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A member of the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) sits in his tent in the “Alfonso Artiaga” Front 29 FARC encampment in a rural area of Policarpa, Narino, in southwestern Colombia on 16 January 2017. AFP/Luis Robayo
Report 60 / Latin America & Caribbean

Bajo la sombra del “no”: la paz en Colombia después del plebiscito

El plebiscito de octubre de 2016 no produjo un “no” contundente, pero sí sacó a relucir el clima de desconfianza en el que Colombia tendrá que implementar un nuevo acuerdo de paz que cuenta con respaldo legislativo y judicial, pero no del todo popular. Para contrarrestar este contexto hostil, Colombia tendrá que tomar medidas rápidas, visibles y efectivas, incluyendo iniciar el sistema de justicia transicional, proteger a líderes comunitarios vulnerables y visibilizar la dejación de armas.

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Resumen ejecutivo

La derrota, por un margen ínfimo, del plebiscito que buscaba la ratificación del acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en octubre de 2016 tomó por sorpresa a la sociedad, a gran parte de la clase política y a los partidarios internacionales del acuerdo. La suspensión del acuerdo ya firmado, mientras los combatientes iniciaban el proceso de concentración en lugares asignados a lo largo y ancho del territorio, oscureció las perspectivas de terminación de 52 años de conflicto armado interno. Un nuevo acuerdo, que incorporó numerosos cambios exigidos por la oposición, fue presentado en menos de dos meses, pero la ilusión de un consenso tuvo corta vida. La oposición, indignada por no haber podido revisar el nuevo texto y envalentonada por la exclusión de algunas de sus propuestas claves, aunque muchos de sus cambios fueron incluidos, condenó el nuevo acuerdo y su posterior ratificación en el Congreso.

La paz con las guerrillas será de nuevo punto de polarización entre los partidos políticos y los candidatos a las elecciones presidenciales y legislativas del 2018. Es necesario un inicio ágil y efectivo del proceso de implementación del acuerdo para revertir la resistencia política y controlar la ansiedad pública.

Una victoria de los opositores al proceso de paz en las elecciones impondría grandes retos a la sostenibilidad del acuerdo. La concentración de los combatientes de las FARC, a pesar de ser problemática y de contar ya con retrasos, está en camino, y el término de seis meses para la dejación de armas ya inició. No obstante, brechas en recursos, retrasos administrativos y los equilibrios de poder en miras a las elecciones del 2018 amenazan con restringir la implementación de las medidas transicionales y las reformas estructurales encaminadas a resarcir las causas estructurales del conflicto. La oposición podría ahogar financieramente a instituciones, programas o políticas propias del acuerdo de paz si llega al poder. Los acuerdos en materia de justicia transicional, las medidas sobre reforma rural, acceso a la tierra e iniciativas comunitarias para la erradicación de cultivos de coca podrían quedar en la cuerda floja.

Defender el acuerdo será parte integral de la batalla política que se avecina. Persuadir a un público urbano y desconfiado de sus méritos dependerá, en el corto plazo, de lo que pase con los acantonamientos de las FARC. Durante el próximo año, una implementación exitosa será la mejor manera de reforzar el apoyo popular y político, así como de incrementar el costo para la oposición de revertir el proceso de paz. Transparencia en la dejación de armas, arrepentimiento total por los crímenes del pasado, progresivos avances en acciones humanitarias tales como el desminado, mayores resultados en la búsqueda de víctimas por desaparición forzada y la eventual cooperación con la Jurisdicción Especial para la Paz podrán resaltar el compromiso de los insurgentes con la paz y evidenciar, a la vez, los peligros de incumplir el acuerdo.

La violencia en el campo también afectará el apoyo al acuerdo en el corto plazo. Tanto los jefes de las FARC como la tropa temen la traición del Estado y algunos pueden buscar no arriesgar todos sus intereses frente a la oposición manifiesta de las fuerzas políticas más importantes del país. La promesa de diálogos de paz con la segunda insurgencia más importante del país, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), no se ha concretado todavía, y varios grupos armados parecen estar detrás de docenas de muertes de líderes sociales, lo que constituye una nueva ola de terror en comunidades rurales apartadas. Solo un compromiso decidido del Estado para prevenir guerras por el control de economías ilícitas y para proteger a civiles y excombatientes podrá darle a la paz un efecto tangible en el ámbito local.

La comunidad internacional deberá continuar con su apoyo político, usando a sus delegados y enviados especiales para mantener el diálogo entre las diferentes partes, y ejercer una discreta presión en los líderes de oposición cuando sea necesario, de manera que aspectos esenciales del acuerdo puedan ser preservados sin peligro. Adicionalmente, debería abstenerse de pedir el reinicio de la fumigación aérea de cultivos ilícitos y dar una oportunidad para que el acuerdo sobre la sustitución tenga efectos. Deberá también hacer uso de su asistencia financiera para establecer mecanismos ágiles para la movilización de recursos que garanticen la implementación efectiva en el terreno, ayudando a resolver y aprendiendo de los problemas en la medida en que estos se presenten.

Recomendaciones

Para construir el apoyo político para una implementación sostenible del nuevo acuerdo de paz

Al Gobierno de Colombia:

  1. Fortalecer la pedagogía del acuerdo de paz en áreas rurales y urbanas, y ofrecer una pronta protección a los líderes sociales amenazados hasta que el acuerdo sobre garantías de seguridad pueda ser implementado.
     
  2. Establecer y financiar las nuevas instituciones y comisiones encargadas de las tareas claves para una rápida implementación del acuerdo de paz, así como fortalecer y motivar a las instituciones nuevas y existentes para que generen prontos dividendos de paz para las víctimas y las comunidades afectadas por el conflicto.

Al Gobierno de Colombia y a las FARC:

  1. Continuar con la programación establecida para la dejación de armas, a pesar de los atrasos en la llegada de las FARC a las zonas de concentración, y adoptar una estrategia proactiva de comunicaciones que incluya el levantamiento de evidencia sobre el proceso de dejación de armas por parte de las FARC y su proceso de reinserción, como otros aspectos del desarrollo de la implementación de los acuerdos.
     
  2. Mantener a las víctimas en el centro del proceso de implementación, acrecentar la cooperación en la búsqueda de víctimas de desaparición forzada, liberar a todos los niños menores de quince años de las filas de las FARC y continuar con las muestras públicas de arrepentimiento por los crímenes más notorios cometidos durante la confrontación.
     
  3. Explorar espacios de diálogo con la oposición sobre el proceso de implementación.
     
  4. Priorizar el robustecimiento de la seguridad de líderes locales en el corto plazo a través de medidas preventivas, entrenamiento y fortalecimiento de esquemas de seguridad, a la vez que crear instituciones para la protección de miembros de las FARC.
     
  5. Incluir de manera más directa a las autoridades locales y regionales en el proceso de dejación de armas y en la planeación de otros aspectos de la implementación del acuerdo.

A la oposición:

  1. Reiniciar los diálogos con el Gobierno alrededor del proceso de implementación y aumentar la frecuencia, contundencia y nivel de las denuncias sobre hechos de violencia ejercidos contra líderes sociales.

A la comunidad internacional:

  1. Continuar con el apoyo al proceso de paz mediante la presencia de delegados y enviados especiales durante la implementación, el apoyo a la seguridad ciudadana y el sostenimiento de los recursos financieros necesarios para garantizar la permanencia de actores internacionales con cargos importantes en el posconflicto tales como los altos comisionados de las Naciones Unidas para Derechos Humanos y Refugiados, entre otros.
     
  2. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que mantengan sus compromisos bajo los tiempos acordados y que involucren a los actores locales de manera más contundente.
     
  3. Continuar con los diálogos con la oposición insistiendo en el apoyo a aspectos críticos del proceso tales como desarrollo rural, participación política, justicia transicional y acciones humanitarias.
     
  4. Denunciar con mayor frecuencia y públicamente el asesinato de líderes sociales, exigiendo avances en la justicia así como en la protección que se requiere para que estos hechos no se sigan presentando.
     
  5. Apoyar nuevos acuerdos para inversiones en desarrollo alternativo como forma de contrarrestar la producción de drogas ilícitas antes de insistir en más erradicación directa.

A la Misión de Naciones Unidas:

  1. Terminar pronto con el despliegue del personal de la misión que recibirá a los combatientes de las FARC en las zonas de ubicación y dejación de armas.
     
  2. Adoptar una estrategia de comunicaciones proactiva, publicando actualizaciones regulares sobre la concentración de las FARC y la dejación de armas, con el uso de diversas herramientas, más allá de los informes oficiales.
     
  3. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que deben ceñirse a los tiempos acordados en el acuerdo de paz para la dejación de armas, a pesar de los retrasos pasados y posiblemente futuros.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

I. Introducción

Cuando los colombianos votaron en octubre del 2016 el plebiscito para ratificar el acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el 37 por ciento de electores decidió que el voto del “no” aventajara al del “sí” por menos de medio punto porcentual[fn]Para trabajos previos de Crisis Group sobre el proceso de paz, véase Informes sobre América Latina N°58, Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, 7 de septiembre de 2016; N°53, El día después de mañana: las FARC y el fin del conflicto en Colombia, 11 de diciembre de 2014; 51, ELN: ¿Abandono a su suerte? El ELN y los Diálogos de Paz en Colombia, 26 de febrero de 2014; 49, Justicia Transicional y los Diálogos de Paz en Colombia, 29 de agosto de 2013; 45, Colombia: ¿Por fin la paz?, 25 de septiembre de 2012; e Informe breve N°32, En la cuerda floja: la fase final de las conversaciones de paz en Colombia, 3 de julio de 2015.Hide Footnote . Esto llevó a un intenso proceso de diálogos políticos al más alto nivel, que dio lugar a un nuevo acuerdo que defienden el gobierno, las FARC y muchos dentro de la sociedad civil. Por su lado la oposición, desalentada con el gobierno a quien acusa de minar la democracia, se unió con el propósito de rechazar el nuevo acuerdo.

El Congreso ratificó el acuerdo y fijó para el 1º de diciembre de 2016 el comienzo del proceso de dejación de armas de la insurgencia, dándose así inicio a la cuenta regresiva para que los 15.ooo combatientes de las FARC se agrupen en 26 zonas de concentración a lo largo del país. La oposición, a pesar del fallo de la Corte Constitucional que validó el proceso de refrendación por parte del Congreso, argumentó que al contar con mayorías tanto en la Cámara como en el Senado, el Presidente Santos desconoció la voz del pueblo expresada en el resultado del plebiscito. Todos los intentos por persuadir a la oposición para que apoye el nuevo acuerdo han fracasado.

El contexto en el que el nuevo acuerdo debe ser implementado está lejos de ser ideal. El gobierno tendrá que batallar, incluso con la asistencia internacional, para lograr financiar todas las actividades previstas. Las nuevas instituciones que el acuerdo exige –algunas de las cuales ya existen─ aún están esqueléticas, sin suficiente personal, y poca capacidad de hacerse cargo de los programas para los cuales fueron diseñadas, como la Agencia de Renovación Territorial; otras agencias oficiales, incluyendo a la Fiscalía General de la Nación, han propuesto políticas contrarias a las estipuladas en el acuerdo[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016; entrevista, oficial gubernamental, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La violencia en contra de líderes sociales se ha incrementado, generando dudas sobre los beneficios del acuerdo de paz y profundizando la polarización entre los que apoyan el acuerdo y los que lo rechazan. El proceso de paz con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), la segunda insurgencia más grande de Colombia, está todavía por comenzar.

El apoyo político al nuevo acuerdo es débil y, posiblemente, saldrá a relucir aún más cuando inicien las campañas políticas para las próximas elecciones presidenciales de 2018. La implementación completa del acuerdo no está, por lo tanto, todavía garantizada. A pesar de ello, el gobierno y las FARC tienen una ventana de oportunidad durante los próximos 18 meses para consolidar, a través de la implementación, un apoyo al proceso que incremente los costos políticos de truncarlo a partir de mediados del 2018.

El trabajo para este informe se basó en entrevistas a profundidad con miembros de la oposición, los equipos de negociación de las FARC y del gobierno, miembros del mecanismo tripartito para el monitoreo y verificación del cese al fuego, líderes y políticos a favor del acuerdo de paz, expertos en derecho y política, y miembros de la comunidad internacional cercanos a los diálogos de paz.

II. Logrando un nuevo acuerdo

El camino desde la votación del plebiscito hasta el nuevo acuerdo giró alrededor de varios momentos decisivos. El punto de partida fue el 2 de octubre con la derrota del sí y el subsiguiente y complejo cambio en el balance de poderes. Ni el gobierno ni la oposición podían reclamar una victoria contundente. Las tensiones empeoraron con el inicio de la renegociación de un nuevo texto, terminando con la elaboración de un acuerdo carente de un apoyo político estable y sostenible debido a la falta de respaldo de la oposición y pese al espaldarazo de los partidos políticos proacuerdo, de las múltiples organizaciones de víctimas y de la sociedad civil.

A. ¿Cómo explicar los resultados del plebiscito?

El sorprendente resultado tiene origen en la diversidad y distintos niveles de compromiso de las bases de votantes en la oposición y en los movimientos en pro del acuerdo. La combinación de los devotos al ex-presidente Álvaro Uribe, los fieles de las iglesias cristianas que se mostraron en contra del acuerdo por apoyar una supuesta “ideología de género”[fn]“Ideología de género” es un término usado por grupos que argumentan que el acuerdo pretende convertir a los niños en homosexuales, atacar a la familia tradicional y quitarles a los padres el derecho de educar a sus hijos de manera tradicional. Dicen que esta ideología aparece en los apartes del acuerdo que promueven el tratamiento preferencial a las víctimas lesbianas, homosexuales, bisexuales, transgénero e intergénero (LGBTI) del conflicto. Entrevista de Crisis Group con un pastor opuesto al acuerdo de paz, Bogotá, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote , y el ala de derecha del dividido Partido Conservador hacen parte de la mayoría que rechazó el acuerdo. A pesar de que su figura es extremadamente divisiva, el apoyo al expresidente Uribe es estable y alto. Sus seguidores fueron más activos en promover sus puntos de vista e incitar a otros a votar que aquellos que estaban a favor del acuerdo. Los seguidores de Uribe están más inclinados a votar que los de otros grupos. El plebiscito era ideal para movilizar esta base comprometida, que odia a las FARC, rechaza su participación en política y teme que Colombia se convierta en una “Venezuela chavista”. Se presume que el “voto religioso”, preocupado por la supuesta “ideología de género”, fue mucho más alto que en elecciones anteriores y, por lo tanto, fundamental para el resultado final. Por último, una porción no conocida del voto del “no” se deriva de la campaña de desinformación dirigida a votantes específicos de acuerdo a la región que habitaban y a su nivel de ingresos[fn]‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016. Jennifer Cyr y Carlos Meléndez, “Colombia’s right-wing populist movement defeated the peace deal. Here’s how we know”, The Washington Post, 4 de octubre de 2016. El director de la campaña del “no” dijo que diferentes mensajes fueron usados para poblaciones específicas para incitar así una votación basada en la rabia. Estos mensajes incluían reclamaciones de que los crímenes de las FARC quedarían impunes; mostraban juntos a Santos y Timochenko, el líder de las FARC; afirmaban que los subsidios y pensiones de los pobres y viejos serían recortadas, y que Colombia se convertiría en una Venezuela. Juliana Ramírez, “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Las batallas de la alta política también favorecieron a la oposición. El expresidente César Gaviria, líder de la campaña del “sí”, fue incapaz de contrarrestar los argumentos de la oposición de manera efectiva y en el ala en pro del acuerdo no emergió ninguna figura fuerte y unificadora como Uribe. El vicepresidente Germán Vargas Lleras, un candidato para cumplir con ese rol dado su poder y experiencia directa con la violencia guerrillera, se mantuvo prácticamente ausente de la campaña, dando un apoyo indirecto a la oposición[fn]Vargas Lleras dijo que apoyaba el proceso de paz pero con algunas reservas. El argumento de Uribe de apoyar el proceso de paz pero con cambios era conceptualmente similar, pero la falta de una campaña clara de Vargas Lleras y las similitudes con el argumento de Uribe pudieron haber llevado a muchas de sus bases a votar por el “no”. Vargas Lleras dejará la Vicepresidencia en marzo de 2017 para iniciar su campaña por la Presidencia.Hide Footnote . Las estrategias de campaña del “sí” también fueron cuestionadas. El presidente Santos junto con los partidos de su coalición dieron el liderazgo a políticos regionales y locales, dependiendo así de las maquinarias políticas, de familias con poder y de la construcción de coaliciones, las cuales no fueron plenamente activadas y probaron ser menos efectivas para el plebiscito que para elecciones ordinarias. La sociedad civil, a pesar de expresar su opinión, mostró una vez más su debilidad para movilizar votos. Finalmente, algunos de los votantes en pro del acuerdo pudieron haber sido complacientes o menos activos dado que las encuestas sugerían una enorme victoria del “sí”.

