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Al borde de la paz: Colombia alcanza un acuerdo final con las FARC
Al borde de la paz: Colombia alcanza un acuerdo final con las FARC
¿Y ahora, qué? Retos e incentivos del ELN para la paz
¿Y ahora, qué? Retos e incentivos del ELN para la paz
Colombia's FARC lead negotiator Ivan Márquez and Colombia's lead government negotiator Humberto de la Calle shake hands after signing a final peace deal in Havana, Cuba, on 24 August 2016. REUTERS/Enrique de la Osa

Al borde de la paz: Colombia alcanza un acuerdo final con las FARC

El acuerdo final de paz se enfrenta a grandes retos, como el plebiscito del 2 de octubre, la dejación de armas y la misión de verificación y monitoreo de la ONU. Pero tras cuatro años de diálogos en Cuba, los colombianos han hecho historia al poner fin a 52 largos años de conflicto.

Crisis Group da la bienvenida al anuncio del Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) hecho el 24 de agosto en La Habana de que han alcanzado un acuerdo final de paz. Este anuncio es un hito en la búsqueda de la paz tras 52 años de conflicto armado. Después de dos intentos fallidos de negociaciones en las últimas 3 décadas con el grupo guerrillero más grande de Colombia, unos diálogos exhaustivos y esmerados a puerta cerrada han dado lugar a un acuerdo final que busca sanar las causas del conflicto, dar compensación a las víctimas y, en el largo plazo, permitir a las FARC pasar a formar parte del sistema democrático colombiano.  

El acuerdo es fruto de cuatro años de diálogos en Cuba en los que se llegó a acuerdos sobre desarrollo agrario; fortalecimiento de las garantías para la oposición política; reformas sustanciales en la política sobre drogas y la sustitución de cultivos de coca; una comisión para la verdad; un aparato especial de jurisdicción para los casos más graves de violaciones de derechos humanos cometidos durante el conflicto; la reincorporación de las FARC en la vida civil; y curules para las FARC en el Congreso, entre otras medidas. Una misión especial de la ONU ya está desplegada para monitorear y verificar la dejación de armas, el alto al fuego bilateral y el cese de las hostilidades. 

Los últimos puntos de la negociación incluyeron la participación de las FARC en el sistema político y su reintegración a la vida civil. Podrán presentarse a las elecciones al Congreso colombiano en el 2018 y se les garantizarán un número de curules en el Senado y  la Cámara de Representantes. Hasta entonces, las FARC pueden designar tres voceros civiles, tres en la Cámara y tres en el Senado.

Aunque el acuerdo es motivo de celebración, son muchos los retos que quedan en los seis a nueve meses que enfrenta Colombia para transitar hacia la paz. El más inmediato es el plebiscito del 2 de octubre, en el que los ciudadanos deberán votar el paquete de acuerdos, cuyo resultado será vinculante para Juan Manuel Santos. El presidente arrastra bajos niveles de aceptación debido al descontento popular respecto al gobierno, y a la oposición lideraba por el expresidente Álvaro Uribe. El expresidente ha dedicado su campaña por el plebiscito a los puntos más controvertidos del acuerdo de paz, como que los miembros convictos de las FARC no irán a la cárcel, aunque los responsables de los crímenes más graves sí afrontarán una privación de su libertad por muchos años, y que se les garantizarán curules en el Congreso. La oposición asegura que volvería a negociar el acuerdo para llegar a mejores términos, lo cual es considerado mayoritariamente como poco realista. 

Aunque el acuerdo es motivo de celebración, son muchos los retos que quedan en los seis a nueve meses que enfrenta Colombia para transitar hacia la paz.

La aprobación del acuerdo está lejos de materializarse. Las partes deberán discutir de forma sencilla y efectiva, haciendo distinción entre los méritos de la paz y la imagen del ejecutivo colombiano. El Gobierno ya ha comenzado la labor de pedagogía sobre el contenido de los acuerdos. Las FARC deberán asumir su papel, y deberán juntar sus fuerzas y destruir algunas armas antes del plebiscito. Pedir perdón por los peores abusos contra civiles, como secuestro o extorsión, será el primer paso de un largo camino para convencer a los colombianos de que se están cumplendo los acuerdos de buena fe.

