violencia. Si la hipótesis que explica estos asesinatos y amenazas es que nuevos grupos armados se están movilizando para controlar economías ilícitas, el gobierno entonces deberá tomar medidas para llenar el vacío de poder dejado por las FARC en estos territorios[fn]Entrevista de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Hasta entonces, los continuos asesinatos continuarán exacerbando el riesgo de fragmentación al interior de las FARC y socavando los posibles beneficios de la paz a nivel local.

El acuerdo sobre garantías de seguridad para las FARC y para activistas y actores políticos locales necesita ser reforzado de manera expedita y efectiva. El gobierno debería comenzar por fortalecer los esquemas de protección individuales y colectivos, y trabajar con líderes locales para definir los pasos a seguir para mitigar los riesgos. Esto puede hacerse mientras se establece el sistema de seguridad de las FARC durante el proceso de dejación de armas. Los líderes de la oposición deberían también incrementar el tono y la frecuencia de las denuncias de hechos de violencia y distinguir claramente sus reservas al acuerdo de paz de las acciones de saboteadores violentos en lo local[fn]Esto no significa que hay una conexión entre la oposición y este tipo de violencia sino más bien que los perpetradores pueden usar los argumentos de la oposición para legitimar sus actos.Hide Footnote . La comunidad internacional, que ya está muy preocupada por la violencia, puede dar mayor visibilidad internacional a estos ataques a través de condenas públicas y llamados más frecuentes a la justicia.

B. Planeando una implementación exitosa

La dejación de armas empezó con serias deficiencias. Muy poco se ha hecho para instalar una infraestructura adecuada en las zonas de concentración lo que ha causado demoras en el inicio del proceso[fn]“Comunicado Conjunto Nº 10”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 28 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Los combatientes de las FARC se desplazarán gradualmente desde los lugares de preagrupamiento a las 26 zonas una vez estén listas. En la segunda mitad de enero se arrendó tierra únicamente para 17 de las 26 zonas, y solamente en dos, en Putumayo y en Policarpa, Nariño, los combatientes de las FARC lograron quedarse y construir las barracas donde se instalarán. Según el gobierno, la preparación de las zonas está avanzando rápidamente[fn]Gobierno acelera el paso para dejar listas las zonas veredales de Farc”, El Tiempo, 10 de enero de 2017; “El 90% de los miembros de las Farc está a 10 km de zonas de desarme”, El Tiempo, 10 de enero de 2017.Hide Footnote . Un protocolo renegociado estableció que la entrega de los materiales necesarios para la finalización de la construcción y la completa concentración de las FARC debe estar lista para el 31 de enero[fn]“Acta de acuerdos de trabajo entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 17 de enero de 2017.Hide Footnote .

Mientras que los primeros tres plazos límites no se cumplieron – la reagrupación de las FARC, la destrucción de material bélico inestable y la transferencia de armas cortas del personal y de las milicias a las zonas de concentración –, el gobierno insiste en que el resto del proceso de dejación de armas continúa en los tiempos previstos. Estas metas también podrán encontrar obstáculos, pero es esencial que se logren de acuerdo a los términos estipulados en el acuerdo para evitar alimentar la desconfianza pública. Los combatientes que lleguen primero a los acantonamientos podrían ser parte del 30 por ciento que entrega sus armas en la primera transferencia en el día D +90.

La Misión de las Naciones Unidas y el Mecanismo Tripartito para verificar y monitorear el cese al fuego y la dejación de armas también tienen roles claves[fn]UN: First 2 Deadlines in Colombia Cease-Fire Can’t Be Met”, The New York Times, 11 de enero de 2017. “‘Ya tenemos 17 zonas arrendadas y 8 en trámite’: Carlos Córdoba”, Semana, 10 de enero de 2017. “Para evitar más muertes, Sergio Jaramillo propone acelerar implementación de acuerdos”, El Espectador, 16 de noviembre de 2016; “Intervención del Presidente Juan Manuel Santos en el acto de la Firma del Nuevo Acuerdo de Paz con las Farc”, Presidencia de la República, 24 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si bien han estado involucrados en la verificación de violaciones al cese al fuego, también se han visto implicados en algunos incidentes de comportamiento inadecuado. A pesar de no estar directamente involucrados, las acusaciones del Gobernador de Antioquia sobre casos de prostitución con niñas menores de edad y alto consumo de alcohol por parte de las FARC en pueblos cercanos a las zonas de concentración sugieren una falta clara de información acerca del proceso de cese al fuego. El Mecanismo Tripartito confirmó, posteriormente, que no había hechos de prostitución pero verificó un caso en el que un miembro de las FARC violó el protocolo, abandonando la zona sin permiso, y bebiendo y discutiendo con un civil en un pequeño caserío. El Gobernador visitó las zonas después de un abierto apoyo del PCD y, posteriormente, se retractó de sus acusaciones iniciales. Aun así, el Mecanismo Tripartito, incluyendo a la misión de la ONU, se convirtió en el árbitro entre rivales políticos[fn]La pelea entre las FARC y el gobernador de Antioquia”, Semana, 28 de diciembre de 2016. “Mecanismo de monitoreo y verificación, comunicado de prensa”, Misión de la ONU en Colombia, 30 de diciembre de 2016. “Uribe dice estar dispuesto a acompañar al gobernador de Antioquia a sitios de preconcentración”, RCN, 29 de diciembre de 2016. “Así avanza la polémica revisión de las zonas de concentración en Antioquia”, Semana, 7 de enero de 2016.Hide Footnote .

En un caso con más relevancia pública, fueron difundidas imágenes de funcionarios de la Misión de la ONU bailando con miembros de las FARC durante las fiestas de año nuevo, llevando a una protesta enérgica de la oposición que cuestionó la credibilidad e imparcialidad de la misión. Los funcionarios involucrados en este hecho fueron apartados de sus cargos, en un incidente visto por muchos como exagerado[fn]MISIÓN DE LA ONU EN COLOMBIA SEPARA A OBSERVADORES DE SU SERVICIO”, Misión de la ONU en Colombia, 5 de enero de 2016. Marta Ruiz, “El episodio de los verificadores: un escándalo desproporcionado”, Semana, 6 de enero de 2017.Hide Footnote .

En su primer informe, que logró solo una circulación limitada en los medios y en la opinión pública, la misión de la ONU anotó que ya hay 280 observadores en el país, y que su número llegaría a 450 en enero, aunque la llegada del componente civil quedó retrasada hasta el despliegue de los militares. Un equilibrio entre el componente civil y militar de la misión es esencial, especialmente para ayudar a mantener fuertes relaciones entre la misión, las autoridades locales y las comunidades. Al 7 de diciembre de 2016, la misión había monitoreado 183 desplazamientos de combatientes de las FARC y tratado 27 requerimientos de verificación, de los cuales solo nueve podían ser investigados ya que los restantes sobrepasaban su mandato[fn]PRIMER INFORME DE ACTIVIDADES DEL MM&V”, Mecanismo y Monitoreo y Verificación, 30 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El problemático inicio del agrupamiento de las fuerzas de las FARC no debe opacar la importancia del papel de la misión en la futura dejación de armas. El despliegue completo del personal en todas las zonas de concentración y la comunicación periódica a los medios, más allá de los reportes regulares, con consentimiento del gobierno y las FARC, ayudarían a mejorar la efectividad y posición pública de la misión, así como las percepciones de avances del proceso. La misión debería trabajar también de cerca con el gobierno y las FARC y presionar para que se cumpla, pese a los retrasos, el cronograma de dejación de armas establecido en el acuerdo de paz.

Una estrategia de comunicaciones sólida para el momento en que las FARC dejen las armas es crucial para congregar apoyo al proceso. La oposición no ha criticado los retrasos iniciales, sino que ha concentrado sus reparos en la relación entre la ONU, el gobierno y las FARC. Sus reclamos se han basado más en la desconfianza hacia la guerrilla, la cual podría profundizarse si la dejación de armas no es lo suficientemente transparente, punto que la oposición ha puesto en duda incesantemente. Para superar este escepticismo, las FARC deberían dejar de lado sus recelos y permitir que se fotografíe a combatientes que entregan sus armas a la misión de la ONU. Su nueva experticia en el manejo de medios, que ha ayudado a transformar su imagen pública, y su interés en ganar capital político, sugeriría que puedan permitirlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de las FARC, La Habana, 9 de junio de 2016; con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. “Nueva estética de las Farc, ¿Estrategia mediática o cambio verdadero?”, Semana, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El costo de no hacerlo podría ser la proliferación de reclamos en el sentido que las FARC no han entregado todas sus armas.

La entrega está prevista para el final de los seis meses después del día D, pero para entonces la JEP todavía no estará operando. Dado que la justicia fue uno de los puntos más controvertidos del acuerdo de paz, el escrutinio de la oposición al sistema de justicia transicional y sus recelos sobre la JEP serán permanentes en los debates de 2017. Esto beneficia a los combatientes de las FARC, ya que desde los primeros días se dispondrán recursos para la amnistía, las medidas de seguridad y la reincorporación, mientras que las sentencias de la JEP se conocerán mucho más tarde. Esto puede generar la impresión de que las FARC están siendo premiadas antes de haber cumplido cualquier obligación judicial o con la verdad[fn]Entrevista de Crisis Group con un miembro de la comunidad internacional, Bogotá, 14 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Cuando las campañas al Congreso y la Presidencia entren en la recta final, la JEP probablemente apenas estará conociendo sus primeros casos. La forma en la que se lleven los casos y el comportamiento de los acusados hacia las cortes serán, muy seguramente, fuentes de escrutinio de la oposición y de los electores.

Las FARC deberán cooperar lo más posible con los mecanismos de justicia transicional, incluyendo la JEP, la comisión de la verdad y la búsqueda de los restos de las víctimas de la desaparición forzada. Al demostrar su compromiso para cumplir con todas sus obligaciones, incluso a riesgo personal, los líderes de las FARC podrán influir en las opiniones a favor de la paz y socavar los argumentos de la oposición. No hacerlo o usar los mecanismos judiciales para defender sus esfuerzos bélicos, señalar culpables y/o negar responsabilidades solo fortalecería la opinión en contra de la guerrilla y del acuerdo de paz. Los miembros de las Fuerzas Armadas deberán también comparecer ante la JEP de manera que no se alimente la percepción de que este mecanismo es solo para las FARC y que protege a los funcionarios del Estado.

Las manifestaciones de arrepentimiento público por los crímenes más atroces deberán continuar siendo una prioridad tanto para las FARC como para el gobierno, lo que ayudaría a generar más apoyo al acuerdo. Las FARC ya pidieron perdón por la muerte de 11 diputados en 2007; deberían hacer lo mismo por el atentado contra el club El Nogal en Bogotá en 2003. Estos pedidos de perdón no deberían convertirse en espectáculos públicos de arrepentimiento con fines políticos[fn]El perdón público en La Chinita por una masacre ocurrida en 1994 tuvo mucho de espectáculo pero poco de sustancia según un asistente. Entrevista de Crisis Group a un diplomático, Bogotá, 21 de octubre de 2016.Hide Footnote . Asimismo, y de manera más general, las etapas iniciales de la implementación y otras actividades de la paz deberán mantener su énfasis en las víctimas y su participación, incluyendo esfuerzos que permitan encontrar a las víctimas de desaparición forzada y la cooperación con la comisión de la verdad. No mantener a las víctimas como eje central del proceso de implementación socavaría el argumento de su importancia en las negociaciones y la legitimidad del acuerdo. Las cosas se han tornado más complicadas desde el plebiscito por las disputas entre diferentes actores de la oposición y del movimiento en pro del acuerdo sobre el derecho de representar a las víctimas, diferencias que inevitablemente continuarán durante la campaña electoral[fn]Miembros de la oposición decían hablar por las víctimas de las FARC, incluyendo Sofía Gaviria y Herbin Hoyos, como también lo hacían líderes del gobierno y del movimiento pro acuerdo.Hide Footnote . El gobierno también necesita continuar con su labor pedagógica para que las comunidades locales y regionales se apropien del acuerdo y así se incremente el costo de diluir o parar su implementación. La oposición demostró durante la campaña del plebiscito que ligar el acuerdo a la vida diaria de las personas, de manera veraz o no, es una estrategia efectiva[fn]Entrevistas de Crisis Group con un activista político y con un profesor universitario, Bogotá, 16 de noviembre de 2016; con un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote . Igualmente, será importante mantener una comunicación proactiva que muestre el progreso en la implementación.

Otros esfuerzos, especialmente aquellos relacionados con desminado, también ayudarán a mostrar medidas tangibles de progreso. Uno de estos hechos, por ejemplo, es el reciente anuncio de que la vereda El Orejón, en el municipio de Briceño, Antioquia, quedó libre de minas, tras la detonación de 46 artefactos durante más de un año[fn]Deicy Johana Pareja M., “El Orejón, la vereda que es ejemplo del desminado humanitario”, El Tiempo, 22 de diciembre de 2016; “Vereda Orejón, municipio de Briceño (Antioquia)”, Dirección Contra Minas, n.d.Hide Footnote . Tales esfuerzos, junto con proyectos pilotos de sustitución de cultivos y otras iniciativas de rápido impacto, podrán ayudar a que las comunidades sientan que la paz trae progresos materiales a su vida cotidiana y mejores expectativas de desarrollo económico e institucional. El Ministerio del Posconflicto anunció que ejecutará 700 proyectos en los primeros 100 días de la paz, además del Plan de Respuesta Rápida: iniciativas como estas serán cruciales. Sin embargo, aún falta apoyo financiero y político dentro del gobierno para asegurar una exitosa implementación. Manejar adecuadamente las expectativas de las comunidades locales será indispensable.

Finalmente, también debería explorarse la creación de un espacio para reiniciar y mantener un diálogo político con la oposición sobre la implementación. Este diálogo puede iniciarse con una invitación a que los líderes del “no” participen en las reuniones sobre verificación y/o implementación y así canalizar el debate político hacia esfuerzos para estabilizar el proceso de paz en vez de socavarlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de la oposición, Bogotá, 8 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

C. La paz y otros actores armados

La implementación del acuerdo de paz renegociado enfrenta grandes retos, tanto a nivel regional como local, dada la presencia de otros actores armados, que, a su turno, influenciarán el apoyo nacional al proceso. Dentro de estos grupos, el principal es el ELN, con el que está programado un inicio de conversaciones de paz el 7 de febrero[fn]“La negociación entre el Gobierno y el ELN arranca el 7 de febrero”, Semana, 18 de enero de 2017.Hide Footnote . Tratar de implementar el acuerdo con las FARC en zonas en las que el ELN tiene presencia activa implica serios dilemas.

La violencia del ELN afectará la capacidad del gobierno para implementar la paz, sobre todo teniendo en cuenta que este grupo armado está expandiendo su presencia en áreas del conflicto prioritarias para la implementación de los acuerdos, tales como el Catatumbo y Arauca (ambas en la frontera con Venezuela), así como en Cauca, Nariño y Chocó. Incluso partes del acuerdo que gozan de amplio apoyo, tal como el cese de fuego, están siendo afectadas por la presencia del ELN, como se vio en el incidente ocurrido en Santa Rosa del Sur[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016. Los combatientes de las FARC involucrados en el incidente se habían presentado como combatientes del ELN, lo que llevó a que el Ejército los atacara bajo el supuesto de no estar violando el cese al fuego.Hide Footnote . Establecer una presencia estatal efectiva en zonas donde el control del territorio está todavía en disputa entre grupos armados costará vidas y recursos. La integridad del proceso de paz con las FARC estará en juego también en zonas donde se espera que poco cambie en términos de violencia, tales como Arauca, Cauca y el Catatumbo[fn]Algunas muertes recientes en el Cauca, donde los asesinatos se han incrementado, han sido atribuidas al ELN. “Tres hombres asesinados en zona rural de Silvia, en el norte del Cauca”, El Tiempo, 20 de septiembre de 2016. El ELN también ha sido acusado de “matar comunistas” en Arauca. Carlos A. Lozano Guillén, “Mirador: Carta a Gabino (I)”, Periódico Voz, 2 de septiembre de 2016.Hide Footnote . La situación es más grave en lugares donde las FARC y el ELN han hecho acuerdos o coordinado una transferencia del control de territorios como en Cauca y Nariño[fn]Entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 2 de agosto de 2016; funcionario gubernamental, Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Para una implementación efectiva del acuerdo con las FARC es también importante convencer al ELN de que puede confiar en el compromiso del gobierno de honrar los acuerdos firmados con la insurgencia. Después del plebiscito, el grupo ha cuestionado internamente los méritos de confiar en que el gobierno cumplirá sus promesas, exacerbando la mutua cautela de las partes, que ha sido incluso más aguda que la que existió entre el gobierno y las FARC al inicio de las negociaciones[fn]En reuniones secretas entre el gobierno y las FARC, estas últimas concluyeron que Santos estaba comprometido con la paz. El ELN, por su parte, durante conversaciones para definir una agenda de negociación, argumentó, años después, que Santos representaba a las viejas élites. Esto ha llevado a que algunos dentro del ELN vean las negociaciones con el gobierno como un camino a seguir, pero no en este momento. Véase Víctor de Currea-Lugo, “Eln dice estar listo para la paz, entrevista con Antonio García”, El Espectador, 9 de diciembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con expertos del ELN, Bogotá, 3 de octubre de 2016; Llanos del Yarí, 23 se septiembre de 2016.Hide Footnote . Cualquier otro deterioro de la confianza del ELN y el Estado pondrá en riesgo la posibilidad de un acuerdo de paz con este grupo en el futuro cercano. También sería desastroso para el apoyo público que la presencia del ELN en los territorios que ocupaban las FARC lleve al fracaso en la implementación del acuerdo, lo que a su vez conduciría al ELN a seguir desconfiando de la capacidad del gobierno para lograr la paz.

Otros grupos armados tales como los neoparamilitares y los remanentes del Ejército Popular de Liberación (EPL) también dificultarán la implementación a nivel local[fn]Este informe usa el término “neoparamilitar” en vez de bandas criminales o Bacrim. Soledad Granada, Jorge A. Restrepo and Alonso Tobón García, “Neoparamilitarismo en Colombia: una herramienta conceptual para la interpretación de dinámicas recientes del conflicto armado colombiano”, en Restrepo y David Aponte (eds.), Guerra y violencias en Colombia Herramientas e interpretaciones (Bogotá, 2009), pp. 467-499. El frente Libardo Mora Toro, remanente del EPL, opera en la región del Catatumbo. Es el único frente disidente que todavía existe del proceso con el EPL en 1991.Hide Footnote . Estos grupos empezaron a moverse desde hace algún tiempo hacia áreas antes controladas por las FARC y lo seguirán haciendo si no hay acciones contundentes contra ellos en materia de justica y aplicación de la ley. Colombia está siendo testigo de un aumento de los cultivos de coca y los programas de sustitución de cultivos diseñados bajo el acuerdo de paz tardarán algún tiempo en ser efectivos[fn]Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), los cultivos de coca incrementaron en 40 por ciento el 2015 llegando a 96,000 hectáreas. “Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2015”, UNODC, julio de 2016.Hide Footnote . Si otros grupos armados toman el control de las áreas con cultivos ilícitos antes que el Estado, se generarían nuevas dinámicas de violencia que influenciarían el éxito o fracaso de la sustitución de cultivos.

Varios movimientos sociales creen que los neoparamilitares, principalmente las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), están detrás de los recientes asesinatos de activistas locales, que van en pico, ya sea por razones políticas o económicas[fn]Las AGC, también conocidas como el Cartel del Golfo, Clan Úsuga o Urabeños, fueron creadas después de la desmovilización de los paramilitares en el 2006 y se involucraron de lleno en el tráfico de drogas.Hide Footnote . No obstante, la evidencia para esta afirmación es insuficiente, pues parece que los asesinatos no responden a un único patrón ni son responsabilidad de una única organización[fn]Algunos interpretan los asesinatos como obra de los paramilitares bajo directa influencia de altos líderes de la oposición, aunque no hay evidencia que los conecte a ambos. Véase Oto Higuita, “¿Por qué están asesinando a los voceros e integrantes del Marcha Patriótica?”, Prensa Rural, 2 de diciembre de 2016. “¿Quién está ordenando matar a los líderes sociales en Colombia?”, El Colombiano, 27 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016. Entrevista telefónica de Crisis Group con diplomático de alto nivel, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El ELN está detrás de algunos asesinatos en Arauca; grupos armados con conexiones con élites locales pueden estar jugando un papel en otras regiones como Urabá; y en lugares como el Caguán, el factor principal detrás de las muertes puede ser la posible llegada de nuevos grupos armados[fn]Entrevistas de Crisis Group a un funcionario gubernamental, Bogotá, 2 de diciembre de 2016; analista político, Bogotá, 9 de julio de 2016; diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, op. cit.Hide Footnote . De cualquier manera, el hecho de que la violencia política aumente hace más difícil la implementación, no solo por sus efectos en la transición de las FARC a la vida civil, sino también porque los líderes comunitarios pueden llegar a ver como riesgosa su participación en los mecanismos de paz[fn]Esto es ya un riesgo dado que el acuerdo renegociado debilita la participación comunitaria. Juanita León, “La gran diferencia entre el Acuerdo I y el Acuerdo II”, La Silla Vacía, 15 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si bien el acuerdo incluye varias iniciativas para luchar contra estos grupos, como la creación de una nueva unidad de investigaciones dentro de la Fiscalía General de la Nación, y llamados a la comunidad internacional para respaldarlas, estas son necesarias pero no suficientes para contrarrestar los nuevos patrones de coerción en las regiones. Un riesgo evidente es que la implementación del acuerdo genere más violencia en algunos territorios si el Estado no es lo suficientemente ágil para proteger a las poblaciones locales y combatir a los grupos neoparamilitares.