Áreas con altos índices de pobreza tendieron a votar por el acuerdo, a excepción de Bogotá donde los grupos de ingresos bajos votaron por el “no”. La periferia – definida  en términos de atributos rurales o capacidad estatal – también tendió a aprobar el acuerdo. Se ha argumentado que las zonas con mayores niveles de victimización en el conflicto armado tendieron a votar por el “sí”, pero el argumento depende de cómo se mida la victimización[fn][4] Leopoldo Fergusson y Carlos Molina, “Un vistazo a los resultados del plebiscito”, La Silla Vacía, 4 de octubre de 2016. Si la victimización se mide solamente por el desplazamiento, no hay una clara correlación entre los votos por el “sí”, pero de otra forma, cuando esta se mide de manera más general, sí la hay.Hide Footnote .

La victoria de la oposición significó que sus propuestas tenían que ser tomadas en cuenta en un nuevo acuerdo para que el proceso pudiera ser salvado. En un principio, los líderes de la oposición argumentaron que cualquier acuerdo nuevo debería contar con su aprobación. Pero el pequeño margen por el que ganaron, también le permitió al gobierno, políticamente debilitado, dividir a la oposición (o aislar a Uribe) mediante la incorporación de algunas de sus inquietudes, a la vez que mantuvo abierta la riesgosa opción de un nuevo plebiscito, una táctica que privaba a los rivales de un veto absoluto. Más aún, en diferentes momentos la oposición se mostró a sí misma dividida. No fue sino hasta que se llegó a un nuevo acuerdo, con omisiones de algunas inquietudes fundamentales de la oposición, y que se ratificó en el Congreso, que ésta se unió en indignación.

B. Posturas para un nuevo acuerdo

Poco después del plebiscito, los actores políticos y sociales que se opusieron activamente al acuerdo original entregaron sus propuestas de cambio. El primer documento con la totalidad de sus propuestas que se presentó en La Habana a las FARC contenía más de 260 apartes provenientes de, por lo menos, diez fuentes diferentes[fn]Santos no recibe más propuestas sobre el acuerdo de paz”, El Espectador, 20 de 0ctubre de 2016. “Propuestas de Gobierno”, Gobierno de Colombia, 23 de octubre de 2016.Hide Footnote . Parte de estos, especialmente aquellos relacionados con la reforma agraria, reflejaban los intereses políticos más que las inquietudes de los muchos partidarios del “no”. A pesar de la diversa y, en muchos casos, de la contradictoria naturaleza de las propuestas, había una docena que la oposición consideraba indispensable.

Las más importantes políticamente eran evidentes. Había un consenso en que las penas de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)–el sistema previsto para aplicar mecanismos de justicia transicional a crímenes graves cometidos durante el conflicto– deberían ser más duras, especialmente (y en algunos casos exclusivamente) para las FARC. La JEP, argumentaba la oposición, debería hacer parte del sistema de justicia ordinaria. Hubo casi un acuerdo en que las Fuerzas Armadas deberían recibir un tratamiento preferencial, a pesar de que había desacuerdo sobre cuál debería ser. La oposición pasó de exigir una prohibición permanente para ocupar cargos públicos a aquellos condenados por crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, a una prohibición hasta tanto las sentencias no fueran cumplidas.

Todos los grupos de oposición concordaron en que no deberían existir amnistías por tráfico de drogas, que las FARC deberían entregar sus bienes para que estos fueran usados para resarcir a las víctimas y que fuese expresamente prohibido el uso de estos recursos para que las FARC financiaran sus actividades políticas. La oposición también estaba unida en exigir que el acuerdo no tuviera rango constitucional[fn]El bloque constitucional lo forman una serie de normas que aunque no están en la constitución son usadas como parámetros para el control constitucional de las leyes. De este bloque hacen parte, por ejemplo, los tratados. “Sentencia C-067/03”, Corte Constitucional, 2003.Hide Footnote . La propiedad privada, insistían, debería ser explícitamente respetada. Finalmente, expresaban inquietudes acerca de la “ideología de género” y sus supuestos efectos sobre el modelo de familia y sociedad tradicional[fn]Entrevistas de Crisis Group en 2016 a un representante de la oposición y a negociadores, Bogotá, 19 y 20 de octubre, 8 y 11 de noviembre; a un pastor Cristiano, Bogotá, 3 de noviembre; a un diplomático senior, 11 de noviembre. “Propuestas de Gobierno”, op. cit.Hide Footnote .

El gobierno respondió identificando aquellas inquietudes que consideraba más fáciles de resolver, aquellas que eran difíciles pero no imposibles y aquellas que consideraba inviables. La oposición argumentó que excluir cualquier asunto significaba que Santos abría la puerta para engañar a los partidarios del “no” mediante la exclusión de propuestas inconvenientes. A pesar de ello, Santos envió a sus negociadores a Cuba con órdenes expresas de tomar posiciones más duras en ciertos puntos, generando fricciones con las FARC en el tema de participación política, por ejemplo[fn]Santos dice que algunas propuestas para acuerdo de paz son inviables”, El Tiempo, 20 de octubre de 2016. “Santos quiere hacer conejo con el acuerdo: Alejandro Ordóñez”, El Espectador, 3 de noviembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con un diplomático senior, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016; un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Una vez iniciadas las renegociaciones en Cuba, la atención se volcó sobre las reacciones de las FARC. Poco después del plebiscito, el grupo anunció que estaba comprometido con la paz y, en un comunicado del 7 de octubre, que se comprometía en ajustar el acuerdo para que pudiera contar con una base de apoyo político lo suficientemente amplia[fn]COMUNICADO CONJUNTO: Acuerdo Final, plebiscito y cese al fuego”, Gobierno de Colombia y FARC-EP 7 de octubre de 2016.Hide Footnote . Pero también expresó que no podía renunciar a la elegibilidad a cargos públicos, lo que consideraba el eje de las negociaciones: convertir a una insurgencia armada en una fuerza política pacífica. También continuó rechazando sentencias en prisión, insistió en que cualquier endurecimiento de castigos debería aplicarse a todos los actores del conflicto y se opuso a incluir a la JEP dentro del sistema de justicia ordinaria. Las FARC (y el gobierno) no estuvieron de acuerdo con la propuesta de darles a los terratenientes el beneficio de buena fe en casos de adquisición de tierras, de manera que se les permitiera evadir la justicia cuando las tierras hubiesen sido robadas sin su participación directa. Finalmente, insistían categóricamente en que el acuerdo tuviese rango constitucional, pero eventualmente cedieron a ello[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

C. Tres renegociaciones

Un nuevo acuerdo dependía de tres procesos de negociación. El primero entre la oposición y el gobierno. En público ambas partes hablaban de conversaciones productivas, pero en la realidad no había confianza entre ellas. El gobierno creía que la oposición quería dilatar las conversaciones hasta las elecciones presidenciales de 2018, mientras que la oposición no tenía certeza si el gobierno presentaría sus posiciones en La Habana fidedignamente. Después de un primer tira y afloja, la oposición entregó un documento con todas sus propuestas originales, algunas de las cuales se suavizaron para mostrar flexibilidad[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

El segundo proceso involucraba a los partidarios del acuerdo entre la sociedad civil y el gobierno, y ocasionalmente también a las FARC. No tanto como una negociación sino como una movida defensiva, los partidarios del acuerdo buscaron reunirse con Santos e insistirle en llegar pronto a un nuevo acuerdo manteniendo los principios originales. Una serie de marchas a lo largo del país y la creación de un Campamento de Paz en la Plaza de Bolívar, centro de Bogotá, mantuvieron la presión a las partes por un pronto acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group uno de los organizadores del campamento de paz de la Plaza de Bolívar, Bogotá, 12 de octubre de 2016.Hide Footnote . Algunos movimientos viajaron a La Habana para urgir a las FARC a perseverar en su búsqueda por la paz.

La tercera y última negociación fue entre el gobierno y las FARC. Los negociadores del gobierno retornaron a La Habana el 21 de octubre para empezar la primera ronda de conversaciones. Después, el equipo regresó a Bogotá para poner al tanto a la oposición. El 29 de octubre se dio inicio a una nueva ronda con las FARC, que llevó al anuncio, el 12 de noviembre, de un acuerdo revisado. Esta última ronda de conversaciones tuvo momentos difíciles, en particular cuando se abordó la futura participación política de las FARC[fn]Entrevistas de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Durante las negociaciones con las FARC se estableció una línea permanente de comunicación para mantener informados a los líderes de la oposición. No obstante, la preocupación de que el gobierno no estaba representando en su totalidad las propuestas de la oposición nunca despareció por completo. Los líderes de “no” esperaban más discusiones en torno al nuevo acuerdo antes de que fuese firmado, pero ello nunca ocurrió. Con unas pocas inquietudes claves que no fueron tomadas en cuenta y en medio de alegaciones políticamente motivadas de que las revisiones eran simplemente cosméticas, la oposición finalmente se unió en contra del documento[fn]Entrevistas de Crisis Group con negociadores de la oposición, Bogotá, 8, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

A lo largo de la renegociación, y ante la preocupación de un fin del cese bilateral del fuego, el gobierno y las FARC sintieron la presión del tiempo, a pesar del consenso entre ellos y la oposición de que el cese bilateral era necesario. Un nuevo y detallado protocolo incluía el preagrupamiento de los combatientes de las FARC. Con el gobierno pagando el sostenimiento de la tropa después de 30 días, mantener el cese de hostilidades era posible, pero el cese al fuego estaba diseñado para durar únicamente tres meses[fn]Entrevistas de Crisis Group con un miembro de la Misión de Naciones Unidas, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “Protocolo para el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo (CFHBD) entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”, Gobierno de Colombia, FARC-EP y Misión de las Naciones Unidas, 13 de octubre de 2016.Hide Footnote . El 13 de noviembre el Ejército mató a dos combatientes de las FARC en Santa Rosa del Sur, un municipio del departamento de Bolívar, que estaban llevando a cabo actividades de extorsión con el pretexto de ser miembros del ELN[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Mientras que varios señalaron este hecho como una muestra de la fragilidad del cese al fuego, lo que en realidad demostró fue la robustez del mecanismo tripartito[fn]El Mecanismo Tripartito lo conforman el gobierno, las FARC y la misión de la ONU, para monitorear y verificar el cese bilateral del fuego y el proceso de dejación de armas. La misión de la ONU está encargada de investigar posibles violaciones, ayudar a crear nuevos protocolos cuando sea necesario, asegurar que las otras partes cumplan con sus obligaciones y dar recomendaciones después de investigar las violaciones, entre otras tareas.Hide Footnote : ambas partes inmediatamente recurrieron al mecanismo, quién encontró violaciones de ambas partes. Sin embargo el lenguaje tanto del gobierno como de las FARC bajó de tono y no hubo más acciones violentas entre ellos.

D. El nuevo acuerdo

El nuevo acuerdo anunciado el 12 de noviembre incluía numerosos cambios basados en las propuestas de la oposición. Alrededor del 58 por ciento de sus propuestas públicas originales fueron incluidas parcial o totalmente. Había 58 que proponían cambios completos de forma y de justificación subyacente, de los que fueron incluidas 21 en su totalidad y 6 parcialmente[fn]Véase “Radiografía del plebiscito y el posplebiscito”, y “Radiografía del nuevo acuerdo: ¿Qué tanto se renegoció?”, ambos de la Fundación Ideas para la Paz, n.d.Hide Footnote . Contrario a lo promulgado por la oposición, las revisiones fueron mucho más allá de lo cosmético.

La mayoría de las propuestas y textos sobre una Reforma Rural Integral fueron incluidos y/o tomados en cuenta, tales como el sistema de impuestos rurales y la protección legal a aquellos que compraron tierras de buena fe. Lo mismo puede decirse de las propuestas y textos sobre participación política en puntos como el papel de los partidos políticos en el diseño de un nuevo estatuto para la oposición[fn]Muchas de las propuestas originales del líder de las víctimas, Herbin Hoyos, sobre la participación de las víctimas en política no lograron entrar al acuerdo. Muchas ya estaban implícitamente incluidas o eran inviables como las propuestas en la asignación automática de escaños en el Congreso para las víctimas y su derecho a constituir un partido político con las mismas prebendas que el de las FARC, entre otras. El estatuto para la oposición política es una medida legal que esboza las “garantías para los partidos y movimientos políticos al declararse en oposición”. “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 37.Hide Footnote . Algunas propuestas sobre los procedimientos para terminar el conflicto y las garantías para la seguridad de excombatientes fueron aceptadas, aunque las condiciones bajo las cuales podían participar directamente en política, incluyendo la asignación de curules en el Congreso, no fue alterada. Varias propuestas sobre cultivos ilícitos también se incorporaron, incluyendo el compromiso legal de las FARC de entregar toda información relevante sobre el comercio de drogas y el derecho del Estado de fumigar con glifosato los cultivos de coca, a pesar de la suspensión de ese método en  2015.

Con respecto a las víctimas y la justicia, las FARC deberán hacer entrega de los frutos de su economía de guerra para resarcir a las víctimas. La JEP deberá funcionar en conexión con el Código Penal y el sistema judicial, no tendrá jueces extranjeros ni le dará a los informes de las ONG el mismo peso como evidencia que a la información de las autoridades estatales. Las salas de la JEP pueden determinar si el tráfico de drogas de las FARC puede ser interpretado como instrumento para beneficio personal, y no solamente como fuente de financiación para la actividad política armada. Probablemente, lo más importante en materia de la retórica de la campaña del “no”, es que el nuevo acuerdo determina que la restricción de la libertad de combatientes guerrilleros convictos debe cumplirse, a lo largo de toda la sentencia, dentro de un pueblo, bajo la vigilancia de Naciones Unidas, mientras realizan trabajo en pro de la reparación a las víctimas[fn]Ibíd.Hide Footnote .

Numerosas propuestas para la implementación fueron incluidas, entre ellas cláusulas sobre la estabilidad financiera del acuerdo, la definición de “enfoque de género” y el “reconocimiento de derechos igualitarios entre hombres y mujeres, las circunstancias especiales de cada uno…”, y el respeto explícito por la libertad de culto[fn]Ibíd., p. 193.Hide Footnote . El acuerdo no tendrá rango constitucional[fn]Fuentes incluyen la comparación del nuevo acuerdo, Gobierno de Colombia y FARC-EP, op. cit., y el primer documento usado en La Habana para discutir las propuestas de la oposición, “Propuestas de Gobierno”, op. cit.; y “SISTEMATIZACIÓN OPCIONES Y PROPUESTAS VOCEROS DEL NO Y LO ACORDADO EN EL NUEVO ACUERDO”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 22 de noviembre de 2016. Para solo los cambios, véase “Documento de trabajo: cambios, precisiones y ajustes”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 12 de noviembre de 2016. Pablo Abitbol, s.f., “Comparación anterior y nuevo Acuerdo Final Gobierno de Colombia – FARC-EP”.Hide Footnote . El gobierno y las FARC argumentaron que hicieron cambios en 56 de los 57 temas discutidos con la oposición, con la salvedad de la participación política de las FARC[fn]‘“Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

“‘Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 November 2016.Hide Footnote

III. La paz hacia 2018

Todos los líderes de la oposición y los negociadores del gobierno se reunieron la noche del 21 de noviembre en Bogotá[fn]En la mañana del 21 de noviembre, los candidatos presidenciales del partido Centro Democrático se reunieron con los negociadores del gobierno para discutir el acuerdo sobre la implementación. Una pobre comunicación por parte de la oposición, diferencias de opinión por el lado del gobierno y desacuerdos procedimentales marcaron la pauta para las conversaciones de esa noche. Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 29 de noviembre de 2016; experto en política, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La reunión empezó mal y terminó peor. Había diferentes percepciones sobre si se habían hecho cambios a apartes fundamentales del acuerdo, si este había sido discutido con los líderes del “no” antes de firmarse, y sobre la ruta a seguir. Las partes decidieron un desacuerdo total: la oposición rechazó públicamente el acuerdo y se retractó de algunas de sus propuestas más conciliadoras. La polarización que creó el plebiscito, que fue disimulada durante el proceso de renegociación, resurgió intacta durante el nuevo proceso de ratificación[fn]No es No”, La Silla Vacía, 22 de noviembre de 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 de noviembre de 2016; entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

No es No”, La Silla Vacía, 22 November 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 November 2016; Crisis Group interview, opposition negotiator, Bogotá, 30 November 2016.Hide Footnote

A. La ratificación en el Congreso

El 29 de noviembre, el Senado aprobó el acuerdo de paz por 75 votos a favor y cero en contra; 25 miembros de la oposición participaron en el debate pero se abstuvieron de votar, argumentando que el Congreso no tenía el mandato legal para aprobar el acuerdo. Lo mismo ocurrió el siguiente día en la Cámara de Representantes, donde el voto fue 130-0 (de 166 que participaron). Los votos fueron controversiales por las mismas razones que continuarán perjudicando el apoyo al acuerdo.