Las FARC ya comenzaron a poner un pie fuera del conflicto con el alto al fuego informal del año pasado, pero la transición completa comenzará con el proceso de dejación de armas, programado para los próximos seis meses desde la firma oficial de los acuerdos a finales de septiembre. Una programación detallada, una misión de verificación de la ONU y protocolos claros indican que el proceso tiene un marco de implementación sólido. Sin embargo, en vista de  la campaña de exterminio que cegó las posibilidades de las FARC de entrar en el sistema político durante la década de los 80, la principal preocupación se centra en la seguridad de los guerrilleros que dejen las 23 zonas de acampamiento y los ocho lugares donde las guerrillas se concentrarán. La aplicación eficiente y flexible de los protocolos de seguridad será fundamental. La guerrilla tiene a menudo una relación hostil con el ejército, y la presencia de las economías ilegales, sobre todo el cultivo de coca y la minería, tentará a otros grupos armados a ocupar el territorio que queda vacante.

Uno de esos grupos armados podría ser el Ejército Nacional de Liberación (ELN), el segundo grupo guerrillero más grande de Colombia, formado por aproximadamente 1.800 combatientes y con una fuerte presencia en la frontera con Venezuela. El Gobierno y el ELN anunciaron negociaciones paralelas en marzo de este año, pero todavía tienen que acordar la primera ronda de diálogos que actualmente se encuentran en un punto muerto. Con la presencia del ELN y otros grupos armados, monitorear y verificar el cese de las hostilidades será sin duda un reto crucial en la etapa inmediata del posconflicto.  

Las FARC tendrán que mantener también la cohesión interna durante la transición para garantizar que cumplen su parte del acuerdo, incluido el cese de toda forma de violencia contra las Fuerzas Armadas y los civiles. El riesgo de disidentes y unidades que actúen al margen del proceso de paz ya ha sido constatado en los eventos relacionados con el Frente Primero de las FARC, que opera en el sureste de la provincia de Guaviare y ha declarado que una de sus facciones no hará parte en el proceso de paz. Existen pruebas sólidas de que otras unidades de las FARC también están divididas. Ya se han atribuido ataques a estas unidades, y algunos de sus guerrilleros se han unido al ELN. 

El Gobierno también deberá afrontar el reto de crear buena voluntad en áreas que han sido ampliamente afectadas por la violencia y el abandono del Estado, así como en los lugares en los que se establecerán las zonas de concentración. La legitimidad del Estado en muchos de estos lugares es casi nula. El Gobierno deberá comenzar un diálogo prolongado según se van implementando los proyectos para estabilizar el territorio y volver a instaurar su autoridad. 

Finalmente, la misión de la ONU encargada de monitorear y verificar el abandono de armas, el alto al fuego y el cese de las hostilidades es esencial para que tanto las partes del acuerdo como la sociedad civil confíen en que el acuerdo puede ser cumplido. Adecuar las expectativas de las comunidades locales durante el tiempo que dura su misión, así como escoger y canalizar información fiable extraída de una variedad de actores nacionales e internacionales no será fácil. Mientras disuelve disputas sobre posibles violaciones, la misión de la ONU se verá presionada a tomar partido, especialmente contra las FARC. Para tomar decisiones informadas, será necesario consultar con los delegados de los países garantes, Noruega y Cuba. La comunidad internacional, en especial pero no exclusivamente los EE.UU. y la UE, necesitará en ocasiones apoyar públicamente las duras decisiones que deba tomar la misión durante un periodo turbulento.  

Crisis Group analizará este y otros retos en los críticos meses venideros. Pero a la luz de la histórica declaración de La Habana, merece la pena recordar que Colombia se ha enfrentado con éxito a mayores obstáculos en el pasado medio siglo de conflicto armado. 
                            
Bogotá/Bruselas

Frank Pearl (L), head of Colombian government delegation and Antonio Garcia, head of National Liberation Army (ELN) delegation, shake hands after signing a joint statement to begin formal peace talks in Caracas on 30 March 2016. REUTERS/Marco Bello

¿Y ahora, qué? Retos e incentivos del ELN para la paz

The Colombian government announced on 30 March the beginning of the formal phase of peace negotiations with the National Liberation Army (ELN), the second largest guerrilla group in Colombia. These talks, together with those nearing completion with the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) in Havana, are the country’s greatest opportunity yet to end 52 years of armed conflict. But how different will this peace process be compared to the one with the FARC? What lessons can be learned from the latter, and what incentives do ELN leaders have to achieve a substantive agreement? In this Q&A, Crisis Group’s Colombia Senior Analyst Kyle Johnson explains why the history of the ELN and its horizontal political structure make it such a unique negotiating actor.

