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Una estrategia política para la renegociación del Acuerdo
Una estrategia política para la renegociación del Acuerdo
« Au Niger, l’option militaire face à l’Etat islamique doit s’accompagner d’un projet politique »
« Au Niger, l’option militaire face à l’Etat islamique doit s’accompagner d’un projet politique »

Una estrategia política para la renegociación del Acuerdo

Originally published in Razon Publica

¿De quién depende la paz?

La semana pasada el equipo negociador del gobierno estuvo en La Habana hablando con las FARC sobre las propuestas de la oposición ganadora del plebiscito. Mientras tanto, el país espera algún pronunciamiento que dé luces sobre la posición de la guerrilla frente a las ideas de los que lideraron el No. 

Seguramente el gobierno tendrá que volver a reunirse con la oposición para conversar sobre lo acordado en Cuba. ¿Cómo reaccionará la oposición? ¿Será la suya una respuesta unificada? ¿Qué ocurre si rechaza las propuestas que lleguen de La Habana? Estas incertidumbres nublan el panorama.

A pesar de todo eso, en este texto me arriesgo a sugerir una manera posible de incluir y conciliar las propuestas de la oposición en un nuevo acuerdo, considerando el factor más importante en este momento: lo político.

El Nobel otorgado a Santos no solamente le da algo de equilibrio a la política doméstica y apoyo al proceso, sino que le exige al presidente llegar a un acuerdo final y lograr el fin de la guerra con las FARC. No obstante la oposición ha intentado hacer creer que, aunque Santos conserva sus facultades para negociar con las FARC, la paz depende de la aprobación de los partidarios del No.

Dada la victoria de la oposición en el plebiscito, y el hecho de que quien maneja mayor poder dentro de ella sigue siendo Álvaro Uribe, se podría argumentar que la paz en efecto depende de su aprobación. Sin embargo, tres hechos muestran que esto no es tan cierto.

  • En primer lugar, el resultado del plebiscito le dio al No una victoria increíblemente estrecha.
     
  • En segundo lugar, por este resultado de la refrendación, la paz se puede alcanzar sin Uribe.
     
  • Finalmente, demasiada presión y exigencia de su parte harán que el expresidente quede como el que bloquea la paz, como el “malo de la película”. Esto implica que se llegará a un límite, a un momento cuando Uribe tendrá que aceptar un nuevo acuerdo que con seguridad no contendrá la totalidad de sus propuestas. Lo mismo aplica para todos los líderes del No.
La oposición ha intentado hacer creer que, la paz depende de la aprobación de los partidarios del No.

Una oposición heterogénea

¿Cuál puede ser este límite? La respuesta a esta pregunta depende de varios factores, como la diversidad de posiciones de los votantes de la oposición. Para algunos, como quienes pertenecen a las iglesias, el tema de la “ideología de género” es el más preocupante. Para otros, los castigos más duros para las FARC, la justicia transicional retributiva, los beneficios políticos que recibirá la guerrilla, el tratamiento legal del narcotráfico y/o la reparación hecha con recursos de las FARC son su mayor preocupación. En este contexto, para la oposición se presentan tres dificultades a raíz de sus propuestas durante la campaña.

  • En primer lugar, una parte de la campaña (aunque realmente no se sabe hasta qué punto) se basó en interpretaciones extremas. Considerando a quienes votaron pensando que el Acuerdo iba a convertir a Colombia en Venezuela, ¿qué es lo que hay que cambiar en el Acuerdo para evitarlo? ¿Cuáles son las propuestas concretas? Esta es un área gris y puede darle espacio de maniobra al gobierno, aunque también podría utilizarse para aumentar el miedo en ciertos sectores de la sociedad dada la situación actual del vecino país.
     
  • En segundo lugar, el hecho de que la oposición ha intentado unirse pero presentó sus propuestas por aparte significa que se puede aplicar presión política fuerte y selectiva sobre los diferentes actores del No. Al incluir, por ejemplo, lo pedido por Andrés Pastrana o por la Iglesia no habrá razón para que estos sigan oponiéndose al nuevo acuerdo, lo cual mina la unidad de la oposición. Y lo más probable es que lo que hayan logrado de unidad hasta ahora se debilite con el tiempo.
     