Usar el Congreso dio al gobierno y a las FARC una ruta clara para la ratificación y dejó a la oposición en una desventaja evidente. La coalición progubernamental tiene una clara mayoría en ambas cámaras, especialmente en lo que respecta a temas relacionados con el proceso de paz. Con elecciones legislativas programadas para 2018 no hay una posibilidad inmediata de que el movimiento del “no” traslade su apoyo popular al poder legislativo.

Esto ha llevado a que la oposición argumente que el gobierno “impone” de forma antidemocrática el mismo acuerdo de paz que fue negado en el plebiscito. Esta aserción descansa en dos clamores. El primero es que el nuevo acuerdo contiene únicamente cambios cosméticos, lo cual negaría el éxito de la oposición en incorporar propuestas importantes en el texto. El segundo reta la visión que tiene el gobierno de lo que puede definirse legalmente como una “refrendación popular”. La oposición argumenta que el voto del Congreso no es válido como “refrendación popular”, mientras que los partidarios del acuerdo, incluyendo a Santos, afirman que sí. En su sentencia sobre el tema, la Corte Constitucional determinó que el Congreso podría ratificar el acuerdo[fn]El artículo quinto del Acto Legislativo para la Paz requiere que todo acuerdo de paz pase por una refrendación popular, lo que en su momento incluía las opciones de comités locales, Congreso o un nuevo plebiscito. Cuando el Acto fue aprobado la refrendación popular hacía referencia al plebiscito. La sentencia de la Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo evitó contestar a la pregunta de si el Congreso era una opción válida, esencialmente permitiéndole a este cuerpo decidir por sí mismo. La respuesta fue efectivamente positiva ya que el fast-track en el Congreso se activó en diciembre. “Comunicado No. 52”, Corte Constitucional, 13 de diciembre de 2016, p. 2.Hide Footnote . El resultado de estas diferencias es que la oposición ha recurrido al uso de un lenguaje más extremo, avivando la polarización política mientras cuestiona no solo los términos de la paz sino también el respeto del gobierno a principios básicos de la democracia[fn]Véanse los discursos hechos por los Senadores del PCD Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Óscar Iván Zuluaga durante el debate en el Senado el 29 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

La Corte Constitucional también le permitió al Congreso activar un sistema expedito (fast-track), estipulado en el Acto Legislativo para la Paz, para aprobar más de 50 leyes necesarias para implementar el acuerdo, evitando así los entre cuatro y ocho debates necesarios para la aprobación de una ley. Considerado esencial por las FARC – incluso dijeron que sin él retornarían a la guerra[fn]“‘Sin ‘fast track’ volveríamos al monte’”, Semana Video, s.f.Hide Footnote  – el fast-track fue aprobado a finales de diciembre y permite al Congreso aprobar legislación crítica para la implementación del acuerdo, incluyendo la ley de amnistía.

Evitar un segundo plebiscito y garantizar los procedimientos expeditos del fast-track para legislar el acuerdo han sido esenciales para la rápida recuperación del proceso de paz. No obstante, la manera en que el gobierno ha actuado hace del rechazo al proceso de paz y su implementación –parcial o total- una plataforma políticamente rentable con miras al 2018: la oposición continuará argumentando que no existe un nuevo acuerdo y que el plebiscito del 2 de octubre fue traicionado. La implementación en el mediano y largo plazo está, por lo tanto, en alto riesgo.

B. De 2018 en adelante

Al igual que en las elecciones de 2014, la paz estará en el centro del debate electoral en 2018. El acuerdo de paz tendrá un lugar central en las plataformas programáticas de la oposición a la Presidencia y al Congreso[fn]Entrevistas de Crisis Group a negociadores de la oposición, Bogotá, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Con Uribe y otros líderes de la oposición presentándose en contra del acuerdo y como los salvadores de la democracia, y con el Vicepresidente Vargas Lleras dentro de la contienda, la probabilidad de que gane un candidato opuesto al acuerdo es alta[fn]La política colombiana se mueve entre una mezcla de redes tradicionales de clientelismo e identidades partidistas, familias poderosas y votos de opinión. Uribe sería capaz de movilizar probablemente alrededor de 4 millones de votantes para su candidato. Vargas Lleras tiene los índices de favorabilidad más altos de cualquier político (61 por ciento), seguido de Uribe (57 por ciento), pero escándalos recientes dentro de su partido Cambio Radical pueden debilitarlo. No obstante, sus redes clientelistas son inigualables. Marta Lucía Ramírez, del Partido Conservador, tuvo un buen desempeño en la primera vuelta en 2014, y goza de una favorabilidad del 41 por ciento, pero su partido es débil en las regiones. Por el lado de los que apoyan el acuerdo, el candidato más opcionado del Partido Liberal, Humberto de la Calle, tiene un índice de aprobación del 54 por ciento, pero su partido, todavía debilitado por viejas divisiones, no podrá contar con los votos de 2014 fruto de su alianza con Cambio Radical. Los Verdes y el Polo Democrático están relativamente debilitados. “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016. “Elecciones Presidenciales: Resultados”, Registraduría Nacional del Estado Civil, s.f.Hide Footnote . Así las cosas, peligraría su implementación plena.

La construcción de coaliciones será crucial en la carrera por la Presidencia y el Congreso[fn]Las alianzas son una constante en las elecciones presidenciales en la medida en que los partidos hacen acuerdos después de la primera vuelta para apoyar a uno de los dos candidatos restantes. Es probable que para 2018 ya existirán varias coaliciones dadas las posiciones compartidas alrededor del acuerdo de paz. Después del plebiscito, el poder de varios actores dentro de estas coaliciones es difícil de juzgar ya que no es estático.Hide Footnote . La cantidad de posibles candidatos dentro del movimiento del “no”, incluyendo a Marta Lucía Ramírez, Óscar Iván Zuluaga, Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Alejandro Ordóñez, como también a Vargas Lleras, hará que la competencia al interior y entre partidos sea feroz. En general, el partido del Centro Democrático (PCD) inicia con una ventaja ya que cuenta con un alto umbral de votos y Uribe, a pesar de estar impedido para ser elegido presidente por un nuevo período, goza de una especie de culto a la personalidad[fn]“‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016; entrevista Crisis Group a un experto politólogo, 10 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es difícil imaginar un escenario realista en el que el candidato del PCD no llegue a la segunda vuelta. Mientras los varios miembros de la oposición buscan incrementar su proporción de votos, han competido para perfilarse como las salvaguardas de la democracia y la seguridad[fn]Alejandro Ordóñez ha sentenciado que Santos está consolidando una “dictadura” por la manera en que manejó el proceso de paz. “En Colombia estamos ‘desde hace rato en una dictadura’: Alejandro Ordóñez”, Oiga Noticias, 26 de octubre de 2016. Marta Lucía Ramírez llamó a una Asamblea Constituyente para “redefinir el funcionamiento de los órganos existentes del Estado, tales como la Presidencia, el Congreso y las Cortes”. “Colombia se está adentrando en una crisis de legitimidad institucional”, Ramírez, 22 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Vargas Lleras es algo impredecible. A pesar de mantener un bajo perfil en el tema de la paz, la influencia de su partido Cambio Radical y el alcance de sus redes clientelistas le permiten movilizar muchos votos. Él considera a Humberto de la Calle, el candidato más probable del Partido Liberal, como su contendor principal – y como jefe del equipo negociador del gobierno con las FARC, un arduo defensor del acuerdo de paz. Por su parte, Vargas Lleras y Uribe tienen una pobre relación, a pesar de algunos gestos del expresidente que podrían interpretarse como una invitación a una alianza[fn]Tatiana Duque, “La estrategia disidente de Vargas”, La Silla Vacía, 28 de noviembre de 2016; entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un resultado posible de las elecciones presidenciales sería una segunda vuelta en la que se enfrentarían el PCD y Vargas Lleras, con ninguno de los dos candidatos convencido de la necesidad de implementar plenamente el acuerdo de paz[fn]Entrevista de Crisis Group con un Senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Vargas Lleras nunca ha tenido una posición definida con respecto al acuerdo; información reciente sugiere que estaría en oposición. Tatiana Duque, “Así se prepara Vargas Lleras para cuando le llegue su hora”, La Silla Vacía, 15 de enero de 2017.Hide Footnote . Si no logra llegar a la segunda vuelta, el apoyo de Vargas Lleras sería decisivo para determinar el ganador. Por el momento, el Vicepresidente parece estar más inclinado hacia el PCD que hacia los partidos proacuerdo.

Las iglesias cristianas evangélicas jugarán también un papel clave en el debate electoral. Se cree que aportaron entre 1 y 2 millones de votos para el movimiento del “no”, y se espera que varios líderes religiosos participen en la contienda de 2018[fn]Natalio Cosoy, “El rol de las iglesias cristianas evangélicas en la victoria del “No” en el plebiscito de Colombia“, BBC Mundo, 5 de octubre de 2016; “El voto evangélico, clave en la victoria del ‘no’ en el plebiscito de Colombia”, El País de España, 13 de octubre de 2016. No hay manera de saber cuántos votos fueron puestos por las iglesias, pero se estima que pudieron contribuir con dos millones a la campaña del “no”. Algunas iglesias favorecieron el “sí”, pero estas son percibidas como una minoría.Hide Footnote . No obstante, el voto cristiano al “no” no es homogéneo. Mientras que las referencias en el acuerdo a lesbianas, gay, transgénero y bisexuales (LGTB) fueron sacadas completamente de contexto y se usaron para enfurecer a la mayoría de votantes evangélicos, hay mucho menos consenso entre estas comunidades frente a otros temas tales como justicia, comisión de la verdad y tierras. No todos los pastores y sus fieles están interesados en ejercer una influencia política en estos temas[fn]Cristianos: ¿el poder decisorio en la política?”, Semana, 29 de octubre de 2016; entrevista de Crisis Group con un pastor Cristiano involucrado en negociaciones posplebiscito, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Construir coaliciones será también una prioridad de los partidos que defienden el acuerdo de paz. Varios partidos están a favor de la paz pero no alcanzan, por sí mismos, a recoger suficientes votos para asegurar que su candidato llegue a segunda vuelta. Construir una alianza a favor del acuerdo sería el paso a seguir para asegurar que un candidato que apoye el proceso de paz pueda llegar a la segunda vuelta presidencial. Sin embargo, estas coaliciones serían con un amplio espectro de grupos que están en desacuerdo en muchos otros temas[fn]Entrevista de Crisis Group con un senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Por ejemplo, Jorge Robledo, senador del Polo Democrático y posible candidato presidencial, está a favor del acuerdo pero se opone vehementemente a la nueva legislación impositiva, que es apoyada por varios partidos que también apoyan el acuerdo. “La peor reforma tributaria imaginable: Robledo”, Página oficial de Jorge Robledo, 20 de octubre de 2016.Hide Footnote .

La coalición por el acuerdo estaría conformada por el Partido Verde, una fuerza que probablemente tiene la capacidad de movilizar más votos que los que actualmente representa en el Congreso; los partidos de la U y Liberal, en los que Santos tiene sus raíces, ambos con pocas probabilidades de llegar a la segunda vuelta (en las elecciones de 2014 lograron la victoria gracias a su alianza con el Partido Cambio Radical); y lo que resta del dividido partido de izquierda, el Polo Democrático. Los candidatos por el acuerdo de paz tendrán también que encontrar un adecuado balance entre apoyar el acuerdo y distanciarse de Santos. Temas como la reforma tributaria, que se aprobó a finales de 2016 e incrementó el impuesto al valor agregado en tres puntos porcentuales; las difíciles condiciones económicas por la caída en los ingresos del petróleo y la impopularidad del Presidente hacen esencial que cualquier candidato que favorezca el acuerdo de paz se diferencie de Santos y su gobierno en otros temas[fn]El índice de 60 por ciento de desaprobación del presidente Santos, “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016, puede empeorar después de la aprobación de la impopular reforma tributaria. El 30 de noviembre en las protestas en la Plaza de Bolívar cuando se votaba la ratificación del nuevo acuerdo en la Cámara de Representantes, algunos protestantes cantaron arengas en contra de la reforma tributaria, asumiendo que buscaba financiar la paz y la reincorporación de las FARC.Hide Footnote .

Las coaliciones también serán decisivas para formar una mayoría en el Congreso[fn]Hay 80 partidos en el Congreso; cinco partidos compitieron en la primera vuelta de las últimas elecciones presidenciales. Pequeños partidos regionales pueden amasar únicamente los votos suficientes para llegar al Congreso pero no para llegar a una ronda presidencial. Véase “Partidos y Bancadas”, Congreso Visible, s.f. “Elección de presidente y vicepresidente – primera vuelta”, Registraduría Nacional de Colombia, s.f.Hide Footnote . Los resultados del plebiscito sugieren que el PCD bien podría incrementar su representación en el Senado. No obstante, esto sería más difícil en la Cámara de Representantes. Otros partidos tienden a lograr un mayor éxito en las regiones, incluyendo el Conservador, el Liberal y el de la U[fn]Entrevista de Crisis Group con un experto politólogo, Bogotá, 10 de noviembre de 2016. En la Cámara de Representantes el PCD tiene 19 escaños, seis de Antioquia, cinco de Bogotá y ocho de diferentes departamentos. Tiene solo un gobernador (Casanare). Todos a excepción de uno de los 27 diputados del Partido Conservador son de fuera de Bogotá, al igual que los Liberales (36 de 39) y los del Partido de la U (35 de 37). Véase “Elegidos Congreso de la República 2014-2018”, Registraduría Nacional, s.f.Hide Footnote . Para asegurar mayorías en el Congreso, el PCD deberá aliarse con otros partidos, volviendo vital para esto la preservación de una unidad en contra del acuerdo. Los partidos a favor del acuerdo de paz también buscarán unidad con respecto al tema para asegurar sus números en el Congreso[fn]Entrevista de Crisis Group con un negociador y senador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si la oposición llega al poder con un mandato en contra de todo o parte del acuerdo de paz, la implementación de los temas más contenciosos podría terminar. Una opción sería modificar leyes fueron imposibles de cambiar cuando fueron aprobadas por el fast-track. Otra alternativa sería ahogar política y financieramente las instituciones, programas o políticas claves para el posconflicto. Desfinanciarlas o socavarles su importancia política podría convertir rápidamente el acuerdo en irrelevante.

El gobierno ha tratado de prevenirlo introduciendo un proyecto de ley que obligue a los gobiernos futuros a implementar el acuerdo de paz, pero este podría ser ignorado o derogado después de cambios en el equilibrio de poderes[fn]PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 SENADO”, ley propuesta por el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, 19 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Sin embargo, presiones del exterior y de segmentos de la sociedad colombiana pueden hacer que desechar el acuerdo sea muy costoso. En tal caso, una meta viable para un renovado diálogo entre la oposición y el gobierno durante 2017 sería lograr el compromiso para continuar con la implementación de las partes críticas del acuerdo, tales como justicia transicional y mecanismos humanitarios, sin afectar el progreso hecho en otros puntos.

IV. La implementación y sus efectos en el apoyo político

Durante 2017, el apoyo del Congreso y la Presidencia al acuerdo será fuerte y estable. Pero el apoyo popular para su implementación más allá del corto plazo es frágil e incierto, poniendo en riesgo el pleno funcionamiento del acuerdo. Existe un pequeño período de tiempo durante lo cual la implementación podría generar mayor apoyo o rechazo, dependiendo de los éxitos para concretar diferentes aspectos del acuerdo y en cambiar las condiciones en los territorios afectados por el conflicto.

A. Las preocupaciones de las FARC

Es probable que el efecto sobre las FARC de la oposición política al acuerdo de paz se profundice en los próximos meses. A lo largo del cese al fuego, y particularmente después del plebiscito, las FARC han encarado crecientes tensiones internas. La violación al cese del fuego en el sur de Bolívar es diciente: el frente que opera en la zona es incapaz de controlar a sus combatientes o simplemente ha optado por continuar con la extorsión. La expulsión de cinco comandantes de rango medio en los Llanos orientales, incluyendo a Gentil Duarte, quien había sido encargado de una facción del Frente Primero que apoyaba el acuerdo de paz, muestra las tensiones con algunos mandos medios, ya sea por la incertidumbre política, por conexiones con economías ilegales lucrativas o por ambas razones[fn]Entrevista de Crisis Group a un miembro del Mecanismo Tripartito, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “FARC-EP separa a 5 mandos de sus filas”, FARC-EP, 16 de diciembre de 2016. En junio de 2016, una facción del Frente Primero anunció en Guaviare que no haría parte del acuerdo. El secretariado de las FARC seleccionó entonces a Duarte, un miembro del Alto Comando Central, para liderar la facción dentro de este frente que aún apoyaba el acuerdo de paz.Hide Footnote .