El 30 de marzo, el Gobierno colombiano anunció el comienzo de la fase formal de negociaciones de paz con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), el segundo grupo guerrillero más importante de Colombia. Estas negociaciones, junto con las que están a punto de concluir con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en La Habana, son la mayor oportunidad que ha tenido el país para poner fin a 52 años de conflicto armado.

Son muchos los retos a los que se enfrentan estos diálogos de paz. A día de hoy, las diferentes posturas por parte del Gobierno de Colombia y el ELN sobre los secuestros suponen el principal obstáculo para que se celebre la primera ronda formal y pública de las negociaciones. Esta diferencia de opiniones consiste en la exigencia del Gobierno de que cesen los secuestros y se liberen a los retenidos por el grupo guerrillero, lo cual es percibido por el ELN como un condicionamiento inaceptable de los diálogos por parte del Gobierno.

Para comprender en su conjunto el diálogo con el ELN y las particularidades del grupo guerrillero como actor en este proceso, nuestro analista Senior para Colombia Kyle Johnson explica en esta entrevista en qué medida estos diálogos son diferentes a los de las FARC, qué lecciones se pueden aprender de las conversaciones de en La Habana y qué incentivos tienen los líderes del ELN para lograr un acuerdo de paz sólido.

¿Cómo describiría al ELN como grupo?, ¿Dónde opera?

El ELN es un grupo guerrillero de izquierda fundado en 1964. Su espacio de operaciones está principalmente en la frontera entre Colombia y Venezuela, donde controla muchos de los cruces informales, así como a lo largo de la costa pacífica y en el centro-norte del país. Participa en actividades económicas ilegales como el secuestro, la extorsión, la minería ilegal y el narcotráfico. Su principal estrategia es la “resistencia armada” contra lo que ellos denominan las oligarquías de Bogotá y las corporaciones multinacionales que quieren explotar los recursos naturales colombianos sin apoyar a las comunidades locales. El grupo cuenta con unos 2.000 guerrilleros, pero su verdadera fortaleza proviene de los activistas desarmados y las comunidades locales que están de alguna forma conectadas con el grupo. Hablar del ELN es hablar también de una organización muy horizontal que toma decisiones basadas en el consenso interno.

Se dice que las FARC son un grupo armado con una agenda política, mientras que el ELN es un grupo político armado. ¿Hasta qué punto es cierta esta afirmación?

Bueno, realmente es una forma general de explicar lo distintos que son ambos grupos. Las FARC cuentan con una jerarquía vertical cuyo líder está a la cabeza de un secretariado y un Estado Mayor Central que es un poco más grande que el del ELN. Este último, sin embargo, cuenta con órganos de decisión basados en el consenso entre los miembros de alto rango, por debajo de los cuáles todos con cierto nivel en la organización tienen igual voz. Del mismo modo, desde hace mucho tiempo la cúpula de las FARC ha priorizado las tácticas militares sobre la política, aunque sin ignorarla por completo; para el ELN, la acción política es precisamente la mejor manera de fortalecer la organización y su brazo militar. Otra diferencia es que, durante los últimos 30 años, las FARC han apuntado más a las estructuras de poder en Bogotá, mientras que el ELN se ha centrado en desarrollar el poder popular a nivel local. Las FARC son, además, más grandes que el ELN y controlan más territorio. Tienen casi 8.000 guerrilleros y posiblemente 20.000 miembros de la milicia. No obstante, a pesar de sus diferencias y de los costosos enfrentamientos militares entre 2006 y 2010, históricamente ambos grupos han tenido una buena relación.

¿Por qué el Gobierno colombiano entabló negociaciones de paz con las FARC antes que con el ELN?

La política nacional en Colombia en relación a las FARC, ya fuera para derrotarlas o para buscar la paz, ha sido un factor determinante en la elección de casi todos los presidentes colombianos desde los años 80. El actual Gobierno no fue una excepción. Debido al debilitamiento de las fuerzas guerrilleras tras la campaña militar implementada por el presidente Álvaro Uribe (2002-2010), el actual Gobierno ha buscado negociar con ambos grupos reconociendo que el Estado es incapaz de asegurar el fin del conflicto armado únicamente por la vía militar. En esta búsqueda de diálogo, se ha dado prioridad al proceso con las FARC.