Hay varias razones para prever el aumento de la violencia criminal y política una vez iniciado el acuerdo de paz. La primera, que grupos armados podrían enfrentarse por el control de territorios dejados por las FARC, como ya ha ocurrido con el ELN y las AGC. Estas serían zonas con economías ilícitas fortalecidas, rutas de tráfico ilegal y puntos militares estratégicos, como Tumaco, Chocó y el Nudo de Paramillo, por ejemplo. Otras razones son más políticas, como las preocupaciones de las élites terratenientes sobre la reforma rural, a pesar de que algunos puntos polémicos fueron aclarados en el nuevo acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group, oficial gubernamental Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Si la relación entre algunas de estas élites y los grupos y/o actores armados ilegales continúa y se dirige a atacar el acuerdo sobre redistribución de tierras, la violencia podría aumentar, incluyendo en zonas tradicionalmente vulnerables al conflicto de tierras como Urabá[fn]James Bargent, “BACRIM Vuelve a sus Raíces Paramilitares en la Lucha por la Tierra en Colombia”, Insight Crime, 19 de julio de 2013.Hide Footnote .

Otra fuente de violencia que resultaría de la implementación del acuerdo de paz son los ataques continuos contra líderes sociales dada la percepción de una inminente apertura en los sistemas políticos regionales y locales, incluyendo 16 circunscripciones especiales en el Congreso para áreas afectadas por el conflicto[fn]El acuerdo de paz crea 16 circunscripciones especiales en el Congreso, para que las regiones afectadas por el conflicto puedan tener una voz más fuerte en la legislación y formulación de políticas. La idea es que aquellos que se postulen a estos puestos no sean parte de partidos políticos establecidos (incluido el partido que establecerán las FARC), representen regiones aisladas y den voz a las víctimas. Ver “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, GOC and FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 54.Hide Footnote . Esta violencia política local, de mentalidad conservadora, tiene su arraigo histórico en Colombia y explica cómo los paramilitares obtuvieron tanto poder entre los ochenta y noventa[fn]Mauricio Romero, Paramilitares y Autodefensas (1982-2003), IEPRI (Bogotá, 2003).Hide Footnote . Un repunte en este tipo de violencia sería cualitativamente similar a aquel ejercido contra la Unión Patriótica (UP) en esas décadas, a pesar de que es poco probable que alcance niveles similares. Demasiados actores internacionales ya están atentos y preocupados, elevándose así su costo.

D. Fortalecimiento institucional

Durante 2017 el apoyo político al acuerdo puede verse afectado no solo por la situación de violencia y seguridad en el terreno. El mayor problema para una implementación fluida está en las instituciones encargadas de administrar la transición de la guerra a la paz. Algunas del orden nacional solo existen en papel, no tienen suficientes funcionarios ni capacidad para ejecutar presupuestos o proyectos: dentro de estas se encuentran la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia de Renovación Territorial y la Agencia para el Desarrollo Rural[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si no puede ejercer acciones en el terreno, el Estado podría correr el riesgo de perder la oportunidad para ganar legitimidad en lo local. Debido a que estas instituciones deben constituirse en tiempos de limitaciones en el gasto público, el apoyo financiero y político es frágil, en especial dada la resistencia actual e histórica a la reforma rural. Enfrentándose a la amenaza de ser ahogadas por falta de recursos o llevadas a la invisibilidad a lo largo del tiempo, como ya ha ocurrido con entidades enfocadas al tema rural, se necesita brindarlas apoyo del más alto nivel, además de recursos y personal[fn]Para una rápida reseña de la reforma agraria y sus implicaciones institucionales, véase La política de reforma agraria y tierras en Colombia Esbozo de una memoria institucional, Centro Nacional de Memoria Histórica (Bogotá, 2013).Hide Footnote .

La fragmentación institucional plantea dilemas adicionales. La presión política para combatir el incremento en los cultivos de coca ha llevado a que diversos actores estatales adopten estrategias rivales, algunas de las cuales podrían contradecir el espíritu del acuerdo. Este riesgo existe y podría profundizarse en caso de que la oposición llegue al poder en 2018. Los actores políticos locales también carecen de la capacidad técnica e institucional para implementar varias partes del acuerdo y, en algunos casos, su voluntad para hacerlo puede ser frágil si no sienten que pueden obtener recursos financieros para sus regiones[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El Plan de Respuesta Rápida (PRR), diseñado por el Ministerio del Posconflicto (MPC) para ser implementado con y a través de otras instituciones, necesita tanto apoyo político como financiero. La fricción entre las instituciones encargadas de implementar el acuerdo, el MPS y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, sigue siendo problemática, y algunas instituciones sienten que las dos últimas sobrepasan sus límites y son demasiado influyentes. La falta de claridad entre el PRR y la implementación de aspectos de más largo plazo del acuerdo de paz también genera amplias preocupaciones[fn]Entrevistas de Crisis Group con un funcionario del gobierno, Bogotá, 9 de diciembre de 2016; y con un analista político, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Es necesario un liderazgo más contundente que pueda complementarse con la presión de la comunidad internacional.

V. El papel de la comunidad internacional

La comunidad internacional se ha enfocado en apoyar el proceso de paz y en asegurarse de que este concluya en un acuerdo viable y robusto. Lo ha hecho a través de aportes económicos para financiar las instituciones del Estado y a los actores de la sociedad civil que trabajan en temas de paz; a través de apoyo político al proceso; a través de delegados de los países garantes, naciones amigas y enviados especiales de Estados Unidos, la Unión Europea y Alemania; y a través del apoyo técnico en temas de implementación, tales como su respaldo a los mecanismos de justicia locales y la formalización de los títulos de tierras. Todo este apoyo sigue siendo crucial.

A. Implementación y apoyo político

Bajo el contexto político actual, es necesario un rápido inicio de la implementación, con victorias tempranas. A pesar de que el plebiscito sugiere que el apoyo internacional de alto nivel fue menos efectivo de lo que se anticipaba, los delegados y enviados que ayudaron en las negociaciones deberán continuar presionando para que el acuerdo se implemente. No solo serían de gran ayuda en la resolución de disputas y en influenciar al gobierno y a las FARC, sino que también podrían destacar el amplio compromiso extranjero con la paz en Colombia[fn]El enviado especial de los Estados Unidos a los diálogos de paz, Bernie Aronson, ya no juega este rol, y no se avizora un reemplazo. El Secretario de Estado nominado, Rex Tillerson, declaró en una respuesta escrita a las preguntas como parte de su proceso de confirmación que los Estados Unidos tendrían que “revisar” el nuevo acuerdo de paz para determinar qué partes apoyaría. “Trump’s State nominee raises doubts on Colombia peace pact”, The Washington Post, 22 de enero de 2017.Hide Footnote . La comunidad internacional puede jugar un papel imprescindible en incrementar el costo de obstruir o ignorar la reforma rural planteada en el acuerdo, un punto que enfrentará resistencia política a diferentes niveles. Otra gran contribución será la ayuda financiera y al aliento para que el gobierno ponga a funcionar instituciones claves para la implementación.

El apoyo internacional también puede tener incidencia en las decisiones de las FARC, especialmente si un eventual gobierno de oposición propone cambios al acuerdo, lo rechaza o no tiene la voluntad de implementarlo. Dadas las preocupaciones del grupo sobre una plena implementación, un cambio de gobierno puede minar su compromiso con la paz, llevando así a una fragmentación y a que algunas facciones retornen a la violencia organizada. Instarle a las FARC a mantener su compromiso con la paz será vital. En este punto, una segunda misión de la ONU, solicitada en el acuerdo de paz para monitorear la participación política, reincorporación y garantías de seguridad de las FARC, tendrá un rol primordial para mantener la confianza entre la guerrilla y el gobierno. También suscitará polémica política, ya que su mandato abarca la cuestión más controvertida en el nuevo acuerdo: la participación de las FARC en política. Deberá estar funcionando muy pronto para poder cumplir su mandato. La preparación temprana para aprovechar el período antes de que comience su mandato es esencial.

La ayuda financiera también será esencial, especialmente después de 2017. Colombia es incapaz de asumir totalmente los costos de las promesas para el posconflicto, algo que la comunidad internacional se ha comprometido a hacer. En el largo plazo, el apoyo financiero puede ayudar a persuadir al nuevo gobierno a honrar aspectos cuestionados del acuerdo. Los aliados internacionales también podrán trabajar directamente con gobiernos locales, a través de asistencia técnica y financiera, y garantizando que las diferencias políticas entre los niveles locales, regionales y nacional no impidan la implementación[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Finalmente, también requerirá financiación la continuidad en el país de actores internacionales no estatales, como los altos comisionados de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y los Refugiados, entre otros, quienes tienen un papel importante que cumplir en el posconflicto en temas de desplazamiento, fronteras y violencia, aspectos cruciales que pueden entorpecer una exitosa transición de la guerra a la paz.

B. El tema especial de las drogas

Es poco probable que la implementación del acuerdo de paz lleve a una disminución significativa de los cultivos de coca antes de 2018. Los nuevos programas de restitución requieren de tiempo para dar resultados y podrán ser cercenados si el apoyo flaquea. Los recientes incrementos en la producción de coca han hecho que el tema de las drogas cobre nuevamente importancia, tanto en el ámbito político como en el de prevención de la violencia. La oposición insiste en que el incremento en hectáreas cultivadas y el fracaso de la política contra las drogas es fruto de las concesiones hechas a las FARC, incluyendo la prohibición de aspersión aérea. La política de drogas es también objeto de tensión dentro del gobierno, y entre Bogotá y las comunidades locales[fn]“Procurador colombiano acusa a Santos de proteger cultivos de las FARC”, El Nuevo Heraldo, 18 de abril de 2016; “Uribe considera que fin de aspersiones con glifosato es exigencia de las Farc”, El Nuevo Heraldo, 10 de mayo de 2015. Entre julio y septiembre de 2016, las protestas de cultivadores de coca, principalmente en el Putumayo, duraron 39 días. Los campesinos rechazaban el uso de precursores químicos para aplicarse directamente en el suelo como parte de la erradicación manual. Los campesinos del Putumayo también elevaron sus inquietudes sobre la política de drogas y la implementación de los acuerdos de paz en materia de sustitución de cultivos. Véase “Razones del paro cocalero en Putumayo”, El Espectador, 19 de agosto dl 2016; “Levantan protesta cocalera en Putumayo”, El País de Cali, 7 de septiembre de 2016; entrevistas de Crisis Group a líderes locales y cultivadores de coca, 20-24 de marzo de 2016. El nuevo Fiscal General, Néstor Humberto Martínez, llamó a que la fumigación se reinicie pero con nuevos químicos. “Fiscal pide volver a la fumigación aérea contra los cultivos ilícitos”, El Tiempo, 4 de septiembre de 2016.Hide Footnote . Cuando se publiquen este año los informes sobre áreas cultivadas probablemente mostrarán un incremento en e2016, fecha que precede la iniciación de programas de sustitución de cultivos contemplados en el acuerdo de paz. Esto aumentará los llamados para una política tradicional que incluya la erradicación forzada. El plan del gobierno de sustituir y erradicar forzadamente 50 mil hectáreas en 2017 es probablemente inalcanzable y crearía serias tensiones en el campo. Volver a una erradicación forzada produciría una tensión innecesaria con las FARC y cerraría la oportunidad que tiene el Estado para lograr legitimidad en áreas con alta presencia de cultivos de coca.

La comunidad internacional, y en particular Estados Unidos, debería darle una oportunidad al acuerdo sobre drogas ilícitas sin esperar reducciones inmediatas en las áreas cultivadas. El énfasis debería ser fortalecer la interdicción dentro y fuera de Colombia, y apoyar la rápida y efectiva implementación de los puntos más relevantes dentro del acuerdo de paz. Priorizar tal implementación más allá de los intereses políticos nacionales e internacionales de las políticas tradicionales antinarcóticos será crítico, más aún cuando volver a la costosa erradicación manual, cuyos resultados son fácilmente reversibles, no es garantía de éxito.

VI. Conclusión

Colombia ha firmado y ratificado el acuerdo de paz, y la totalidad de los miembros de las FARC estará pronto acantonada en lugares en los que entregarán sus armas e iniciarán su transición a la vida civil. Si bien esto es motivo de celebración, la manera en que la paz fue firmada y aprobada es altamente controversial, y el acuerdo parece carecer de una base amplia, estable y sostenible de apoyo político. Diferentes escenarios amenazan la implementación y con una oposición unida y fortalecida, el futuro parece algo sombrío para los líderes que apoyaron el acuerdo. El acuerdo de paz estará en el centro del debate de cara a las elecciones presidenciales de 2018 y será foco de múltiples agravios que pueden producir un resultado similar a los del plebiscito del 2 de octubre de 2016.

Durante 2017 será necesario un rápido y sustancial progreso en aspectos críticos de la implementación del acuerdo de manera que se altere la balanza a su favor. La implementación se enfrenta a amenazas concretas, profundizadas en parte por las disputas políticas alrededor del acuerdo de paz: déficit financiero, el intermitente proceso de paz con el ELN, instituciones débiles y rivalidades internas en el gobierno, y los asesinatos selectivos en áreas rurales. Si los esfuerzos para implementar el acuerdo no sobrepasan estos obstáculos algunos puntos acordados pueden estar condenados al fracaso antes incluso de que tengan alguna posibilidad de éxito. Si eso sucede, el compromiso de las FARC con la paz, la posibilidad de una negociación similar con el ELN y las perspectivas de enfrentar las causas estructurales del conflicto quedarán en veremos. La batalla inmediata por firmar un acuerdo se ha ganado, pero es todavía prematuro declarar una victoria para la paz.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

Anexo A: Mapa de Colombia

Mapa de Colombia AB Carto/International Crisis Group
Honduran riot police stand guard during a demonstration demanding President Juan Orlando Hernandez resignation for his alleged links to drug trafficking in Tegucigalpa, on 21 October 2019. AFP/Orlando Sierra
Report 77 / Latin America & Caribbean

Lucha y huida: abordar las raíces de la emergencia de Honduras

Despite U.S. restrictions on Central American migration, Hondurans are fleeing north in record numbers as the country struggles with polarised government, corruption, poverty and violence. With outside help, Tegucigalpa should revisit its heavy-handed security policies and enact judicial and electoral reforms to avert future upheaval. 

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¿Qué ha pasado? Meses de protestas callejeras y un éxodo masivo hacia el norte, a pesar de la campaña sostenida de EE. UU. para impedir la llegada de migrantes centroamericanos, ilustran el alcance de la desesperación que reina en Honduras frente a los líderes políticos, la violencia y extorsión de las pandillas, y los altos niveles de pobreza y desigualdad.

¿Por qué importa? La represión por parte de las fuerzas de seguridad del Estado en un contexto de extrema polarización política que se remonta al golpe de 2009, alimentada por escándalos en torno a los supuestos vínculos del partido gobernante con redes criminales, podría incitar nuevos disturbios violentos. La obsesión de Washington por contener los flujos migratorios en la región está agravando una situación ya de por sí deteriorada.

¿Qué se debería hacer? Con apoyo de EE. UU. y otros donantes, el gobierno hondureño debería implementar reformas electorales y anticorrupción y otorgar mayores facultades de investigación al poder judicial y la policía, evitar las respuestas de mano dura a los disturbios civiles, y financiar programas que aborden las urgentes necesidades humanitarias a la vez que reducen la violencia, un motor clave de la migración.

Resumen ejecutivo

En una región problemática, Honduras se destaca por sus convulsiones políticas, la presencia letal de las pandillas, y la huida desesperada de su gente. Un aliado clave de EE. UU. en Centroamérica, a pesar de las tensiones recientes, el gobierno del presidente Juan Orlando Hernández afronta un profundo malestar popular. Existe un alto grado de insatisfacción hacia los líderes políticos, acusados de gobernar de forma unipartidista desde el golpe de 2009 y en colusión con el crimen organizado. Seis de cada diez hondureños viven en situación de pobreza mientras que el crimen violento prospera, generando una de las peores tasas de homicidios de América Latina. Los reclamos políticos, económicos y de seguridad han provocado protestas masivas en los últimos años, y son responsables del enorme aumento en el número de migrantes y refugiados hondureños que se dirigen hacia el norte. Pero la represión de las protestas por parte del gobierno y el trato severo hacia los migrantes centroamericanos impulsado por el presidente estadounidense Donald Trump podrían agravar la inestabilidad y profundizar la crisis humanitaria y de seguridad de la región. Con el apoyo de EE. UU. y otros donantes, Tegucigalpa debería centrarse en reformas y programas que a la larga puedan hacer que la huida sea una opción menos atractiva.

Gobernada desde 2014 por el presidente Hernández, Honduras ha experimentado una acumulación constante de poder en manos del gobernante Partido Nacional, y políticas de seguridad cada vez más duras. Ha habido algunos avances positivos durante el periodo de los nacionalistas en el poder. Las iniciativas para depurar las fuerzas policiales corruptas, implementar medidas de mano dura y extraditar a narcotraficantes han desarticulado a los carteles y supuestamente han reducido la tasa de homicidios a la mitad tras los máximos históricos alcanzados hace ocho años.

Honduras continúa sufriendo el tóxico legado político y público del golpe de Estado de junio de 2009.

Pero estos cambios no han traído estabilidad. Varias olas de protestas postelectorales sacudieron al país a finales de 2017, seguidas de otras oleadas de disturbios en 2019, cuando el gobierno anunció sus planes para implementar unas polémicas reformas a la salud y la educación. El descontento popular ha impulsado un incremento de la emigración. Entre octubre de 2018 y finales de agosto de 2019, las patrullas fronterizas estadounidenses detuvieron a más de 240 000 hondureños mientras intentaban cruzar a EE. UU. desde México (aproximadamente el 2,5 por ciento de la población de Honduras).

Los motivos de esta desafección son varios. Para empezar, Honduras continúa sufriendo el tóxico legado político y público del golpe de Estado de junio de 2009, en el que el izquierdista Manuel Zelaya fue destituido y exiliado al extranjero, supuestamente por haber buscado la reelección y por haberse acercado demasiado a la Venezuela de Hugo Chávez. El conservador Partido Nacional ha gobernado el país de forma ininterrumpida desde entonces, designando a sus simpatizantes en las instituciones estatales y judiciales y abusando supuestamente de su poder mediante la corrupción y la colusión con el crimen. Zelaya, que volvió a Honduras en 2011, se ha alzado como la principal figura opositora, explotando la insatisfacción generalizada con las instituciones públicas y la desigualdad de una sociedad en la que tan solo el 20 por ciento de las personas ganan un mísero salario mínimo. Zelaya ha alentado a los hondureños a tomar las calles, entre otras ocasiones tras las reñidas elecciones de noviembre de 2017, cuando los disturbios masivos fueron reprimidos por la policía, dejando al menos veintitrés muertos, principalmente manifestantes. Después de que un tribunal estadounidense condenara por narcotráfico al hermano del presidente en octubre de 2019, Zelaya y otros líderes opositores convocaron manifestaciones masivas hasta que renunciara el presidente.

Más allá de la reducción en la tasa de homicidios y el desmantelamiento de los carteles de la droga, las pandillas callejeras y las redes de extorsión siguen ejerciendo un fuerte control sobre las comunidades hondureñas.

Una segunda causa radica en el submundo criminal de Honduras. Más allá de la reducción en la tasa de homicidios (que se ha ralentizado en 2019) y el desmantelamiento de los carteles de la droga –especialmente en núcleos del narcotráfico como la segunda ciudad del país, San Pedro Sula, y a lo largo de la costa atlántica– las pandillas callejeras y las redes de extorsión siguen ejerciendo un fuerte control sobre las comunidades hondureñas. La tasa de homicidios sigue siendo persistentemente elevada (el año pasado, Honduras ocupó el tercer puesto entre los países latinoamericanos en cuanto a violencia letal, detrás de Venezuela y El Salvador), mientras que el éxodo a causa de la violencia explica entre el 20 y el 40 por ciento de la emigración del país. Las denuncias de abusos por parte de las fuerzas de seguridad, la supuesta colusión de estas con organizaciones criminales y las elevadas tasas de impunidad por delitos graves alimentan la frustración popular con las instituciones estatales y permiten que las pandillas y otras organizaciones criminales usen la violencia para afianzar su control sobre las comunidades, con efectos nocivos especialmente para mujeres y niños.