  • En tercer lugar, y más importante, existe una brecha entre lo importante para quienes votaron por el No y los intereses de las élites políticas que apoyan al uribismo o a los otros representantes del No.

Para explicar este último punto, es útil recurrir a algunos ejemplos. El problema de la tierra es quizás el más claro. Varias de las propuestas del uribismo tienen que ver con proteger a los grandes propietarios frente a la restitución, el fondo de tierras, el catastro y los reclamos fundados de pequeños propietarios. Para la élite rural que apoya al Centro Democrático, y para Uribe mismo, estos son temas fundamentales. Sin embargo, para la población uribista votante –principalmente en las ciudades– este asunto no es 8. Lo clave para ella está en la justicia transicional y en la participación política de la guerrilla.

Decisiones estratégicas

Santos respondió a las posiciones del No clasificándolas en tres grupos: las “razonables”; las “difíciles, pero no imposibles”; y las “inviables”. Aquí se propone organizar estas propuestas según su relevancia política.

Hay que identificar la importancia política de las propuestas según dos criterios: su relevancia para el actor político que la propone y su importancia para la base política de ese actor. Por ejemplo, ¿cuáles son las propuestas fundamentales para Uribe o para la Iglesia y cuáles son fundamentales para sus respectivas bases de votantes? En algunos casos hay diferencias en las respuestas, en otros casos coinciden. Si se hace este análisis para todos los actores en la mesa de la oposición y se organiza la información en una tabla es posible identificar la prioridad que debe darse a la renegociación de cada punto, como se ve a continuación:

Niveles de importancia política y necesidad de renegociación

El Cuadro anterior es una aproximación (por lo demás debatible) que puede ayudar a identificar qué tan necesario es renegociar algunos temas:

  • El tema de la justicia es importante para todos los actores y para todas las bases de votantes, lo cual hace necesario y urgente que se vuelva a negociar en La Habana;
     
  • El tema de género no tiene la misma importancia para todos los actores, pero sí tiene una importancia extrema para las iglesias y su base de votantes, lo cual hace que sea clave abordarlo en la mesa de negociación;
     
  • El asunto de protección de la tierra no es muy importante para las bases de votantes, pero sí para quienes están representando a la oposición frente al gobierno. En este punto no sería tan necesario renegociar pues no habrá mucha presión desde la base por redefinir el tema;
     
  • El ejemplo de la comisión de la verdad es el de un asunto que realmente no hay que tocar.

Hay tres factores más que deben tenerse en cuenta para empezar a pensar en soluciones. El primero es la cantidad de propuestas presentadas por cada representante de la oposición. Algunos, como Ordóñez y la mayoría de las iglesias, proponen relativamente pocas cosas, que por eso se pueden tratar de resolver rápidamente. En la medida que se vayan solucionando se les podría presionar para que se pronuncien a favor de los ajustes y, por lo tanto, del nuevo acuerdo.

En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, está el asunto de poner el tiempo a favor de la renegociación. Hay que enfocarse primero en los temas más importantes según la medición propuesta acá e ir agotando las objeciones de los diferentes actores. Si se logran abordar adecuadamente los cambios más importantes de algunos de ellos, los que aún no estén satisfechos estarán bajo más presión para acelerar su aceptación y, por lo tanto, podrán ceder más. Esta es una razón importante para empezar discutiendo el tema de la justicia.

Existe una brecha entre lo importante para quienes votaron por el No y los intereses de las élites políticas.

Finalmente, el tercer factor es de los más difíciles: ¿qué importancia tiene cada tema para las FARC? Frente a algunos temas es relativamente fácil saber, frente a otros no. Y no se sabe hasta qué punto están dispuestos a ceder en los temas más difíciles. Alguna información de prensa señala que muy poco en asuntos como la justicia, la participación política y temas de tierras.