El clima político fomenta una inquietud, por encima de todas, dentro de las FARC: que el gobierno no cumplirá su parte del acuerdo. Mientras que la agrupación en su décima conferencia en septiembre de 2016 ratificó por consenso todo el acuerdo de paz, la posibilidad de un regreso al campo de batalla resurgió en diciembre, cuando Timochenko les recordó a sus combatientes que tendrían que prepararse para el “plan B”: reanudación de la guerra. Tales amenazas pueden incrementarse si la implementación es puesta en peligro[fn]Entrevistas de Crisis Group con miembros de las FARC, Llanos del Yarí, 15-25 de septiembre de 2016. “Timochenko alerta a la tropa de las Farc: preparemos el plan B”, Las 2 Orillas, 8 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Los disidentes de las FARC podrían también causar hechos de violencia, lo que produciría una reacción en cadena sobre la implementación y el apoyo político al acuerdo. Ya ha habido reportes de actos de violencia del Frente Primero en Guaviare y Vaupés[fn]Defensoría alerta sobre reclutamiento forzado y extorsiones de bloque disidente de las Farc en Vaupés”, El Espectador, 11 de noviembre de 2016.Hide Footnote . En Tumaco, fueron confirmadas disidencias en las filas del Frente Daniel Aldana, a pesar de que no es claro si están relacionadas con el proceso de paz o con un cisma causado por la nueva estructura del frente (anteriormente era una columna móvil). La muerte en noviembre de Don Y, un líder de la facción disidente, a manos de las FARC, muestra cómo las peleas internas pueden derivar en violencia[fn]‘Don Y’, el disidente de las Farc que azota a Tumaco”, La Silla Pacífica, 31 de octubre de 2016; “Las Farc mataron a ‘Don Y’”, La Silla Pacífica, 16 de noviembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Disidencias de las FARC: ¿Por qué lo hacen? ¿Qué tan peligrosas son?”, Razón Pública, 14 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un aumento de la violencia en zonas como Tumaco, con una densa concentración de cultivos de coca, es probable debido a la presencia de otros grupos armados que quieren controlar este territorio. La expulsión de cinco comandantes, sumada a un combate entre ocho miembros disidentes del Frente 14 e integrantes proacuerdo de la columna móvil Teófilo Forero, son otros ejemplos.

Una vez concluida la dejación de armas, la posibilidad de que miembros de las FARC retornen a la violencia puede incrementarse, ya sea por disidencias o por deserciones individuales dentro del programa de reinserción. Este programa para excombatientes es notablemente débil cuando se trata de enfoques específicos para comandantes de rango medio, habituados a mover grandes cantidades de dinero y a gozar de poder político y militar. Muchos detalles claves para el proceso de reinserción serán decididos solamente después de que se termine con el censo de combatientes de las FARC y de que se constituya Ecomun –la cooperativa de negocios que las FARC manejarían para su reinserción. Los costos políticos y humanitarios de combatientes que dejan el proceso para volver a la violencia serían extremadamente altos[fn]“Lo que tiene que pasar este año para aterrizar los acuerdos”, La Silla Vacía, 10 de enero de 2017. Para más información sobre la reincorporación de las FARC, véase el informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote . El ya establecido Consejo Nacional de Reintegración y Ecomun tendrán un rol clave en mantener a los combatientes involucrados en el proceso.

En el futuro inmediato, la parte más crítica de la agenda tanto para el gobierno como para la guerrilla es la entrega de armas a la misión de las Naciones Unidas[fn]En el día D +90, los combatientes de las FARC tendrán que entregar más del 30 por ciento de sus armas; en el día D +120, otro 30 por ciento; y en el día D +150, el restante 40 por ciento. Para el día D +60, las FARC tendrán que haber entregado todo el armamento ligero, ganadas, municiones y armas de sus milicias.Hide Footnote . El fin de la existencia de las FARC como organización armada está en el núcleo del acuerdo de paz y fue la principal razón con la que el gobierno congregó apoyo para una pronta renegociación después del plebiscito. Hay retos inherentes a este tipo de procesos como las demoras, la logística y la entrega incompleta de armamento, algunos de los cuales ya han afectado la concentración de las FARC. La dejación de armas por parte de las FARC también enfrentará probablemente otra serie de inconvenientes que podrán ser fácilmente usados por la oposición para argumentar que el proceso está fallando. El descubrimiento de armas ocultas, por ejemplo, avivaría la ya existente desconfianza pública. Al mismo tiempo, la falta de un apoyo político en el mediano y largo plazo aumenta las posibilidades de que partes de las FARC decidan no arriesgar todo su arsenal, poniendo en peligro el apoyo público al proceso[fn]Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016; a un senador pro acuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Para más información sobre el proceso de dejación de armas véase Informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote .

Una razón de peso para que las FARC asuman esta doble posición es el continuo asesinato y las amenazas a líderes sociales. Por lo menos 90 asesinatos y más de 230 amenazas fueron registradas en 2016[fn]Armando Neira, “Asesinatos de líderes sociales, el lunar que deja el 2016”, El Tiempo, 28 de diciembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es imperativo que el gobierno proteja a los civiles en las comunidades amenazadas, sin importar quién está cometiendo los asesinatos o si hay paramilitares detrás de la ola de violencia. Si la hipótesis que explica estos asesinatos y amenazas es que nuevos grupos armados se están movilizando para controlar economías ilícitas, el gobierno entonces deberá tomar medidas para llenar el vacío de poder dejado por las FARC en estos territorios[fn]Entrevista de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Hasta entonces, los continuos asesinatos continuarán exacerbando el riesgo de fragmentación al interior de las FARC y socavando los posibles beneficios de la paz a nivel local.

El acuerdo sobre garantías de seguridad para las FARC y para activistas y actores políticos locales necesita ser reforzado de manera expedita y efectiva. El gobierno debería comenzar por fortalecer los esquemas de protección individuales y colectivos, y trabajar con líderes locales para definir los pasos a seguir para mitigar los riesgos. Esto puede hacerse mientras se establece el sistema de seguridad de las FARC durante el proceso de dejación de armas. Los líderes de la oposición deberían también incrementar el tono y la frecuencia de las denuncias de hechos de violencia y distinguir claramente sus reservas al acuerdo de paz de las acciones de saboteadores violentos en lo local[fn]Esto no significa que hay una conexión entre la oposición y este tipo de violencia sino más bien que los perpetradores pueden usar los argumentos de la oposición para legitimar sus actos.Hide Footnote . La comunidad internacional, que ya está muy preocupada por la violencia, puede dar mayor visibilidad internacional a estos ataques a través de condenas públicas y llamados más frecuentes a la justicia.

B. Planeando una implementación exitosa

La dejación de armas empezó con serias deficiencias. Muy poco se ha hecho para instalar una infraestructura adecuada en las zonas de concentración lo que ha causado demoras en el inicio del proceso[fn]“Comunicado Conjunto Nº 10”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 28 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Los combatientes de las FARC se desplazarán gradualmente desde los lugares de preagrupamiento a las 26 zonas una vez estén listas. En la segunda mitad de enero se arrendó tierra únicamente para 17 de las 26 zonas, y solamente en dos, en Putumayo y en Policarpa, Nariño, los combatientes de las FARC lograron quedarse y construir las barracas donde se instalarán. Según el gobierno, la preparación de las zonas está avanzando rápidamente[fn]Gobierno acelera el paso para dejar listas las zonas veredales de Farc”, El Tiempo, 10 de enero de 2017; “El 90% de los miembros de las Farc está a 10 km de zonas de desarme”, El Tiempo, 10 de enero de 2017.Hide Footnote . Un protocolo renegociado estableció que la entrega de los materiales necesarios para la finalización de la construcción y la completa concentración de las FARC debe estar lista para el 31 de enero[fn]“Acta de acuerdos de trabajo entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 17 de enero de 2017.Hide Footnote .

Mientras que los primeros tres plazos límites no se cumplieron – la reagrupación de las FARC, la destrucción de material bélico inestable y la transferencia de armas cortas del personal y de las milicias a las zonas de concentración –, el gobierno insiste en que el resto del proceso de dejación de armas continúa en los tiempos previstos. Estas metas también podrán encontrar obstáculos, pero es esencial que se logren de acuerdo a los términos estipulados en el acuerdo para evitar alimentar la desconfianza pública. Los combatientes que lleguen primero a los acantonamientos podrían ser parte del 30 por ciento que entrega sus armas en la primera transferencia en el día D +90.

La Misión de las Naciones Unidas y el Mecanismo Tripartito para verificar y monitorear el cese al fuego y la dejación de armas también tienen roles claves[fn]UN: First 2 Deadlines in Colombia Cease-Fire Can’t Be Met”, The New York Times, 11 de enero de 2017. “‘Ya tenemos 17 zonas arrendadas y 8 en trámite’: Carlos Córdoba”, Semana, 10 de enero de 2017. “Para evitar más muertes, Sergio Jaramillo propone acelerar implementación de acuerdos”, El Espectador, 16 de noviembre de 2016; “Intervención del Presidente Juan Manuel Santos en el acto de la Firma del Nuevo Acuerdo de Paz con las Farc”, Presidencia de la República, 24 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si bien han estado involucrados en la verificación de violaciones al cese al fuego, también se han visto implicados en algunos incidentes de comportamiento inadecuado. A pesar de no estar directamente involucrados, las acusaciones del Gobernador de Antioquia sobre casos de prostitución con niñas menores de edad y alto consumo de alcohol por parte de las FARC en pueblos cercanos a las zonas de concentración sugieren una falta clara de información acerca del proceso de cese al fuego. El Mecanismo Tripartito confirmó, posteriormente, que no había hechos de prostitución pero verificó un caso en el que un miembro de las FARC violó el protocolo, abandonando la zona sin permiso, y bebiendo y discutiendo con un civil en un pequeño caserío. El Gobernador visitó las zonas después de un abierto apoyo del PCD y, posteriormente, se retractó de sus acusaciones iniciales. Aun así, el Mecanismo Tripartito, incluyendo a la misión de la ONU, se convirtió en el árbitro entre rivales políticos[fn]La pelea entre las FARC y el gobernador de Antioquia”, Semana, 28 de diciembre de 2016. “Mecanismo de monitoreo y verificación, comunicado de prensa”, Misión de la ONU en Colombia, 30 de diciembre de 2016. “Uribe dice estar dispuesto a acompañar al gobernador de Antioquia a sitios de preconcentración”, RCN, 29 de diciembre de 2016. “Así avanza la polémica revisión de las zonas de concentración en Antioquia”, Semana, 7 de enero de 2016.Hide Footnote .

En un caso con más relevancia pública, fueron difundidas imágenes de funcionarios de la Misión de la ONU bailando con miembros de las FARC durante las fiestas de año nuevo, llevando a una protesta enérgica de la oposición que cuestionó la credibilidad e imparcialidad de la misión. Los funcionarios involucrados en este hecho fueron apartados de sus cargos, en un incidente visto por muchos como exagerado[fn]MISIÓN DE LA ONU EN COLOMBIA SEPARA A OBSERVADORES DE SU SERVICIO”, Misión de la ONU en Colombia, 5 de enero de 2016. Marta Ruiz, “El episodio de los verificadores: un escándalo desproporcionado”, Semana, 6 de enero de 2017.Hide Footnote .

En su primer informe, que logró solo una circulación limitada en los medios y en la opinión pública, la misión de la ONU anotó que ya hay 280 observadores en el país, y que su número llegaría a 450 en enero, aunque la llegada del componente civil quedó retrasada hasta el despliegue de los militares. Un equilibrio entre el componente civil y militar de la misión es esencial, especialmente para ayudar a mantener fuertes relaciones entre la misión, las autoridades locales y las comunidades. Al 7 de diciembre de 2016, la misión había monitoreado 183 desplazamientos de combatientes de las FARC y tratado 27 requerimientos de verificación, de los cuales solo nueve podían ser investigados ya que los restantes sobrepasaban su mandato[fn]PRIMER INFORME DE ACTIVIDADES DEL MM&V”, Mecanismo y Monitoreo y Verificación, 30 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El problemático inicio del agrupamiento de las fuerzas de las FARC no debe opacar la importancia del papel de la misión en la futura dejación de armas. El despliegue completo del personal en todas las zonas de concentración y la comunicación periódica a los medios, más allá de los reportes regulares, con consentimiento del gobierno y las FARC, ayudarían a mejorar la efectividad y posición pública de la misión, así como las percepciones de avances del proceso. La misión debería trabajar también de cerca con el gobierno y las FARC y presionar para que se cumpla, pese a los retrasos, el cronograma de dejación de armas establecido en el acuerdo de paz.

Una estrategia de comunicaciones sólida para el momento en que las FARC dejen las armas es crucial para congregar apoyo al proceso. La oposición no ha criticado los retrasos iniciales, sino que ha concentrado sus reparos en la relación entre la ONU, el gobierno y las FARC. Sus reclamos se han basado más en la desconfianza hacia la guerrilla, la cual podría profundizarse si la dejación de armas no es lo suficientemente transparente, punto que la oposición ha puesto en duda incesantemente. Para superar este escepticismo, las FARC deberían dejar de lado sus recelos y permitir que se fotografíe a combatientes que entregan sus armas a la misión de la ONU. Su nueva experticia en el manejo de medios, que ha ayudado a transformar su imagen pública, y su interés en ganar capital político, sugeriría que puedan permitirlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de las FARC, La Habana, 9 de junio de 2016; con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. “Nueva estética de las Farc, ¿Estrategia mediática o cambio verdadero?”, Semana, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El costo de no hacerlo podría ser la proliferación de reclamos en el sentido que las FARC no han entregado todas sus armas.

La entrega está prevista para el final de los seis meses después del día D, pero para entonces la JEP todavía no estará operando. Dado que la justicia fue uno de los puntos más controvertidos del acuerdo de paz, el escrutinio de la oposición al sistema de justicia transicional y sus recelos sobre la JEP serán permanentes en los debates de 2017. Esto beneficia a los combatientes de las FARC, ya que desde los primeros días se dispondrán recursos para la amnistía, las medidas de seguridad y la reincorporación, mientras que las sentencias de la JEP se conocerán mucho más tarde. Esto puede generar la impresión de que las FARC están siendo premiadas antes de haber cumplido cualquier obligación judicial o con la verdad[fn]Entrevista de Crisis Group con un miembro de la comunidad internacional, Bogotá, 14 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Cuando las campañas al Congreso y la Presidencia entren en la recta final, la JEP probablemente apenas estará conociendo sus primeros casos. La forma en la que se lleven los casos y el comportamiento de los acusados hacia las cortes serán, muy seguramente, fuentes de escrutinio de la oposición y de los electores.

Las FARC deberán cooperar lo más posible con los mecanismos de justicia transicional, incluyendo la JEP, la comisión de la verdad y la búsqueda de los restos de las víctimas de la desaparición forzada. Al demostrar su compromiso para cumplir con todas sus obligaciones, incluso a riesgo personal, los líderes de las FARC podrán influir en las opiniones a favor de la paz y socavar los argumentos de la oposición. No hacerlo o usar los mecanismos judiciales para defender sus esfuerzos bélicos, señalar culpables y/o negar responsabilidades solo fortalecería la opinión en contra de la guerrilla y del acuerdo de paz. Los miembros de las Fuerzas Armadas deberán también comparecer ante la JEP de manera que no se alimente la percepción de que este mecanismo es solo para las FARC y que protege a los funcionarios del Estado.

Las manifestaciones de arrepentimiento público por los crímenes más atroces deberán continuar siendo una prioridad tanto para las FARC como para el gobierno, lo que ayudaría a generar más apoyo al acuerdo. Las FARC ya pidieron perdón por la muerte de 11 diputados en 2007; deberían hacer lo mismo por el atentado contra el club El Nogal en Bogotá en 2003. Estos pedidos de perdón no deberían convertirse en espectáculos públicos de arrepentimiento con fines políticos[fn]El perdón público en La Chinita por una masacre ocurrida en 1994 tuvo mucho de espectáculo pero poco de sustancia según un asistente. Entrevista de Crisis Group a un diplomático, Bogotá, 21 de octubre de 2016.Hide Footnote . Asimismo, y de manera más general, las etapas iniciales de la implementación y otras actividades de la paz deberán mantener su énfasis en las víctimas y su participación, incluyendo esfuerzos que permitan encontrar a las víctimas de desaparición forzada y la cooperación con la comisión de la verdad. No mantener a las víctimas como eje central del proceso de implementación socavaría el argumento de su importancia en las negociaciones y la legitimidad del acuerdo. Las cosas se han tornado más complicadas desde el plebiscito por las disputas entre diferentes actores de la oposición y del movimiento en pro del acuerdo sobre el derecho de representar a las víctimas, diferencias que inevitablemente continuarán durante la campaña electoral[fn]Miembros de la oposición decían hablar por las víctimas de las FARC, incluyendo Sofía Gaviria y Herbin Hoyos, como también lo hacían líderes del gobierno y del movimiento pro acuerdo.Hide Footnote . El gobierno también necesita continuar con su labor pedagógica para que las comunidades locales y regionales se apropien del acuerdo y así se incremente el costo de diluir o parar su implementación. La oposición demostró durante la campaña del plebiscito que ligar el acuerdo a la vida diaria de las personas, de manera veraz o no, es una estrategia efectiva[fn]Entrevistas de Crisis Group con un activista político y con un profesor universitario, Bogotá, 16 de noviembre de 2016; con un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote . Igualmente, será importante mantener una comunicación proactiva que muestre el progreso en la implementación.

