Venezuela – Un duro camino por recorrer

Venezuela comienza 2019 en medio de un profundo caos político, enorme incertidumbre y el riesgo de que su crisis se transforme en un peligroso enfrentamiento militar. Una economía colapsada, la hiperinflación, y la intransigencia y represión del gobierno ya han llevado a más de tres millones de venezolanos a abandonar el país, lo que ha generado una de las más graves crisis migratorias de la historia reciente en la región. El 10 de enero, el presidente Nicolás Maduro comenzó su segundo mandato de seis años, a pesar de que muchos gobiernos latinoamericanos y occidentales, así como la UE, se negaron a reconocer el carácter democrático de las elecciones presidenciales de 2018. El 23 de enero, mientras las protestas masivas volvían a sacudir al país, el político opositor y presidente de la Asamblea Nacional Juan Guaidó, apoyado por gran parte de la oposición venezolana, anunció que asumiría el cargo de presidente interino. EE.UU. y muchos gobiernos latinoamericanos – aunque no la UE – reconocieron inmediatamente a Guaidó como líder legítimo de Venezuela. La jugada de Guaidó y sus aliados es una apuesta considerable. Su éxito depende de lograr provocar divisiones entre los militares venezolanos y obtener el apoyo de las fuerzas de seguridad. Hasta ahora no lo ha logrado; de hecho, el alto mando militar de Venezuela ha declarado su lealtad a Maduro. La oposición no parece tener un plan alternativo y ahora se enfrenta a la amenaza de represalias violentas del gobierno. Maduro anunció que rompería las relaciones diplomáticas con EE.UU. y expulsaría a sus diplomáticos; hasta ahora, EE.UU. se a negado a retirarlos. Una grave represión de la oposición por parte de las fuerzas de seguridad y cualquier amenaza a los funcionarios estadounidenses podría aumentar dramáticamente la probabilidad de una peligrosísima intervención militar extranjera. Mientras, Rusia, China, Turquía y otros han reiterado su apoyo a Maduro.

La UE y sus Estados miembros deberían:

• Tomar medidas urgentes para encontrar una solución negociada a la crisis. Tales esfuerzos han cobrado mayor importancia dada la incertidumbre generada por el reconocimiento de la presidencia interina de Guaidó, el peligro de represión por parte del gobierno, e incluso el riesgo de una intervención militar extranjera. La UE debería presionar por una solución negociada que comience por calmar las tensiones entre los dos presidentes (o cualquier bloque de poder que surja en las próximas semanas), conduzca a la inmediata liberación de todos los presos políticos, restaure los poderes de la Asamblea Nacional, establezca una hoja de ruta para unas negociaciones que incluyan reformas políticas y económicas urgentes, que sea facilitada por garantes internacionales, y concluya con unas elecciones libres;
   
• Buscar establecer rápidamente un Grupo de Contacto sobre Venezuela, como se propuso el año pasado y se debatió en la reunión de ministros de Asuntos Exteriores del 21 de enero, compuesto por países que tienen influencia sobre ambas partes del conflicto. Idealmente, este grupo incluiría a aliados del presidente Maduro como China, Rusia y Turquía, pero si esto resultara imposible inicialmente, como mínimo debería contar con la participación de gobiernos percibidos como neutrales, como México y Uruguay, que no han reconocido a Guaidó y han propuesto que se celebren unas nuevas negociaciones tras la reciente escalada de la crisis. El propósito del Grupo de Contacto sería promover las condiciones necesarias para negociar y llevar a ambas partes a la mesa;
   
• Advertir al gobierno venezolano que se aplicarán nuevas sanciones selectivas contra otros altos funcionarios (la UE y algunos países europeos ya imponen sanciones que incluyen la prohibición de viajar a miembros individuales del gobierno y la prohibición de exportar armas y otros artículos sensibles a Venezuela) de inmediato si este ordena la represión de manifestaciones o si el gobierno disuelve la Asamblea Nacional o detiene a Guaidó. Al mismo tiempo, establecer una hoja de ruta clara para levantar todas las sanciones si el gobierno avanzara hacia una transición negociada;
   
• Incrementar la ayuda para aliviar la emergencia humanitaria tanto dentro de Venezuela como entre los refugiados.