Honduras se enfrenta ante un mayor riesgo de disturbios y emigración en los próximos años, a menos que el gobierno y sus socios internacionales encuentren la forma de empezar a abordar los problemas que están empujando a tantos hondureños a huir del país. Las soluciones a corto plazo enfocadas en los síntomas más que en las causas del malestar (como la represión de los manifestantes por parte de Tegucigalpa o las presiones de Washington para obligar a los países de la región a acoger a migrantes bajo acuerdos de cooperación en materia de asilo, los llamados acuerdos de “Tercer País Seguro”) agravarán las causas de la inestabilidad. En este sentido, la suspensión por parte de EE. UU. de la ayuda que podría haber asistido a Honduras a abordar las miserables condiciones que fomentan la migración, revocada solo parcialmente para permitir que continúe la asistencia en materia de seguridad, es cruel y contraproducente.

Si bien no hay una solución inmediata para los muchos desafíos a los que se enfrenta Honduras, el gobierno y sus aliados sin duda podrían tomar medidas para empezar a avanzar hacia la seguridad y un mejor gobierno. Con el apoyo de EE. UU. y otros donantes, Tegucigalpa podría partir de los acuerdos alcanzados bajo los auspicios de la ONU para reducir las tensiones políticas, centrándose en particular en implementar las reformas políticas y electorales que se discutieron en el diálogo patrocinado por la ONU que tuvo lugar el año pasado. Esas mismas partes deberían apoyar un nuevo mandato para la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH), creada en conjunto con la Organización de los Estados Americanos (OEA) para enjuiciar casos de corrupción de alto nivel. Por su parte, el gobierno debería alejarse de la militarización de la seguridad pública y avanzar hacia el fortalecimiento de las investigaciones judiciales y policiales. Asimismo, el gobierno estadounidense debería reanudar la ayuda, prestando especial atención a aquellos programas que puedan abordar condiciones como el hambre, que inducen a los hondureños a huir, reconociendo que si Washington quiere un futuro en el que los migrantes no se aglomeren en sus fronteras cada año, tendrá que invertir más en ello.

Bogotá/Bruselas/Tegucigalpa, 25 de octubre de 2019

Introducción

Honduras es una de las naciones más pobres y violentas de América Latina. Incluso después de años de disminución de las tasas de homicidio, en 2018 fue uno de los tres países más letales de la región, con una tasa anual de 40 homicidios por cada 100 000 habitantes[fn]En 2018, tan solo Venezuela y El Salvador registraron tasas de violencia letal más elevada en América Latina, según cifras recolectadas por Insight Crime. Como se analiza más adelante en la Sección III, la cifra de 40 homicidios por cada 100 000 habitantes representa un descenso comparado con la tasa de 86,5 por cada 100 000 de 2011, aunque la disminución parece haberse ralentizado (e incluso revertido) en 2019. “Insight Crime’s 2018 Homicide Round-Up”, Insight Crime, 22 de enero de 2019.Hide Footnote . Sufre de niveles extremadamente elevados de desigualdad, y más del 60 por ciento de sus 9,1 millones de habitantes vive en situación de pobreza[fn]En 2017, el coeficiente de Gini estaba en torno al 0,5, por detrás tan solo de Brasil en América Latina. “El Banco Mundial en Honduras”, Banco Mundial, disponible en: https://botfly/2UdSxSi. El coeficiente de Gini mide la distribución de los ingresos en una escala de 0, que representa una distribución de los ingresos totalmente equitativa, a 1, donde una persona tiene todos los ingresos.Hide Footnote .

El país también tiene una trayectoria llena de altibajos en cuanto a la gobernanza democrática. Tras casi dos décadas de gobierno militar y una breve guerra con su vecino El Salvador en 1969, Honduras volvió a la democracia en 1981 bajo un sistema bipartidista, aunque las fuerzas armadas siguieron ejerciendo una influencia considerable sobre la formulación de políticas[fn]Mario Posas, Honduras: Una democracia en proceso, Colección Visión de País, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2003, pp. 9-10.Hide Footnote . Con el apoyo del gobierno y los militares, Honduras se convirtió en el centro de las operaciones de contrainsurgencia de EE. UU. en la vecina Nicaragua en los años 80[fn]Malcolm Byrne y Peter Kornbluh, The Iran-Contra Affair: The Making of a Scandal, 1983-1988, (Ann Arbor, 1990).Hide Footnote .

En 2009, una crisis constitucional seguida de un golpe de Estado volcó el orden político que había prevalecido en Honduras durante casi tres décadas.

En 2009, una crisis constitucional seguida de un golpe de Estado volcó el orden político que había prevalecido en Honduras durante casi tres décadas. El derrocamiento y exilio del entonces presidente Manuel Zelaya en junio de 2009 siguieron a sus esfuerzos por aferrarse al poder en un segundo mandato, lo que iba en contra de la constitución, y además reflejaron la alarma entre la clase política mayoritariamente conservadora ante su alineamiento con el presidente venezolano Hugo Chávez. Las tensiones escalaron entre Zelaya y su propio Partido Liberal de centroizquierda, el cual colaboró con la Corte Suprema, los militares y el opositor Partido Nacional para apartarlo del poder y establecer un gobierno interino que convocó unas nuevas elecciones[fn]“Para que los hechos no se repitan: Informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación”, Comisión de la Verdad y la Reconciliación, Julio de 2011.Hide Footnote . Un acuerdo entre el expresidente Porfirio Lobo del Partido Nacional, partido que ha gobernado de forma ininterrumpida desde el golpe, y la OEA permitió que Zelaya volviera a Honduras dos años después[fn]El acuerdo también permitió a Honduras reincorporarse a la OEA tras haber sido expulsado después del golpe. “Para que los hechos no se repitan”, op. cit.Hide Footnote . Zelaya posteriormente fundó el partido de izquierda Libertad y Refundación, conocido como Libre, desplazando a los liberales, internamente divididos, como el principal grupo opositor[fn]Entrevista de Crisis Group, asesor del Partido Liberal, Tegucigalpa, 20 de abril de 2018.Hide Footnote .

Desde el golpe, la política en Honduras ha estado dominada por dos tendencias. Por un lado, el Partido Nacional, liderado por el presidente Juan Orlando Hernández desde 2014, ha prácticamente eliminado los controles y contrapesos sobre el poder estatal, al ejercer una influencia cada vez mayor sobre el poder judicial y las instituciones electorales y nombrar a aliados íntimos en cargos públicos de alto nivel. Por el otro, el Partido Libre de Zelaya y algunos liberales han jugado un doble juego, intensificando sus críticas sobre las medidas del partido gobernante, al que califican de autoritario, a la vez que negocian a escondidas acuerdos que les otorguen mayor poder y puestos en instituciones gubernamentales clave[fn]Entrevistas de Crisis Group, analistas políticos y sociedad civil, Tegucigalpa, 4-8 de marzo de 2019.Hide Footnote .

Estas protestas a menudo se han convertido en vehículos para expresar sentimientos hostiles al gobierno y exigir la renuncia del presidente Hernández.

El efecto neto ha sido intensificar la polarización, aumentar la desconfianza del público en las élites políticas y alimentar las recurrentes oleadas de disturbios. Esto se hizo plenamente visible tras las elecciones de 2017, cuando los temores de juego sucio en las urnas, entre otras cuestiones, desataron la indignación pública y un mes de protestas que dejaron un saldo de 23 muertos y 1351 detenidos[fn]Comentario de Crisis Group, “¿Mienten las cifras oficiales? Desconfianza y control militar tras disputadas elecciones en Honduras”, 4 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Los manifestantes también tomaron las calles entre abril y junio de 2019, cuando los gremios de salud y educación se movilizaron por temor a que las reformas promulgadas por el Congreso de Honduras derivaran en privatización y despidos masivos en estos sectores[fn]Crisis Group, “La represión fomenta la inestabilidad en Honduras mientras la protesta continúa”, 2 de julio de 2019.Hide Footnote . Estas protestas a menudo se han convertido en vehículos para expresar sentimientos hostiles al gobierno y exigir la renuncia del presidente Hernández, un llamado que ha cobrado fuerza tras la condena del hermano del presidente por narcotráfico en un tribunal estadounidense[fn]“Hondureños exigen renuncia del presidente por supuestos vínculos con el narco”, Reuters, 9 de octubre de 2019. “Honduras President’s Brother Convicted in Drug-Conspiracy Case”, The Wall Street Journal, 18 de octubre de 2019.Hide Footnote .

Las redes criminales han explotado la debilidad de las instituciones de gobierno de Honduras y las brechas en su arquitectura de seguridad. Carteles del narcotráfico y pandillas como la Mara Salvatrucha (MS-13) y la Barrio 18 manejan redes de extorsión en las zonas urbanas empobrecidas del país y han convertido las zonas rurales de la costa Caribe en centros de tránsito para el narcotráfico en la región[fn]Para más sobre estas cuestiones, véase Informe de Crisis Group sobre América Latina N°52, Corredor de violencia: la frontera entre Guatemala y Honduras, 4 de junio de 2014; e Informe de Crisis Group sobre América Latina N°62, El salario del miedo: maras, violencia y extorsión en Centroamérica, 6 de abril de 2017.Hide Footnote . Si bien la desesperación económica sigue siendo el principal motivo por el cual los hondureños huyen del país, y a pesar de los muy publicitados logros del gobierno en cuanto a la reducción de la tasa de homicidios y los avances contra el crimen organizado, la inseguridad sigue siendo un importante motor de la emigración. La falta de fe en las instituciones nacionales también contribuye al éxodo[fn]Entrevistas de Crisis Group, solicitantes de asilo y trabajadores humanitarios, Tegucigalpa, 20-23 de febrero de 2018. “Atlas de la migración en los países del norte de Centroamérica”, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 12 de diciembre de 2018. “Sondeo de opinión pública 2018”, ERIC-SJ, abril de 2019.Hide Footnote .

A diez años del golpe de 2009, este informe describe los desafíos políticos y de seguridad más apremiantes para Honduras, cómo estos impulsan la migración y cómo la respuesta del socio extranjero más poderoso del país –EE. UU.– amenaza con sumir al país y a la región aún más en la crisis, y analiza algunas medidas que podrían comenzar a revertir estas tendencias negativas. Está basado en más de 100 entrevistas realizadas en Tegucigalpa y San Pedro Sula durante los últimos dos años con políticos de alto nivel, expertos en seguridad, magistrados, ONGs, solicitantes de asilo, trabajadores humanitarios, diplomáticos y académicos, entre otros.

La persistente crisis política de Honduras El legado político del golpe de 2009 Dos bandos, tres partidos

Diez años después, el golpe de junio de 2009 aún eclipsa el diario vivir de la política en Honduras. “Desde 2009, hay dos bandos en Honduras: uno que apoya el golpe y otro que ve en el gobierno de [el presidente] Hernández a una especie de dictadura blanda”, dijo un líder de la sociedad civil[fn]Entrevista de Crisis Group, líder de la sociedad civil, Tegucigalpa, 21 de junio de 2017.Hide Footnote .

El bloque a favor del golpe está representado en el Congreso de Honduras por los partidos Nacional y Liberal, que dirigieron el derrocamiento de Zelaya y continúan apoyándolo. Sus justificaciones incluyen, entre otras cosas, el alineamiento de Zelaya con Venezuela, lo cual las élites políticas tradicionalmente conservadoras temían que pudiera ser un primer paso hacia el socialismo en Honduras, y sus aparentes maniobras para buscar un segundo mandato en el poder, en aquel entonces prohibido por la constitución[fn]Entrevistas de Crisis Group, analista político, Tegucigalpa, marzo de 2018. A fin de crear una vía legal para buscar la reelección, Zelaya propuso un referéndum sobre la creación de una Asamblea Constituyente que tuviera el poder de enmendar la constitución y eliminar la prohibición de reelección presidencial contemplada en su artículo 239. Como se analiza a continuación, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema se opuso a esta iniciativa en aquel momento, pero posteriormente derogó la prohibición de la reelección en 2015.Hide Footnote . Esta facción se ha visto alentada, tanto a nivel nacional como internacional, por el apoyo de EE. UU. que, a pesar de que la administración Obama desaprobó el golpe, reconoció los resultados de las posteriores elecciones que instalaron al Partido Nacional en el poder en noviembre de 2009 y que ha resultado fundamental para la restauración paulatina de la posición global de Honduras[fn]Inicialmente, EE. UU. cortó el apoyo financiero al país (al igual que la UE) y revocó los visados de los líderes del golpe. Sin embargo, con el tiempo reconoció el resultado de las elecciones de noviembre, aunque dijo que el Congreso de Honduras debía votar sobre la reinstauración del depuesto presidente Manuel Zelaya y formar un gobierno de unidad nacional. Estas medidas nunca se tomaron. “EU to warn Honduras of further sanctions over coup”, Reuters, 10 de septiembre de 2009. “US Prepares Further Sanctions Against Honduras Coup Leaders”, Voice of America, 2 de noviembre de 2009. “La OEA suspende la pertenencia de Honduras a la institución”, Comunicado de la OEA, 5 de julio de 2009. “U.S. recognizes Honduras vote with caveats”, Reuters, 29 de noviembre de 2009.Hide Footnote . Hasta el reciente cambio de actitud del presidente Trump hacia Tegucigalpa por su presunto fracaso en poner freno a los flujos migratorios, Washington ha apoyado firmemente a las administraciones hondureñas posteriores al golpe[fn]En una entrevista realizada el 16 de julio de 2019, el presidente Trump afirmó que EE. UU. no enviaría más dinero a Guatemala y Honduras porque “no estaban haciendo nada para nosotros [EE. UU.], estaban formando caravanas y las estaban enviando hacia aquí”. En octubre revirtió parcialmente la decisión tras la firma de acuerdos de cooperación con estos países. “Trump claims Honduras and Guatemala are sending ‘hardened criminals’ in caravans”, Washington Examiner, 16 de julio de 2019. “U.S. restores aid to Central America after reaching migration deals”, Reuters, 16 de octubre de 2019.Hide Footnote .

Las raíces de las divisiones políticas en Honduras van más allá del golpe, y están ligadas también a ideologías, valores y bases de apoyo contrapuestos.

Del otro lado del espectro político está el izquierdista Partido Libertad y Refundación (Libre), encabezado por el expresidente Zelaya[fn]En las elecciones generales de 2017, los nacionalistas obtuvieron 61 escaños en el Congreso (de un total de 128), Libre obuvo 30, mientras que los liberales sufrieron una derrota histórica con tan solo 26 escaños.Hide Footnote . Los simpatizantes de Libre, liderados por Zelaya, siguen viendo al gobierno del Partido Nacional como el producto de una transferencia ilegítima de poder, argumentando que Zelaya (en sus propias palabras) “fue despojado violentamente del cargo presidencial”, y afirman que están trabajando para restaurar la gobernabilidad democrática[fn]Entrevista de Crisis Group, Manuel Zelaya Rosales, expresidente de Honduras, Tegucigalpa, 14 de diciembre de 2017.Hide Footnote .

Sin embargo, las raíces de las divisiones políticas en Honduras van más allá del golpe, y están ligadas también a ideologías, valores y bases de apoyo contrapuestos. El gobernante Partido Nacional proclama que defiende valores conservadores y cristianos[fn]El presidente Hernández es miembro activo de una iglesia evangélica cristiana, y a menudo menciona la Biblia en sus discursos. “International Religious Freedom Report for 2017”, Departamento de Estado de EE.UU., 29 de mayo de 2018. Entrevistas de Crisis Group, analistas políticos, Tegucigalpa, marzo-abril de 2018.Hide Footnote . Su base de apoyo se encuentra principalmente en la capital Tegucigalpa, un bastión tradicionalmente conservador, así como las empobrecidas zonas agrícolas del sur y el sureste del país, donde el partido hace un amplio uso del clientelismo para mantener la lealtad de los votantes[fn]La Misión de Observación Electoral de la UE en 2017 señaló el uso intensamente partidista de los programas sociales del gobierno en un esfuerzo por obtener apoyo para el Partido Nacional. Misión de Observación Electoral de la UE en Honduras 2017, Informe Final, 6 de marzo de 2018, p. 10. Entrevistas de Crisis Group, miembros de la oposición y analistas políticos, Tegucigalpa, 9-10 de noviembre de 2017. Para una distribución geográfica del apoyo a los nacionalistas, véase el mapa de los resultados de las elecciones generales del 26 de noviembre de 2017. Resultados oficiales del Tribunal Supremo Electoral de Honduras.Hide Footnote .

Los sectores económicos de más rápido crecimiento tienen un impacto muy limitado en el desempleo y la elevadísima tasa de pobreza del país.

Las políticas económicas que favorecen el comercio con EE. UU. y los proyectos de infraestructura patrocinados por el Estado han asegurado a los nacionalistas un fuerte apoyo por parte del sector privado y una amplia cobertura en los principales medios, cuyos dueños son los más importantes empresarios de Honduras[fn]La Misión de Observación Electoral de la UE para las elecciones de 2017 señaló “un profundo desequilibrio [en cuanto a la cobertura mediática] entre los diferentes candidatos, y a favor de Juan Orlando Hernández” en los meses previos a las elecciones. Entrevista de Crisis Group, líder de la sociedad civil, 21 de junio de 2018. Misión de Observación Electoral de la UE en Honduras 2017, Informe Final, 6 de marzo de 2018. p. 27.Hide Footnote . El crecimiento sostenido del PIB en los últimos años ha otorgado al presidente Hernández el apoyo de la comunidad empresarial; la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de la ONU estimó en julio que la economía crecería en un 3,5 por ciento este año, una de las tasas de crecimiento más elevadas de América Latina. Pero esta noticia positiva ha sido socavada por las recurrentes protestas y los escándalos de corrupción que han generado pérdidas económicas y el estancamiento de la inversión extranjera[fn]Jorge Faraj, presidente de la Cámara de Comercio e Industria de Cortés, una importante asociación del sector privado con sede en la región más industrializada del país, afirmó el 1 de junio que la corrupción y la mala gestión habían dañado la economía de Honduras más que las recientes protestas. Entrevista telefónica de Crisis Group, analista político, 12 de junio de 2019. “Honduras pierde más con la conducción errónea del país: CCIC”, Criterio, 1 de junio de 2019. Para cifras sobre la inversión extranjera directa en Honduras, véase la página web de Trading Economics: https://bit.ly/2Iwfet1.
 Hide Footnote
. Asimismo, algunos críticos sostienen que los sectores económicos de más rápido crecimiento (por ejemplo la banca, los sectores financiero y energético, y la tecnología de la información) tienen un impacto muy limitado en el desempleo y la elevadísima tasa de pobreza del país[fn]Véase más sobre desempleo, desigualdad y pobreza en la Sección IV. “Informe de Cepal reafirma crecimiento económico, control de inflación y reducción de pobreza en Honduras”, Gobierno de la República de Honduras, 31 de julio de 2019. “Fosdeh: informe de crecimiento económico de Cepal no es más que una trampa”, Tiempo Digital, 1 de agosto de 2019.Hide Footnote .

Ideológicamente opuesto a los nacionalistas, el Partido Libre es joven, comprometido con temas de justicia social, y tiene estrechos vínculos con movimientos populares y sus partidarios en las asociaciones estudiantiles y feministas, algunas organizaciones de derechos humanos de base, y activistas ambientales[fn]Entrevistas de Crisis Group, miembros de Libre y sociólogo, Tegucigalpa, abril de 2018. “Crisis post electoral en Honduras”, Perspectivas No. 1/2018, Informe de la Friedrich Ebert Stiftung, enero de 2018.Hide Footnote . El partido a menudo se ha alineado con los gobiernos de izquierda de la región en Nicaragua, Venezuela y Cuba, aunque su reciente apoyo a estos aliados ha sido más prudente a la luz de los conflictos políticos en los dos primeros países[fn]Entrevista de Crisis Group, asesor de Libre, Tegucigalpa, 5 de marzo de 2019.Hide Footnote . La base de apoyo de Libre se encuentra en el centro y el norte de Honduras, especialmente alrededor del departamento de Cortés[fn]Entrevistas de Crisis Group, miembros de Libre, Tegucigalpa y San Pedro Sula, abril de 2018.Hide Footnote .

Menos destacado que el Partido Nacional o Libre es el otrora poderoso Partido Liberal al que Zelaya pertenecía antes del golpe de 2009. Asolado por divisiones internas que lo debilitaron y lo apartaron de su papel histórico como el principal competidor del Partido Nacional, el Partido Liberal sigue siendo una fuerza de centroizquierda cuyo apoyo depende cada vez más de la popularidad de sus representantes locales[fn]Las divisiones en el partido surgieron en torno al apoyo u oposición al golpe de 2009. Más recientemente, las fricciones entre el jefe del partido Luis Zelaya y su líder en el Congreso Carlos Flores también han contribuido al debilitamiento de los liberales. Zelaya ha sido criticado por el mal desempeño del partido en las recientes elecciones y por su manejo supuestamente autoritario de los asuntos del partido. Entrevistas de Crisis Group, miembros y asesores del partido Liberal, y analista político, Tegucigalpa y San Pedro Sula, abril de 2018 y 4 de marzo de 2019.Hide Footnote .