Otros esfuerzos, especialmente aquellos relacionados con desminado, también ayudarán a mostrar medidas tangibles de progreso. Uno de estos hechos, por ejemplo, es el reciente anuncio de que la vereda El Orejón, en el municipio de Briceño, Antioquia, quedó libre de minas, tras la detonación de 46 artefactos durante más de un año[fn]Deicy Johana Pareja M., “El Orejón, la vereda que es ejemplo del desminado humanitario”, El Tiempo, 22 de diciembre de 2016; “Vereda Orejón, municipio de Briceño (Antioquia)”, Dirección Contra Minas, n.d.Hide Footnote . Tales esfuerzos, junto con proyectos pilotos de sustitución de cultivos y otras iniciativas de rápido impacto, podrán ayudar a que las comunidades sientan que la paz trae progresos materiales a su vida cotidiana y mejores expectativas de desarrollo económico e institucional. El Ministerio del Posconflicto anunció que ejecutará 700 proyectos en los primeros 100 días de la paz, además del Plan de Respuesta Rápida: iniciativas como estas serán cruciales. Sin embargo, aún falta apoyo financiero y político dentro del gobierno para asegurar una exitosa implementación. Manejar adecuadamente las expectativas de las comunidades locales será indispensable.

Finalmente, también debería explorarse la creación de un espacio para reiniciar y mantener un diálogo político con la oposición sobre la implementación. Este diálogo puede iniciarse con una invitación a que los líderes del “no” participen en las reuniones sobre verificación y/o implementación y así canalizar el debate político hacia esfuerzos para estabilizar el proceso de paz en vez de socavarlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de la oposición, Bogotá, 8 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

C. La paz y otros actores armados

La implementación del acuerdo de paz renegociado enfrenta grandes retos, tanto a nivel regional como local, dada la presencia de otros actores armados, que, a su turno, influenciarán el apoyo nacional al proceso. Dentro de estos grupos, el principal es el ELN, con el que está programado un inicio de conversaciones de paz el 7 de febrero[fn]“La negociación entre el Gobierno y el ELN arranca el 7 de febrero”, Semana, 18 de enero de 2017.Hide Footnote . Tratar de implementar el acuerdo con las FARC en zonas en las que el ELN tiene presencia activa implica serios dilemas.

La violencia del ELN afectará la capacidad del gobierno para implementar la paz, sobre todo teniendo en cuenta que este grupo armado está expandiendo su presencia en áreas del conflicto prioritarias para la implementación de los acuerdos, tales como el Catatumbo y Arauca (ambas en la frontera con Venezuela), así como en Cauca, Nariño y Chocó. Incluso partes del acuerdo que gozan de amplio apoyo, tal como el cese de fuego, están siendo afectadas por la presencia del ELN, como se vio en el incidente ocurrido en Santa Rosa del Sur[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016. Los combatientes de las FARC involucrados en el incidente se habían presentado como combatientes del ELN, lo que llevó a que el Ejército los atacara bajo el supuesto de no estar violando el cese al fuego.Hide Footnote . Establecer una presencia estatal efectiva en zonas donde el control del territorio está todavía en disputa entre grupos armados costará vidas y recursos. La integridad del proceso de paz con las FARC estará en juego también en zonas donde se espera que poco cambie en términos de violencia, tales como Arauca, Cauca y el Catatumbo[fn]Algunas muertes recientes en el Cauca, donde los asesinatos se han incrementado, han sido atribuidas al ELN. “Tres hombres asesinados en zona rural de Silvia, en el norte del Cauca”, El Tiempo, 20 de septiembre de 2016. El ELN también ha sido acusado de “matar comunistas” en Arauca. Carlos A. Lozano Guillén, “Mirador: Carta a Gabino (I)”, Periódico Voz, 2 de septiembre de 2016.Hide Footnote . La situación es más grave en lugares donde las FARC y el ELN han hecho acuerdos o coordinado una transferencia del control de territorios como en Cauca y Nariño[fn]Entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 2 de agosto de 2016; funcionario gubernamental, Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Para una implementación efectiva del acuerdo con las FARC es también importante convencer al ELN de que puede confiar en el compromiso del gobierno de honrar los acuerdos firmados con la insurgencia. Después del plebiscito, el grupo ha cuestionado internamente los méritos de confiar en que el gobierno cumplirá sus promesas, exacerbando la mutua cautela de las partes, que ha sido incluso más aguda que la que existió entre el gobierno y las FARC al inicio de las negociaciones[fn]En reuniones secretas entre el gobierno y las FARC, estas últimas concluyeron que Santos estaba comprometido con la paz. El ELN, por su parte, durante conversaciones para definir una agenda de negociación, argumentó, años después, que Santos representaba a las viejas élites. Esto ha llevado a que algunos dentro del ELN vean las negociaciones con el gobierno como un camino a seguir, pero no en este momento. Véase Víctor de Currea-Lugo, “Eln dice estar listo para la paz, entrevista con Antonio García”, El Espectador, 9 de diciembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con expertos del ELN, Bogotá, 3 de octubre de 2016; Llanos del Yarí, 23 se septiembre de 2016.Hide Footnote . Cualquier otro deterioro de la confianza del ELN y el Estado pondrá en riesgo la posibilidad de un acuerdo de paz con este grupo en el futuro cercano. También sería desastroso para el apoyo público que la presencia del ELN en los territorios que ocupaban las FARC lleve al fracaso en la implementación del acuerdo, lo que a su vez conduciría al ELN a seguir desconfiando de la capacidad del gobierno para lograr la paz.

Otros grupos armados tales como los neoparamilitares y los remanentes del Ejército Popular de Liberación (EPL) también dificultarán la implementación a nivel local[fn]Este informe usa el término “neoparamilitar” en vez de bandas criminales o Bacrim. Soledad Granada, Jorge A. Restrepo and Alonso Tobón García, “Neoparamilitarismo en Colombia: una herramienta conceptual para la interpretación de dinámicas recientes del conflicto armado colombiano”, en Restrepo y David Aponte (eds.), Guerra y violencias en Colombia Herramientas e interpretaciones (Bogotá, 2009), pp. 467-499. El frente Libardo Mora Toro, remanente del EPL, opera en la región del Catatumbo. Es el único frente disidente que todavía existe del proceso con el EPL en 1991.Hide Footnote . Estos grupos empezaron a moverse desde hace algún tiempo hacia áreas antes controladas por las FARC y lo seguirán haciendo si no hay acciones contundentes contra ellos en materia de justica y aplicación de la ley. Colombia está siendo testigo de un aumento de los cultivos de coca y los programas de sustitución de cultivos diseñados bajo el acuerdo de paz tardarán algún tiempo en ser efectivos[fn]Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), los cultivos de coca incrementaron en 40 por ciento el 2015 llegando a 96,000 hectáreas. “Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2015”, UNODC, julio de 2016.Hide Footnote . Si otros grupos armados toman el control de las áreas con cultivos ilícitos antes que el Estado, se generarían nuevas dinámicas de violencia que influenciarían el éxito o fracaso de la sustitución de cultivos.

Varios movimientos sociales creen que los neoparamilitares, principalmente las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), están detrás de los recientes asesinatos de activistas locales, que van en pico, ya sea por razones políticas o económicas[fn]Las AGC, también conocidas como el Cartel del Golfo, Clan Úsuga o Urabeños, fueron creadas después de la desmovilización de los paramilitares en el 2006 y se involucraron de lleno en el tráfico de drogas.Hide Footnote . No obstante, la evidencia para esta afirmación es insuficiente, pues parece que los asesinatos no responden a un único patrón ni son responsabilidad de una única organización[fn]Algunos interpretan los asesinatos como obra de los paramilitares bajo directa influencia de altos líderes de la oposición, aunque no hay evidencia que los conecte a ambos. Véase Oto Higuita, “¿Por qué están asesinando a los voceros e integrantes del Marcha Patriótica?”, Prensa Rural, 2 de diciembre de 2016. “¿Quién está ordenando matar a los líderes sociales en Colombia?”, El Colombiano, 27 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016. Entrevista telefónica de Crisis Group con diplomático de alto nivel, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El ELN está detrás de algunos asesinatos en Arauca; grupos armados con conexiones con élites locales pueden estar jugando un papel en otras regiones como Urabá; y en lugares como el Caguán, el factor principal detrás de las muertes puede ser la posible llegada de nuevos grupos armados[fn]Entrevistas de Crisis Group a un funcionario gubernamental, Bogotá, 2 de diciembre de 2016; analista político, Bogotá, 9 de julio de 2016; diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, op. cit.Hide Footnote . De cualquier manera, el hecho de que la violencia política aumente hace más difícil la implementación, no solo por sus efectos en la transición de las FARC a la vida civil, sino también porque los líderes comunitarios pueden llegar a ver como riesgosa su participación en los mecanismos de paz[fn]Esto es ya un riesgo dado que el acuerdo renegociado debilita la participación comunitaria. Juanita León, “La gran diferencia entre el Acuerdo I y el Acuerdo II”, La Silla Vacía, 15 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si bien el acuerdo incluye varias iniciativas para luchar contra estos grupos, como la creación de una nueva unidad de investigaciones dentro de la Fiscalía General de la Nación, y llamados a la comunidad internacional para respaldarlas, estas son necesarias pero no suficientes para contrarrestar los nuevos patrones de coerción en las regiones. Un riesgo evidente es que la implementación del acuerdo genere más violencia en algunos territorios si el Estado no es lo suficientemente ágil para proteger a las poblaciones locales y combatir a los grupos neoparamilitares.

Hay varias razones para prever el aumento de la violencia criminal y política una vez iniciado el acuerdo de paz. La primera, que grupos armados podrían enfrentarse por el control de territorios dejados por las FARC, como ya ha ocurrido con el ELN y las AGC. Estas serían zonas con economías ilícitas fortalecidas, rutas de tráfico ilegal y puntos militares estratégicos, como Tumaco, Chocó y el Nudo de Paramillo, por ejemplo. Otras razones son más políticas, como las preocupaciones de las élites terratenientes sobre la reforma rural, a pesar de que algunos puntos polémicos fueron aclarados en el nuevo acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group, oficial gubernamental Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Si la relación entre algunas de estas élites y los grupos y/o actores armados ilegales continúa y se dirige a atacar el acuerdo sobre redistribución de tierras, la violencia podría aumentar, incluyendo en zonas tradicionalmente vulnerables al conflicto de tierras como Urabá[fn]James Bargent, “BACRIM Vuelve a sus Raíces Paramilitares en la Lucha por la Tierra en Colombia”, Insight Crime, 19 de julio de 2013.Hide Footnote .

Otra fuente de violencia que resultaría de la implementación del acuerdo de paz son los ataques continuos contra líderes sociales dada la percepción de una inminente apertura en los sistemas políticos regionales y locales, incluyendo 16 circunscripciones especiales en el Congreso para áreas afectadas por el conflicto[fn]El acuerdo de paz crea 16 circunscripciones especiales en el Congreso, para que las regiones afectadas por el conflicto puedan tener una voz más fuerte en la legislación y formulación de políticas. La idea es que aquellos que se postulen a estos puestos no sean parte de partidos políticos establecidos (incluido el partido que establecerán las FARC), representen regiones aisladas y den voz a las víctimas. Ver “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, GOC and FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 54.Hide Footnote . Esta violencia política local, de mentalidad conservadora, tiene su arraigo histórico en Colombia y explica cómo los paramilitares obtuvieron tanto poder entre los ochenta y noventa[fn]Mauricio Romero, Paramilitares y Autodefensas (1982-2003), IEPRI (Bogotá, 2003).Hide Footnote . Un repunte en este tipo de violencia sería cualitativamente similar a aquel ejercido contra la Unión Patriótica (UP) en esas décadas, a pesar de que es poco probable que alcance niveles similares. Demasiados actores internacionales ya están atentos y preocupados, elevándose así su costo.

D. Fortalecimiento institucional

Durante 2017 el apoyo político al acuerdo puede verse afectado no solo por la situación de violencia y seguridad en el terreno. El mayor problema para una implementación fluida está en las instituciones encargadas de administrar la transición de la guerra a la paz. Algunas del orden nacional solo existen en papel, no tienen suficientes funcionarios ni capacidad para ejecutar presupuestos o proyectos: dentro de estas se encuentran la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia de Renovación Territorial y la Agencia para el Desarrollo Rural[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si no puede ejercer acciones en el terreno, el Estado podría correr el riesgo de perder la oportunidad para ganar legitimidad en lo local. Debido a que estas instituciones deben constituirse en tiempos de limitaciones en el gasto público, el apoyo financiero y político es frágil, en especial dada la resistencia actual e histórica a la reforma rural. Enfrentándose a la amenaza de ser ahogadas por falta de recursos o llevadas a la invisibilidad a lo largo del tiempo, como ya ha ocurrido con entidades enfocadas al tema rural, se necesita brindarlas apoyo del más alto nivel, además de recursos y personal[fn]Para una rápida reseña de la reforma agraria y sus implicaciones institucionales, véase La política de reforma agraria y tierras en Colombia Esbozo de una memoria institucional, Centro Nacional de Memoria Histórica (Bogotá, 2013).Hide Footnote .

La fragmentación institucional plantea dilemas adicionales. La presión política para combatir el incremento en los cultivos de coca ha llevado a que diversos actores estatales adopten estrategias rivales, algunas de las cuales podrían contradecir el espíritu del acuerdo. Este riesgo existe y podría profundizarse en caso de que la oposición llegue al poder en 2018. Los actores políticos locales también carecen de la capacidad técnica e institucional para implementar varias partes del acuerdo y, en algunos casos, su voluntad para hacerlo puede ser frágil si no sienten que pueden obtener recursos financieros para sus regiones[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El Plan de Respuesta Rápida (PRR), diseñado por el Ministerio del Posconflicto (MPC) para ser implementado con y a través de otras instituciones, necesita tanto apoyo político como financiero. La fricción entre las instituciones encargadas de implementar el acuerdo, el MPS y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, sigue siendo problemática, y algunas instituciones sienten que las dos últimas sobrepasan sus límites y son demasiado influyentes. La falta de claridad entre el PRR y la implementación de aspectos de más largo plazo del acuerdo de paz también genera amplias preocupaciones[fn]Entrevistas de Crisis Group con un funcionario del gobierno, Bogotá, 9 de diciembre de 2016; y con un analista político, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Es necesario un liderazgo más contundente que pueda complementarse con la presión de la comunidad internacional.

V. El papel de la comunidad internacional

La comunidad internacional se ha enfocado en apoyar el proceso de paz y en asegurarse de que este concluya en un acuerdo viable y robusto. Lo ha hecho a través de aportes económicos para financiar las instituciones del Estado y a los actores de la sociedad civil que trabajan en temas de paz; a través de apoyo político al proceso; a través de delegados de los países garantes, naciones amigas y enviados especiales de Estados Unidos, la Unión Europea y Alemania; y a través del apoyo técnico en temas de implementación, tales como su respaldo a los mecanismos de justicia locales y la formalización de los títulos de tierras. Todo este apoyo sigue siendo crucial.

A. Implementación y apoyo político

Bajo el contexto político actual, es necesario un rápido inicio de la implementación, con victorias tempranas. A pesar de que el plebiscito sugiere que el apoyo internacional de alto nivel fue menos efectivo de lo que se anticipaba, los delegados y enviados que ayudaron en las negociaciones deberán continuar presionando para que el acuerdo se implemente. No solo serían de gran ayuda en la resolución de disputas y en influenciar al gobierno y a las FARC, sino que también podrían destacar el amplio compromiso extranjero con la paz en Colombia[fn]El enviado especial de los Estados Unidos a los diálogos de paz, Bernie Aronson, ya no juega este rol, y no se avizora un reemplazo. El Secretario de Estado nominado, Rex Tillerson, declaró en una respuesta escrita a las preguntas como parte de su proceso de confirmación que los Estados Unidos tendrían que “revisar” el nuevo acuerdo de paz para determinar qué partes apoyaría. “Trump’s State nominee raises doubts on Colombia peace pact”, The Washington Post, 22 de enero de 2017.Hide Footnote . La comunidad internacional puede jugar un papel imprescindible en incrementar el costo de obstruir o ignorar la reforma rural planteada en el acuerdo, un punto que enfrentará resistencia política a diferentes niveles. Otra gran contribución será la ayuda financiera y al aliento para que el gobierno ponga a funcionar instituciones claves para la implementación.