La gestación de la crisis

Tras ganar unas elecciones sumamente polémicas el año pasado, el presidente Maduro asumió su segundo mandato presidencial sin que pareciera capaz de resolver las graves crisis – económica, humanitaria y política – de Venezuela. En las elecciones celebradas el año pasado las autoridades inhabilitaron a algunos de los candidatos opositores más populares, mientras que experimentados organismos de observación electoral denunciaron el flagrante uso de la coacción y la compra de votos, el uso generalizado de los recursos del Estado en beneficio de Maduro y el predominio de su campaña en los medios de comunicación estatales y la mayoría de los independientes. Desde entonces, Maduro había estado buscando un posible diálogo con la oposición mediante su principal negociador, el ministro de Información Jorge Rodríguez, quien seguía en contacto esporádico con algunos líderes opositores. Rodríguez, según fuentes opositoras, había ofrecido celebrar nuevas elecciones generales si la oposición accedía a respaldar ciertos cambios (aparentemente menores, pero no especificados) a la Constitución. En teoría, esto habría permitido poner fin a la Asamblea Nacional Constituyente – un órgano instalado en 2017 supuestamente para reformar la Constitución, pero que está constituido en su mayoría de seguidores de Maduro y de hecho diluye el poder de la Asamblea Nacional. La Asamblea Nacional, que sigue siendo la única institución venezolana cuya legitimidad democrática es indiscutible, derivada de las últimas elecciones nacionales libres en 2015, podría entonces – en teoría – retomar las riendas legislativas.

Sin embargo, aparentemente el gobierno habría descartado la posibilidad de reformar la autoridad electoral, que actualmente tiene un fuerte sesgo a favor del gobierno, y no contemplaba celebrar unas elecciones presidenciales anticipadas, excepto posiblemente después de tres años, según establecen las disposiciones de la Constitución acerca de un referendum revocatorio. En 2016 usó su control del Tribunal Supremo y la autoridad electoral para impedir que se celebrara un referéndum revocatorio, y habría podido repetir esta táctica en 2022. Asimismo, los negociadores del gobierno (y Rodríguez en particular) tienen un historial de incumplir los compromisos asumidos durante las negociaciones y de usar el “diálogo” para dividir y desmoralizar a la oposición. En consecuencia, es probable que solo unas medidas de fomento de la confianza sustantivas y unilaterales, como restaurar los poderes del Parlamento venezolano o liberar a todos los presos políticos, lograran volver a llevar a la oposición a la mesa.

Mientras el dominio de Maduro sobre los poderes estatales y judiciales seguía siendo el principal obstáculo a unas negociaciones significativas, la oposición se enfrentaba a sus propias divisiones y debilidades. El ala dura, que se separó de la principal coalición opositora en septiembre de 2017 para formar el partido Soy Venezuela, rechazó negociar con el gobierno o participar en elecciones, afirmando que primero había que derrocar a Maduro. Los líderes de Soy Venezuela, muchos de los cuales viven fuera del país, llevaban meses presionando por el establecimiento de un gobierno paralelo, e incluso una intervención militar, para derrocar a Maduro. Sus reclamos de un gobierno alternativo habían sido apoyados por el secretario general de la Organización de Estados Americanos (OEA), Luis Almagro, y un puñado de comentaristas muy activos en las redes sociales.

Sin embargo, hasta hace poco la mayoría de los partidos opositores habían tomado un rumbo menos agresivo, ciñéndose a las condiciones de una resolución aprobada con una amplia mayoría por la Asamblea Nacional en noviembre de 2018, que destacaba la necesidad de una transición pacífica y negociada. Bajo un nuevo liderazgo parlamentario, los líderes opositores en el país estaban intentando reagruparse, fortalecer su posición ante el electorado y fracturar a la coalición gobernante señalando la controversia en torno a la presidencia de Maduro y ofreciendo una amnistía a quienes estuvieran dispuestos a abandonarlo. En las últimas semanas, su campaña revitalizada movilizó a multitudes en manifestaciones opositoras por todo el país, y desencadenó docenas de pequeñas protestas en barrios antiguamente chavistas en el centro de Caracas, donde los residentes manifestaron su indignación por la subida de precios y el deterioro de la calidad de vida. Varias docenas de tropas de la Guardia Nacional en Caracas tomaron un cuartel tras robar algunas armas, pero fueron arrestados poco después.