Una comparación del valor de cada tema para la guerrilla con el resultado del Cuadro anterior ayudaría a definir el grado de dificultad de negociación de cada asunto. Considerando esto, es probable que lo más difícil de renegociar sea el bloque de constitucionalidad o la seguridad jurídica.

El tiempo es un factor fundamental para despejar la incertidumbre respecto de la paz. Se espera una solución rápida, pero no es tan claro que se pueda llegar a un acuerdo definitivo tan pronto como se quisiera. Habrá que saber qué es lo mínimo que se debe presentar como nuevo acuerdo al país y a la oposición para que sea aceptado. Y ese límite estará definido exclusivamente por la política.

Op-Ed / Africa

« Au Niger, l’option militaire face à l’Etat islamique doit s’accompagner d’un projet politique »

Originally published in Le Monde

L’analyste Hannah Armstrong regrette que Niamey délaisse le dialogue avec les communautés frontalières de la région de Tillabéri, notamment les nomades peuls.

Le Niger est depuis des années l’Etat du Sahel central le plus résilient face aux insurrections menées par l’Etat islamique (EI) et Al-Qaïda. Cela n’a pas empêché les forces nigériennes de subir les attaques les plus meurtrières de leur histoire en décembre et janvier derniers. Ces deux attaques, qui ont fait plus de 150 morts, ont mis en lumière la manière dont la branche sahélienne de l’EI, particulièrement active entre le Mali et la région nigérienne de Tillabéri, s’est renforcée en exploitant le fossé grandissant entre le gouvernement et les communautés locales. Elles ont également amorcé un brusque changement de cap : l’Etat nigérien privilégie de nouveau le volet militaire, délaissant la politique de dialogue avec les communautés frontalières de la région de Tillabéri initiée mi-2018 afin de regagner leur confiance.

Quelques jours après la seconde attaque, les dirigeants des pays membres du G5 Sahel et de la France, réunis en sommet à Pau le 13 janvier, ont d’ailleurs appelé à un renforcement de l’action militaire en vue de défaire les groupes djihadistes, et plus particulièrement l’EI dans la zone du Liptako-Gourma, qui s’étend aux frontières du Mali, du Niger et du Burkina Faso et comprend la région de Tillabéri. Ils ont certes souligné l’importance des efforts de développement et de meilleure gouvernance, mais sur le terrain, le volet militaire prédomine en dépit des répercussions sur les communautés.

L’offensive de «Barkhane» et des forces du G5 Sahel pourrait réactiver des conflits communautaires.

En effet, l’offensive de « Barkhane » et des forces du G5 Sahel pourrait réactiver des conflits communautaires que l’EI sait parfaitement exploiter en se présentant comme un protecteur des communautés et une alternative à un Etat incapable de répondre aux griefs des populations frontalières, qu’il s’agisse des tensions autour de l’accès aux ressources foncières ou de la sous-représentation des nomades peuls au sein des forces de sécurité. Par ailleurs, les allégations d’abus commis par les forces de sécurité contre les civils sont en forte hausse depuis le début de la contre-offensive et font le lit du recrutement de nouveaux djihadistes. En parallèle d’une action militaire qui reste nécessaire, l’Etat devrait redoubler d’efforts politiques pour rétablir la paix entre et au sein des communautés, et surtout renouer des liens forts avec elles.

Tensions intercommunautaires

Au Niger, un document ayant filtré début avril recensait 102 civils portés disparus, des hommes issus de communautés nomades dont on soupçonne qu’ils ont été tués par l’armée nigérienne. Le ministre de la défense, Issoufou Katambe, a promis qu’une enquête permettra de disculper l’armée, mais sur le terrain le fossé continue de se creuser entre les communautés nomades et l’Etat. Le 30 avril, un rapport de la mission des Nations unies au Mali, la Minusma, a rapporté pour la période janvier-mars une augmentation de 61 % du nombre de violations des droits humains, dont 34 exécutions extrajudiciaires menées par l’armée nigérienne opérant au Mali.