La consolidación del poder nacionalista

Casi una década en el gobierno y una sólida mayoría en el Congreso han permitido al Partido Nacional fortalecer su control de las principales instituciones del país. En 2012, cuando era presidente del Congreso, Hernández lideró con éxito una iniciativa para expulsar a cuatro de los cinco magistrados de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema después de que anularan una iniciativa en el ámbito de la seguridad lanzada por el expresidente Lobo[fn]“Honduras: en riesgo de crisis institucional”, AFP, 12 de diciembre de 2012.Hide Footnote . En 2015, esa misma sala, para entonces copada por jueces cercanos al partido gobernante, dejó sin efecto un artículo constitucional que restringía el mandato presidencial a un solo periodo, sosteniendo que violaba los derechos humanos del candidato. Esto permitió al presidente Hernández presentarse como candidato para un segundo mandato en las elecciones de 2017[fn]El fallo fue muy polémico dado que el expresidente Zelaya fue derrocado en 2009 por buscar un referéndum sobre más o menos la misma cuestión (la elegibilidad para un segundo mandato presidencial). Joaquín Mejía Rivera y Rafael Jerez Moreno, “La reelección presidencial en Honduras”, Equipo de Reflexión, Investigación y Comunicación de la Compañía de Jesús en Honduras (ERIC-SJ), noviembre de 2018, pp. 83-84.Hide Footnote .

Los nacionalistas han instalado un influyente grupo de aliados políticos en todo el gobierno y el poder judicial a la vez que han cultivado una estrecha relación con los medios. Mauricio Oliva, presidente del Congreso, Rolando Argueta, presidente de la Corte Suprema, y David Matamoros, hasta hace poco presidente del ahora disuelto Tribunal Supremo Electoral, son todos supuestamente cercanos al presidente[fn]Entrevista de Crisis Group, analista político, Tegucigalpa, 5 de abril de 2017.Hide Footnote . El efecto final ha sido una erosión de los controles y contrapesos sobre el poder ejecutivo. “No hay contrapesos en Honduras. El control [por parte del ejecutivo] sobre las instituciones del país está muy claro”, dijo un observador miembro de la comunidad diplomática[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático, marzo de 2017.Hide Footnote .

Con menos acceso a los fondos públicos y una representación limitada en las principales instituciones del país, los partidos opositores han respondido de dos maneras. En público, han denunciado las medidas de consolidación del poder del partido gobernante como autoritarias, organizando manifestaciones para protestar contra la “dictadura” del presidente Hernández. A puerta cerrada, sin embargo, la mayoría de las discusiones entre los partidos se han centrado en lograr una mayor participación en el gobierno y los organismos judiciales, mientras que todos los partidos parecen compartir una falta de entusiasmo hacia la implementación de una legislación anticorrupción más dura, lo que tal vez refleje la preocupación de que todos tengan algo que perder si se impone un escrutinio más estricto en este ámbito[fn]Un ejemplo de esas alianzas pragmáticas fue el pacto en mayo de 2017 entre los tres principales partidos, que retrasó la aprobación de la Ley Política Limpia propuesta por la MACCIH para controlar el financiamiento de campañas. Otro ejemplo es la elección del fiscal general Óscar Chinchilla en agosto de 2013, así como su reeleción en 2018. Representantes de la sociedad civil afirman que Chinchilla no está verdaderamente interesado en procesar los casos de corrupción debido a su cercanía a la élite gobernante. Entrevistas de Crisis Group, analistas y líderes de la sociedad civil, Tegucigalpa, marzo-abril de 2018. “Ley de política limpia, cuando se ignora la política en el combate anti-corrupción”, El Pulso, 30 de mayo de 2017. “Honduras AG Re-election: A Pyrrhic Victory for the Status Quo?”, Insight Crime, 3 de julio de 2018.Hide Footnote .

Corrupción y colusión

La erosión de los controles y contrapesos sobre el poder ejecutivo a lo largo de la última década (y en especial el debilitamiento del control judicial) ha abonado el terreno para la corrupción y la colusión estatal con actores involucrados en actividades ilegales en Honduras[fn]Sarah Chayes, “When Corruption is the Operating System. The Case of Honduras”, Carnegie Endowment, 2017. Sobre el carácter del poder político, véase Marvin Barahona, “Elites, redes de poder y régimen político en Honduras”, ERIC-SJ, julio de 2018.Hide Footnote .

Los escándalos de corrupción han involucrado a políticos de todo rango, hasta llegar al presidente. En palabras de un magistrado de la MACCIH a Crisis Group, “la corrupción en Honduras ha sido normalizada, socializada e institucionalizada”[fn]Entrevista de Crisis Group, magistrado de la MACCIH, Tegucigalpa, 5 de marzo de 2019.Hide Footnote . El caso más destacado data de 2015, cuando se vinculó a varios altos funcionarios del gobierno con el supuesto saqueo de $300 millones de dólares del Instituto Hondureño de Seguridad Social entre 2010 y 2014 para financiar sus lujosos estilos de vida[fn]Algunas organizaciones de la sociedad civil han vinculado el desvío de recursos del sistema de salud a la erosión de la calidad de los servicios y medicamentos que proporciona. El Movimiento Amplio por la Dignidad y la Justicia hizo esto mismo cuando afirmó en mayo de 2015 que 2800 personas habían muerto en el sistema de seguridad social de Honduras entre 2010 y 2014 debido a la falta de atención médica. Para más información, visite: http://www.saqueoihss.com/. Una reciente epidemia de dengue en el país, que causó unas 150 muertes, ha reavivado la preocupación popular por el mal uso de fondos del sistema de salud. “Sube a 144 la cifra de muertes por dengue grave en Honduras”, EFE, 30 de septiembre de 2019.Hide Footnote . En el transcurso de una investigación se descubrió que parte de los fondos malversados presuntamente habrían financiado la campaña presidencial de Hernández en 2013[fn]“Presidente hondureño acepta que su campaña recibió dinero de corrupción”, EFE, 4 de junio de 2015.Hide Footnote . La noticia de estas acusaciones desencadenó protestas masivas (conocidas como el movimiento de los “indignados”), que se convirtieron en un foro para exigir la renuncia de Hernández. Hernández admitió haber recibido tres millones de lempiras ($150 000 dólares), cuyo origen dijo desconocer, e intentó aplacar la furia popular colaborando con la OEA para establecer la MACCIH – un mecanismo que, entre otras cosas, apoya a los fiscales estatales que investigan casos de corrupción[fn]“Convenio entre la República de Honduras y la Secretaría General de la OEA”, 19 de enero de 2016.Hide Footnote .

Las bandas criminales tienen una presencia territorial tan amplia que la vida política local exige la interacción entre funcionarios electos y miembros de pandillas

Los políticos supuestamente también colaboran con el crimen organizado a todos los niveles del gobierno, comenzando por las bases. Las bandas criminales tienen una presencia territorial tan amplia que la vida política local exige la interacción entre funcionarios electos (o candidatos) y miembros de pandillas. “Logísticamente, es imposible no hablar con ellas [las pandillas] si quieres hacer campaña en sus barrios”, dijo un miembro del Partido Liberal en San Pedro Sula, aunque en público los principales partidos tienden a negar este tipo de conversaciones[fn]Entrevista de Crisis Group, miembro del Partido Liberal, San Pedro Sula, marzo de 2018.Hide Footnote .

En lo que respecta a si las pandillas tienen influencia, y en qué medida, en las elecciones, los relatos varían. Por un lado, representantes del Partido Nacional dijeron a Crisis Group que en las elecciones de 2017 las pandillas cooptaron a al menos “150 000 personas que vivían en bastiones del Partido Nacional en Tegucigalpa [para que votaran por sus rivales]”[fn]Entrevista de Crisis Group, representantes del Partido Nacional, Tegucigalpa, 7 de marzo de 2019.Hide Footnote . Por otro lado, varios expertos en seguridad sostienen que ciertas pandillas han trabajado en favor del Partido Nacional[fn]Entrevistas telefónicas de Crisis Group, expertos en seguridad, abril-junio de 2019.Hide Footnote . En cambio, investigadores de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras “no hallaron evidencia” de la participación de las pandillas en el proceso electoral de 2017[fn]Entrevista de Crisis Group, académico, Tegucigalpa, 6 de diciembre de 2018.Hide Footnote .

A lo largo de la última década, los más altos dirigentes del país han sido acusados de forma creíble de colaborar con grupos de narcotraficantes[fn]“When Corruption is the Operating System”, op. cit. “Un pato llamado Honduras”, El País, 13 de julio de 2019.Hide Footnote . Según documentos presentados por fiscales estadounidenses en el juicio contra el narcotraficante Héctor Emilio Fernández (alias Don H), en 2005 el entonces presidente electo Zelaya supuestamente recibió $2 millones de dólares del capo del narcotráfico, aunque él niega dichas acusaciones[fn]“Expresidente Manuel Zelaya niega haber recibido dinero de Don H”, La Prensa, 29 de julio de 2019.Hide Footnote . En 2017, el capo del narcotráfico Devis Leonel Rivera Maradiaga, uno de los líderes del cartel de Los Cachiros que se entregaron a las autoridades estadounidenses en 2015, testificó que el grupo había hecho negocios con el gobernante Partido Nacional que incluían el financiamiento de las recientes campañas presidenciales[fn]El temor de ser asesinados por traficantes rivales o detenidos por las autoridades hondureñas llevó a los hermanos Maradiaga, Devis Leonel y Javier Eriberto, a pactar con la DEA y entregarse. Gracias al testimonio de Devis Leonel, Fabio Lobo, hijo del expresidente Porfirio Lobo, fue condenado en septiembre de 2017 por participar en operaciones de narcotráfico junto con este cartel. Para el testimonio completo de Rivera Maradiaga, véase: https://bit.ly/2nnr0K3. “Fabio Lobo condenado a 24 años de cárcel”, VOA, 5 de septiembre de 2017.Hide Footnote . El expresidente nacionalista Porfirio Lobo siempre ha negado estas acusaciones[fn]“Pepe Lobo niega vínculos con Los Cachiros: “Un asesino, un sicario, quiere poner en duda mi testimonio de vida”, El Heraldo, 24 de mayo de 2019.Hide Footnote .

El escándalo más reciente e incendiario se refiere a las acusaciones contra el presidente Hernández de haber recibido dinero del narcotráfico para consolidar su poder político. En noviembre de 2018, su hermano Juan Antonio fue detenido en EE. UU. y acusado de narcotráfico[fn]“US charges Honduran president’s brother with drug conspiracy”, AP News, 26 de noviembre de 2018.Hide Footnote . El 18 de octubre de 2019 fue declarado culpable de cuatro cargos, incluido el de narcotráfico, y la sentencia se dictará a principios de 2020, aunque sus abogados sostienen que es inocente y han anunciado que apelarán la decisión[fn]Tony Hernández fue declarado culpable de traficar alrededor de 200 000 kilos de cocaína a EE. UU. entre 2004 y 2018. Los otros cargos estaban relacionados con delitos de armas y con mentir a funcionarios estadounidenses. Podría pasar el resto de su vida en prisión. “Honduran president's brother guilty of drug smuggling”, BBC, 18 de octubre de 2019.Hide Footnote . En documentos judiciales, los fiscales estadounidenses alegaron que la campaña de Hernández de 2013 recibió $1,5 millones de dólares en financiamiento procedente del narcotráfico. Los fiscales y los testigos del juicio, en su mayoría narcotraficantes condenados que están colaborando con las autoridades estadounidenses, incluso alegaron que en plenas elecciones presidenciales de 2013, el ahora condenado capo del narcotráfico mexicano “El Chapo” entregó a Juan Antonio $1 millón de dólares para el presidente como pago por proteger a sus socios de negocios – incluidos los hermanos Valle y Alexander Ardón, el alcalde de la ciudad de El Paraíso[fn]“‘El Chapo gave $1 million to Honduras leader’s brother, prosecutor says”, Los Angeles Times, 2 de octubre de 2019.Hide Footnote . Hernández ha negado rotundamente estas acusaciones, cuestionado la integridad de la acusación, y argumentado que se trata de una venganza de los carteles por sus duras políticas de seguridad, en colaboración con los partidos opositores en busca de ventajas políticas[fn]“Presidente Hernández: ‘Mel, Nasralla y Luis Zelaya deben renunciar a ser voceros del narcotráfico’”, Televisión Nacional de Honduras, 6 de agosto de 2019. “Honduran president hobbled after being implicated in brother’s bribery conviction”, Reuters, 19 de octubre de 2019.Hide Footnote .

En este contexto, los fiscales hondureños y la MACCIH han colaborado estrechamente. Han adelantado unas trece investigaciones contra criminales de alto nivel, y han logrado la condena de la ex primera dama Rosa Elena Bonilla, esposa del expresidente Porfirio Lobo, por fraude y apropiación indebida. (Bonilla se declaró inocente y sus abogados apelaron la decisión ante la Corte Suprema el 8 de octubre)[fn]“Honduras ex-first lady bought jewellery with public funds”, BBC News, 5 de septiembre de 2019.Hide Footnote . En mayo de 2019, la MACCIH presentó cargos contra doce personas en un caso de lavado de dinero relacionado con fondos procedentes del narcotráfico[fn]“Equipo UFECIC-MP/MACCIH-OEA presenta duodécimo caso de investigación penal integrada, denominado: ‘Narcopolítica’”, Comunicado de prensa de la OEA, 24 de mayo de 2019.Hide Footnote . Si bien no ha sido formalmente incluido en la lista, Lobo fue mencionado en el caso porque nombró a algunos de los acusados como directores de instituciones de infraestructura pública y les otorgó contratos multimillonarios. Posteriormente, Lobo acusó al jefe de la misión por difamación y presentó una denuncia ante el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos[fn]“Pepe Lobo denuncia al vocero de la MACCIH ante el CONADEH”, Criterio, 4 de junio de 2019.Hide Footnote .

La misión ha ayudado a liderar la selección de un grupo de jueces anticorrupción dentro del poder judicial hondureño, la creación de una unidad especializada en el Ministerio Público para investigar casos de alto impacto, y el establecimiento de un observatorio civil de la justicia penal[fn]La Unidad Fiscal Especial Contra la Impunidad de la Corrupción (UFECIC) es el principal aliado de la MACCIH en el sistema judicial hondureño. Para más información sobre los logros y desafíos de la MACCIH, véase “Avances y Desafíos: Informe sobre los primeros dos años de la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH)”, CLALS Working Paper n. 18, junio de 2018.Hide Footnote . Asimismo, la MACCIH ha propuesto legislación que reforzaría las facultades de investigación del poder judicial. Un ejemplo de ello es la Ley de Colaboración Eficaz, que anima a los supuestos delincuentes a colaborar con las investigaciones y enjuiciamientos a cambio de sentencias más leves. La MACCIH presentó el primer proyecto de ley en 2017 y el más reciente en febrero de 2019, pero el Congreso ha encontrado la forma de demorar repetidamente la aprobación de la ley y muestra escaso interés en su promulgación[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, Pro Honduras Network, 17 de julio de 2019.Hide Footnote . Por otro lado, el Congreso recientemente aprobó una ley que restituye la inmunidad penal a todos los parlamentarios en relación a sus actividades legislativas[fn]“Diputados hondureños aprueban la inmunidad parlamentaria”, La Prensa, 16 de octubre de 2019.Hide Footnote .

Con el fin de su mandato previsto para principios de 2020, la MACCIH enfrenta un futuro incierto.

Más allá de ciertos logros, las unidades fiscales hondureñas que luchan contra el crimen y la corrupción aún enfrentan importantes desafíos. Uno de ellos es la falta de personal y recursos; algunos fiscales manejan entre 200 y 300 casos acumulados[fn]Entrevista de Crisis Group, líder de la sociedad civil, Tegucigalpa, 7 de marzo de 2019. Entrevista telefónica de Crisis Group, Pro Honduras Network, 17 de julio de 2019.Hide Footnote . Otro es que las tensiones entre la sede central de la OEA y los funcionarios de la MACCIH en Tegucigalpa en torno a la gestión de la misión inicialmente dificultaron sus operaciones, aunque últimamente esto ha sido menos problemático[fn]Las tensiones dentro de la comisión y entre su vocero, el ex primer ministro peruano Juan Jiménez Mayor y el secretario general de la OEA Luis Almagro, supuestamente provocaron la renuncia del primero en febrero de 2018. Desde entonces, la misión ha adoptado un perfil más bajo y ha realizado numerosas investigaciones bajo el liderazgo del fiscal brasileño Luiz Antonio Guimarães, quien fue su jefe hasta junio de 2019. Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos, Tegucigalpa, febrero-marzo de 2018; representantes de la MACCIH, Tegucigalpa, 5 de marzo de 2019.Hide Footnote . Un desafío más es que, como era de esperar, los esfuerzos de la misión han provocado la hostilidad de ciertos sectores. El Congreso reaccionó con indignación después de que la misión iniciara una investigación sobre si más de 60 legisladores habían utilizado indebidamente fondos públicos asignados a ONGs locales en varias ocasiones[fn]En respuesta, el Congreso aprobó un proyecto de ley en febrero de 2018 para restringir las facultades de investigación de la Fiscalía General. “La red de diputados corruptos en Honduras podría ser de 140 y no 60”, El País, 5 de febrero de 2018.Hide Footnote . Un grupo de legisladores también buscó un fallo de la Corte Suprema que dictara la inconstitucionalidad de la MACCIH. En mayo de 2018, la corte dictaminó que la misión era legal, pero cuestionó la constitucionalidad de la unidad especializada en la lucha contra la corrupción formada bajo sus auspicios[fn]“Fallo de corte en Honduras puede minar organismo anticorrupción”, Insight Crime, 4 de junio de 2018.Hide Footnote .

Con el fin de su mandato previsto para principios de 2020, la MACCIH enfrenta un futuro incierto. El gobierno hondureño ha solicitado a la OEA que le proporcione una evaluación del desempeño de la MACCIH antes de tomar cualquier decisión, mientras que, en paralelo, ha propuesto la creación de un Observatorio Nacional Anticorrupción. Algunos representantes de la sociedad civil temen que esta iniciativa pueda estar destinada a desmantelar la MACCIH y remplazarla con un organismo más débil[fn]Se supone que el observatorio se pondría en marcha en 2020, coincidiendo con el final del mandato de la MACCIH. Entrevista telefónica de Crisis Group, Pro Honduras Network, 17 de julio de 2019. “Honduras allana camino para crear Observatorio Nacional Anticorrupción”, La Tribuna, 11 de julio de 2019.Hide Footnote . Las actuales investigaciones vinculadas a miembros del Partido Nacional podrían disuadir al presidente Hernández de prorrogar su mandato, o convencerle de proponer al Congreso un proyecto de ley para reformar los objetivos de la misión (disminuyendo su capacidad de investigación y volviéndola menos amenazadora para las élites políticas) como condición para prorrogar su mandato[fn]“Canciller hondureño solicita evaluar funcionamiento de la MACCIH”, La Prensa, 23 de julio de 2019.Hide Footnote .

Pese a sus reservas, los legisladores hondureños deberían redoblar los esfuerzos para luchar contra la corrupción, reconociendo que una opinión pública indignada está exigiendo avances, y que la negativa a responder podría tener consecuencias para la estabilidad del país (véase a continuación). Deberían aprobar la Ley de Colaboración Eficaz y asignar más recursos a las unidades judiciales nacionales anticorrupción, además de garantizar un nuevo mandato a la MACCIH sin debilitar sus facultades. EE. UU., que en los últimos años ha apoyado fuertemente a la MACCIH, debería aprovechar su considerable influencia sobre el gobierno hondureño para instar al gobierno de Honduras a que tome estas medidas.

Disturbios públicos y debilidad política

Este contexto de intensa polarización política, escándalos de corrupción y criminales vinculados con altos funcionarios e instituciones públicas hondureñas han alimentado un descontento generalizado con las autoridades que ha estallado en manifestaciones masivas y violencia. Una encuesta publicada en abril de 2019 por un grupo de información hondureño registró tasas extremadamente bajas de aprobación de los políticos y funcionarios públicos: entre los encuestados, los partidos Nacional, Liberal y Libre tenían tasas de aprobación de entre el 15 y el 17,6 por ciento, y más del 80 por ciento desconfiaban de la Corte Suprema, el Tribunal Supremo Electoral o el Congreso[fn]“Sondeo de opinión pública 2018”, ERIC-SJ, abril de 2019.Hide Footnote . La tasa de aprobación del presidente Hernández ha caído al 38 por ciento, comparado con el 61 por ciento en 2017[fn]“CID-Gallup: paz social es lo que más desean los hondureños”, La Prensa, 24 de septiembre de 2019.Hide Footnote . El eslogan “Fuera JOH” es una consigna habitual entre los opositores a su administración, pero además representa una frustración más profunda con la política en Honduras. Se trata, en palabras de un académico, de “un grito contra la corrupción, la impunidad, la inseguridad y todo lo que representa la política [hondureña]”[fn]Entrevista de Crisis Group, académico, 21 de febrero de 2018.Hide Footnote .