Animados por estas demostraciones de consternación pública y de apoyo a la nueva estrategia opositora, moderados y radicales se unieron para apoyar la proclamación de Guaidó como presidente. Sin embargo, si esta medida no logra provocar escisiones en las fuerzas armadas, no está claro cuál será el próximo paso de la oposición. En ese momento, la decisión bien podría estar en manos de los aliados extranjeros de Guaidó.

Una tensa política internacional

La política internacional en torno a la crisis de Venezuela también se ha vuelto más tensa a lo largo del último año. El éxodo de millones de venezolanos ha sobrecargado los presupuestos de los países vecinos, ha sumado a las tensiones sociales en esos países y ha enfurecido a sus líderes. A medida que los esfuerzos diplomáticos para encontrar una solución se tambaleaban, importantes voces regionales insistían que no se podía descartar ninguna opción, incluida la fuerza militar.

Estas voces han incluido no solo a Almagro, pero en ocasiones también el presidente estadounidense Donald Trump y el influyente senador de la Florida Marco Rubio. Las duras declaraciones del nuevo presidente de ultraderecha de Brasil, Jair Bolsonaro, durante su campaña electoral y desde que asumió el cargo, junto con reclamos de líderes opositores exiliados sobre una “intervención humanitaria” han intensificado la retórica en torno a la crisis. El gobierno de Maduro ha respondido del mismo modo, con declaraciones agresivas y acusaciones de que los vecinos están conspirando para asesinar al presidente e invadir el país.

Los conflictos fronterizos existentes, en particular con Colombia y Guyana (dos tercios de cuyo territorio Venezuela reclama) han avivado las llamas. El descubrimiento por parte de Guyana en 2017 de importantes reservas de petróleo en aguas extraterritoriales reclamadas por Venezuela y su decisión de llevar el caso ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya han resultado en la escalada de una crisis que llevaba mucho tiempo latente.

Para Colombia, la creciente presencia en Venezuela de guerrillas del ELN, el único grupo insurgente importante que aún queda en el país y el responsable de un atentado con carrobomba en Bogotá que acabó con la vida de 21 personas en un centro de formación policial el 17 de enero, es una gran preocupación. Las negociaciones de paz con el ELN han colapsado, y tanto las guerrillas como lo que queda de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) – que fue el principal grupo guerrillero de Colombia y se desmovilizó como resultado de un acuerdo de paz bajo el anterior gobierno colombiano de Juan Manuel Santos – se han visto atraídas a las zonas de extracción de oro en el sur de Venezuela, con el supuesto consentimiento de altos funcionarios venezolanos.

Los actores del hemisferio occidental no son los únicos involucrados. En diciembre, el despliegue de una pequeña flota de aviones militares rusos, incluidos dos cazas bombarderos TU-160, en lo que Moscú llamó un “ejercicio de entrenamiento” en Venezuela, aumentó las tensiones geopolíticas. El ministro de Defensa Vladimir Padrino López dijo que Rusia y Venezuela estaban dispuestas a defender el territorio venezolano.

La incapacidad de los actores tradicionalmente a cargo de la resolución de conflictos en la región para encontrar una salida a la crisis de Venezuela explica en parte por qué la situación se ha desbordado. La OEA no ha logrado obtener suficientes votos entre sus miembros para desempeñar un papel más contundente, en gran medida debido a la persistente lealtad hacia Venezuela de los Estados caribeños que han recibido ayuda en materia energética en los últimos años. Mercosur, el bloque comercial sudamericano en el cual Venezuela fue admitida en 2012 por motivos principalmente políticos, suspendió la membresía de Caracas indefinidamente en 2017, y poco ha contribuido a la resolución de la crisis. En 2017 una docena de naciones latinoamericanas y caribeñas crearon el Grupo de Lima, un organismo ad hoc especialmente dedicado a ese propósito, pero su credibilidad está en jaque después de que la mayoría de sus miembros optaran por reconocer a Guaidó. Colombia, Brasil, Canadá y otros países del Grupo de Lima – aunque no México – se sumaron a EE.UU. en su apoyo a la presidencia interina de Guaidó. Si hubiera una ruptura militar, estos países tendrían que manejar un colapso potencialmente caótico del gobierno que podría, en el mejor de los casos, permitir a una administración trasicional tomar el poder y crear las condiciones para unas elecciones en el corto plazo.