Esto no es de extrañar. Las FARC han hecho más daño políticamente al Gobierno que ningún otro grupo, hasta el punto de que muchos sectores de la sociedad colombiana llegaron a percibir hace unos 10-15 años que existía una amenaza real de que las FARC tomaran el país. Indistintamente de que esto fuera posible, la clave está en que esa sensación era real. Por el contrario, dudo que alguien haya llegado a pensar que el ELN sería capaz de tomar Bogotá.

Ahora bien, a pesar de que tanto las FARC como el ELN son conscientes de que no van a ganar la guerra, su forma de reaccionar a la voluntad de entendimiento por parte del Gobierno colombiano es notablemente distinta. Tras la muerte del fundador de las FARC Manuel Marulanda en 2008, el grupo experimentó un cambio generacional en su liderazgo que le llevó a tomar la decisión estratégica de negociar. Para el ELN, las negociaciones de paz ya no eran tan necesarias ahora que su estrategia se centraba en la resistencia armada a nivel local, donde el objetivo no es ganar la guerra. La percepción del presidente Santos por parte de ambos grupos ha sido también bastante distinta. Las FARC sabían que solo negociando con su Gobierno iban a encontrar una solución negociada al conflicto, pero ELN veía al presidente como un miembro más de la oligarquía colombiana. Como para ellos nada había cambiado en los últimos años, negociar carecía de justificación.

Al Gobierno de Colombia y las FARC les llevó seis meses llegar a una agenda de paz, mientras que el mismo proceso con el ELN duró casi tres años. ¿A qué se debe esto?

La FARC tomaron la clara decisión de de entablar negociaciones, así que es lógico que, en muchos aspectos, su proceso fuera más sencillo. Se acordaron los puntos de la agenda y se escogió la metodología y el lenguaje apropiados para definir estas cuestiones. Estaba relativamente claro cuáles eran los puntos de discusión más importantes para las FARC, así como dónde encontrar puntos en común. El grupo estaba listo y contaba con la voluntad política para definir una agenda rápidamente y dar primeros pasos significativos, como poner fin a los secuestros por motivos económicos. Al ELN le llevó casi dos años alcanzar un consenso extremadamente débil y frágil de que las negociaciones con el Gobierno eran una buena idea.

El inicio de las negociaciones con el ELN estaba programado para finales de mayo en Ecuador, pero todavía no se sabe cuándo van a empezar. Más aún, en este momento no se puede negar la posibilidad de que las negociaciones simplemente no se den. El presidente Santos, sin embargo, ha afirmado que el diálogo no comenzará hasta que el ELN ponga fin a los secuestros y libere a todos los retenidos. El grupo ha rechazado esta demanda, afirmando que el Gobierno no debería imponer condiciones para las negociaciones, lo que pone un tanto en duda esta fecha de inicio. En las últimas semanas, el ELN secuestró a tres periodistas, una de ellos española, durante una semana en la región fronteriza de Catatumbo mientras estaban teniendo lugar las discusiones sobre el tema de los secuestros y cómo solucionarlos para empezar las negociaciones. El ELN salió a justificar esos secuestros, lo cual ha aumentado la presión política sobre esta cuestión y en qué forma afectará la negociación.

¿Qué incentivos tiene el ELN para buscar la paz?

El ELN tiene tres principales incentivos. El primero es que simplemente puede que esta sea su última oportunidad para la paz. El segundo es que, en ausencia de las FARC, el grupo no podría lograr sobrevivir una ofensiva militar del Gobierno. Finalmente, y a medida que el país avanza hacia un acuerdo posconflicto con las FARC, el ELN corre el riesgo de volverse políticamente irrelevante. El tiempo apremia y el ELN solo tiene hasta 2018, cuando el mandato del Gobierno de Santos llegue a su fin, para firmar, o aproximarse a firmar, un acuerdo de paz.

¿Ha habido muchos intentos por parte del ELN de negociar el fin del conflicto?