El apoyo internacional también puede tener incidencia en las decisiones de las FARC, especialmente si un eventual gobierno de oposición propone cambios al acuerdo, lo rechaza o no tiene la voluntad de implementarlo. Dadas las preocupaciones del grupo sobre una plena implementación, un cambio de gobierno puede minar su compromiso con la paz, llevando así a una fragmentación y a que algunas facciones retornen a la violencia organizada. Instarle a las FARC a mantener su compromiso con la paz será vital. En este punto, una segunda misión de la ONU, solicitada en el acuerdo de paz para monitorear la participación política, reincorporación y garantías de seguridad de las FARC, tendrá un rol primordial para mantener la confianza entre la guerrilla y el gobierno. También suscitará polémica política, ya que su mandato abarca la cuestión más controvertida en el nuevo acuerdo: la participación de las FARC en política. Deberá estar funcionando muy pronto para poder cumplir su mandato. La preparación temprana para aprovechar el período antes de que comience su mandato es esencial.

La ayuda financiera también será esencial, especialmente después de 2017. Colombia es incapaz de asumir totalmente los costos de las promesas para el posconflicto, algo que la comunidad internacional se ha comprometido a hacer. En el largo plazo, el apoyo financiero puede ayudar a persuadir al nuevo gobierno a honrar aspectos cuestionados del acuerdo. Los aliados internacionales también podrán trabajar directamente con gobiernos locales, a través de asistencia técnica y financiera, y garantizando que las diferencias políticas entre los niveles locales, regionales y nacional no impidan la implementación[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Finalmente, también requerirá financiación la continuidad en el país de actores internacionales no estatales, como los altos comisionados de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y los Refugiados, entre otros, quienes tienen un papel importante que cumplir en el posconflicto en temas de desplazamiento, fronteras y violencia, aspectos cruciales que pueden entorpecer una exitosa transición de la guerra a la paz.

B. El tema especial de las drogas

Es poco probable que la implementación del acuerdo de paz lleve a una disminución significativa de los cultivos de coca antes de 2018. Los nuevos programas de restitución requieren de tiempo para dar resultados y podrán ser cercenados si el apoyo flaquea. Los recientes incrementos en la producción de coca han hecho que el tema de las drogas cobre nuevamente importancia, tanto en el ámbito político como en el de prevención de la violencia. La oposición insiste en que el incremento en hectáreas cultivadas y el fracaso de la política contra las drogas es fruto de las concesiones hechas a las FARC, incluyendo la prohibición de aspersión aérea. La política de drogas es también objeto de tensión dentro del gobierno, y entre Bogotá y las comunidades locales[fn]“Procurador colombiano acusa a Santos de proteger cultivos de las FARC”, El Nuevo Heraldo, 18 de abril de 2016; “Uribe considera que fin de aspersiones con glifosato es exigencia de las Farc”, El Nuevo Heraldo, 10 de mayo de 2015. Entre julio y septiembre de 2016, las protestas de cultivadores de coca, principalmente en el Putumayo, duraron 39 días. Los campesinos rechazaban el uso de precursores químicos para aplicarse directamente en el suelo como parte de la erradicación manual. Los campesinos del Putumayo también elevaron sus inquietudes sobre la política de drogas y la implementación de los acuerdos de paz en materia de sustitución de cultivos. Véase “Razones del paro cocalero en Putumayo”, El Espectador, 19 de agosto dl 2016; “Levantan protesta cocalera en Putumayo”, El País de Cali, 7 de septiembre de 2016; entrevistas de Crisis Group a líderes locales y cultivadores de coca, 20-24 de marzo de 2016. El nuevo Fiscal General, Néstor Humberto Martínez, llamó a que la fumigación se reinicie pero con nuevos químicos. “Fiscal pide volver a la fumigación aérea contra los cultivos ilícitos”, El Tiempo, 4 de septiembre de 2016.Hide Footnote . Cuando se publiquen este año los informes sobre áreas cultivadas probablemente mostrarán un incremento en e2016, fecha que precede la iniciación de programas de sustitución de cultivos contemplados en el acuerdo de paz. Esto aumentará los llamados para una política tradicional que incluya la erradicación forzada. El plan del gobierno de sustituir y erradicar forzadamente 50 mil hectáreas en 2017 es probablemente inalcanzable y crearía serias tensiones en el campo. Volver a una erradicación forzada produciría una tensión innecesaria con las FARC y cerraría la oportunidad que tiene el Estado para lograr legitimidad en áreas con alta presencia de cultivos de coca.

La comunidad internacional, y en particular Estados Unidos, debería darle una oportunidad al acuerdo sobre drogas ilícitas sin esperar reducciones inmediatas en las áreas cultivadas. El énfasis debería ser fortalecer la interdicción dentro y fuera de Colombia, y apoyar la rápida y efectiva implementación de los puntos más relevantes dentro del acuerdo de paz. Priorizar tal implementación más allá de los intereses políticos nacionales e internacionales de las políticas tradicionales antinarcóticos será crítico, más aún cuando volver a la costosa erradicación manual, cuyos resultados son fácilmente reversibles, no es garantía de éxito.

VI. Conclusión

Colombia ha firmado y ratificado el acuerdo de paz, y la totalidad de los miembros de las FARC estará pronto acantonada en lugares en los que entregarán sus armas e iniciarán su transición a la vida civil. Si bien esto es motivo de celebración, la manera en que la paz fue firmada y aprobada es altamente controversial, y el acuerdo parece carecer de una base amplia, estable y sostenible de apoyo político. Diferentes escenarios amenazan la implementación y con una oposición unida y fortalecida, el futuro parece algo sombrío para los líderes que apoyaron el acuerdo. El acuerdo de paz estará en el centro del debate de cara a las elecciones presidenciales de 2018 y será foco de múltiples agravios que pueden producir un resultado similar a los del plebiscito del 2 de octubre de 2016.

Durante 2017 será necesario un rápido y sustancial progreso en aspectos críticos de la implementación del acuerdo de manera que se altere la balanza a su favor. La implementación se enfrenta a amenazas concretas, profundizadas en parte por las disputas políticas alrededor del acuerdo de paz: déficit financiero, el intermitente proceso de paz con el ELN, instituciones débiles y rivalidades internas en el gobierno, y los asesinatos selectivos en áreas rurales. Si los esfuerzos para implementar el acuerdo no sobrepasan estos obstáculos algunos puntos acordados pueden estar condenados al fracaso antes incluso de que tengan alguna posibilidad de éxito. Si eso sucede, el compromiso de las FARC con la paz, la posibilidad de una negociación similar con el ELN y las perspectivas de enfrentar las causas estructurales del conflicto quedarán en veremos. La batalla inmediata por firmar un acuerdo se ha ganado, pero es todavía prematuro declarar una victoria para la paz.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

Anexo A: Mapa de Colombia

Mapa de Colombia AB Carto/International Crisis Group
People attend the celebration held at Freedom Square organized by "Sudan People's Initiative to support peace" after signing a peace deal between the government and 9 armed rebel groups on October 3, in Khartoum, Sudan on 8 October 2020. Mahmoud Hjaj / Anadolu Agency via AFP
Briefing 168 / Africa

The Rebels Come to Khartoum: How to Implement Sudan’s New Peace Agreement

The October 2020 accord between rebels and Sudan’s transitional government is a big step forward. But difficulties remain. External powers should help Khartoum broaden the deal to include holdouts, reform the security sector and keep promises to invest in the country’s long-neglected peripheries.

What’s new? A peace agreement signed on 3 October 2020 paves the way for armed and unarmed opposition groups in Sudan to join the transitional government, dramatically expanding representation of the country’s peripheries during the interim period before elections. The two most powerful rebel movements remain outside the accord, however.

Why does it matter? Clinching the agreement was necessary for the country’s transition but implementation poses challenges. The agreement risks bloating the military and sets up a prospective political alliance between the rebels and Sudanese security forces, which could further sideline the government’s civilian cabinet and threaten to bury its reform agenda. 

What should be done? The interim government should negotiate with holdout rebels to bring them into the transition. Sudan’s international partners should press for security sector reform that decreases the size and political dominance of a newly expanded military while funding and supporting the authorities’ spending commitments in the peripheries.

I. Overview

Sudan’s October 2020 peace agreement, involving the interim government and rebel movements in Darfur and the Two Areas, among others, is an important step in the country’s transition after the ouster of former President Omar al-Bashir. The deal allows for representatives from armed groups in the country’s peripheries to take government posts and for significant public money to go to these areas. It is a way to rebalance the Nile Valley elites’ decades-long domination of Sudan’s political system. But it also creates new problems. Some of the rebel movements that signed on to the pact are divided; the two strongest remain outside it. Khartoum also lacks the billions of dollars it needs to meet its obligations under the deal. The government should bring in the holdouts and incorporate rebel factions in security institutions without bloating the military, which would drain the treasury and sink the civilian cabinet’s reform agenda. While Sudan’s backers press Khartoum to reform the security sector, they should fund demobilisation programs and support the cabinet’s commitments to invest in peripheral areas.

Although they fought Bashir’s repressive regime for years and can claim some credit for weakening it, members of Sudan’s main armed opposition coalition, comprising groups spanning parts of the Darfur region and South Kordofan and Blue Nile states, were largely bystanders when the long-ruling autocrat fell. Bashir was toppled in April 2019 after months of sustained protests by an organic, diverse civilian movement, propelled into the streets by the economy’s collapse. 

In August 2019, the Transitional Military Council (TMC), which took power after Bashir’s downfall, and the civilian Forces for Freedom and Change (FFC), representing the protesters, signed a power-sharing deal. That in turn led to formation of a hybrid civilian-military government tasked with revitalising the ailing economy and steering the country to elections. The signatories also agreed to talks with insurgents to end decades of conflict in areas neglected by Khartoum. The talks took place in South Sudan’s capital, Juba, leading to an accord on 3 October 2020.

The Juba Peace Agreement seeks to redress the historical imbalance between the country’s centre and periphery by devolving power and wealth away from Khartoum. In early February, representatives of armed groups from Darfur and the Two Areas (as South Kordofan and Blue Nile are known) were appointed to the cabinet and Sovereign Council, which oversees the transition. They will also take up seats in the yet-to-be-formed legislative council, which is expected to oversee the executive and craft laws, including those designed to pave the way for elections. Because they have divergent interests and perspectives, the ex-insurgents could, however, jostle with one another as they seek to dominate a limited amount of institutional space allocated to them.

Many aspects of the agreement’s implementation could throw up new problems. Crucially, two of the biggest rebel groups on the ground did not join the talks.

Many aspects of the agreement’s implementation could throw up new problems. Crucially, two of the biggest rebel groups on the ground did not join the talks. Politicians in other parts of the country have protested what they perceive as Khartoum’s undue focus on Darfur and the Two Areas compared to other historically marginalised regions. Nor is it clear, given the near empty treasury, where the government will find the funds it has promised to pay to compensate war-affected civilians and support recovery and development programs in the peripheries. 

While it is encouraging to see rebels integrate into the political system and the security services, their entry comes with risks. With a professed hope for a more inclusive Sudan, the ex-rebels on paper have more in common with the FFC and the transition’s other civilians than they do with the security forces. But some already appear to be allying with the interim government’s military component, believing that by supping with their old battlefield enemies, whom they consider the real centre of power, they will extract greater political and economic concessions from the system. Merging yesterday’s rebels into the security services means that these forces are likely to strengthen and swell in size, adding more pressure to an already strained public purse and increasing pressure on the civilian cabinet members who carry the unenviable burden of reforming a venal political system historically dominated by the military. 

The answer is not to abandon the long-overdue push to recast centre-periphery relations in Sudan. Indeed, the interim government and its external partners should try to expand that effort by bringing holdout groups into the tent or risk prolonging their rebellions. Yet in moving ahead with integrating them, Khartoum and its partners must ensure that the security services do not become so swollen that they deplete state funds or make work even more difficult for the civilian cabinet. That cabinet is already struggling to reform a Sudanese state long dominated by military factions that retain a vice-like grip over the country’s political economy. To manage these risks, while also maintaining fair representation within the military, some rebels will need to demobilise, as will some existing military factions, so as to make room for other rebels to integrate into the security forces. 

Sudan’s parlous economic state means that international assistance will be vital to help soldiers and rebels lay down their arms but also to underwrite the government’s spending commitments in the peripheries, which according to the October deal should amount to billions of dollars. The country’s partners, the European Union, Saudi Arabia, the UK, the United Arab Emirates (UAE), the U.S. and the UN should provide financial and technical support for the deal’s implementation, even as they keep encouraging the civilian cabinet to make economic reforms that will give donors confidence. The peace agreement’s success will be more than worth the price, as it will help Sudan move to more stable and representative governance.

II. The Challenges of Redressing Neglect

Sudan has known neither peace nor stability since achieving independence in 1956. Underlying the country’s bloody conflicts is smouldering resentment in peripheries of their systematic political and economic exclusion by the riverine elites who have ruled Sudan for decades. Until Bashir’s ouster, every Sudanese leader since independence hailed from the Hamdi Triangle formed by the cities of Abu Hamad, Khartoum and Shendi in the Nile Valley, home to Arab-identifying ethno-linguistic groups.[fn]The primary groups in the area are the Bideriyya-Dahmashiya, Rufaa, Ja’alin, Shaygiyya and Rubatab. Prime Minister Abdalla Hamdok, a member of the Kenani from North Kordofan, is the first Sudanese leader from outside the Hamdi Triangle. General Muhammad Hamdan Dagalo “Hemedti”, head of the powerful Rapid Support Forces militia, and arguably the most powerful man in the country today, is from the Arab Reizegat community of Darfur.Hide Footnote Elite neglect of other parts of the country, such as Darfur, eastern Sudan, the far north, the Two Areas of South Kordofan and Blue Nile, and what in July 2011 became South Sudan, took the form of economic and cultural marginalisation underpinned by a lack of political representation. The neglect sparked rebellions and wars that killed millions.[fn]See Crisis Group Africa Briefing N°14, Sudan’s Other Wars, 25 June 2003; and Crisis Group Africa Report N°281, Safeguarding Sudan’s Revolution, 21 October 2019.Hide Footnote Beyond the terrible human and economic toll they have taken on Sudan’s peripheral regions, these conflicts have cost the state dearly.[fn]See Crisis Group Africa Briefing N°157, Financing the Revival of South Sudan’s Troubled Transition, 22 June 2020.Hide Footnote Most strikingly, the July 2011 secession of South Sudan struck a major blow to Sudan’s economy, taking away the bulk of its oil wealth.

Following Sudan’s 2018-2019 revolution, the country’s civilian and military elites agreed in the August 2019 constitutional accord to seek to redress the imbalance between the periphery and the centre.[fn]See Crisis Group Report, Safeguarding Sudan’s Revolution, op. cit.Hide Footnote The FFC and TMC committed to ensuring that Sudan would shift away from the autocratic, highly centralised state that Bashir had presided over to a democratic, pluralistic system benefiting all Sudan’s diverse people.[fn]John Young, “Sudan Uprising: Popular Struggles, Elite Compromises and Revolution Betrayed”, Small Arms Survey, June 2020.Hide Footnote Peace talks followed shortly thereafter and, after almost a year of negotiations in Juba between transitional officials and civilian and armed opposition representatives, including from rebel outfits in Darfur and the Two Areas, the parties signed a deal on 3 October 2020.