La crisis postelectoral de 2017 demostró el alcance de la insatisfacción popular y puede haber marcado un punto de inflexión. La sensación de muchos hondureños de que las elecciones habían sido fraudulentas derivó en parte de la forma en la que surgieron los resultados. El Tribunal Supremo Electoral demoró varias horas el anuncio del primer conteo, en el cual el gobernante Partido Nacional estaba perdiendo por un pequeño margen. Pero la suerte de los candidatos cambió durante el conteo realizado durante la semana, y las autoridades electorales declararon la victoria de Hernández[fn]Las inquietudes en torno a la influencia del Partido Nacional sobre el Tribunal Supremo Electoral, así como el fallo de 2015 de la Corte Suprema sobre la reelección alimentaron la controversia. El informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA fue muy crítico, y el secretario general Luis Almagro publicó un tuit el 17 de diciembre en el que exigía unas nuevas elecciones. No obstante, ni la UE, ni la OEA, ni la ONU hallaron evidencias de fraude, aunque la OEA sí cuestionó la integridad del proceso electoral. Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos y legislador nacionalista, diciembre de 2017-abril de 2018. “Honduras Final Report General Elections 2017”, EU-EOM, 6 de marzo de 2018. “Informe Preliminar de la Misión de Observación Electoral de la OEA en Honduras”, 4 de diciembre de 2017. “TSE declara a Juan Orlando Hernández ganador de las elecciones en Honduras”, La Prensa, 18 de diciembre de 2017.Hide Footnote . La oposición proclamó que había habido fraude y convocó barricadas y protestas para protestar contra los resultados[fn]Entrevistas de Crisis Group, observador electoral y miembros de Libre, Tegucigalpa y San Pedro Sula, diciembre de 2017-abril de 2018.Hide Footnote . La mayoría de las manifestaciones fueron pacíficas, pero algunas terminaron en enfrentamientos entre los manifestantes y la policía militar, así como saqueos y otros actos criminales. El gobierno, sacudido por la agitación, declaró un toque de queda de diez días[fn]¿Mienten las cifras oficiales?”, op. cit.Hide Footnote . Para mediados de enero de 2018, la violencia había dejado un saldo de 23 muertos y 1351 encarcelados. El alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos posteriormente denunció numerosas violaciones de los derechos humanos supuestamente cometidas por las fuerzas de seguridad[fn]Entrevistas de Crisis Group, consultor del ACNUDH, abril de 2018. “Las violaciones a los derechos humanos en el contexto de las elecciones de 2017 en Honduras”, Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 12 de marzo de 2018, pp. 2-4.Hide Footnote .

Entre abril y junio, los enfrentamientos entre manifestantes y las fuerzas de seguridad dejaron al menos seis muertos y 80 heridos.

Los disturbios se volvieron más frecuentes a partir de 2017. Como se señaló anteriormente, otra crisis estalló en abril de 2019 después de que el Congreso aprobara polémicas reformas a los sistemas de salud y educación, las cuales los trabajadores de dichos sectores temían que pudieran derivar en privatización y despidos masivos[fn]“Honduras Congress stalls reforms after violent protests”, Reuters, 30 de abril de 2019.Hide Footnote . El esfuerzo del presidente Hernández para disminuir las tensiones demostró ser ineficaz. Pese al llamado del presidente a un diálogo nacional con los gremios de esos sectores y finalmente el retiro de los proyectos de ley a principios de junio, las protestas y huelgas siguieron durante meses, con algunas manifestaciones de tal magnitud que paralizaron las principales vías de transporte[fn]La represión fomenta la inestabilidad”, op. cit.Hide Footnote . El movimiento de protesta recibió otro impulso en mayo, cuando el gobierno publicó un nuevo código penal que penaliza la crítica pública contra los funcionarios, lo que provocó el temor de que las autoridades pudieran usar la ley para reprimir la expresión política y la libertad de asociación[fn]Está previsto que el código entre en vigor en noviembre, y sigue siendo polémico en el país. El gobierno ha acordado enmendarlo en principio, pero aún no ha logrado avances significativos. “Estancada ha quedado la socialización de Código Penal de Honduras”, El Heraldo, 19 de julio de 2019.Hide Footnote . Como resultado se intensificaron los llamados a la renuncia de Hernández. Ante la creciente violencia de las protestas, Hernández desplegó al ejército por todo el país el 20 de junio. Entre abril y junio, los enfrentamientos entre manifestantes y las fuerzas de seguridad dejaron al menos seis muertos y 80 heridos[fn]“Honduras: Exercising the right to protest has a high cost for those who dare take to the streets”, Amnesty International, 5 de julio de 2019.Hide Footnote .

Los alegatos sobre los vínculos de Hernández con redes del narcotráfico son otro de los motores de los disturbios actuales. Las acusaciones difundidas en agosto de 2019 de que en 2013 la campaña presidencial de Hernández se había beneficiado de fondos procedentes del narcotráfico provocó otra oleada de protestas, con nuevos pedidos de renuncia[fn]“Thousands protest against Honduran president after drug link surfaces”, Reuters, 6 de agosto de 2019.Hide Footnote . Incluso antes de la condena del hermano de Hernández, líderes opositores como Manuel Zelaya, Luis Zelaya y Salvador Nasralla habían redoblado sus llamados a la renuncia del presidente y la celebración de unas nuevas elecciones. Los dos últimos pidieron conjuntamente una “insurrección” popular que comenzara el 9 de octubre, mientras que el primero (cuya capacidad de movilización es mayor) sugirió esperar hasta que finalizara el juicio[fn]“Salvador Nasralla y Luis Zelaya llaman a la “insurrección” para sacar a JOH”, El Heraldo, 7 de octubre de 2019. “Hay que sacar a JOH y adelantar elecciones: Mel Zelaya”, Criterio, 7 de octubre de 2019.Hide Footnote . Después de que el jurado estadounidense declarara al hermano del presidente culpable, Manuel Zelaya aunó fuerzas con Nasralla y Luis Zelaya, y llamó a sus simpatizantes a protestar hasta que el presidente renunciara[fn]“Manuel Zelaya, Salvador Nasralla y Luis Zelaya acuerdan crear una coalición”, La Prensa, 19 de octubre de 2019. “Hondureños salen a las calles para pedir la renuncia de su presidente”, El Periódico, 10 de octubre de 2019.Hide Footnote . Antes de alentar las protestas, los diputados de Libre anunciaron el 9 de octubre que buscarían el juicio político de Hernández, pero eso requeriría el apoyo de tres cuartas partes del Congreso, controlado por los nacionalistas, para iniciar las investigaciones, un apoyo con el que Libre no cuenta[fn]“Libre buscará juicio político contra Juan Orlando Hernández”, El Heraldo, 9 de octubre de 2019. “Tomás Zambrano a Libre: “Propuesta de Juicio Político nunca pasará””, Proceso Digital, 9 de octubre de 2019.Hide Footnote .

El creciente tumulto ha tenido un costo para el presidente Hernández, tanto a nivel doméstico como internacional.

El creciente tumulto ha tenido un costo para el presidente Hernández, tanto a nivel doméstico como internacional, poniendo en tela de juicio su reputación anterior de “hombre al mando” en círculos diplomáticos y otros. Hernández ha enfrentado cada vez más críticas de algunos de sus aliados tradicionales dentro de la Iglesia Católica, el sector privado, las fuerzas de seguridad y, en menor medida, el gobierno de EE. UU.[fn]La represión fomenta la inestabilidad”, op. cit.Hide Footnote  Si bien los nacionalistas en el Congreso por lo general han mantenido su apoyo al presidente, también han surgido fricciones con su propio partido: el 16 de julio el vicepresidente Ricardo Álvarez sugirió que la nueva ronda de elecciones presidenciales, prevista para 2021, se adelantara a 2020[fn]“Ricardo Álvarez: ‘Recomiendo adelantar las elecciones para noviembre de 2020’”, Tiempo Digital, 16 de julio de 2019.Hide Footnote . La propuesta aún no ha ganado terreno dentro del Partido Nacional, que hasta ahora ha mantenido su apoyo al presidente incluso tras el veredicto del juicio contra su hermano.

El gobierno de EE. UU. sigue teniendo una enorme influencia en la administración de Hernández. “Si el embajador de EE. UU. simplemente publica un tuit crítico, eso tiene diez veces más impacto que si todos los [demás] embajadores condenan públicamente [al gobierno]”, explicó un diplomático[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático, Tegucigalpa, 22 de febrero de 2017.Hide Footnote . Pero Washington ha emitido señales contradictorias acerca del alcance de su apoyo en los últimos años. Por un lado, a finales de 2017, mientras las fuerzas de seguridad hondureñas se enfrentaban a las manifestaciones contra el gobierno, el Departamento de Estado de EE. UU. certificaba los esfuerzos de Honduras en materia de derechos humanos y su lucha contra la corrupción, autorizando así la ayuda al país[fn]“Exclusive: U.S. document certifies Honduras as supporting rights amid vote crisis”, Reuters, 4 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Pero en 2019, Washington osciló entre un tono por lo general favorable, duras críticas contra Tegucigalpa por no estar haciendo lo suficiente para frenar la migración y –después de que los enfrentamientos entre manifestantes y la policía se tornaran letales en la primavera de 2019– llamados a convocar un diálogo y hacer rendir cuentas a los responsables de la violencia[fn]“Declaración de la Embajada de EE. UU. en Honduras”, Embajada de EE. UU. en Honduras, 25 de junio de 2019. Sin embargo, en un tuit del 5 de agosto, el encargado de negocios interino Lawrence J. Gumbiner reiteró su apoyo a Hernández incluso después de que se hicieran públicos los expedientes de los fiscales en su contra. Véase el tuit en: https://bit.ly/2ZJBabo.Hide Footnote .

En Washington, a los funcionarios del Congreso les preocupa que EE. UU. no esté en la posición ideal para apoyar la estabilidad en Honduras, ya que el Departamento de Estado tiende a tratar a Tegucigalpa (donde el puesto de embajador actualmente se encuentra vacante) como un “lugar remoto y aislado”. Un funcionario dijo, “Necesitamos que vaya allí nuestro personal de mayor rango, el más dotado […] porque estas relaciones son de las más importantes en cuanto al impacto cotidiano en EE. UU. Las tratamos como si no importaran, pero sí importan”[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del Congreso de EE. UU., Washington, D.C., septiembre de 2019. Véase también “Rubio Blocks Trump’s Honduras Envoy”, Foreign Policy, 6 de febrero de 2019. “The United States needs a career ambassador in Honduras”, The Hill, 19 de febrero de 2019.Hide Footnote .

Diálogo y reformas electorales

En medio del caos postelectoral de 2017, varios organismos nacionales y potencias internacionales buscaron calmar las tensiones en Honduras. Con su líder debilitado y su prestigio internacional manchado, en diciembre de 2017 el Partido Nacional anunció su voluntad de participar en un “diálogo nacional” con sus opositores, y a principios de 2018 solicitó el apoyo técnico del secretario general de la ONU[fn]Entrevistas de Crisis Group, Tegucigalpa, febrero-marzo de 2018.Hide Footnote . El coordinador local de la ONU, Igor Garafulic, lideró la iniciativa y decidió seguir adelante pese a que una misión exploratoria de la ONU había concluido en febrero de 2018 que “no había condiciones ni incentivos” para el diálogo[fn]Garafulic justificó esto debido a la “necesidad de reducir las tensiones”. Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de la ONU y diplomático, Tegucigalpa, 6 de diciembre de 2018 y 6 de marzo de 2019. “ONU recomienda a Honduras una serie de medidas para establecer un diálogo nacional”, Noticias ONU, 23 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Con el apoyo de la embajada española, la ONU puso en marcha el diálogo en agosto de 2018, tras seis meses de “prediálogo”, destinado a alcanzar acuerdos entre los tres principales partidos del país[fn]Las discusiones se centraron en la crisis electoral de 2017 y la reelección presidencial; derechos humanos; reforma constitucional y fortalecimiento del Estado; y reformas electorales. Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos y funcionarios de la ONU, febrero-diciembre de 2018 y marzo de 2019. “Se inicia el Diálogo Político Nacional en Honduras con la colaboración de la ONU”, Noticias ONU, 28 de agosto de 2018.Hide Footnote . El proceso finalizó en diciembre de 2018 sin acuerdo, pero con 169 puntos de entendimiento no-vinculantes en torno a la rendición de cuentas, la reforma electoral y los derechos humanos, que fueron referidos al Congreso para su debate y aprobación[fn]“Diálogo político: 169 acuerdos serán enviados al Congreso Nacional”, La Prensa, 12 de diciembre de 2018.Hide Footnote .

En cierta medida [el diálogo] funcionó como un “mecanismo de descompresión” política, aunque no ha sido capaz de revertir la polarización que divide al país.

Incluso con estos puntos de consenso, el diálogo fue, a lo sumo, un éxito relativo con participación parcial. La oposición estuvo representada por Luis Zelaya, al frente de una facción de los divididos liberales, y Salvador Nasralla, un político independiente sin experiencia de negociación[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático, Tegucigalpa, 5 de diciembre de 2018.Hide Footnote . Libre, el principal opositor, no asistió a una sola discusión y se negó a participar a pesar de varias invitaciones de la ONU, argumentando que el diálogo era un “truco” de Hernández para ganar tiempo mientras consolidaba su poder[fn]Entrevistas de Crisis Group, miembros de Libre y funcionarios de la ONU, febrero de 2018.Hide Footnote . El Partido Nacional participó, pero criticó el proceso e insistió en que cualquier esfuerzo por mejorar la transparencia y la rendición de cuentas permanecería bajo su control[fn]El 19 de marzo de 2018, el representante del gobierno en el diálogo Ebal Díaz publicó en Twitter: “[Nuestra] postura es que la mesa de diálogo no puede dar órdenes al Congreso Nacional, el Poder Judicial, el Ministerio Público, o ninguna otra institución”. Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos, Tegucigalpa, febrero-diciembre de 2018.
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. El jefe nacionalista del Congreso, Mauricio Oliva, supuestamente intentó socavar el diálogo invitando a la OEA a iniciar un estudio paralelo sobre las reformas electorales en septiembre de 2018[fn]En julio de 2019, la OEA presentó sus propuestas de reforma a los partidos, excepto Libre, que no participó en la reunión como parte de su “insurrección legislativa”. La “insurrección” se remonta a mayo de 2019, cuando varios diputados de Libre en el Congreso dieron apoyo simbólico a las protestas callejeras que estaban teniendo lugar en aquel momento mediante acciones como la quema de la constitución y el lanzamiento de petardos durante las votaciones. Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos y analistas, Tegucigalpa, 5-7 de diciembre de 2018. “OEA dará asesoría al Congreso para la reforma electoral en Honduras”, El Heraldo, 24 de septiembre de 2018. “Bancadas, a excepción de Libre, reciben documento entregado por OEA sobre reformas electorales”, Proceso Digital, 16 de julio de 2019.Hide Footnote . Los participantes tampoco quisieron o pudieron alcanzar un consenso sobre ciertas cuestiones clave, como si los presidentes pueden servir varios mandatos y si las elecciones presidenciales deberían incluir dos rondas de votaciones[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes del Partido Nacional y diplomáticos, Tegucigalpa, 7 de marzo de 2019.
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A pesar de sus fracasos, el diálogo ha sido un punto positivo en medio de un clima político cargado. En palabras de un líder de la sociedad civil, en cierta medida funcionó como un “mecanismo de descompresión” política, aunque no ha sido capaz de revertir la polarización que divide al país[fn]Entrevista de Crisis Group, líder de la sociedad civil, Tegucigalpa, 7 de marzo de 2019.Hide Footnote . Demostró que los partidos políticos pueden llegar a un acuerdo sobre al menos algunos asuntos sensibles, y generó un interés político en las iniciativas de reforma[fn]Algunos analistas han argumentado que el presidente Hernández, debilitado, ha transferido el poder al jefe del Congreso Mauricio Oliva, quien, a pesar de sus dudas iniciales, lideró los esfuerzos de los nacionalistas para alcanzar acuerdos con los liberales y el Partido Libre en el Congreso. Entrevista de Crisis Group, analistas políticos, Tegucigalpa, 4-7 de marzo de 2019.Hide Footnote .

Además, el diálogo produjo algunos resultados potencialmente significativos en torno a la reforma electoral. Para principios de 2019, legisladores de los partidos Liberal, Nacional y Libre habían acordado –conforme a las recomendaciones del diálogo– reformar el Tribunal Supremo Electoral, remplazándolo con dos nuevos organismos y (con el apoyo de la Unión Europea) digitalizar el sistema de identificación personal, ambas medidas destinadas a mejorar la integridad del sistema electoral[fn]El motivo de la reforma es devolver la credibilidad a las instituciones electorales y prevenir futuras crisis postelectorales. El Tribunal Supremo Electoral será sustituido por dos nuevos organismos: el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal de Justicia Electoral. Estos dos organismos se encargarán respectivamente de supervisar la gestión de los ciclos electorales y solucionar las controversias relacionadas con las elecciones. Entrevistas de Crisis Group, diplomático y analista político, Tegucigalpa, 4-6 de marzo de 2019.Hide Footnote . A mediados de septiembre, el Congreso nombró a los miembros de los nuevos organismos, distribuyendo los puestos de manera uniforme entre los representantes de los principales partidos del país[fn]“Juramentos en el legislativo: asumen funcionarios del CNE, TJE y RNP”, La Prensa, 10 de septiembre de 2019.Hide Footnote .

Los legisladores hondureños ahora deberían trabajar para aprobar las reformas electorales acordadas en el proceso de diálogo nacional. Si bien Hernández está llegando a la mitad de su mandato, los partidos políticos ya están empezando a centrarse en las elecciones primarias. Estas pronto comenzarán a ocupar la atención de los legisladores y paralizar el ya de por sí frágil proceso legislativo[fn]Entrevista de Crisis Group, miembro de Libre, Tegucigalpa, 5 de marzo de 2019.Hide Footnote . Por su parte, la oposición debería además redoblar los esfuerzos por promulgar reformas electorales en lugar de insistir en que Hernández renuncie de inmediato, lo que podría forzar unas elecciones anticipadas. Unas elecciones adelantadas, realizadas a falta de una clara legislación reguladora de los nuevos órganos electorales y con un proceso de reforma incompleto probablemente no puedan prevenir disputas electorales como las que provocaron el caos postelectoral de 2017. Los aliados internacionales deberían además insistir en la importancia de implementar reformas electorales fundamentales –especialmente la digitalización del registro de votantes– para evitar nuevos disturbios tras unas futuras elecciones.

El gobierno y la oposición deberían aprovechar el diálogo del año pasado para aliviar las tensiones actuales y prevenir nuevos enfrentamientos violentos entre los manifestantes y las fuerzas de seguridad.

En términos generales, el gobierno y la oposición deberían aprovechar el diálogo del año pasado para aliviar las tensiones actuales y prevenir nuevos enfrentamientos violentos entre los manifestantes y las fuerzas de seguridad. El gobierno debería participar en un diálogo sustantivo con los profesionales de la salud y la educación sobre cómo mejorar sus condiciones de trabajo. Además debería retrasar la entrada en vigor del nuevo código penal, seguir debatiendo sus contenidos con las partes interesadas, incluidas asociaciones de prensa, medios informativos, el sector privado, defensores de los derechos humanos y activistas anticorrupción, y mostrarse dispuesto a rescindir aquellas partes del código que pudieran criminalizar la crítica y facilitar la corrupción y la impunidad[fn]Estas incluyen la creación del “delito contra el honor” contra quienes expresen opiniones críticas o la reducción de las sentencias por ciertos delitos como el narcotráfico. “Nuevo Código Penal de Honduras: violación de libertades e impunidad, según organizaciones”, El Nuevo Herald, 3 de agosto de 2019.Hide Footnote . Por su parte, la oposición debería abstenerse de incitar a la población a organizar una “insurrección” y hacer un esfuerzo para que las protestas sigan siendo pacíficas.

Crimen y violencia

Honduras ha apuntado a una combinación de mano dura en la política de seguridad y extradiciones para desmantelar los carteles de la droga y reducir las tasas de homicidios, pero la sostenibilidad de este enfoque es dudosa. La tendencia al descenso de la tasa de homicidios se ha revertido recientemente, mientras que la percepción de inseguridad de la población ha empeorado, lo que ha llevado a un gran número de civiles, muchos de los cuales sienten que están viviendo bajo el control de facto de grupos criminales, a huir.

El crimen organizado en Honduras
Los grupos de narcotraficantes explotaron la inestabilidad creada por el golpe para consolidar su presencia territorial.

La floreciente economía ilícita de Honduras tiene sus raíces, entre otras cosas, en la ubicación geográfica del país en las rutas del narcotráfico desde el sur hacia el norte de América, la debilidad de sus instituciones y sus insuficientes medidas de seguridad. Estos antiguos problemas se agravaron tras el golpe de 2009.

