Briefing / Latin America & Caribbean 10 Mayo 2004 7 minutes

Venezuela: ¿Hacia una guerra civil?

Panorama General

Venezuela, el quinto exportador de petróleo más grande del mundo y el país más rico de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), se encuentra sumido en una profunda crisis política, y corre un alto riesgo de que sus instituciones democráticas se desplomen, con alguna posibilidad de guerra civil.

Durante los primeros meses del 2004, la tensión entre el gobierno del presidente Hugo Chávez y la oposición política, organizada bajo la tolda de la Coordinadora Democrática (CD)^[fn]La CD es una alianza amplia y heterogénea de diversas fuerzas políticas, antes que un bloque político unificado. Está compuesta por 25 partidos políticos, la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV), la asociación gremial de empresarios e industriales FEDECÁMARAS, y 21 organizaciones cívicas. Entre los partidos políticos cabe mencionar Acción Democrática (AD), La Causa R, Partido Socialcristiano (COPEI), Movimiento al Socialismo (MAS), Primero Justicia, Proyecto Venezuela y Unión. Los miembros principales son los dos partidos tradicionales de Venezuela, AD y COPEI --que durante años alternaron como su fuerza política dominante--, la comunidad empresarial y las asociaciones gremiales. También reviste importancia política el MAS, que inicialmente apoyó a Chávez pero luego cambió de posición, pese a que su ex candidato presidencial, José Vicente Rangel, es el vicepresidente de la nación, nombrado por Chávez. La CD está dirigida por un comité ejecutivo de cinco miembros: Enrique Mendoza (gobernador del estado federal de Miranda), Julio Borges (líder del partido Primero Justicia), Juan Fernández (líder de la asociación civil Gente de Petróleo), Enrique Salas Roemer (líder del partido Proyecto Venezuela) y Henry Ramos Allup (líder de la AD). La CD sostiene que el presidente Chávez ha hecho un esfuerzo concertado por restringir la democracia pluralista y ha violado el principio de la separación de poderes. Acusa al gobierno de violar el derecho al trabajo y el derecho a la propiedad, de hostigar a los periodistas, a veces con violencia, de nombrar militares retirados y en servicio activo en entidades civiles del gobierno, de emplear los recursos del Estado para fines partidistas y de intimidar a los contradictores del sector empresarial.Hide Footnote , se exacerbó considerablemente. La aparente determinación del gobierno de Chávez de hacer todo lo que estaba en su poder para bloquear un referendo revocatorio del mandato ha enfurecido a cada vez más sectores de la sociedad.

Entre el 27 de febrero y el 4 de marzo, los enfrentamientos entre la Guardia Nacional (GN) y manifestantes de la oposición dejaron un saldo de por lo menos catorce muertos y cerca de 300 heridos. Se informó sobre torturas, detenciones arbitrarias y uso excesivo de la fuerza^[fn]Un reciente informe de la Defensoría del Pueblo de Venezuela afirma que nueve personas murieron en los enfrentamientos. Defensoría del Pueblo, "Informe Preliminar Derechos Humanos 27 de febrero al 05 de marzo", Caracas, marzo de 2004.Hide Footnote . Desde la posesión del presidente Chávez en 1999, se ha observado una clara tendencia hacia violaciones cada vez más frecuentes de los derechos humanos que quedan en la impunidad^[fn]PROVEA, "Situación de los Derechos Humanos en Venezuela, octubre 2003-septiembre 2003", Caracas, 2003. También informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, diciembre de 2003, en http://www.oas. org/main/main.asp?sLang=E&sLink=http://www.oas.org/OASpage/humanrights.htm, y "Letter to President Hugo Rafael Chávez Frías" (Carta al presidente Hugo Rafael Chávez Frías), Human Rights Watch, 9 de abril de 2004, en http://hrw.org/ english/docs/2004/04/12/venezu8423.htm.Hide Footnote . Aunque la libertad de prensa no ha sido abiertamente restringida y varios periódicos de renombre hacen críticas virulentas, el gobierno ejerce múltiples presiones sobre los reporteros, los periodistas y las estaciones de televisión. Varios políticos de la oposición que ejercieron su derecho constitucional de firmar una petición para la revocatoria del mandato del presidente han sido arrestados, y se afirma que se amenazó a muchos empleados públicos con su destitución^[fn]Véase sección IV más adelante.Hide Footnote .