Hay otros riesgos. Maduro ha anunciado que cortará los lazos diplomáticos con EE.UU. Sin embargo, EE.UU. no reconoce su autoridad para expulsar a los funcionarios de la embajada. Si este enfrentamiento llevara a la intimidación del personal de la embajada, o si Maduro tomara medidas para arrestar a Guaidó o reprimir a la oposición, Washington podría considerar necesario introducir sanciones más severas, que posiblemente incluirían un embargo de petróleo, mientras que es probable que los reclamos de una intervención militar extranjera se vuelvan más insistentes. Por su parte, la UE ha aplaudido los esfuerzos de la Asamblea Nacional para restaurar la democracia en Venezuela, pero inicialmente se ha abstenido de reconocer a Guaidó como presidente. Por su parte Rusia, China, Turquía, Irán, Cuba, Bolivia y Nicaragua han expresado su apoyo a la presidencia de Maduro.

Una salida del campo minado

A la luz de la profundización de las tensiones internas y la ruptura de los vínculos diplomáticos, la UE y sus Estados miembros deberían redoblar los esfuerzos para crear las condiciones – en lo que ahora es un contexto mucho más complicado – para la reanudación de unas negociaciones creíbles entre el gobierno en funciones y la oposición. Las medidas inmediatas para aliviar la tensión entre los dos presidentes, o cualquier bloque de poder que surja en la próximas semanas, deberían incluir la restauración de los poderes de la Asamblea Nacional, la liberación de todos los presos políticos, y la disolución o restricción de los poderes de la Asamblea Nacional Constituyente.

Si se alcanzara un acuerdo temporal entre las dos (o más) partes en este sentido, la UE debería procurar establecer una hoja de ruta para negociaciones amplias sobre reformas políticas y económicas, facilitadas por garantes internacionales. Idealmente, estas negociaciones generarían un gobierno interino compuesto por elementos del chavismo y actuales líderes opositores, antes de celebrar unas elecciones presidenciales y parlamentarias observadas por monitores internacionales.

La UE debería reunir una coalición de Estados extranjeros lo más amplia posible, en base a su preocupación común por la desestabilización regional causada por la crisis de Venezuela y su deseo de hallar una solución pacífica y sostenible a la crisis. Todos los Estados involucrados deberían estar dispuestos a ejercer presión diplomática y de otros tipos para lograr que se celebren unas negociaciones sustantivas y apoyar una futura transición, incluso mediante el financiamiento de la reconstrucción económica. El Grupo de Contacto que ha propuesto la UE probablemente sea la mejor opción para lograrlo, aunque su éxito dependerá de la inclusión no solo de EE.UU. y el Grupo de Lima, sino también de países que el gobierno de Maduro considera sus aliados, como Rusia, China, Turquía o Bolivia. 

Si eso resulta imposible, la UE debería al menos invitar a países neutros como México o Uruguay a unirse, con la esperanza de que su participación pudiera alentar a los aliados de Venezuela a hacer lo mismo. México ha señalado su interés en unirse. La UE y sus Estados miembros también deberían desalentar a otros de adoptar políticas que corran el riesgo de profundizar la crisis o bloquear posibles salidas. Estas incluyen un embargo de petróleo, que probablemente agravaría la miseria económica del país, o lo que es peor, cualquier tipo de intervención militar. Al mismo tiempo, la UE debería seguir presionando fuertemente al gobierno. Junto con algunos gobiernos europeos, la UE ya ha impuesto sanciones contra altos funcionarios venezolanos; podrían dejar en claro la posibilidad de nuevas sanciones contra funcionarios del gobierno que participen en la represión de manifestantes o el acoso a la Asamblea Nacional o sus miembros. Al mismo tiempo podrían establecer condiciones claras para levantar las sanciones de manera gradual si el gobierno avanzara hacia unas negociaciones genuinas.

La UE debería además mantener su actual apoyo a la Asamblea Nacional como parte indispensable de cualquier transición. Podría, por ejemplo, ofrecer aprobar nuevos créditos para la reconstrucción económica o dar luz verde al levantamiento de las sanciones contra  figuras del gobierno si así lo solicitaran los líderes de la Asamblea Nacional. Finalmente, la UE debería aumentar la ayuda al desarrollo y el apoyo a los países que están respondiendo a la crisis de refugiados, tanto por motivos humanitarios como para reforzar la estabilidad de la región reduciendo el impacto económico y social de la inmigración a gran escala.