Los grupos de narcotraficantes, presentes en Honduras desde el apogeo del capo del narcotráfico Pablo Escobar en los años 80, explotaron la inestabilidad creada por el golpe para consolidar su presencia territorial[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, Pro Honduras Network, 17 de julio de 2019. “Honduras and Venezuela: coup and cocaine air bridge”, Insight Crime, 23 de mayo de 2018.Hide Footnote . Con el apoyo de los carteles mexicanos, los principales clanes de contrabando del país –Los Valle y Los Cachiros– establecieron el control sobre la frontera entre Honduras y Guatemala y la costa norte del Caribe respectivamente, habiendo cultivado su influencia política y el apoyo popular en dichas regiones[fn]Estos grupos se convirtieron en una de las principales fuentes de empleo en muchas áreas rurales de Honduras y supuestamente negociaban las operaciones de narcotráfico con las autoridades locales y nacionales. Entrevista telefónica de Crisis Group, criminólogo, mayo de 2018. “The rise and fall of Los Cachiros cartel”, Revista Envío, marzo de 2015.
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. El quiebre del sistema democrático, sus efectos corrosivos sobre las instituciones políticas y judiciales y el despliegue masivo de las fuerzas de seguridad para contener el malestar social que siguió al golpe –lo cual desvió la atención de dichas fuerzas del control de las actividades ilícitas– fomentaron la expansión de los carteles[fn]Otros carteles menores se beneficiaron de la situación y expandieron sus actividades, incluso el Cartel del Atlántico, el Cartel del Valle de Sula, el Cartel del Sur, y el Cartel de Olancho. “Transnational Organized Crime in Central America and the Caribbean”, UNODC, septiembre de 2012, p. 44.Hide Footnote . Una evaluación anual realizada por EE. UU. de las actividades relacionadas con el narcotráfico identificó 75 vuelos que supuestamente habrían transportado cocaína a Honduras desde Venezuela en 2010, comparado con 54 en 2009 y 31 en 2008[fn]“2011 International Narcotics Control Strategy Report”, Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley del Departamento de Estado de EE. UU., Vol. I: Drug and Chemical Control, marzo de 2011.Hide Footnote .

Las disputas en torno a las rutas del narcotráfico pronto se tornaron violentas. En 2012, los principales grupos comenzaron un periodo de sangrientas batallas por el territorio. Las ciudades de San Pedro Sula y La Ceiba, consideradas estratégicas debido a su proximidad a las rutas del narcotráfico, registraron tasas de homicidio de 173 y 157 por cada 100 000 habitantes respectivamente en 2012 (un aumento del 41 por ciento desde 2009 en San Pedro Sula y del 35 por ciento en La Ceiba)[fn]“Boletín Nacional Enero a Diciembre 2012 – Ed. No. 28”, Observatorio de la Violencia de la Universidad Autónoma de Honduras, enero de 2013.Hide Footnote . Incluso ahora, algunos de los municipios más violentos de Honduras están situados a lo largo de los principales corredores del narcotráfico del país[fn]“Crimen en Honduras: un producto de la geografía”, El Pulso, 20 de junio de 2019.Hide Footnote .

Desde 2012, las autoridades han hecho un marcado esfuerzo por desmantelar los principales carteles de narcotraficantes de Honduras. Han capturado y extraditado a muchos de los líderes de los carteles para ser enjuiciados en EE. UU., lo que ha llevado a otros a entregarse a las autoridades estadounidenses. Pero si bien esto ha logrado en gran medida desmantelar los carteles, la actividad criminal relacionada con la droga no se ha reducido de forma significativa, e incluso (según las autoridades estadounidenses) se ha visto “revitalizada” en los últimos años[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, Pro Honduras Network, 17 de julio de 2019. “Carteles de Honduras reacomodan mando”, Proceso Digital, 31 de marzo de 2019.Hide Footnote . Según estimaciones de la Administración para el Control de Drogas (DEA), en 2017 hasta un 84 por ciento de la cocaína que llegó a su territorio pasó por la región del “Pacífico Oriental”, que incluye a Honduras como uno de los principales focos en Centroamérica; esta cifra representa un aumento frente al 76 por ciento en 2015[fn]“2018 National Drug Threat Assessment”, Departamento de Justicia de EE. UU. – Administración para el Control de Drogas, octubre de 2018, p. 51.Hide Footnote . Las autoridades estadounidenses mantienen que las organizaciones narcotraficantes han “comenzado a transportar drogas en menores cantidades para evitar ser detectadas e interceptadas por las autoridades hondureñas”[fn]“2019 International Narcotics Control Strategy Report”, Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley del Departamento de Estado de EE. UU., Vol. I: Drug and Chemical Control, marzo de 2019.Hide Footnote .

Más allá de la cooperación en materia de extradición, EE. UU. ha proporcionado ayuda antinarcóticos en forma de entrenamiento, tecnología y equipamiento a las fuerzas de seguridad hondureñas. En ocasiones ha ido más lejos. Una serie de misiones de interdicción conducidas por la DEA en asociación con las autoridades hondureñas en 2012 resultaron en la muerte y lesiones de civiles inocentes. El caso más destacado fue una operación conducida por la DEA y agentes policiales hondureños en mayo de 2012 en el este de Honduras que dejó cuatro muertos, entre ellos dos mujeres y un joven de catorce años[fn]“A Special Joint Review of Post-Incident Responses by the Department of State and DEA”, mayo de 2017.Hide Footnote .

Las elevadas tasas de pobreza urbana, la ruptura de las unidades familiares provocada por la migración masiva a EE. UU., y un Estado de derecho débil y minado por la corrupción abonaron el terreno para la expansión de las pandillas en Honduras.

Las bandas criminales también han prosperado en Honduras: en algún momento se estimó que el número de miembros de pandillas era el más elevado de la región, aunque El Salvador parece haber superado esta cifra desde entonces[fn]Las estimaciones sobre el número de pandilleros en Honduras varían considerablemente y por lo general están basadas en información desactualizada. El Observatorio de la Violencia de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras estimó que en 2012 había unos 12 000 miembros de pandillas en Honduras, comparado con 36 000 en 2007, pero las autoridades policiales hondureñas redujeron la cifra a unos 5000 a finales de 2018. En El Salvador actualmente hay unos 60 000 miembros de pandillas según las autoridades policiales. Véase “Transnational Organized Crime in Central America and the Caribbean”, op. cit., p. 29. “The Problem with Counting Gang Members in Honduras”, Insight Crime, 17 de febrero de 2016. Véase también Joana Mateo, “Street Gangs of Honduras”, en Thomas Bruneau, Lucía Dammert y Elizabeth Skinner (eds.), Maras. Gang Violence and Security in Central America (Austin, 2011). Informe de Crisis Group sobre América Latina N°64, Política y violencia perpetua en El Salvador, 19 de diciembre de 2017. “Miembros de maras y pandillas se reducen de 25,000 a 5,000”, El Heraldo, 24 de diciembre de 2018.Hide Footnote . Si bien se ha denunciado la presencia de pandillas en Honduras desde los años 70, los principales grupos se fueron arraigando en la década del 2000 tras la deportación masiva de delincuentes convictos de EE. UU. a Centroamérica[fn]Véase, por ejemplo, “Street Gangs of Honduras”, op. cit.; “Gangs in Honduras”, Insight Crime y la Asociación Para una Sociedad Más Justa, 21 de abril de 2016; y “Maras y violencia. Estado del arte de las maras y pandillas en Honduras”, Friedricht-Ebert-Stiftung, 1 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Las elevadas tasas de pobreza urbana, la ruptura de las unidades familiares provocada por la migración masiva a EE. UU., y un Estado de derecho débil y minado por la corrupción abonaron el terreno para la expansión de las pandillas en Honduras[fn]“Street Gangs of Honduras”, op. cit.Hide Footnote . Grupos como la Mara Salvatrucha (MS-13) y la Barrio 18 han proliferado a lo largo de las últimas dos décadas y son considerados en gran medida responsables de la astronómica tasa de homicidios de Honduras[fn]“2018 International Narcotics Control Strategy Report”, Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley del Departamento de Estado de EE. UU., Vol. I: Drug and Chemical Control, 17 de marzo de 2018, p. 184.Hide Footnote .

Una de las diferencias entre los dos grupos es que la Barrio 18 a menudo es asociada con redes de extorsión, mientras que la MS-13 supuestamente está más involucrada con el menudeo de drogas[fn]“Gangs in Honduras”, op. cit.Hide Footnote . Ambas actividades generan elevados niveles de violencia en la lucha por el control territorial[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en seguridad, 30 de abril de 2019.Hide Footnote . Entrevistas con autoridades locales en San Pedro Sula indican que, desde su perspectiva, la MS-13 parece usar la violencia armada de forma más moderada y selectiva, principalmente para mantener el control sobre actividades ilícitas y ampliar su alcance territorial. “Con estos tipos [los miembros de la MS-13], al menos se puede hablar”, dijo un veterano político[fn]Entrevistas de Crisis Group, San Pedro Sula, 22-23 de marzo de 2018.Hide Footnote . Por su parte, la pandilla Barrio 18 parece más proclive a la violencia para intimidar a las comunidades bajo su dominio, ya sea en Honduras o en otros lugares de Centroamérica[fn]Entrevistas de Crisis Group, trabajador humanitario y experto en seguridad, Tegucigalpa, 6-7 de marzo de 2019. Entrevista de Crisis Group, alto funcionario del gobierno guatemalteco, 5 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Sin embargo, un estudio realizado en 2016 no halló ninguna diferencia estadística entre el número de homicidios en zonas controladas por la MS-13 y Barrio 18[fn]“Gangs in Honduras”, op. cit.Hide Footnote .

Las dos principales pandillas han logrado absorber a muchos grupos durante las últimas décadas, pero también han surgido otros para desafiarlas. Tal es el caso de Los Chirizos, que en sus inicios se enfrentaron a la MS-13 en el centro de Tegucigalpa[fn]“Honduras: Los Chirizos, banda heredera del “gato negro”, La Prensa, 22 de abril de 2015.Hide Footnote . Muchas otras pandillas han surgido en los barrios más pobres de San Pedro Sula, como Los Vatos Locos, Los Tercereños, La Ponce y Los Olanchanos, quienes están en constante disputa territorial entre ellos y dependen en gran medida de la extorsión de negocios locales[fn]“Barrio pobre, barrio bravo: la violenta historia de Rivera Hernández, Honduras”, Insight Crime, 9 de diciembre de 2015. Alberto Arce, Novato en nota roja. Corresponsal en Tegucigalpa (Madrid, 2015).Hide Footnote . Estos grupos a menudo se confunden con redes de extorsión – es decir, células criminales más tradicionales que manipulan el miedo a las pandillas para coaccionar a las pequeñas y medianas empresas. “Ni siquiera sabes quién te está extorsionando”, dijo un experto en seguridad[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Tegucigalpa, 8 de marzo de 2019.Hide Footnote . Según una encuesta realizada en 2017 por el Consejo Hondureño de la Empresa Privada, más de 32 000 empresas tuvieron que cesar sus actividades debido a la extorsión en los seis años anteriores[fn]“La extorsión continúa atacando a comerciantes”, El Pulso, 26 de noviembre de 2018.Hide Footnote .

Políticas de seguridad defectuosas

Honduras fue pionera regional en materia de políticas de mano dura, que se han convertido en la norma en Centroamérica durante las últimas dos décadas[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en seguridad, 30 de abril de 2019.Hide Footnote . Su enfoque militarizado hacia las políticas de seguridad refleja, entre otras cosas, la influencia que las fuerzas armadas han ejercido históricamente en el diseño de las políticas públicas, el enfoque de los donantes extranjeros (en especial EE. UU.) en la ayuda en materia de seguridad y la debilidad de la policía civil a causa de la corrupción endémica[fn]“Street Gangs of Honduras”, op. cit. Para el contexto de las primeras respuestas a la violencia de las pandillas en Centroamérica durante los 90, véase “El salario del miedo”, op. cit.Hide Footnote . Las mismas cuestiones que otorgaron excesivo peso al papel de los militares por lo general han impedido el desarrollo de una mayor capacidad fiscal y judicial[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en seguridad, 30 de abril de 2019.Hide Footnote .

La estrategia de Honduras para lidiar con las pandillas ha sido bastante constante durante las últimas dos décadas. Bajo la administración de Ricardo Maduro (2002-2006), el país respondió al auge de las pandillas organizadas con un aumento de presencia policial en los barrios afectados, detenciones masivas de jóvenes y un enfoque de mano dura en la política de seguridad, que supuestamente incluyó la ejecución extrajudicial de jóvenes[fn]“Honduras: Zero Tolerance … For Impunity: Extrajudicial Executions of Children and Youths since 1998”, Amnesty International, 2003. Entrevistas de Crisis Group, expertos en seguridad y criminólogos, Tegucigalpa, junio de 2017.Hide Footnote . Manuel Zelaya (2006-2009) prometió centrarse en brindar oportunidades económicas y medidas de prevención de la violencia. Pero poco de lo que prometió se materializó, y los esfuerzos en este sentido se evaporaron tras el golpe de 2009[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Tegucigalpa, junio de 2017.Hide Footnote . El siguiente presidente, el nacionalista Porfirio Lobo (2010-2013), partidario de la pena de muerte, continuó con la línea dura del predecesor de Zelaya, y sin embargo hubo un repunte en los homicidios durante su mandato[fn]En 2011, bajo la presidencia de Lobo, Honduras fue el país no en guerra más violento del mundo, con 86,47 homicidios por cada 100 000 habitantes. “Porfirio Lobo, el hombre del cambio”, El País, 1 de diciembre de 2009. Véanse los datos de la Policía Nacional sobre tasas de homicidio aquí: https://bit.ly/2NSBxic.Hide Footnote . Desde 2014, bajo la dirección del presidente Hernández, el Congreso ha fortalecido la legislación contra las pandillas y ha aumentado los presupuestos de seguridad y defensa en perjuicio del gasto social[fn]El presupuesto de defensa ha aumentado constantemente durante los gobiernos nacionalistas, duplicándose en diez años hasta alcanzar el valor actual de 8,5 mil millones de lempiras ($348 millones de dólares). “En 4 mil millones de lempiras se aumentó gasto militar de Honduras en casi nueve años”, Tiempo Digital, 17 de diciembre de 2018.Hide Footnote .

Hernández tiene un largo historial de recurrir a medidas militares para combatir el crimen.

Hernández tiene un largo historial de recurrir a medidas militares para combatir el crimen[fn]Durante su campaña de 2013, Hernández prometió que pondría “un soldado en cada esquina” para combatir la delincuencia. Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos y académicos, Tegucigalpa, 2017-2018. “Honduras’ Post-Coup Militarization”, Council on Hemispheric Affairs, 5 de abril de 2017.Hide Footnote . En su anterior cargo como jefe del Congreso, apoyó firmemente a la Policía Militar del Orden Público, bajo el mando de la Secretaría de Defensa, y la Tropa de Inteligencia y Grupos de Respuesta Especial de Seguridad (TIGRES), una unidad militar dentro de la Policía Nacional entrenada con apoyo financiero de EE. UU.[fn]“Juan Orlando Hernández promete crear Policía Militar”, El Heraldo, 18 de julio de 2013.Hide Footnote . En 2014, Hernández creó la Fuerza de Seguridad Interinstitucional Nacional (FUSINA), una fuerza de tarea interagencial compuesta por personal militar, policial y judicial[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario estadounidense, Tegucigalpa, marzo de 2018.Hide Footnote . En 2018 también presionó para la transformación de la Fuerza Nacional Antiextorsión en una fuerza conjunta policial, militar y judicial dedicada a la lucha contra las pandillas[fn]“Fuerza Nacional Antimaras y Pandillas”, Presidencia de Honduras, Secretaría de Defensa Nacional, 28 de junio de 2018.Hide Footnote .

Independientemente de si la militarización de los esfuerzos contra las pandillas ha sido eficaz, lo cual se analiza a continuación, este enfoque ha tenido varias desventajas. Para empezar, las unidades militares involucradas en la seguridad pública se han visto implicadas en el uso excesivo o ilegítimo de la fuerza para lidiar con el activismo de la sociedad civil y la disidencia política[fn]“Piden disolver la Policía Militar hondureña y denuncian el peligro de los presos políticos”, EFE, 27 de junio de 2019.Hide Footnote . La Policía Militar supuestamente asesinó a al menos trece manifestantes en los enfrentamientos postelectorales de 2017[fn]Entrevistas de Crisis Group, defensores de los derechos humanos, Tegucigalpa, diciembre de 2017. “Las violaciones a los derechos humanos en el contexto de las elecciones de 2017 en Honduras”, op. cit.Hide Footnote . Un oficial de capacitación de la Policía Militar fue condenado en 2018 por reclutar a los sicarios responsables del notorio asesinato de la activista ambiental Berta Cáceres en 2016[fn]Según investigadores independientes, el asesinato de Cáceres involucró a una red mucho más amplia de culpables, incluidos funcionarios y empresarios. El 4 de julio de 2019, un sicario supuestamente involucrado en un primer intento de asesinar a Cáceres en 2015 fue hallado muerto en San Bartolo, Intibucá. “Represa de violencia. El plan que asesinó a Berta Cáceres”, Grupo Asesor Internacional de Personas Expertas, noviembre de 2017. “Sicario contratado para asesinar a Berta Cáceres aparece muerto”, Criterio, 6 de julio de 2019. “La hija de Berta Cáceres denuncia “colusión entre militares y empresarios” para asesinar a su madre”, El País, 10 de septiembre de 2019.Hide Footnote . En las comunidades controladas por las pandillas, los trabajadores humanitarios denuncian la presunta participación de las fuerzas de seguridad, que supuestamente están ahí para combatir al crimen organizado, en abusos contra los residentes[fn]Entrevista de Crisis Group, trabajadores humanitarios, Tegucigalpa, 6 de marzo de 2019.Hide Footnote . Asimismo, esta dependencia de las fuerzas de seguridad puede impulsar la expansión de las pandillas en lo que los expertos denominan un “efecto cucaracha”: mientras su área se encuentra ocupada por esas fuerzas, algunos pandilleros buscan refugio y se asientan en otro lugar, instalando grupos locales antes de volver a sus antiguos territorios una vez que finalize la ocupación[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Tegucigalpa, 8 de marzo de 2019. “Maras y pandillas expanden células en 30 municipios”, La Tribuna, 17 de junio de 2019.Hide Footnote .

La creciente participación de los militares en la seguridad pública ha ido en paralelo con una profunda crisis de la Policía Nacional de Honduras.

La creciente participación de los militares en la seguridad pública ha ido en paralelo con una profunda crisis de la Policía Nacional de Honduras. Antes de que Hernández asumiera la presidencia, el gobierno hondureño había intentado reformar la Policía Nacional en al menos tres ocasiones para abordar su corrupción generalizada e ineficacia – generalmente en respuesta a escándalos relacionados con infiltración criminal, corrupción y abusos[fn]“Purging and Transformation of the Honduran National Police Force”, Asociación para una Sociedad más Justa, noviembre de 2016, p. 3. En octubre de 2011, dos estudiantes universitarios, uno de ellos el hijo de la rectora de la Universidad Nacional Julieta Castellanos, fueron asesinados por policías de servicio que intentaban robarles el coche. El escándalo obligó al entonces presidente Lobo a crear la Dirección de Investigación y Evaluación de la Carrera Policial (DIECP) para investigar la conducta de los oficiales, en noviembre de 2011, y una Comisión de Reforma del Sector Público (CRSP) en febrero de 2012. La CRSP fue disuelta en 2014, mientras que la DIECP evaluó a 8546 oficiales de policía a lo largo de cuatro años, pero tan solo destituyó a 227. David Dye, “Police Reform in Honduras: The Role of the Special Purge and Transformation Commission”, Wilson Center, 21 de junio de 2019. “Honduras student murders highlight crime concerns”, BBC News, 23 de noviembre de 2011.Hide Footnote . El intento más reciente fue provocado por un artículo publicado en The New York Times en abril de 2016, el cual afirmaba que, en 2009, algunos oficiales asesinaron al jefe de operaciones antinarcóticos de la Policía Nacional, Arístides González, en su viaje matutino al trabajo, pocos días después de la detención de doce oficiales bajo cargos de narcotráfico[fn]“Tres generales y un cartel: violencia policial e impunidad en Honduras”, The New York Times, 15 de abril de 2016.Hide Footnote . El escándalo llevó a Hernández a crear una comisión especial para la reforma policial, lo que en sí mismo desencadenó una serie de despidos por corrupción y otras infracciones[fn]Los tres policías de alto rango acusados del asesinato de González niegan las acusaciones y han sido suspendidos de la policía. “Purging and Transformation of the Honduran National Police Force”, Asociación para una Sociedad Más Justa, noviembre de 2016, p. 4. Entrevista de Crisis Group, líder de la sociedad civil, Tegucigalpa, 7 de marzo de 2019.Hide Footnote .