Después de la recolección de firmas para la revocatoria del mandato, el Consejo Nacional Electoral (CNE), controlado por el gobierno, entró en confrontación directa con la sala electoral del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), que había declarado válidas las firmas y había ordenado al CNE programar el referendo.

La confrontación en torno al referendo revocatorio del mandato es sólo la punta del iceberg. El acuerdo de Punto Fijo de 1958^[fn]El 31 de octubre de 1958, los representantes de los partidos políticos socialdemócrata, conservador y liberal de Venezuela (Acción Democrática, COPEI y Unión Republicana Democrática) firmaron el acuerdo de Punto Fijo (el nombre de la casa de Rafael Caldera, líder de COPEI). El acuerdo se produjo tras el derrocamiento del dictador Marco Pérez Jiménez (1952-1958) y sentó las bases para un ciclo estable de elecciones democráticas y gobiernos alternados entre AD y COPEI hasta 1989.Hide Footnote estableció lo que llegó a considerarse como una de las democracias más sólidas de América Latina. Desde su rompimiento en l989 y la extinción del Estado benefactor social y la consiguiente expansión de la pobreza, Venezuela ha seguido una espiral ascendente de polarización económica y política.

El presidente Chávez y su "Revolución Bolivariana" no son un accidente. En 1998 y 1999, pese a una condena anterior por tratar de derrocar un gobierno elegido, Chávez obtuvo victorias electorales abrumadoras. Prometió a la mayoría pobre y desposeída que refundaría la república y, con el apoyo activo de sus seguidores, pondría fin a la corrupción y a la enorme desigualdad social. El resultado ha sido una marcada agudización de las divisiones políticas, un deterioro en los niveles de vida y la seguridad personal, restricciones a los derechos y un incremento en el potencial de violencia.

El país se encuentra en una encrucijada. La oposición democrática asumió el riesgo de pedirle a cerca de un millón de partidarios que refrenden sus firmas en las peticiones de revocatoria del mandato presidencial durante un período de "reparo" de tres días a fines de mayo de 2004, que ha sido acordado con el gobierno. Pese a que muchos observadores creen firmemente que el gobierno sigue maniobrando con el ánimo de evitar unas elecciones producto de la revocatoria, la oposición aceptó, con dificultad, las peticiones internacionales de no recurrir a la violencia. Si el gobierno no permite que avance el proceso de la revocatoria --y todavía le quedan varias tácticas legalistas por emplear--, la oposición y la comunidad internacional tendrán que afrontar decisiones difíciles.

Parte de la oposición fomentará protestas callejeras. Si prevalece ese sentimiento, el potencial de violencia es alto. La otra opción sería reagruparse y concentrarse en las elecciones locales y de gobernadores, programadas para fines de septiembre de 2004, y en una subsiguiente votación presidencial. Esa opción requeriría de una estrategia complementaria que forzara al gobierno a respetar la adhesión histórica de Venezuela a las elecciones democráticas. Uno de los puntos débiles de la campaña de la oposición ha sido el no haber desarrollado y haberse unido en torno a una plataforma democrática viable, que responda a las demandas insatisfechas de una población que pasó de representar el 25 por ciento de la pobreza a fines de los años setenta, al 75 por ciento en la actualidad, la mayor parte de los cuales votaron por Chávez hace cinco años. Para poner fin a la crisis es preciso que la oposición democrática concentre su atención en construir una plataforma política y un programa político capaces de desafiar a Chávez en las próximas elecciones presidenciales, ya sea que se realicen 30 días después de un referendo revocatorio exitoso, mediante unas elecciones extemporáneas convocadas por él, o en el 2006, según se programó de conformidad con la Constitución.