The Juba Peace Agreement is actually a collection of accords setting out principles covering power and wealth sharing, land reform, transitional justice, security arrangements and the return of displaced persons. It also sets to zero the clock on the country’s post-Bashir transitional period that had initially been fixed in the August 2019 accord, extending it by 39 months to early 2024, when elections are now due to be held. Authorities have put the cost of carrying out the Juba deal at some $13 billion over ten years, with Khartoum responsible for $7.5 billion of that sum for the agreement’s implementation in Darfur.[fn]Crisis Group interview, prime minister’s office representative, Khartoum, 7 October 2020.Hide Footnote

The important provisions for the rebels are questions related to integration of their leaders into government and their fighters into the security forces, as well as how power sharing between their regions and Khartoum will evolve. Rebels are to be absorbed into security agencies with those who are not returned home through a disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) program that will help them find civilian livelihoods.[fn]On paper, the Sudan Armed Forces include the paramilitary Rapid Support Forces, the country’s dominant security force, which in practice operates well outside the army’s command and control.Hide Footnote According to the deal, signatory armed groups will also receive three seats in a newly expanded fourteen-member Sovereign Council, which under the August 2019 agreement acts as government’s executive organ, and one quarter of the cabinet seats.[fn]On 8 February, Hamdok announced a major reshuffle, naming seven rebel nominees to a new cabinet of 25.Hide Footnote The deal also sets out a change in power sharing between centre and periphery, suggesting that Sudan adopt a federal system of governance. As steps in that direction, it provides for restoring Darfur’s former status as a single region, improving national representation for Darfuri tribes and increasing control over natural resources and Darfuris’ national political sway while also granting greater autonomy to the Two Areas.[fn]In the new Darfur region, the signatory parties to the Darfur portion of the agreement will control 40 per cent of the regional government’s posts. A further 30 per cent will be appointed by the government, 20 per cent nominated by civil society and 10 per cent named by the Sudan Liberation Movement faction led by Ali Hamid. For the Two Areas, the agreement also allows emerging authorities expanded control over wealth, power sharing and land use.Hide Footnote

One challenge is the divergence of interests among the armed groups under the umbrella of the Sudanese Revolutionary Front (SRF), the rebel coalition from Darfur and the Two Areas, which signed the October agreement.[fn]The SRF is an ethnically heterogenous coalition. Its leaders hail from the Fur (Al Hadi Idriss), Zaghawa (Jibril Ibrahim and Minni Minnawi) and Ingessana (Malik Agar) peoples. They have often sat together uneasily under the group’s umbrella.Hide Footnote Malik Agar’s Sudan People’s Liberation Army/Movement-North (SPLA/M-N) faction has little in common with Darfuri groups and a more overtly national agenda.[fn]“Realpolitik, with plenty of guns”, Africa Confidential, 6 August 2020. The SPLM/A-N’s Agar and his deputy Yasir Arman espouse a political vision of a diverse and secular Sudan founded in social justice drawn directly from John Garang, the former long-time leader of the main SPLM group that later constituted the core of South Sudan’s fledgling government (and then splintered). The SLA/M-MM has yet to enunciate a vision.Hide Footnote As for the Darfuri groups, the Sudan Liberation Army/Movement of Minni Minnawi (SLA/M-MM) broke away from the SRF in May, though it nevertheless signed the agreement alongside the other groups. Jibril Ibrahim of the Justice and Equality Movement (JEM), newly appointed as finance minister, has restored ties with Islamists in Khartoum as well as traditional backers from western Sudan’s Zaghawa ethnic group. Signatory groups have also fought as mercenaries on different sides of Libya’s conflict.[fn]JEM, with its Islamist leanings, has fought alongside the Government of National Accord, the Tripoli-based authorities of whom some are Muslim Brotherhood affiliates. The Tripoli government’s adversary, Field Marshal Khalifa Haftar’s UAE-backed Libyan National Army, paid fighters from the SLA/M-MM and several other Sudanese rebel factions. Until recently, the UAE provided weapons and equipment to Haftar’s forces, which were then distributed to the Sudanese and other foreign mercenaries. Over time, the UAE established its own relationships with Darfuri movements. Crisis Group interview, confidential UN source, 29 November 2020. “Final Report of the Panel of Experts on the Sudan”, UNSC S/2021/40, 13 January 2021.Hide Footnote The SRF is thus divided in general outlook and over how its constituent groups will share seats in the transitional government.

The agreement excludes Sudan’s two most powerful and politically relevant armed movements.

The agreement excludes Sudan’s two most powerful and politically relevant armed movements: an SPLA/M-N faction led by Abdel Aziz al-Hilu, which operates in the Two Areas, and an SLA/M faction led by Abdel Wahid al-Nur, which maintains bases in central Darfur. Abdel Wahid’s movement draws significant support from the Fur ethnic group and the internally displaced in Darfur. Abdel Aziz’s faction enjoys backing from the Nuba and other groups in South Kordofan and Blue Nile states. Unlike the agreement’s rebel signatories, which are militarily degraded following a string of defeats by Khartoum in 2015 and 2016, the two holdout groups have substantial strength on the ground. Both have resisted signing the agreement and are unlikely to do so out of discomfort with the security forces’ continued dominance in the transitional government and their insistence on a credible national dialogue as a precursor to an inclusive peace deal, among other reasons.[fn]Crisis Group interview, Abdel Aziz al-Hilu, Juba, 9 February 202o. “Interview with Sudan Liberation Movement leader El Nur: Paris meeting with Hamdok ‘friendly and frank’”, Radio Dabanga, 3 October 2020.Hide Footnote

Getting those groups to lay down their arms and join the government requires more talks to address the holdouts’ deep mistrust of the military’s dominance of the Sudanese state and their concerns over the persistence of Islamist networks inside various state institutions. Holdout groups’ leaders view such networks as working to sabotage the transition and restore the old riverine Islamist order.[fn]Crisis Group telephone interview, Western diplomat, May 2020.Hide Footnote Indeed, Abdel Wahid rejects the Juba agreement wholesale and declares that he will negotiate only when Khartoum has a civilian government.[fn]Given the military’s dominance in the transition, Abdel Wahid’s reservations about engaging in the political process set an unrealistically high bar. They are understandable, however, and mirror the concerns of many Sudanese and foreigners. Following a French-brokered meeting in Paris with the prime minister in early October, Abdel Wahid said he was “now awaiting the results of whether Hamdok has the power and authority to establish peace” and noted that “the demand of the Sudanese uprising was a 100 per cent civilian government, which did not happen. We reject this and adhere to full civilianisation”. “Interview with Sudan Liberation Movement leader El Nur: Paris meeting with Hamdok ‘friendly and frank’”, op. cit.Hide Footnote Abdel Aziz insists that a transitional legislative council be formed to provide oversight of the military, thus ensuring that the Sudanese Armed Forces are accountable to civilian institutions.[fn]Crisis Group interview, Abdel Aziz al-Hilu, Juba, 9 February 2020.Hide Footnote

Both men also wish to see the Council of Ministers rather than the military-dominated Higher Peace Council made responsible for any subsequent negotiations with them.[fn]Article 16 of the Constitutional Charter says it is the cabinet’s job to take on the peace portfolio. Crisis Group telephone interview, Amar Deldoum, 30 September 2020.Hide Footnote Abdel Aziz fears that if a reform-minded civilian cabinet is not in the driver’s seat of the constitutional conference that is planned as a follow-up to the agreement, Islamists will hijack the proceedings and re-establish control over politics and the economy while rejecting his core demand for a secular Sudan.

Finding a way to bring the holdouts into the deal is only one of the delicate tasks that lie ahead. The deal has also provoked hostile reactions in other parts of the country, where some feel that it gives too much prominence and offers disproportionately large dividends to Darfur and the Two Areas.[fn]Crisis Group interview, Gumaa Kunda, peace adviser to the prime minister, Khartoum, 20 October 2020. The five geographic regions or “tracks” are Northern, Eastern, Two Areas, Darfur and Central. Crisis Group interview, Mohammed Ahmed al-Khatim, Northern Track representative, Juba, 8 February 2020. The Central and Northern Tracks secured the least from the government, with Khartoum primarily offering development assistance. Abdel Aziz al-Hilu called the Central and Northern Track agreements “empty”. Crisis Group interview, Abdel Aziz al-Hilu, Juba, 9 February 2020. By contrast, the Darfur protocol commits the government to immediately pay $100 million for development and reconstruction and $750 million annually over ten years to support sustainable development and implementation of the peace deal.Hide Footnote

Various forms of protest have already emerged. In eastern Sudan, home to former rebels that in 2006 had signed the Eastern Sudan Peace Agreement with Bashir, thousands of Beja youth mobilised by Sayed Tirik, a stalwart of ousted President Bashir’s National Congress Party and an important Beja chief, shut the critical Port Sudan-Khartoum highway in July 2020. They wished to signal discontent with the agreement’s sections dealing with the east, arguing for inclusion of a right to self-determination for a single region comprising the three eastern states of Gedaref, Kassala and Red Sea, and a provision enabling reclamation of land rights.[fn]Sayed Tirik is chairman of the High Council of Beja Nazirs and Independent Chieftains. The Eastern Track comprised the United Popular Front for Freedom and Justice party of Al-Amin Dawood and the Beja Congress faction led by Osama Said. Beja Hadandawa tribesmen have also protested their perceived lack of representation at the Juba talks, rejecting the Eastern Track accord struck in February.Hide Footnote

Arab Misseriya, natives of the former West Kordofan state now absorbed into South Kordofan, are angry that they were not consulted when Agar’s SPLA/M-N faction negotiated over the Two Areas with the government.[fn]Crisis Group interview, U.S. official, Khartoum, 17 October 2020. Crisis Group interview, Om Salama Mohammedcoordinator of West Kordofan State Coordination Office, Khartoum, 19 October 2020.Hide Footnote Their grievances over exclusion from the talks may make implementation of the agreement in West Kordofan challenging. In response to the perceived slight, Misseriya members of the Popular Defence Forces, a paramilitary group closely aligned with the Bashir regime, have re-mobilised to press for greater government consultation with Misseriya over their claims to land and resources produced in West Kordofan.[fn]These concerns include Misseriya claims to Abyei, a region of fertile grazing land contested by South Sudan. West Kordofan Misseriya leaders were surprised and angry to find their state included in the agreement, having been excluded from the negotiations. Crisis Group interviews, international Two Areas expert, Khartoum, 6 October 2020; Om Salama Mohammed, coordinator of West Kordofan State Coordination Office, Khartoum, 19 October 2020; U.S. official, Khartoum, 6 October 2020.Hide Footnote

III. A New Scramble for Power in Khartoum and Beyond

The Juba agreement could alter the balance of power in Sudan’s transitional government in two important ways.

The Juba agreement could alter the balance of power in Sudan’s transitional government in two important ways.

First, by bringing actors from the periphery into the transitional institutions, the agreement threatens to dilute the influence of riverine elites from the Hamdi Triangle. These elites include the FFC, who continue to be dominated by old-guard political groups from the centre.[fn]The FFC has made little attempt to nationalise its political platform or to gain support from the peripheries, though some individual parties such as the Sudan Congress Party have attempted to broaden their appeal with a program of outreach across the country.Hide Footnote Some, especially those once associated with Bashir’s regime, have already shown signs they are unhappy with this prospect and are prepared to push back, but so far have posed only an indirect threat.[fn]Many riverine elites, including bureaucrats and businessmen close to Bashir’s National Congress Party, were already unsettled by the transition and have fled Sudan, been arrested or had assets appropriated by the Empowerment Elimination, Anti-Corruption and Funds Recovery Committee. Those who have remained active in civic and business life are pushing back by snarling bureaucratic processes and reforms in national and state governments, as well as by leveraging their hold over key sectors of the economy.Hide Footnote

Secondly, the arrival of armed factions and their representatives into transitional institutions could tilt the balance of power within the transitional government away from civilians and in favour of a military wing of the power-sharing coalition, with lasting consequences for Sudan’s future. General Muhammad Hamdan Dagalo “Hemedti”, the head of the paramilitary Rapid Support Forces (RSF) and the most powerful military actor in Khartoum, has brought rebel factions who signed the agreement close to his own camp, bolstering his overall political weight and that of the RSF within the transition.

The newfound relationship between Hemedti and signatory rebel groups is on one level counterintuitive. They were, after all, on opposing sides in Darfur, where Hemedti fought with the Janjaweed militia that perpetrated atrocities against Darfuris and inhabitants of the Two Areas. But a number of considerations have created the conditions for a pragmatic political alliance. For one thing, Hemedti has sought to overcome the weight of a difficult history by invoking the two sides’ common origins in Sudan’s peripheries along with shared mistrust of the riverine centre.[fn]Hemedti came to prominence in 2003 as a commander of the Janjaweed militias operating largely on the Bashir government’s behalf, causing vast death and destruction in Darfur and the Two Areas. But SLA-MM commander Minnawi told Crisis Group that Hemedti, a Mahariya Reizegat of Darfuri and Chadian heritage, is now seen by the riverine centre as “one of them”, that is, an actor from the margins of Sudanese society seeking a greater role in the country. Crisis Group interview, Minni Minnawi, Juba, 8 February 2020. Similarly, JEM commander Jibril Ibrahim told Crisis Group that the military felt the armed groups were closer to the security forces than the civilian section of government. Some of this cooperation, however, is based on concern both in Sudan and among international partners that sidelining the military will sink the transition. “If you want to push the military into the corner, you will lose everything”. Crisis Group interview, Jibril Ibrahim, Juba, 8 February 2020. Hemedti has also used confidence-building measures with the groups, such as when, in June 2019, he released 235 Sudan Liberation Army combatants of Minni Minnawi and Al Hadi Idriss whom the RSF had captured in May 2017.Hide Footnote Secondly, SRF members claim that the UAE, which maintains strong relationships with both Hemedti and the armed groups, has encouraged the latter to cooperate politically with the RSF commander.[fn]Chad, which enjoys ties with both sides, has also been integral to bringing the SRF and RSF closer together. Crisis Group telephone interview, UN official, 9 February 2021. The UAE’s backing of Hemedti is based in large part on relationships built during RSF deployments to Libya and Yemen. When the RSF withdrew from Libya between June and September 2019, Darfuri armed movements filled this gap in Haftar’s forces. UN officials, however, found that “[t]he signatory movements intend to leave a significant number of troops in Libya – up to half of their force, according to some interviewees”, theoretically leaving them outside the absorption and reintegration process. “Final Report of the Panel of Experts on the Sudan”, op. cit.Hide Footnote Thirdly, many SRF officials believe that FFC representatives, many tracing their roots to the Hamdi Triangle and fearful of having power dispersed from the centre, tried to lock them out of power as the transitional government was being formed.[fn]See “Sudan rebels take issue with Forces for Freedom and Change”, Radio Dabanga, 22 August 2019. Crisis Group interview, Al Hadi Idriss, SRF chairman, Juba, 7 February 2020. Jan Pospisil, “Sudan’s Interim Constitutional Arrangement: The Risk of Sharing a Non-existent Cake”, Political Settlements, 2 September 2020.Hide Footnote

Still, the biggest factor may be power politics. Some SRF armed groups might share the FFC’s stated hopes for a more inclusive Sudan, but they remain sceptical of the civilians’ ability to advance their interests, while also seeing them as comprised of metropolitan elites distrusted by those in Sudan’s peripheries. Senior SRF figures view Prime Minister Abdalla Hamdok as lacking the clout to deliver transformational change to Sudan and believe that they will be better served by aligning with Hemedti, whom they see as Khartoum’s real power centre.[fn]Crisis Group interviews, SRF leaders, Juba, February 2020. Sudan Communist Party figure Siddiq Yousef, leading the FFC’s February delegation to Juba, told Crisis Group that it was only logical that SRF representatives might see greater sense in allying with the military establishment, whom they expect to keep a firm grip on power. Crisis Group interview, Siddiq Yousef al-Nour, member of Sudan Communist Party’s political bureau, Juba, 11 February 2020.Hide Footnote Typifying the view of several armed group leaders who were part of the agreement, Minnawi said “there is no way civilians will take control” of the state.[fn]Minnawi believes it is “simply crazy” to expect civilians to control a country “swimming in weapons”. Crisis Group interview, Minni Minnawi, Juba, 8 February 2020. In discussing whether it would be possible to hold credible elections in 2024, another SRF commander declared that it was not a question of the military influencing elections but a question of whether the military would allow elections to be organised. Crisis Group interview, SRF commander, Juba, 8 February 2020.Hide Footnote

As the signatory armed groups pivot toward a political alliance with the military factions in government, they have taken to recruiting more men into their ranks, to achieve three things.[fn]The SLA-MM, for instance, spent about a week in mid-October recruiting around Niertiti, South Darfur. Sudanese armed movements recruited heavily throughout 2020, organising for the transport of recruits from Darfur and elsewhere into Libya, via Chad. Recruitment to fight in Libya has been easy, both because Haftar’s forces pay well, thanks to Emirati financing, and because, with the Juba Peace Agreement looming, recruits expected to be beneficiaries of the agreement’s integration or DDR programs. Some recruits have been simply brought directly from home to the cantonment sites. Crisis Group telephone interviews, confidential UN source, 12 November 2020; confidential UNAMID source, 29 October 2020.Hide Footnote First, by ramping up numbers, they aim to claim a greater share of positions within the security services, which they argue are too dominated by riverine elites.[fn]During the talks, SRF commanders expressed reservations about the professional and organisational state of the security forces as well as the dominance of riverine elites in senior positions. Crisis Group interviews, Minni Minnawi, Juba, 8 February 2020; Al Tahir Hajer, Juba, 11 February 2020.Hide Footnote The October agreement directs that the armed groups be either absorbed into the police, General Intelligence Services, Sudanese Armed Forces or paramilitary RSF, or disarmed, demobilised and reintegrated into civilian life.[fn]The agreement on security arrangements for the Darfur Track specifies that Darfuri armed groups will be integrated into “the Armed Forces, the Rapid Support Forces and other regular forces”. The agreement on security arrangements for the signatory SPLM/A-N does not specify fighters’ integration into the RSF, referring only to “integration into the Sudanese Armed Forces and other regular forces”. Both agreements state that fighters can also be integrated into the police and intelligence services.Hide Footnote Secondly, the more recruits the groups bring in, the better positioned they are to benefit from the cash windfall that armed movements believe will flow from participation in that demobilisation process.[fn]In the words of one UN official, the rebel movements “see DDR as a cash machine”. Crisis Group telephone interview, UN official, 16 November 2020.Hide Footnote Finally, recruitment is a way for the groups to ensure they have a standing force at hand if the transition collapses.[fn]Distrust in the twin processes of absorption and disarmament runs deep: Yasir Arman, deputy head of Agar’s SPLA/M-N faction, suggested that troop integration into the Sudanese security forces should only take place once political change has become more apparent through the completion of the constitutional conference. Crisis Group interview, Yasir Arman, Juba, 10 February 2020. Other SRF commanders have told Crisis Group that they seek a successful transition culminating in elections but will hedge their bets by maintaining military capacity as long as possible in case the transition collapses. Crisis Group interviews, SRF commanders, Juba, February 2020.Hide Footnote