Estos esfuerzos de reforma han dado resultados mixtos. Por un lado, en algo más de tres años la comisión especial ha destituido a 5775 oficiales por corrupción y otros delitos, y ha diseñado nuevas leyes para garantizar mejores condiciones laborales, incluida una mejora de la capacitación y una mayor supervisión interna de los oficiales de policía[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, miembro de la Comisión Especial para la Depuración y Transformación de la Policía Nacional, 12 de agosto de 2019.Hide Footnote . Por otro lado, tan solo 2100 de los oficiales destituidos fueron denunciados por la comisión e investigados por fiscales públicos por supuesta colusión con actividades ilegales, y hasta la fecha solo uno ha sido sentenciado[fn]Entre ellos, 100 eran supuestamente miembros o afiliados de la MS-13. Entrevista de Crisis Group, miembro de la Comisión Especial para la Depuración y Transformación de la Policía Nacional, 7 de marzo de 2019. Nazario S., “Pagar o morir”, The New York Times, 31 de julio de 2019.Hide Footnote . Asimismo, a los críticos de la reforma les preocupa que el proceso no haya sido suficientemente transparente y pueda estar en parte impulsado por motivaciones políticas – en particular el deseo de purgar a los detractores del gobierno a la fuerza[fn]Entrevistas de Crisis Group, miembros de la sociedad civil, Tegucigalpa, diciembre de 2017 y marzo de 2019.Hide Footnote . Añaden que el hecho de que no se procese o no se proporcione empleo alternativo al personal destituido es particularmente preocupante dado que muchos fueron despedidos por supuestos vínculos con redes criminales[fn]Entrevistas de Crisis Group, miembros de la sociedad civil, Tegucigalpa, diciembre de 2017 y marzo de 2019.Hide Footnote . En julio, el presidente Hernández anunció la creación de una unidad policial a cargo de investigar la supuesta participación de oficiales destituidos en actividades ilícitas[fn]Hernández afirmó el 20 de junio que los oficiales destituidos habían sido responsables de la huelga de las fuerzas especiales de la policía durante las recientes protestas, aunque la huelga también estuvo motivada por la demanda de mejores condiciones laborales. “Honduran police end strike as protests demand president quit”, AP News, 21 de junio de 2019. “Crearán fuerza de élite para seguimiento a expolicías”, La Prensa, 19 de julio de 2019.Hide Footnote .

Honduras también ha tenido dificultades a la hora de manejar un sistema penitenciario peligrosamente superpoblado. La población carcelaria se disparó a finales de los 90 a consecuencia de las políticas de mano dura, que llevaron al encarcelamiento masivo de miembros de pandillas[fn]La tasa de población carcelaria aumentó de 109 reclusos por cada 100 000 habitantes en 1992 a 184 por cada 100 000 en el 2000. World Prison Brief, página correspondiente a Honduras, disponible en: https://bit.ly/2CM6xsp.Hide Footnote . Al igual que sucedió en otros países de la región, las pandillas aprovecharon del hacinamiento, la escasa seguridad y la corrupción de los funcionarios para convertir las cárceles en sus centros de mando, desde donde supervisaban las actividades ilícitas en el exterior[fn]“El salario del miedo”, op. cit.Hide Footnote . Centros penitenciarios como el de San Pedro Sula se volvieron símbolos del deterioro del sistema penitenciario a medida que cayeron bajo el dominio de los reclusos[fn]“Where Chaos Reigns: Inside the San Pedro Sula Prison”, Insight Crime, 2 de febrero de 2017.Hide Footnote . Un incendio que arrasó la prisión de Comayagua en 2012, acabando con la vida de 382 personas, llamó la atención sobre la extrema miseria y abandono de los presos que reinaban en muchas cárceles[fn]“Informe anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Honduras”, ACNUDH, 19 de marzo de 2018. “Comayagua, la peor catástrofe penitenciaria en Latinoamérica”, El País, 15 de febrero de 2012.Hide Footnote . En los últimos años, el gobierno ha intentado abordar tanto la sobrepoblación como los problemas de seguridad, construyendo dos nuevas cárceles de máxima seguridad. Aun así, el número de presos durante el gobierno de Hernández ha superado la capacidad de estas nuevas instalaciones. En 2018 había 229 reclusos por cada 100 000 habitantes, y según grupos de derechos humanos las condiciones penitenciarias seguían siendo “deplorables”, especialmente para los menores de edad[fn]World Prison Brief, página correspondiente a Honduras, disponible en: https://bit.ly/2CM6xsp. Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Tegucigalpa, 8 de marzo de 2019. Entrevista telefónica de Crisis Group, defensor de los derechos humanos, marzo de 2017.Hide Footnote .

Otro de los fracasos crónicos del sistema penitenciario hondureño es la falta de políticas de rehabilitación y reintegración[fn]“Falta de control y rehabilitación facilita reyertas en cárceles”, La Tribuna, 17 de junio de 2019.Hide Footnote . La administración de Hernández se ha esforzado por implementar iniciativas destinadas a alejar a los jóvenes de las actividades delictivas (generalmente conocidas como programas de “prevención de la violencia”) con un éxito limitado[fn]El impuesto de seguridad es una medida introducida 2011 que se impone a las empresas para ayudar a financiar las iniciativas de seguridad del país. En 2018, recolectó alrededor de $110 millones de dólares. Entrevistas de Crisis Group, expertos en seguridad, Tegucigalpa, 2017-2019.Hide Footnote . Ha creado una oficina ministerial especializada (aunque insuficientemente financiada) para supervisar la construcción de infraestructura para estas iniciativas (por ejemplo nuevos parques y “centros de alcance” que son esencialmente centros recreativos ubicados en zonas de elevada delincuencia) así como deportes y eventos culturales[fn]La oficina recibió poco más del 0,5 por ciento del presupuesto nacional en 2018, y apenas el 2,5 por ciento de los ingresos del impuesto especial de seguridad, unos $2,5 millones de dólares, fue destinado a iniciativas de prevención. “Solo un 2.5% del “tasón” se destinó a la prevención”, La Prensa, 10 de febrero de 2019.Hide Footnote . Los funcionarios de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) tienden a celebrar el éxito de estos centros de alcance, y existen algunas evidencias que los vincula a una disminución de los homicidios en algunos barrios de San Pedro Sula[fn]Entrevista de Crisis Group, consultor de USAID, Tegucigalpa, marzo de 2017. “How the Most Dangerous Place on Earth Got Safer”, The New York Times, 11 de agosto de 2016.Hide Footnote .

Aun así, los logros en materia de seguridad de estos nuevos espacios públicos parecen un tanto superficiales: los críticos sostienen que deben ser custodiados por unidades militares todo el día, mientras que por la noche las pandillas retoman el control. Los locales se han quejado de que las iniciativas no corresponden a las necesidades de las comunidades, y los consultores que conocen bien estos proyectos sugieren que su dependencia del financiamiento de gobiernos extranjeros pone en peligro su sostenibilidad y perspectivas de impacto a largo plazo[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Tegucigalpa, 8 de marzo de 2019. Entrevista de Crisis Group, experto en monitoreo y evaluación, junio de 2017.Hide Footnote .

Resultados y áreas a mejorar

El presidente Hernández se ha atribuido, y se le ha reconocido el mérito por su papel en la disminución de la tasa de homicidios en Honduras durante los últimos ocho años[fn]“Amid corruption concerns, Gen. Kelly made allies in Honduras”, AP, 12 de abril de 2018.Hide Footnote . “Somos nosotros quienes hicimos posible este [modelo de reducción de los homicidios], algo que ahora se está estudiando como un éxito en el mundo”, dijo Hernández en un discurso pronunciado en marzo de 2018 en la ciudad norteña de La Ceiba[fn]Desde 2011, la tasa anual de homicidios de la ciudad cayó de 173 a 44,7 por cada 100 000 habitantes. “Boletín Nacional Enero a Diciembre 2018 – Ed No 52”, Observatorio de la Violencia de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, marzo de 2019. “Presidente Hernández: Reducción de violencia es logro de todos los hondureños”, Televisión Nacional de Honduras, 7 de marzo de 2018.Hide Footnote . Ese modelo se basó en parte en agresivas políticas de extradición que desarticularon a todos los principales carteles, particularmente en las regiones costeras y fronterizas que eran los principales centros de operaciones de estos grupos, combinadas con el refuerzo de la política de seguridad[fn]Las tasas de homicidios en los departamentos con una mayor presencia de los carteles han experimentado un mayor descenso que en los otros, aunque siguen siendo las áreas más violentas. Entrevistas de Crisis Group, académicos y expertos en seguridad, 2017-2019. Véanse las cifras del Observatorio de la Violencia de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras aquí: https://bit.ly/2xOSOwE. “Crimen en Honduras”, op. cit.Hide Footnote . El gobierno también reconoce el mérito de la creación en 2014 de 30 Observatorios Municipales de Convivencia y Seguridad Ciudadana (OMCSC) en proporcionar información local confiable y permitir intervenciones de seguridad hechas a medida, mejoradas por la reforma policial[fn]Según la plataforma de información regional finaciada por EE. UU. y la ONU Infosegura, entre 2015 y 2018 los homicidios descendieron en un 34,1 por ciento en los municipios con presencia de los OMCSC, frente al 13,3 en los otros. Para más información visite la página web de Infosegura: https://bit.ly/2KG2CAp.Hide Footnote .

Pero si bien el descenso de la tasa de homicidios sin duda es un logro, debe considerarse en un contexto de seguridad más amplio en el que hay muchas tendencias no tan positivas. Incluso en el área de las estadísticas de homicidios hay muchas noticias aleccionadoras. Para empezar, la disminución de los homicidios se ha ralentizado desde 2016, y el número de homicidios incluso empezó a aumentar durante las protestas de este año. Actualmente Honduras parece encaminada a reproducir su tasa de 2018 de 40 homicidios por cada 100 000 habitantes, la cual, como se señaló anteriormente, la convirtió en el tercer país más peligroso de América Latina, por detrás de Venezuela y El Salvador[fn]Véase la evolución mensual de los homicidios en la plataforma en línea de la Policía Nacional: https://bit.ly/31Zu6Zk. “Insight Crime’s 2018 Homicide Round-Up”, op. cit.Hide Footnote . Asimismo, la cifra anual de homicidios múltiples ascendió en un 32,3 por ciento en el año hasta agosto de 2019, según el Observatorio de la Violencia de Honduras[fn]“Honduras registra 41 masacres en lo que va de 2019”, La Prensa, 8 de agosto de 2019.Hide Footnote .

Los indicadores de violencia de género siguen siendo muy elevados: Honduras registra la segunda tasa más elevada de femicidios de América Latina, con 5,8 asesinatos por cada 100 000 habitantes

Los cambios en las prácticas extorsivas pueden haber desempeñado un papel en el descenso de las tasas. Algunos estudios sugieren la posibilidad de que la MS-13 esté abandonando esta práctica, al menos en las comunidades que controla, lo que podría explicar el descenso en la violencia empleada como parte de este negocio ilícito[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en seguridad, 30 de abril de 2019. Douglas Farah y Kathryn Babineau, “The Evolution of MS-13 in El Salvador and Honduras”, Center for Complex Operations (CCO) at the National Defense University, PRISM Vol. 7, No. 1, 2017.Hide Footnote . Según este análisis, la decisión de retirarse de la extorsión habría sido posible gracias a la creciente participación de la pandilla en el negocio más lucrativo del narcotráfico, y tendría el propósito de desarrollar una base de apoyo leal en las comunidades[fn]Ibid.Hide Footnote . Por el contrario, otros observadores locales afirman que de hecho el negocio de la extorsión está prosperando y se está convirtiendo en un negocio más formal. Si esto fuera cierto, la disminución de los homicidios podría deberse a la creciente resignación pública frente a la extorsión y el pago generalizado de un “impuesto de guerra” a la pandilla que protege las vidas de quienes lo pagan[fn]Entrevista de Crisis Group, sociólogo, Tegucigalpa, 5 de marzo de 2019. “Mareros extorsionan a través de “car wash”, La Tribuna, 16 de julio de 2019. “Honduras Drop in Homicides One Part of Complex Security Situation”, Insight Crime, 27 de junio de 2019.Hide Footnote .

A su vez, pese a los informes acerca de una disminución de los homicidios, muchos de los indicadores de seguridad de Honduras siguen reflejando tendencias preocupantes. Los indicadores de violencia de género siguen siendo muy elevados: Honduras registra la segunda tasa más elevada de femicidios de América Latina, con 5,8 asesinatos por cada 100 000 habitantes[fn]“El Continuum de la violencia contra las mujeres en la región centroamericana”, Informe del PNUD, enero de 2017, p. 34. Para información sobre femicidios, véase la página web del Observatorio de Igualdad de Género: https://bit.ly/2DQ3nXe.Hide Footnote . Los crímenes de odio no han disminuido: 332 miembros de la comunidad LGBTI han sido asesinados desde 2009, 26 de ellos tan solo en los primeros nueve meses de 2019, un aumento frente a los 25 de todo 2018[fn]Para cifras sobre delitos contra la comunidad LGBTI, véase Cattrachas, una organización nacional centrada en este tema, página web: https://bit.ly/31YEosP.Hide Footnote . Si bien está mejorando, la tasa de casos de homicidio no resueltos sigue estando en torno al 90 por ciento[fn]“Segundo informe de Impunidad en Homicidios: Período de estudio 2010-2017”, Alianza por la Paz y la Justicia, 4 de junio de 2019.Hide Footnote . No ayuda el hecho de que las unidades de policía de investigación solo estén presentes en 16 de los 298 municipios del país[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en seguridad, Tegucigalpa, 7 de marzo de 2019.Hide Footnote .

Por consiguiente, el descenso de los homicidios no ha llevado a una mejora en la percepción pública de la seguridad, al menos por lo que se ha podido medir en los últimos años. Un estudio reciente realizado por la Universidad Nacional Autónoma de Honduras sugirió que el 42,8 por ciento de los participantes creían que la seguridad era el problema más urgente del país, y el 87,6 por ciento se sentían inseguros – un 16,8 por ciento más que en la anterior encuesta realizada en 2016[fn]“Percepción ciudadana sobre inseguridad y victimización en Honduras”, op. cit.Hide Footnote . A pesar de los esfuerzos de reforma, la desconfianza en las fuerzas de seguridad sigue siendo elevada. La encuesta de Latinobarómetro de 2018 indicó que tan solo el 33 por ciento de los entrevistados confiaban en la Policía Nacional, mientras que el 80,3 por ciento de los participantes en una encuesta realizada por la Universidad Nacional Autónoma en 2019 creían que las fuerzas de seguridad estaban involucradas en actos de corrupción[fn]“Informe 2018”, Corporación Latinobarómetro, 9 de noviembre de 2018. “Percepción ciudadana sobre inseguridad y victimización en Honduras”, Informe del IUDPAS-UNAH, febrero de 2019.Hide Footnote . “[La policía y las pandillas] son lo mismo. Si fuera a la policía, en minutos tendría a un pandillero delante de mi casa”, dijo un solicitante de asilo que decidió huir de su ciudad tras ser acosado por una pandilla local[fn]Entrevista de Crisis Group, solicitante de asilo, Tegucigalpa, 22 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Dado que las causas de la violencia de las pandillas en Honduras tienden a encontrarse en la extrema pobreza urbana, la impunidad y la falta de oportunidades económicas, las futuras políticas de seguridad deberían dar un giro hacia la prevención de la violencia, mayores facultades de investigación penal, y la rendición de cuentas por parte de las fuerzas de seguridad[fn]“Street Gangs of Honduras”, op. cit.Hide Footnote . Un mayor nivel de inversión en las iniciativas de prevención de la violencia que parezcan más prometedoras y en programas eficaces de rehabilitación de los detenidos podría ser un buen comienzo. La reforma policial debería centrarse en dotar a las unidades de investigación de las competencias necesarias para combatir los elevados niveles de impunidad por delitos graves como los homicidios, fortalecer los mecanismos internos de rendición de cuentas para sancionar los abusos de autoridad, y brindar programas de reintegración para los oficiales destituidos. Las reformas apoyadas por la MACCIH, como la Ley de Colaboración Eficaz (que sigue estando paralizada en el Congreso) también darían un impulso a los fiscales hondureños en sus esfuerzos por reducir la impunidad.

Migración y la respuesta de EE. UU. Una crisis cada vez más grave

Impulsados por la pobreza y la inseguridad, que se han visto agravadas en los últimos meses por la inestabilidad política, oleadas de hondureños siguen huyendo hacia el norte en busca de una vida más próspera y segura[fn]Sofía Martínez, “Today’s Migrant Flow Is Different”, The Atlantic, 26 de junio de 2018. Informe de Crisis Group sobre América Latina N°57, “Presa fácil: violencia criminal y migración en Centroamérica, 28 de julio de 2016.Hide Footnote . Las autoridades estadounidenses informaron que entre octubre de 2018 y agosto de 2019 detuvieron a más de 240 000 hondureños (el 2,5 por ciento de la población del país) que intentaban ingresar a EE. UU.[fn]Para cifras de detenciones en la frontera sur estadounidense, véase la página web de la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos: https://bit.ly/2zWqtHC.Hide Footnote . De estos, 19 696 eran niños hondureños no acompañados, y 182 449 eran familias.

El cambio climático ha empeorado una situación ya de por sí crítica, contribuyendo a sequías que asolan el 40 por ciento del territorio, y afectando al sustento de 170 000 familias.

El principal motor de la emigración es la necesidad económica. El 69,5 por ciento de los hondureños entrevistados en una encuesta realizada por ERIC-SJ en 2018 señalaron la falta de ingresos como el principal motivo para abandonar el país[fn]“Sondeo de opinión pública 2018”, ERIC-SJ, abril de 2019, p. 9.Hide Footnote . Según estimaciones del Banco Mundial, uno de cada cinco hondureños en las zonas rurales vive con menos de $1,90 dólares diarios. Tan solo el 20 por ciento de la población gana el salario mínimo de $369 dólares al mes, lo cual es muy inferior a los $540 dólares que el Banco Mundial estima ser el precio mensual de la canasta básica para alimentar a una familia[fn]“El Banco Mundial en Honduras, Panorama General”, sitio del Banco Mundial. “Canasta básica de Honduras entre las más caras del mundo”, Criterio, 14 de julio de 2018.Hide Footnote . El cambio climático ha empeorado una situación ya de por sí crítica, contribuyendo a sequías que asolan el 40 por ciento del territorio, y afectando al sustento de 170 000 familias, según el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos[fn]“Estudio de caracterización del Corredor Seco Centroamericano”, FAO, diciembre de 2012, p. 42. “Sequía afecta cada año más de 170,000 familias: CONADEH insta al gobierno ubicar crisis alimentaria como tema principal en su agenda”, Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, 18 de marzo de 2019.Hide Footnote .

Se suma a estas cuestiones económicas un profundo temor por la seguridad personal. Se estima que entre el 20 y el 40 por ciento de los hondureños que huyen del país lo hacen en parte para huir de la violencia[fn]El 26,2 por cierto de los entrevistados en una encuesta realizada por ERIC-SJ en 2018 identificaron la violencia y la inseguridad, solas o en conjunto con la situación económica, como el principal motivo para emigrar. Una encuesta de 2017 realizada por Médicos Sin Fronteras reveló que casi el 40 por ciento de los entrevistados hondureños “abandonaron el país tras un asalto, amenaza, extorsión o un intento de reclutamiento forzoso”. “Sondeo de opinión pública 2018”, ERIC-SJ, abril de 2019, p. 16. “Forced to Flee Central America’s Northern Triangle: A neglected humanitarian crisis”, Médicos Sin Fronteras, mayo de 2017, p. 11.Hide Footnote . Según una encuesta reciente, casi uno de cada tres hondureños tiene un familiar o conocido que abandonó el país por este motivo[fn]“Sondeo de opinión pública 2018”, op. cit., p. 16.Hide Footnote . El porcentaje de mujeres entre la población migrante es un posible indicador: las autoridades mexicanas reportaron una proporción de una mujer por cada tres hombres hondureños deportados en la primera mitad de 2019, mientras que en 2017 fue de una por cada cinco, lo que posiblemente refleje las elevadas tasas de abusos de género, incluidas las duras leyes antiaborto[fn]Cifras sobre deportación de la Secretaría de Gobernación de México: https://bit.ly/2H4dqJl. Los artículos 126-128 y 132 del código penal hondureño sancionan el aborto en todos los casos, incluidos la violación y el incesto, y establecen penas de hasta seis años para las mujeres que lo practiquen y hasta diez años para quienes induzcan o ayuden a una mujer a abortar. “Life or Death Choices for Women Living Under Honduras’ Abortion Ban”, Human Rights Watch, 6 de junio de 2019.Hide Footnote . Los padres también pueden emigrar para proteger a sus hijos: una encuesta realizada por ACNUR en 2014 halló que el 44 por ciento de los niños que migraban de Honduras “estaban amenazados o habían sido víctimas de la violencia a manos de criminales armados”[fn]La encuesta se basó en un muestreo de 98 niños. “Niños en Fuga”, ACNUR, 3 de marzo de 2014, p. 10.Hide Footnote . Otra explicación del creciente número de familias y niños que viajan hacia el norte es que los traficantes de personas supuestamente engañan a los migrantes convenciéndoles de que es más fácil obtener la condición de refugiado en EE. UU. si viajan con niños[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, funcionario de la OIM, 20 de agosto de 2019.Hide Footnote .

Por supuesto que los migrantes que huyen de Honduras no son una población aislada[fn]“Forced to Flee Central America’s Northern Triangle: A neglected humanitarian crisis”, op. cit.Hide Footnote . Se unen a los flujos de otros países de la región – en especial Guatemala, El Salvador y México, que también huyen de la pobreza y la violencia. De los 740 000 ciudadanos de estos países detenidos por las autoridades estadounidenses en los once meses a partir de octubre de 2018, casi un tercio eran hondureños[fn]Véase la página web de la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos: https://bit.ly/2zWqtHC.Hide Footnote .