La comunidad internacional y en particular los miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) tendrán que decidir si la Carta Democrática Interamericana^[fn]Carta Democrática Interamericana, Organización de los Estados Americanos, adoptada el 11 de septiembre de 2001, en http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=E&sLink= http://www.oas.org/documents/eng/documents.asp. , que exige respeto a las elecciones, al Estado de derecho y a los procedimientos constitucionales, tiene dientes cuando se la viola. El secretario general de la OEA y su misión, junto con el Centro Carter, han estado presentes en Venezuela con el mandato de observar estos procedimientos y ayudar a negociar una solución para la crisis política^[fn]CP/RES. 833 (1349/02) corr. 1, "Respaldo a la institucionalidad democrática en Venezuela y a la gestión de facilitación del Secretario General de la OEA”, adoptada el 16 de diciembre de 2002 por el Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos.Hide Footnote . El reciente tufillo autoritario --violencia contra los manifestantes en febrero, acciones que ponen en endredicho la independencia de la rama judicial^[fn]Al gobierno de Chávez se le acusó de influir tendenciosamente en el Tribunal Supremo, equitativamente dividido diez-diez entre partidarios del gobierno y la oposición, al promover una legislación adoptada el 30 de abril de 2004 para añadir doce nuevos miembros y permitir el juicio político de los magistrados mediante una mayoría simple de la legislatura. "Storm Over Venezuela Court Reform", en http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/3675115.stm.Hide Footnote y serias distorsiones en el manejo del proceso revocatorio-- merece una fuerte reprimenda internacional.

Al propio tiempo, la comunidad internacional también tiene que convencer a Chávez de que lo importante no es quién gane el referendo revocatorio o las elecciones, sino más bien si el proceso es transparente y libre y si se respetan las normas democráticas. Si el informe de la misión de la OEA después del reparo detecta fraude y graves violaciones de las normas democráticas por parte de algún miembro del gobierno, la capacidad de respuesta del organismo regional será puesta a prueba, al igual que la voluntad política de sus gobiernos.

Pese al acuerdo de reparo, no se puede ser optimista y pensar que la crisis política quedó superada. La oposición tiene fundadas razones para desconfiar del gobierno de Chávez, que ha hecho gala de suficiente astucia como para no desdibujar del todo la línea entre la no adhesión a la ley y las maniobras dentro de un marco legal, poniéndole a la CD un obstáculo institucional tras otro y recurriendo a la fuerza intimidante sólo en dosis relativamente pequeñas^[fn]Un ejemplo reciente de presentación informativa pero sesgada de la situación es el artículo "La batalla del referendo", de Maurice Lemoine, publicado en Le Monde diplomatique, abril de 2004. El autor se muestra dispuesto a concederle al gobierno de Chávez el beneficio de la duda, pero nunca plantea, y mucho menos responde, la pregunta sobre si la búsqueda de un referendo revocatorio del mandato por parte de la oposición tiene alguna legitimidad.Hide Footnote . Por fortuna, y pese a su obstinada determinación de librar al país de Chávez, la CD no ha recurrido a acciones inconstitucionales como el intento de golpe de abril de 2002.

Dada la polarización extrema en el país y la importancia de evitar una implosión institucional y un baño de sangre a gran escala, los demócratas de lado y lado deben utilizar la opción del referendo revocatorio como la única vía constitucional para medir la antipatía de la opinión pública durante la vigencia del gobierno. Las instituciones regionales y la comunidad internacional tienen la responsabilidad conjunta de garantizar la realización imparcial de dicho proceso.

La Organización de los Estados Americanos (OEA), el Centro Carter y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) deben seguir respaldando este esfuerzo. El Grupo de Amigos --establecido a comienzos del 2003 y liderado por Brasil, con Chile, México, España, Portugal y los Estados Unidos-- debe desempeñar un papel aún más activo para ayudar a solucionar la crisis. Como mínimo, la comunidad internacional deberá monitorear cada uno de los 2.700 lugares en todo el país durante el proceso de reparo. Sin embargo, también debe estar preparada para determinar si el gobierno, según lo estipula la Carta Interamericana, respeta las normas democráticas. Si Venezuela hace implosión, las consecuencias para la región andina y para la democracia en las Américas serían devastadoras^[fn]Un próximo informe del ICG examinará las relaciones entre Colombia, Venezuela y Ecuador, sobre todo en lo que respecta a problemas fronterizos.Hide Footnote .

Quito/Bruselas, 10 de mayo de 2004

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I. Overview

Venezuela, the world's fifth-largest oil exporter and wealthiest member of the Community of Andean Nations (CAN), is in deep political crisis, with high risk that its democratic institutions could collapse, and some possibility of civil war.