Déjà, en 2017 et 2018, lors de la dernière offensive militaire d’ampleur dans la région frontalière, le Niger et l’opération « Barkhane » s’étaient alliés à des milices ethniques maliennes rivales d’autres communautés, des nomades peuls en particulier. Les offensives des milices maliennes ont d’abord semblé affaiblir l’EI dans la région de Tillabéri, mais elles ont ravivé les tensions intercommunautaires et causé le décès de nombreux civils. Cela a poussé de nombreux habitants de la région à rejoindre les rangs de l’EI et un nombre croissant de communautés, bien au-delà des seuls Peuls, à accepter la présence des militants djihadistes comme un moindre mal. Dès que l’étreinte militaire de « Barkhane » et des milices s’est relâchée, en 2019, l’EI est donc revenu plus fort que jamais.

En 2018 comme aujourd’hui, l’option militaire n’apporte à l’Etat que des succès à court terme s’il ne s’accompagne pas d’un véritable projet politique pour consolider ces acquis. Le Niger devrait le savoir, après avoir déjà emprunté une voie plus politique pour sortir des insurrections touareg des années 1990-2000. Les opérations militaires restent une composante essentielle de la résolution de la crise sécuritaire, mais la réponse politique dans la région de Tillabéri doit prendre les devants. Afin d’endiguer la montée en puissance de l’EI, le Niger – avec le soutien de ses partenaires étrangers – devrait commencer par reconnaître ses propres responsabilités dans la marginalisation des communautés frontalières et proposer un plan ambitieux pour répondre à leurs griefs.

l’EI ne représente pas qu’une menace sécuritaire, il constitue également une véritable alternative à l’Etat en matière de gouvernance.

Pour y parvenir, le Niger a des atouts à faire valoir. Contrairement au Mali et au Burkina Faso, il n’a pas eu recours à des milices ethniques et groupes de vigilance issus de ses propres communautés pour combattre les djihadistes, une mesure qui aurait exacerbé les tensions entre celles-ci. Le Niger a en outre déjà prouvé, par le passé, être capable d’intégrer des représentants de certaines communautés nomades à des hauts postes au sein de l’Etat central et des institutions sécuritaires. Enfin, Niamey peut s’appuyer sur des institutions telles que la Haute Autorité pour la consolidation de la paix (HACP), qui, si elle est bien utilisée, peut coordonner les actions de l’Etat et mener des actions rapides, par exemple pour apaiser les relations entre forces de sécurité et civils dans les régions frontalières.

Protection des civils et du bétail

Les précédentes tentatives de dialogue avec les communautés de Tillabéri ont bien enregistré quelques maigres progrès, mais elles ont souvent souffert de la primauté des actions militaires. Et même lorsque le dialogue était l’option privilégiée, il a été miné par un manque de coordination et de consensus au sein des cercles du pouvoir central. Le gouvernement nigérien devrait donner la priorité au dialogue avec les nomades peuls, groupe le plus marginalisé, tout en facilitant des accords entre et au sein des différentes communautés. Niamey devrait également développer des solutions pour résoudre la compétition autour des ressources foncières et du bétail, qui nourrit la plupart des conflits entre communautés dans la région.

S’il est difficile à envisager dans le contexte actuel, le dialogue avec les djihadistes devrait être également relancé. Il peut susciter des défections au sein de l’EI, y compris de commandants issus des communautés frontalières. L’Etat devra opérer avec prudence pour éviter des représailles des djihadistes contre ceux qui coopèrent avec les autorités. Afin de redorer son image auprès des communautés de la région de Tillabéri, Niamey pourrait par ailleurs demander à ses forces de sécurité de ne pas se consacrer exclusivement aux opérations contre-terroristes et les assigner à la protection des civils et du bétail. Parallèlement, les autorités pourraient assouplir les mesures qui limitent les mouvements de population ou l’activité des marchés, imposées pour des raisons de sécurité mais qui affaiblissent l’économie de Tillabéri et compliquent les liens entre l’Etat et les communautés de la région.

Au Niger, l’EI ne représente pas qu’une menace sécuritaire, il constitue également aux yeux des communautés frontalières une véritable alternative à l’Etat en matière de gouvernance. Il convient donc de lui apporter une réponse sur ces deux fronts, sécuritaire et politique.