Duras políticas migratorias estadounidenses

Para la administración Trump, cuya agenda política está centrada en restringir la inmigración, reducir los flujos a través de la frontera sur se ha convertido en el objetivo que define su relación con los países centroamericanos. En nombre de este objetivo ha estado dispuesta a emplear formas de presión que otras administraciones más tradicionales habrían considerado excesivas (incluidos cortes a la ayuda humanitaria y al desarrollo y amenazas arancelarias) y ha demostrado ser ciega o indiferente ante la posibilidad de que sus políticas bien puedan, con el tiempo, empeorar la situación que están intentando abordar. Si bien la embajada estadounidense en Tegucigalpa ha sido una fuente de apoyo político para el gobierno de Hernández y en ocasiones una voz moderada durante los recientes disturbios públicos, la insistencia de Washington en las medidas para frenar la emigración se está imponiendo cada vez más a todos los demás mensajes.

La política migratoria de EE. UU. hacia Honduras consta de tres líneas que se traslapan. Una de ellas está relacionada con desmantelar o limitar los mecanismos mediante los cuales los hondureños pueden ingresar o permanecer legalmente en EE. UU. En mayo de 2018, el gobierno estadounidense dio a casi 81 000 hondureños beneficiarios del Estatus de Protección Temporal (en inglés, TPS) en EE. UU. hasta enero de 2020 para legalizar su situación migratoria, de lo contrario deberían abandonar el país (actualmente la orden se encuentra suspendida por orden judicial)[fn]La administración ha apelado contra una orden emitida por un tribunal federal en octubre de 2018 que puso freno a los intentos de suspender la concesión del TPS a inmigrantes de El Salvador, Haití, Nicaragua y Sudán. A pesar de que los inmigrantes beneficiarios del TPS de Honduras y Nepal no fueron incluidos en ese litigio, en marzo de 2019 la administración acordó vincular el estatus de los beneficiarios del TPS hondureños y nepalíes en el resultado de la causa. “Honduras: Background and U.S. Relations”, op. cit. “Trump administration puts end of TPS on hold for Hondurans and Nepalis”, Vox, 12 de marzo de 2019.Hide Footnote . Más recientemente, en julio de 2019, la administración Trump propuso una serie de cambios al sistema de asilo que impedirían el acceso a los refugiados que viajan a EE. UU. a través de un tercer país[fn]Pese a haber sido objeto de amplias críticas, la Corte Suprema de EE. UU. permitió que la administración siguiera implementando las medidas mientras seguía adelante el litigio. “Supreme Court Says Trump Can Bar Asylum Seekers While Legal Fight Continues”, The New York Times, 11 de septiembre de 2019.Hide Footnote . El 12 de agosto de 2019, la administración introdujo una nueva norma que afectaría a los inmigrantes más pobres al descalificar a aquellos solicitantes de visados temporales o permanentes que no reciban suficientes ingresos o reciban asistencia pública como ayuda social, cupones de alimentos, vivienda pública o Medicaid[fn]La administración Trump finalmente emitió el decreto el 4 de octubre, que entraría en vigor el 3 de noviembre. “New Trump rule targets poor and could cut legal immigration in half, advocates say”, Reuters, 12 de agosto de 2019. “Trump’s order will deny visas to immigrants who lack health-care coverage”, Washington Post, 4 de octubre de 2019.Hide Footnote .

Tanto EE. UU. como México están deportando a cada vez más centroamericanos. Entre ellos deportaron a 75 279 hondureños en 2018 y 90 109 al 11 de octubre de 2019.

Una segunda línea de la política migratoria de EE. UU. en relación con Honduras se refiere a la denegación de la entrada y la deportación. A fin de sellar la frontera a los centroamericanos y otros migrantes, la administración ha desplegado a más de 6000 soldados para patrullar la frontera con México[fn]“Pentagon to deploy additional 2,100 troops to U.S.-Mexico border”, op. cit.Hide Footnote . Asimismo ha obligado a México a aplicar medidas de seguridad más duras en su frontera sur como parte de un acuerdo alcanzado a fuerza de amenazas de aumentos arancelarios[fn]“Mexico’s Crackdown at Its Southern Border, Prompted by Trump, Scares Migrants from Crossing”, The New York Times, 24 de junio de 2019.Hide Footnote . Además, tanto EE. UU. como México están deportando a cada vez más centroamericanos. Entre ellos deportaron a 75 279 hondureños en 2018 y 90 109 al 11 de octubre de 2019[fn]. La avalancha de retornados (especialmente niños), ha supuesto una enorme presión para los centros encargados de brindarles asistencia que, aunque mejorados, aún tienen limitaciones[fn].

Finalmente, la administración Trump ha logrado presionar a sus vecinos del sur para que firmen acuerdos en los que se comprometen a acorralar a los migrantes que busquen asilo en EE. UU. Ha buscado acuerdos de cooperación en materia de asilo con México y los países del Triángulo Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras) conforme a los cuales las contrapartes prometen recibir a migrantes que hayan solicitado asilo en EE. UU. y procesar sus casos. El 26 de julio el presidente de Guatemala, Jimmy Morales, se comprometió a firmar uno de estos acuerdos después de que EE. UU. amenazara con imponer restricciones de viaje a los guatemaltecos que visitaran EE. UU., así como tarifas y tasas sobre las remesas[fn]El 12 de agosto, el presidente electo Alejandro Giammattei afirmó que el acuerdo deberá ser ratificado por los órganos legislativos de EE. UU. y Guatemala. El 40 por ciento de las exportaciones de Guatemala van a EE. UU., y las remesas constituyen el 12 por ciento del PIB. “Trump’s Safe Third Country Agreement with Guatemala Is a Lie”, Foreign Policy, 30 de julio de 2019. “Guatemala’s next president says ‘safe third country’ deal needs two congress ratifications”, Reuters, 12 de agosto de 2019.Hide Footnote . El Salvador y Honduras firmaron acuerdos similares en septiembre[fn]“US signs asylum deal with Honduras, the latest in a string of agreements with Central America”, CNN, 25 de septiembre de 2019.Hide Footnote . México hasta ahora se ha negado a firmar un acuerdo de este tipo, pero se ha unido a un protocolo que supone medidas similares[fn]“Mexico says no to safe third-country asylum discussion with U.S.”, Reuters, 22 de julio de 2019. El protocolo (que según defensores de derechos constituye una amenaza para la seguridad de los solicitantes de asilo que se ven obligados a esperar en ciudades fronterizas extremadamente peligrosas, como Ciudad Juárez) fue anunciado en enero de 2019 por la entonces secretaria de Seguridad Nacional Kirstjen M. Nielsen.Hide Footnote .

Algunos observadores señalan que estos países son inseguros, no cuentan con la capacidad de procesamiento necesaria para manejar el flujo de solicitantes de asilo, y es probable que los migrantes se asienten precisamente en las áreas pobres de las que su propia gente está huyendo[fn]90 000 hondureños y salvadoreños solicitaron asilo en todo el mundo tan solo en 2018. En 2018, las autoridades guatemaltecas respondieron a 262 solicitudes. Entrevistas de Crisis Group, trabajador humanitario, Bogotá, 13 de junio de 2019; y funcionario de la OIM, 20 de agosto de 2019. Crisis Group Report, La frontera sur de México, op. cit. “La exorbitante cifra de solicitudes de asilo que tendría que soportar Guatemala de convertirse en tercer país seguro”, Prensa Libre, 26 de julio de 2019.Hide Footnote . En cuanto a México, los medios informan que los tiempos de espera para los más de 40 000 migrantes bajo el protocolo de protección son extremadamente largos, y se exponen a violaciones, secuestros y asesinatos mientras esperan en peligrosas ciudades fronterizas[fn]“Trump’s ‘Migrant Protection Protocols’ hurt the people they’re supposed to help”, Washington Post, 18 de julio de 2019. “How the U.S. Asylum System Is Keeping Migrants at Risk in Mexico”, The New Yorker, 1 de octubre de 2019. “Number of Migrants Waiting at the U.S. Border Rises to 40,000”, Time, 8 de agosto de 2019.Hide Footnote .

A pesar de que las políticas estadounidenses están aumentando la presión sobre sus vecinos del sur y niegan a sus ciudadanos más vulnerables la válvula de escape que les brindaría una política migratoria más generosa, la administración Trump además ha recortado la ayuda a la región. En marzo de 2019, el presidente Trump anunció que toda la ayuda a los tres países del Triángulo Norte, incluidos gran parte de los $182 millones de dólares en fondos no utilizados destinados a Honduras en 2017, sería congelada debido a su supuesto fracaso en frenar la emigración[fn]Elisabeth Malkin, “Trump Turns U.S. Policy in Central America on Its Head”, The New York Times, 30 de marzo de 2019. Para un análisis detallado de la ayuda de EE. UU. a Honduras, véase la página web del programa “Monitoring U.S. Assistance to Central America” de Washington Office on Latin America (WOLA), disponible en: https://bit.ly/2CbTiSi.Hide Footnote . Un total de $432 millones de dólares en proyectos y subsidios previamente aprobados fueron restablecidos en junio, pero el 16 de julio Trump anunció que EE. UU. no desembolsaría más ayuda a Honduras y Guatemala[fn]El 15 de julio, la Cámara de Representantes, liderada por los demócratas, votó a favor de suspender los recortes de Trump, pero en el Senado, liderado por los republicanos, aún no han acordado esta medida. Si lo hicieran, el acuerdo se convertiría en ley incluso si Trump lo vetara siempre y cuando ambas cámaras rechacen el veto por una mayoría de más de dos tercios.Hide Footnote . Ese mismo día su administración supuestamente desvió $41,9 millones de dólares en ayuda humanitaria destinada a esos dos países a apoyar a la oposición venezolana[fn]“Trump administration plans to divert $40 million in aid to Venezuela’s opposition”, Reuters, 16 de julio de 2019.Hide Footnote . Las organizaciones de la sociedad civil en Honduras que reciben apoyo de USAID, que han proporcionado servicios a las víctimas del crimen y a los retornados, además de monitorear la corrupción y las reformas, temen que puedan perder todo el financiamiento de EE. UU.[fn]“USAID suspende ayuda económica de ONGs en Honduras”, Criterio, 2 de julio de 2019.Hide Footnote .

Washington ha demostrado estar dispuesta a reconsiderar su decisión, al menos en parte, después de que los gobiernos centroamericanos firmaran los acuerdos de migración. El 16 de octubre, el presidente Trump elogió el compromiso de los gobiernos centroamericanos y prometió restablecer parte de la ayuda, centrada en la seguridad. No dio más información, pero una fuente anónima consultada por el Washington Post afirma que el monto de ayuda restablecida rondaría los $143 millones de dólares[fn]“U.S. restores aid to Central America after reaching migration deals”, Reuters, 16 de octubre de 2019.Hide Footnote .

Perspectivas de reactivar la ayuda de EE. UU.

La política estadounidense en Honduras durante la administración Trump ha estado impulsada cada vez más por la hostilidad de la administración hacia la inmigración, pero también ha sido moldeada por una actitud mezquina hacia la ayuda exterior que es relacionada con una agenda política centrada en los asuntos domésticos[fn]“What ‘America First’ means for US foreign aid”, Brookings, 27 de julio de 2017.Hide Footnote . Si bien el Congreso por lo general ha puesto un freno a los esfuerzos de la administración para cortar la ayuda exterior, no está claro si podrá resucitar el financiamiento de EE. UU. a Honduras. Esto podría depender de si surge un paladín republicano que empuje a la Casa Blanca hacia el tipo de programas de desarrollo y consolidación institucional que el gobierno tradicionalmente ha visto como una inversión en la paz y prosperidad en Centroamérica y un amortiguador contra las fuerzas que impulsan la migración.

Cualquier esfuerzo del Congreso por presionar a la administración para que restablezca el financiamiento se verá obstaculizado por desafíos técnicos y políticos. A nivel técnico, en los últimos años la legislación sobre el financiamiento a los países de la región ha autorizado al Poder Ejecutivo a gastar “hasta” el monto designado, lo que deja a la Casa Blanca y el Departamento de Estado un margen para gastar a niveles inferiores al límite sin técnicamente contravenir las normas contra la “retención de fondos”[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del Congreso, Washington, septiembre de 2019. La retención de fondos se da cuando el gobierno estadounidense no gasta fondos asignados por el Congreso de EE. UU.Hide Footnote . Si bien algunos congresistas han hablado sobre la inclusión de un lenguaje más “directivo” que exija a la administración gastar un monto definitivo en el próximo proyecto de ley de financiamiento, es improbable que esto sea aprobado por el Senado, controlado por los aliados republicanos del presidente[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del Congreso, Washington, septiembre de 2019.Hide Footnote .

Una mejor manera de restablecer algo de la ayuda sería que un miembro del Congreso que tenga influencia política en Washington presione por ello. Sin embargo, hasta la fecha los republicanos que tienen este tipo de influencia no han dado señales claras de estar dispuestos a hacerlo. Sin descartar la posibilidad de que el senador por Florida, Marco Rubio (quien tradicionalmente se ha mostrado interesado en la política regional), o alguien similar pudiera presionar para que se restablezcan algunos programas, algunos funcionarios advirtieron que, si bien en el pasado los republicanos en el Congreso han secundado las inversiones institucionales a largo plazo, dudan de su eficacia[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del Congreso, Washington, septiembre de 2019 (teniendo en cuenta que los republicanos tienden a asociar este tipo de programas con la construcción de la nación).Hide Footnote .

Las organizaciones y gobiernos que tradicionalmente han trabajado con EE. UU. para brindar apoyo a Honduras deberían alentar a Washington a reanudar la ayuda más allá del ámbito de la seguridad.

De hecho, a los miembros de ambos partidos en EE. UU. les preocupa que las inversiones anteriores en Honduras y los demás países del Triángulo Norte no hayan dado muchos resultados, pero parece haber mayor apoyo hacia el restablecimiento de la ayuda entre los congresistas demócratas[fn]Ibid.Hide Footnote . Algunos consideran que cortar la ayuda extranjera de EE. UU. ante las enormes dificultades que enfrentan los hondureños es cruel y contraproducente, particularmente en el caso de programas que buscan abordar las causas específicas de la migración[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios del Congreso, Washington, septiembre de 2019.Hide Footnote . Además sugirieron que los programas que las abordan directamente (por ejemplo mediante el apoyo al alivio del hambre), podrían ser los más prometedores y atractivos para obtener el apoyo de ambos partidos en el Congreso[fn]Ibid.Hide Footnote .

Las organizaciones y gobiernos que tradicionalmente han trabajado con EE. UU. para brindar apoyo a Honduras deberían alentar a Washington a reanudar la ayuda más allá del ámbito de la seguridad. Hasta entonces, deberían ayudar a llenar las brechas de financiamiento generadas por la suspensión de ayuda de EE. UU. En particular, la UE y al OEA deberían seguir ofreciendo apoyo a las reformas institucionales y ayuda humanitaria. La OEA debería centrarse en el desarrollo de capacidades en el área de reforma electoral y presionar por un nuevo mandato para la MACCIH. La UE también debería seguir priorizando el apoyo a la reforma electoral, en particular la digitalización del registro electoral, y presionar por la rendición de cuentas por supuestas violaciones de los derechos humanos en la respuesta estatal a las protestas. Sin embargo, suspender el Acuerdo de Asociación entre la UE y Honduras, como han propuesto algunos miembros del Parlamento Europeo, no sería una respuesta constructiva a la represión del gobierno contra los manifestantes a principios de este año, ya que simplemente agravaría las dificultades económicas del país[fn]La UE es el segundo mayor socio comercial de Honduras. Alrededor del 16 por ciento de las exportaciones de Honduras, valoradas en casi $1,5 mil millones de dólares, se destinan a países de la UE. “Eurodiputados piden cancelar ayuda a Honduras e investigar acusaciones contra JOH”, Criterio, 7 de agosto de 2019. Para cifras comerciales, véase la página web del Observatorio de la Complejidad Económica: https://bit.ly/2IDJPpn.Hide Footnote .

Conclusión

Los eventos de junio de 2009 consolidaron el estatus de Honduras como uno de los países más inestables de la región. Una crisis política no resuelta ha dejado como legado una oposición dividida, cada vez más combativa, y un partido gobernante que ha acumulado un poder casi ilimitado sobre la totalidad del Estado y el poder judicial durante la última década. Los organismos judiciales y electorales del país han perdido gran parte de su legitimidad; la corrupción se ha arraigado más profundamente en muchas instituciones públicas; y los grupos criminales han prosperado. La pobreza sigue siendo elevada, mientras que los beneficios del crecimiento económico están repartidos de manera desigual.

El malestar político, el crimen violento y el aumento de la emigración son el precio que está pagando Honduras.

El malestar político, el crimen violento y el aumento de la emigración son el precio que está pagando Honduras. Las protestas postelectorales de finales de 2017 y la ola de disturbios en torno a las reformas de salud y educación a principios de este año son las muestras más visibles de la desafección política de los últimos años, mientras que la condena del hermano del presidente por narcotráfico bien podría generar nuevos disturbios. Pero es la incesante emigración de hondureños hacia el norte lo que muestra la profundidad de la desesperación pública. El éxodo de cerca del 3 por ciento de la población nacional desde fines del año pasado y su viaje a la frontera mexicana pese a la retórica intimidatoria de la Casa Blanca debería servir como advertencia de que el aumento de los controles fronterizos y migratorios podría desplazar la migración, pero no logrará frenarla.

Aunque pueda resultar difícil cambiar radicalmente los patrones migratorios en un futuro próximo, el país podría comenzar a resolver sus principales dilemas institucionales y de seguridad y mejorar la forma en que se gobierna, allanando el terreno para una mayor estabilidad a largo plazo. Los esfuerzos incipientes de reforma fomentados en las negociaciones lideradas por la ONU ofrecen un punto de partida. La misión anticorrupción respaldada por la OEA, la MACCIH, ha hecho un buen trabajo y, si se renueva, está preparada para hacer más. Pero el apoyo y estímulo de los donantes será importante para que este país debilitado, mal gobernado y de recursos insuficientes logre avances significativos en el abordaje de los desafíos profundamente arraigados que enfrenta. EE. UU., tradicionalmente el mayor donante y socio más poderoso del país, tiene un papel especialmente importante que desempeñar.

Honduras necesita ayuda urgente para abordar algunas de las causas de su malestar público y para brindar mayor seguridad y oportunidades económicas a sus potenciales migrantes y refugiados.

La cuestión es si lo hará, o si por el contrario cometerá el error de seguir convirtiendo las relaciones bilaterales en una transacción sobre el control migratorio. Honduras necesita ayuda urgente para abordar algunas de las causas de su malestar público y para brindar mayor seguridad y oportunidades económicas a sus potenciales migrantes y refugiados. La obsesión con los resultados a corto plazo solo logrará agravar las condiciones que hacen de Honduras un hogar inhóspito.

Bogotá/Bruselas/Tegucigalpa, 25 de octubre de 2019

Anexo A: Mapa de Honduras
Anexo B: Huir del control de las pandillas

Las entrevistas de Crisis Group con hondureños que han huido de sus hogares demuestran que las pandillas se han convertido en la autoridad de facto en muchos barrios. Estos testimonios ilustran como las pandillas ejercen el control sobre las personas que viven en sus áreas de influencia mediante abusos físicos y sexuales, obligando a los residentes afectados a huir.

Rosa, 32 años: Un día, mi hija de 14 años no volvió de la escuela. La busqué por todas partes, desesperada por encontrarla. Finalmente, fui a un lugar donde los pandilleros suelen “hacer desaparecer” a la gente, y allí estaba. Por suerte, conocía a uno de ellos porque vendo tortillas en el mercado, así que dejó ir a mi hija. Huimos de inmediato, ¡quién sabe si eso podría volver a suceder!

Luisa, 51 años: Vi a las pandillas asesinar a mi hijo y a mi madre en la misma semana. Mi hijo fue asesinado porque se negó a pagar renta [pagos de extorsión]. Tenía 21 años. Mi madre fue asesinada porque el marero vino a mi casa y creyó que era yo. Cuando cierro los ojos, aún puedo ver las entrañas de mi hijo esparcidas por todo el piso. Quiero irme de Honduras sea como sea. ¿Qué puede ser peor que esto?

Rodolfo, 34 años: Soy padre de cinco hijos, y solía vivir en una comunidad controlada por la MS-13. Estos tipos [los pandilleros] son muy ruidosos, y estaban haciendo fiestas todo el tiempo al lado de mi casa. Mi mamá está enferma y no podía dormir, así que un día fui a hablar con ellos, y les dije que fueran respetuosos en el barrio. Me golpearon hasta dejarme ensangrentado, y al día siguiente un grupo de ellos vinieron en sus motocicletas haciendo círculos y disparando sus armas afuera de mi casa. Cuando vi eso, supe que era una señal para que nos fuéramos.

Fuente: Entrevistas de Crisis Group, solicitantes de asilo, Tegucigalpa, 2018. Los nombres se han cambiado.

Anexo C: Migración

Tabla 1: Detenciones en la frontera suroeste de EE. UU. por país y tipo
Adultos solos/Menores extranjeros no acompañados/Unidad familiar (2019 = hasta agosto)