During the first months of 2004, tension between the government of President Hugo Chavez and the political opposition, organized under the umbrella Democratic Coordinating Instance (Coordinadora Democratica, CD),^[fn]The CD is a loose and heterogeneous alliance of diverse political forces, not a unified political bloc. It is composed of 25 political parties, the trade union and employer organizations CTV and FEDECAMARAS, and 21 civic organisations. Among the first are Accion Democratica (AD), La Causa R, Partido Socialcristiano (COPEI), Movimiento al Socialismo (MAS), Primero Justicia, Proyecto Venezuela and Union. The country's two traditional parties, AD and COPEI, which for years alternated as its dominant political force, and the business community and labor organisations are the core elements. Also important politically is the MAS, which initially was with Chavez but switched even though its former presidential candidate, Jose Vicente Rangel, is Chavez's appointed Vice President. CD is coordinated by a five-member executive committee, which includes Enrique Mendoza (governor of Miranda federal state), Julio Borges (head of the Justice First party), Juan Fernandez (head of the civil association Oil People), Enrique Salas Roemer (head of the Project Venezuela party) and Henry Ramos Allup (head of AD). The CD claims that President Chavez has made a concerted effort to restrict pluralistic democracy and has violated the principle of separation of powers. It alleges violations of labor and property rights, harassment including violence against journalists, placement of active and retired military in civilian government agencies, partisan use of state resources and intimidation against business opponents.Hide Footnote approached a breaking point. The Chavez administration's apparent determination to do everything in its power to block a recall referendum has angered growing sectors of society.

Between 27 February and 4 March, clashes between the national guard (GN) and opposition protesters left at least fourteen dead and close to 300 wounded. Torture, arbitrary detention and excessive use of force were reported.^[fn]A recent report of the Venezuelan Ombudsman's Office stated that nine persons died in the clashes. Defensoria del Pueblo, "Informe Preliminar Derechos Humanos 27 de febrero al 05 de marzo", Caracas, March 2004.Hide Footnote There is a clear trend of increasing and unpunished human rights violations since President Chavez was inaugurated in 1999.^[fn]PROVEA, "Situacion de los Derechos Humanos en Venezuela, octubre 2003-septiembe 2003", Caracas, 2003. Also report of the OAS InterAmerican Commission on Human Rights, December.2003, at http://www.oas.org/main/main.asp ?sLang=E&sLink=http://www.oas.org/OASpage/humanrights.htm, and "Letter to President Hugo Rafael Chavez Frias", Human Rights Watch, 9 April 2004, at http://hrw.org/english/ docs/2004/04/12/venezu8423.htm.Hide Footnote While the press has not been openly restricted, and several leading journals are vitriolic in their criticism, the government exerts multiple pressures on reporters, journalists and TV stations. Several opposition politicians who exercised their constitutional right to sign a petition for the president's recall have been arrested, and public employees reportedly were threatened with dismissal.^[fn]See section IV. below.Hide Footnote

Following the collection of recall signatures, the government-controlled National Electoral Council (CNE) entered into direct confrontation with the electoral chamber of the Supreme Court (Tribunal Supremo de Justicia, TSJ), which had declared the signatures valid and ordered the CNE to schedule the referendum.

The confrontation over the recall referendum is only the tip of the iceberg. The 1958 Punto Fijo accord^[fn]On 31 October 1958, representatives of Venezuela's social democratic, conservative and liberal political parties (Accion Democratica, COPEI and Union Republicana Democratica) signed the Punto Fijo agreement (named after the house of Rafael Caldera, leader of COPEI). The agreement followed the ousting of Dictator Marco Perez Jimenez (1952-1958) and established the basis for a steady cycle of democratic elections and alternating AD and COPEI governments until 1989.Hide Footnote established what was viewed as one of the most solid democracies in Latin America. Since its rupture in l989 and the demise of the oil-financed social welfare state and the associated spread of poverty, Venezuela has been in a downward spiral of economic and political polarisation.

President Chavez and his "Bolivarian Revolution" are no accident. In 1998 and 1999, despite a prior conviction for seeking to overthrow an elected government, Chavez won sweeping electoral victories. He promised the poor and dispossessed majority that he would found the republic anew and, with the active support of his followers, end corruption and the staggering social inequality. The result has been drastically sharpened political divisions, a deterioration of living standards and personal security, restrictions on rights and increased likelihood of violence.

The country is at a crossroads. The democratic opposition has gambled, asking nearly 1 million supporters to reconfirm their signatures on presidential recall petitions during a three-day "signature repair" (reparo) period at the end of May 2004 that has been agreed with the government Despite many observers' strong belief that the government is still manoeuvring to avoid a recall election, the opposition, with difficulty, accepted international pleas not to resort to violence. If the government does not allow the recall process to move forward -- and there are a range of legalistic tactics it can still employ -- the opposition and the international community will face difficult choices.