As a result, a number of dangers may emerge from demobilisation. From a financial perspective, if the security forces are bloated after absorbing more men, the national treasury will be further strapped at a time when the cabinet is under pressure to spend more on other public services.[fn]The security sector reform provisions contained in the Darfur protocol of the Juba Peace Agreement ask little from the military in the way of concrete reform. Crisis Group telephone interview, senior UN official, 9 October 2020; Crisis Group interview, senior Sudanese military intelligence official, Khartoum, 12 October 2020; Crisis Group telephone interview, former diplomat, 13 November 2020.Hide Footnote Failure to provide those services could contribute to public restiveness and endanger the transition. In addition, the bigger and more powerful the security services become, the harder it will be for the civilian cabinet or legislative council to enact reforms that curb their business interests, which include control over many state-run companies that generate profits for top officers even as they consume vast amounts of public resources.[fn]A senior UN official told Crisis Group that there is simply no sign that the military is preparing to meaningfully reform, step aside or divest itself of economic assets that are key to its power. See also Crisis Group Briefing, Financing the Revival of Sudan’s Troubled Transition, op. cit., for details on how security actors dominate economic fields.Hide Footnote

Moreover, should signatory rebels and other armed actors beef up their numbers and the expected demobilisation windfall fail to materialise, the former rebel commanders’ command and control over newly expanded and diverse forces, which may be harder to control, may deteriorate. With more recruits in their ranks, rebel forces also become a possible future threat if the agreement collapses. The threat could be particularly acute in Darfur, where the mandate of the UN-African Union Hybrid Operation in Darfur (UNAMID) has ended, meaning that a key mechanism for deterring violence has vanished. Renewed intercommunal violence is a risk, as is a descent into fighting among disaffected armed groups.[fn]In place of UNAMID, whose mandate ended in December 2020, the government has begun to deploy a joint force of 12,000 to maintain peace and stability in Darfur. Of these, 6,000 will be drawn from the existing government forces, and 6,000 more will come from Darfuri signatory armed movements. The government forces are deeply distrusted by many Darfuris for their central role in prior violence in the region and are ill-equipped to provide security evenly and effectively. Just two weeks after UNAMID’s closure, ethnic and tribal violence spiralled out of security forces’ control in West Darfur and South Darfur, killing well over 300 and displacing over 100,000. “Violence in Sudan’s Darfur region dims hopes of a long-sought peace”, The New York Times, 19 January 2021.Hide Footnote

If absorbing armed factions into transitional institutions carries risks, leaving them out in the cold would be even worse.

Still, if absorbing armed factions into transitional institutions carries risks, leaving them out in the cold would be even worse. It would perpetuate a sense that Sudan’s transition is playing out only within the confines of the Hamdi Triangle, deepening centre-periphery tensions that have been a powerful driver of conflict in Sudan. The task for Khartoum now will be to negotiate the many challenges in the path toward implementation, which will be key to driving the transition forward.

IV. Implementing the Juba Agreement Wisely

In attempting to redress the exclusionary policies that have dogged Sudan for decades and spread power more evenly between the Nile Valley and Sudan’s diverse peripheries, Khartoum has taken on a set of daunting challenges. It and its partners should take a number of steps to improve prospects of success and minimise dangers.

For starters, the interim government should prioritise efforts to reach a separate accord with the two major armed groups that did not join the Juba accords.[fn]According to Sudan’s peace commissioner, the modality for accords with the holdouts remains unclear, but any such agreements would take the form of annexes to the agreement or distinct accords. Crisis Group interview, Suliman Dibelow, Sudan peace commissioner, 11 October 2020.Hide Footnote In entering the Juba talks, Khartoum had said it was seeking a “comprehensive” solution to Sudan’s long-running conflicts. But the absence from the table of Sudan’s two most powerful armed groups undercuts that ambition and undermines the Juba deal’s effectiveness in actually ending conflict.[fn]The SLA/M of Abdel Wahid al-Nur has been entirely absent from the talks. The SPLM/A-N of Abdel Aziz al-Hilu has often been present in Juba, meeting with government and SRF negotiators as well as FFC representatives throughout, but without ever joining the negotiations.Hide Footnote

There are divergent opinions among authorities in Khartoum on how to bring the holdout groups to the negotiating table. To date, Khartoum’s strategy has included military pressure on al-Hilu’s SPLM/A-N faction through empowerment of the SPLM/A-N faction headed by his rival Agar in the Two Areas, requests to the South Sudanese government to cut off al-Hilu’s forces from resupply and gold smuggling routes, and efforts to limit aid to areas controlled by al-Hilu.[fn]Crisis Group interview, Sudanese government official, 12 October 2020.Hide Footnote Authorities have also pursued partly successful attempts, with Egyptian cooperation, to splinter Abdel Wahid’s Sudan Liberation Army/Movement, the other major holdout group.[fn]Crisis Group telephone interview, Western diplomat, 22 April 2020.Hide Footnote Khartoum also hopes that the deal’s implementation and resulting peace dividend will ramp up grassroots pressure from the holdouts’ constituencies.[fn]Crisis Group interview, Suliman Dibelow, Sudan peace commissioner, 11 October 2020.Hide Footnote This approach assumes optimistically that effective implementation on the ground can begin expeditiously. 

But to many, military pressure is the wrong approach and only dialogue can work.[fn]Crisis Group interviews, Western diplomats, Khartoum, 11 February 2020 and October 2020; Sudanese government official, Khartoum, 7 October 2020.With support from Hemedti and Lieutenant General Shamseddin al-Kabbashi, Agar established a cantonment and training site near Dilling, South Kordofan, in early 2020, clearly a provocation to al-Hilu, whom the government may be seeking a pretext to fight. Confidential third-party document, January 2020, on file with Crisis Group. Crisis Group telephone interview, mediation expert close to Juba peace talks, 12 February 2020.Hide Footnote The holdouts’ entry into the transition likely rests less on the success of military operations against them and more on their being offered sufficiently influential roles in the transition and seeing the military’s hold on power being rolled back. Sudan’s international partners, particularly the EU and U.S., can help get the ball rolling by engaging with both Abdel Aziz al-Hilu and Abdel Wahid al-Nur to reassure them that they will continue to press Khartoum to undertake such reforms, including by offering to underwrite those measures, and to encourage them to continue talking with the government about addressing the core concerns that have kept them outside of the agreement. At the same time, Saudi Arabia and the EU, UAE, UK and U.S. should urge the military to press for progress on reducing the armed forces’ stranglehold on the economy; this is imperative for the transition’s success more broadly, but it could also help persuade the two holdout groups’ leaders that things are moving in the right direction.[fn]These four governments and the EU meet regularly as “the Quad” coordinative mechanism to discuss support to Sudan.Hide Footnote

At the same time, the newly reshuffled government should accelerate the process of forming the legislative council, which would have oversight powers over the military. Its formation should make clear that there will be meaningful space at the table for the holdouts to participate in government and advance their interests from inside the transition. International partners, including Egypt, Saudi Arabia, the UAE, the UK and the U.S., should also prevail upon authorities not to launch new military offensives in an effort to bring the holdouts to heel.

How the Juba Peace Agreement’s armed signatory groups will be incorporated into the security services will be crucial.

How the Juba Peace Agreement’s armed signatory groups will be incorporated into the security services will be crucial. It is essential that the transitional government does not bloat the security services, and in so doing further empower the military while deepening the country’s fiscal crisis, leaving it without resources to fund other key components of the agreement and needed services. To achieve that and maintain fair representation within the security services, only a certain number of rebels can be accommodated. The rest should be disarmed and supported to reintegrate into civilian life. For this to work, the Sudanese Armed Forces and Hemedti’s Rapid Support Forces will need to be prepared to demobilise some of their men in order to make room.[fn]The RSF was also found to be recruiting heavily during 2020, particularly in eastern Sudan. Crisis Group interview, Sudanese researcher, Khartoum, 7 October 2020.Hide Footnote Further difficult negotiations will be required to thrash out this balance.[fn]Rebel signatories were supposed to provide their force numbers to facilitate calculations around DDR and the integration of fighters, but they have yet to do so.Hide Footnote

The risk is that the generals will do just the opposite, seeking instead to absorb entire units of signatory rebels, thereby indeed bloating the size of the military and expanding its influence, while also allowing the ex-rebel groups to keep chains of command open for reactivation if the transition goes bad. That is an outcome that Sudan’s partners must steer the country away from. As Crisis Group has pointed out since 2019, the survival of Sudan’s transition will require the state to clean up institutions dominated by armed elites and their cronies, which have preyed on the country’s economy and profited from the persistent conflicts they have helped feed. Only a reform-minded civilian government can do this job. If the military grows more powerful at the expense of civilian leadership, prospects for positive change will dim.

External powers that have a stake in Sudan’s future can help guide the country away from that outcome by providing civilian authorities resources to manage implementation of the Juba deal prudently. To guard against bloating of the armed forces, Sudan’s partners should bankroll demobilisation efforts, so that there is a viable path out of the security services for those rebels who cannot be absorbed into the army, and any current units that have to be shed to make room for other rebels to be integrated. Donor funds will also be needed if Khartoum is to make good on the rollout of the billions of dollars it has promised to spend in the peripheries, which it does not have on hand. 

Donors should stand ready to offer other forms of bilateral support. As Crisis Group has previously advocated, authorities must press ahead with enacting painful economic reforms to give confidence to donors that they can manage any influx of funds responsibly.[fn]On 21 February 2021, enacting its most consequential economic reform to date, the Central Bank of Sudan unified the country’s exchange rate, sharply devaluing the Sudanese pound in the process. The move brings the black market and official exchange rates closer together in an attempt to improve government control over the exchange rate and has been a key demand of the International Monetary Fund, World Bank and most other international partners. Previously, the black market exchange rate between the Sudanese pound and U.S. dollar consistently hovered at some five times the official rate, meaning any financial assistance arriving in Sudan was immediately devalued to one fifth of its original value, as donors must use the official rate even while the black market rate is used for all other transactions. See Crisis Group Briefing, Financing the Revival of South Sudan’s Troubled Transition, op. cit.Hide Footnote In turn, donors should be ready to channel funding through the transitional government’s civilian-led ministries to strengthen the civilians’ hold over the budget and their ability to direct development funding to all the peripheries. In supporting Khartoum’s spending commitments in the peripheries, donors should work with Sudanese authorities to shape high-impact aid programs in neglected areas. These dividends are needed to reinforce to the armed signatories the value in drawing close to the FFC and civilians rather than to the military. 

International assistance to the transitional government has fallen short of the robust levels that the situation calls for.[fn]According to the Sudanese government, donor disbursement has been “very slow”. Crisis Group interview, civilian member of transitional government, Khartoum, 7 October 2020. In mid-January 2021, however, senior UK and U.S. officials visited Khartoum in quick succession, inking deals to provide Sudan with all-important bridge loans to clear the country’s debt arrears at the World Bank, easing access to new loans and financing from international financial institutions. Disbursement of these bridge loans had been largely dependent on the Sudanese government’s late February move to unify its exchange rates. The new capital will afford the Sudanese government access to the foreign currency required to defend the Sudanese pound’s value.Hide Footnote Until the December removal of Sudan from the U.S. State Sponsors of Terrorism list, a key block to addressing Sudan’s crippling debt, the U.S. government had largely stayed on the sidelines, offering limited support to the transition. On 1 January, however, the U.S. Congress passed the Sudan Democratic Transition, Accountability and Fiscal Transparency Act providing for increased support to Sudan for development, peacebuilding, governance and economic growth.[fn]The Act seeks to “support a civilian-led democratic transition, promote accountability for human rights abuses, and encourage fiscal transparency in Sudan, and for other purposes”. “Sudan Democratic Transition, Accountability and Fiscal Transparency Act of 2020”, H.R. 6094, 1 January 2021.Hide Footnote The UAE and Saudi Arabia, which funnelled several hundred million dollars into Sudan while the TMC remained in charge at the start of the transition, have since chosen to keep their purse strings tight, instead providing staple commodities such as flour and fuels and maintaining quiet backing for their military partners in government. The EU has made Sudan a priority country in the region, providing an attendant funding boost, although the amounts have also been too small to meet the country’s considerable needs.[fn]Crisis Group interview, EU official, Nairobi, 17 February 2021.Hide Footnote

It is not just the civilian authorities that are counting on stepped-up external support to the transition. Hemedti, a key ally for the UAE, is looking to Abu Dhabi and Riyadh to offer more funding to rescue an economy whose tailspin has already created tensions and driven demonstrations across the country over bread and fuel prices as well as dissatisfaction with the pace of government reforms. If the protests spread, they could result in the kind of unrest in the streets of Khartoum and violence in the periphery that the government might not be able to control.[fn]Khartoum has repeatedly asked for billions in support from donors, who have been at pains to tamp down expectations, citing the global economic downturn as a result of the COVID-19 pandemic. Crisis Group interviews, RSF leader, Khartoum, 6 October 2020; civilian member of transitional government, Khartoum, 7 October 2020. Saudi Arabia and the UAE have communicated that the era of free money is over. Crisis Group telephone interview, U.S. government official, 25 November 2020. Crisis Group interview, senior diplomat, Khartoum, 11 October 2020.Hide Footnote

Despite its shortcomings, Sudan’s external partners need to rally around the Juba agreement and help steady the transition.

Despite its shortcomings, Sudan’s external partners need to rally around the Juba agreement and help steady the transition.[fn]International emissaries in the room during the Juba talks included a representative of the Office of the U.S. Special Envoy, a technical adviser from the British government, two or three representatives of the U.S. law firm PILPG, a representative from UNAMID and, on occasion, an EU representative. Chad, the UAE and Qatar participated intermittently. During South Sudan’s coronavirus lockdown from March-May 2020, few international observers were in attendance. The AU remained notably absent from the talks beyond limited representation through UNAMID. Crisis Group interview, UNAMID official, Juba, 7 February 2020.Hide Footnote A new U.S. administration creates an opportunity to breathe new life into this and other transition-related efforts. The U.S. should press Saudi Arabia and the UAE in particular to boost support to the civilian side of the government while impressing upon the military that security sector reform must begin. The latter will be an especially sensitive, challenging and deeply political process, but it is indispensable to Sudan’s transition. The peace agreement and the constitutional charter place responsibility for this reform with the military itself, meaning the security forces must be convinced to buy into a painful reorganisation. Riyadh and Abu Dhabi are best suited to helping them muster the requisite political will. For its part, the new UN special political mission, known as UNITAMS, should provide technical support and mobilise funding for this vast undertaking.[fn]Sudan’s new Chapter VI special political mission, the UN Integrated Assistance Mission in Sudan (UNITAMS), is a political and peacebuilding mission accompanying the transition. The mission is responsible for mobilising resources in support of the agreement’s implementation. UNITAMS’ first-year budget is only $34 million.Hide Footnote

V. Conclusion

Sudan’s transition – beset by an economy in freefall and the poisonous legacy of years of autocratic rule – may be stuttering but it remains an inspiration to many in the region and beyond. A peaceful and diverse protest movement achieved what many considered barely possible in unseating one of the Horn of Africa’s most entrenched rulers. But the progress can easily be reversed if Sudanese and international stakeholders do not pour the requisite energy, attention and resources into helping propel the transition forward. 

A key task is to make a success of the Juba Peace Agreement, which advances Sudan’s transition by opening up political space to previously neglected corners of the country. For all its imperfections, the agreement creates a framework for addressing inequality and resolving conflicts that have plagued the country since independence. Its implementation will have to be handled wisely, lest it trigger a second order of problems that could destabilise the country further. Particularly critical is to ensure that absorption of rebels does not skew the balance of power further against the government’s civilian side. The responsibility lies primarily with Sudan’s leaders, but they cannot do it alone. The transitional government’s external partners must step up with political and economic support. Absent that, even greater pain could await Sudan and all those with an interest in the Horn of Africa’s peace and security.

Khartoum/Nairobi/Brussels, 23 February 2021

Appendix A: Full List of Signatories of the Juba Peace Agreement