Ciertamente ha habido muchos intentos fallidos de negociar la paz con el ELN. Dada su relativa apertura, a menudo se supuso que podría ser una contraparte más fácil que las FARC a la hora de negociar. El primer acercamiento fue en 1985, cuando algunas de las unidades del grupo acordaron un cese al fuego con el Gobierno, aunque no se logró nada más. En 1987, el Gobierno negoció con seis grupos guerrilleros, incluido el ELN, unidos bajo la llamada Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar. Pero el ELN se resistió mucho a negociar, argumentando que la guerra era el único camino al poder, así que dejó escapar esta oportunidad. Hubo otros tres intentos en los 90; el primero entre 1991-1992, cuando las dos partes mantuvieron negociaciones en Venezuela y México que finalmente fracasaron; el segundo en 1994, cuando un grupo disidente del ELN pudo negociar con el Gobierno y pasar a formar parte de la sociedad civil; posteriormente, a finales de los 90, hubo varios intentos de negociaciones en España y Alemania.

Más adelante en la década y a comienzos de los 2000, el ELN volvió a impulsar negociaciones que nunca se materializaron debido a la presión ejercida en Colombia por actores políticos de derecha, incluidos los paramilitares. El último intento se dio entre 2004 y 2007 con el Gobierno de Uribe, pero si bien se reunieron en Cuba, ni siquiera fueron capaces de definir una agenda. Todos estos intentos eran realmente rondas de negociaciones exploratorias, así que es una buena noticia que finalmente tengamos una agenda definida que será debatida formalmente.

¿Cuán comprometida está la sociedad colombiana con el proceso de paz con el ELN?

Uno de los puntos de la agenda del proceso de paz con el ELN es la participación de la sociedad, y allí veremos exactamente cuán comprometida está la sociedad, más allá del nivel local rural donde opera el ELN. En la Colombia urbana poco se sabe acerca del ELN. Una persona promedio de Bogotá o Medellín no ha estado tan expuesta al conflicto como otras partes del país. Para esta masa social, la paz es importante pero no determinante para el desarrollo de su vida cotidiana. Si uno pregunta en las zonas rurales en las que opera el ELN, la cosa cambia. Es difícil imaginar cómo alguien de una pequeña comunidad en la frontera con Venezuela podría creer que se encuentra en una situación de posconflicto porque haya un acuerdo con las FARC, si al mismo tiempo están ocurriendo  enfrentamientos con el ELN a pocos kilómetros de su hogar.

¿Cree que las negociaciones con el ELN tendrán éxito?

Para que eso pase, había que superar varios desafíos importantes. Primero, la agenda a debatir es bastante amplia e imprecisa. No está claro exactamente cómo ni qué se va a discutir, ni tampoco los detalles que podrían ayudar a orientar las negociaciones. Negociar con el ELN no tienen la misma importancia política que hacerlo con las FARC, de modo que no podrán soportar la misma presión política si las cosas no marchan bien. El ELN también tiene problemas de credibilidad, especialmente en relación a los secuestros. No declarar el fin del secuestro debilita la fortaleza política de las negociaciones desde el comienzo, y menoscaba cualquier legitimidad que el ELN tenga ante la sociedad colombiana en general. El secuestro de los tres periodistas en Catatumbo es el mejor ejemplo de cómo el ELN es acusado de no tener voluntad para la paz.

Finalmente, hay una clara limitación temporal, ya que Santos será presidente de Colombia hasta 2018, pero ahora mismo no existe ninguna garantía de que el próximo presidente colombiano continuará las negociaciones con el grupo. Dadas las dinámicas electorales en Colombia, las negociaciones deberán haber avanzado bastante para mediados de 2017. Para entonces el tiempo ya habrá comenzado a agotarse. Aun así, es demasiado tarde para que las negociaciones con el ELN se alineen con de las las FARC; las negociaciones preliminares llevaron casi tres años, y es difícil imaginar que los diálogos formales vayan a avanzar rápidamente.

Por lo tanto, es improbable que se logren acuerdos de paz con los dos grupos al mismo tiempo. No obstante, las negociaciones con el ELN mejoran mucho las posibilidades de que Colombia logre tener un proceso de consolidación de la paz sostenible. A pesar de los desafíos, la perspectiva de firmar acuerdos tanto con las FARC como con el ELN anuncia grandes cambios para esta nación suramericana.

Esta traducción al español del post “The National Liberation Army (ELN) Joins Colombia’s Search for Peace” ha sido modificada y actualizada a 7 de junio de 2016.