Some in the opposition will urge taking to the streets. If that view prevails, the potential for violence is high. The other choice would be to regroup and focus on local and gubernatorial elections scheduled for late September 2004 and a subsequent presidential vote. That option would need a complementary strategy that could bring the government to respect Venezuela's historical adherence to democratic elections. A weakness in the opposition's campaign has been failure to develop and unite behind a viable democratic platform that responds to the unmet demands of a population that has moved from 25 per cent poverty in the late l970s to 75 per cent today, most of whom voted for Chavez five years ago. Ending the crisis requires the democratic opposition to concentrate on building a political platform and program capable of challenging Chavez in the next presidential election, whether that is 30 days after a successful recall referendum, a snap vote called by him, or in 2006, as constitutionally scheduled.

The international community and particularly members of the Organisation of American States (OAS) will have to decide whether the Inter-American Democratic Charter,^[fn]Inter-American Democratic Charter, Organization of American States, adopted 11 September 2001, at http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=E&sLink=http://www.oas.org/documents/eng/documents.asp.Hide Footnote which demands respect for elections, the rule of law and constitutional procedures, has any teeth when violated. The OAS secretary general and his mission along with the Carter Center have been in Venezuela with a mandate to observe these procedures and to help negotiate a solution to the political crisis.^[fn]CP/RES. 833 (1349/02) corr. 1, "Support for the Democratic Institutional Structure in Venezuela and the Facilitation Efforts of the OAS Secretary General", adopted 16 December 2002 by the Permanent Council of the Organization of American States.Hide Footnote The recent whiff of authoritarianism -- violence against protestors in February, actions that jeopardise judicial independence^[fn]The Chavez government was charged with packing the Supreme Court, evenly divided ten-ten between government supporters and opposition, by promoting legislation adopted 30 April 2004 to add twelve new members and permit impeachment of justices by a simple majority of the legislature. "Storm Over Venezuela Court Reform", at http://news.bbc. co.uk/2/hi/americas/3675115.stm.Hide Footnote and serious distortions in managing the recall process -- deserves sharp international rebuke.

At the same time, the international community also has to convince Chavez that it is not who wins the recall or the election that is at issue, but rather whether the process is transparent and free and democratic norms are respected. If the OAS mission report following the reparo finds fraud and gross violations of democratic norms by a member government, the regional body's capacity for response will be tested along with the political will of its governments.

Despite the reparo agreement, no one should be sanguine that the political crisis has been resolved. The opposition has good reason to distrust the Chavez government, which has shown considerable astuteness in not quite obliterating the line between adherence to the law and manoeuvres within the law, confronting the CD with one institutional hurdle after the other and employing initimidating force only in relatively small doses.^[fn]A recent example of informative, but biased, reporting on the situation is the article "La batalla del referendo" by Maurice Lemoine in Le Monde diplomatique, April 2004. The author is prepared to give the Chavez government the benefit of the doubt but never poses, let alone answers, the question whether the opposition's quest for a recall referendum has some legitimacy.Hide Footnote Despite its seeming single-minded determination to rid the country of Chavez, the opposition fortunately has turned away from unconstitutional actions such as the coup attempt of April 2002.

Given the extreme polarisation within the country and the importance of avoiding institutional implosion and large-scale bloodshed, democrats on both sides ought to pursue the recall referendum option as the one constitutional avenue for measuring public antipathy during the life of the government. Regional institutions and the international community have a joint responsibility to ensure that such a process is fairly run.

The Organization of American States (OAS), the Carter Center and UNDP should continue to support this endeavour. The Group of Friends -- established in early 2003 and led by Brazil, with Chile, Mexico, Spain, Portugal and the U.S. -- should play an even more active role in helping to resolve the crisis. At the very least, the international community should monitor every one of the 2,700 sites around the country during the reparo process. But it also must be prepared to determine whether the government, as called for by the Inter-American Charter, respects democratic norms. If Venezuela implodes, the consequences for the Andean region and for democracy in the Americas would be devastating.^[fn]A forthcoming ICG report will examine relations, and especially border problems, between Colombia and Venezuela and Ecuador.Hide Footnote

Quito/Brussels, 10 May 2004