Venezuela: El ocaso de la máxima presión
Venezuela: El ocaso de la máxima presión

Venezuela: El ocaso de la máxima presión

El aislamiento internacional de Venezuela está disminuyendo aunque su crisis política sigue sin resolver. En este extracto del Watch List 2022 - Actualización de Otoño, Crisis Group explica lo que la UE y sus Estados miembros pueden hacer para facilitar el progreso en las negociaciones entre el gobierno y la oposición.

La prolongada crisis política de Venezuela ha entrado en una fase menos turbulenta, en la que la mayoría de los opositores al gobierno del presidente Nicolás Maduro, tanto nacionales como extranjeros, ha reducido sus tácticas de confrontación. Con la elección de nuevos gobiernos de tendencia izquierdista en varios países, ha disminuido el apetito por relaciones antagónicas con Caracas. Mientras Washington y un puñado de aliados cercanos de EE. UU. aún insisten en que el “presidente interino” Juan Guaidó, expresidente de la asamblea, es el líder legítimo del país, la mayoría de los gobiernos que en algún momento se negaron a reconocer a Maduro o redujeron su presencia diplomática en Caracas ahora están cambiando de rumbo o planean hacerlo. En la vecina Colombia, el presidente Gustavo Petro actuó de inmediato al asumir el poder en agosto para restablecer relaciones e intercambiar embajadores. Tras boicotear una serie de elecciones nacionales, la principal alianza de la oposición venezolana, ahora conocida como la Plataforma Unitaria, participó en los comicios locales y regionales en noviembre de 2021 y se prepara para llevar a cabo elecciones primarias para elegir a su candidato presidencial para 2024.

La política estadounidense también ha evolucionado. A pesar de mantener su respaldo a Guaidó, la administración del presidente Joe Biden ha moderado las fallidas maniobras económicas y políticas de “máxima presión” que heredó de su predecesor. Después de que en octubre de 2021 el gobierno de Maduro se retirara de las conversaciones con la Plataforma Unitaria en Ciudad de México, Washington evaluó diversas opciones y finalmente decidió iniciar conversaciones directas [con Maduro] en marzo siguiente. Entre otras cosas, EE. UU. busca que el gobierno de Maduro regrese a la mesa en Ciudad de México a cambio de un alivio limitado de las sanciones. Aunque esas negociaciones siguen suspendidas, las dos partes han discutido los términos de tres liberaciones de prisioneros, incluido el intercambio a principios de octubre de siete ciudadanos estadounidenses por los dos sobrinos de la primera dama venezolana encarcelados por narcotráfico en EE. UU. Además, las conversaciones en Caracas entre el gobierno y la oposición se han reanudado.

Un regreso al diálogo de Ciudad de México sigue siendo posible. El principal incentivo para el gobierno venezolano es la necesidad de un impulso económico. El país ha comenzado a recuperarse de su colapso económico de 2013-2021, principalmente gracias a la parcial dolarización y a la flexibilización de controles cambiarios y de precios. Sin embargo, esa recuperación ha sido poco significativa hasta la fecha. El creciente malestar laboral a mediados de 2022 obligó al gobierno a suavizar su programa de austeridad, lo que provocó un aumento inmediato del precio del dólar y una nueva amenaza inflacionaria. A menos de que el nivel de vida mejore para un segmento mucho más amplio de la población de aquí a las elecciones, las posibilidades de reelección de Maduro (sin recurrir a una restricción aún mayor de las actividades de la oposición) se verán drásticamente reducidas.

En estas circunstancias, la Unión Europea (UE) y sus Estados miembros deben:

  • Instar a EE. UU. para que tome medidas más contundentes para cambiar la estrategia de “máxima presión” adoptada bajo la administración de Trump, incluso estableciendo un cronograma claro para el posible alivio de las sanciones, como incentivo para que Caracas retome las negociaciones de Ciudad de México con la oposición.
  • Trabajar con aliados y gobiernos regionales para forjar un amplio consenso en torno a unos términos de convivencia política que podrían establecerse en las conversaciones de Ciudad de México, una vez se reanuden. Estos términos podrían constituir el núcleo de un acuerdo destinado a restaurar el pluralismo político, el respeto al Estado de Derecho y la protección de las libertades civiles a cambio de un alivio de las sanciones y de garantías adecuadas contra una eventual persecución al chavismo, el movimiento político que lidera Maduro. El Grupo de Contacto Internacional liderado por la UE y el Grupo de Amigos contemplado en el marco de las conversaciones de Ciudad de México son mecanismos potencialmente útiles para coordinar esfuerzos con los Estados latinoamericanos. 
  • Respaldar los esfuerzos para resolver la disputa por el control de los activos externos de Venezuela, fomentando la creación de un mecanismo neutral para la administración de dichos activos, que pueda destinarlos para ciertos fines acordados, mientras se logra un acuerdo político.
  • Comprometerse a mantener los actuales niveles de ayuda tanto para aliviar las condiciones de los migrantes venezolanos en la región como para atender la emergencia humanitaria al interior del país, con especial énfasis en la mitigación de los riesgos que afectan a mujeres y niñas. 
  • De la mano con la sociedad civil y los líderes de la oposición, comprometerse con el gobierno de Maduro para fomentar mejores condiciones para las elecciones presidenciales de 2024, incluyendo la actualización del registro electoral, medidas para limitar la interferencia estatal en la votación, una invitación para una misión de observación electoral de la UE, y continuar apoyando los esfuerzos multilaterales para fortalecer el respeto por los derechos humanos.

Un período de restablecimiento de contactos

Tanto los actores externos como los partidos nacionales están comenzando a cambiar sus tácticas hacia el gobierno de Maduro a medida que se desvanece la política de “máxima presión” lanzada por la administración Trump y sus socios en 2019. La política, que consistió en mayores sanciones económicas, presión política y ocasionales amenazas de fuerza militar, fracasó. A pesar de reconocerlo como presidente interino, sus promotores no lograron instalar a Guaidó en el poder. Tampoco lograron expulsar a Maduro. De hecho, la máxima presión esencialmente ha consolidado el control del chavismo, mientras contribuye al empobrecimiento de los venezolanos del común.

En América Latina y el Caribe, el cambio de postura se debe en parte a cambios políticos en varios países influyentes. La llegada (o regreso en algunos casos) al poder de gobiernos de izquierda en Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Honduras, Perú y México, y el colapso tanto del Grupo de Lima (anti-Maduro) como de la Unión de Naciones Suramericanas (prochavista), han dado como resultado tanto una menor polarización regional en torno a la problemática venezolana como una postura general más moderada hacia Caracas. Con algunas excepciones, los nuevos gobiernos de izquierda tienen una simpatía condicional hacia el gobierno de Maduro o lo critican de manera moderada, mientras que la derecha está en retirada. El nuevo gobierno colombiano del presidente Petro dio un giro a la postura de su antecesor Iván Duque, quien había roto las relaciones con Caracas, inmediatamente después de asumir el cargo. Petro ha calificado a Maduro de dictador en el pasado, pero los primeros indicios apuntan a que se abstendrá de presionarlo públicamente en materia de derechos humanos y democracia en un intento por avanzar en asuntos bilaterales, como el comercio y las conversaciones de paz con la guerrilla colombiana del Ejército de Liberación Nacional, algunos de cuyos miembros se han refugiado en Venezuela.

La oposición venezolana ... se ha inclinado hacia un mayor acercamiento, aunque siguen existiendo significativas diferencias políticas en su dirección.

A nivel nacional, la oposición venezolana también se ha inclinado hacia un mayor acercamiento, aunque siguen existiendo significativas diferencias políticas en su dirección. La divergencia de puntos de vista entre el “gobierno interino” (que incluye a los aliados políticos de Guaidó) y otros en la Plataforma Unitaria (formada por un conjunto más amplio de partidos de la oposición) es particularmente notoria, como quedó demostrado en las elecciones regionales de 2021. La Plataforma decidió participar a última hora, pero los círculos cercanos a Guaidó se negaron a hacer campaña reflejando su escepticismo sobre un posible cambio político a través de la participación en elecciones. 

El gobierno interino no ha renunciado por completo al diálogo, aunque los políticos de la Plataforma cuestionan su compromiso. Los aliados de Guaidó han respaldado las conversaciones con el gobierno en Ciudad de México que comenzaron en agosto de 2021 y fueron suspendidas por Caracas dos meses después. Las usaron para exigir elecciones libres y justas en 2024, aunque muchos otros políticos de la oposición sospechan que las condiciones del gobierno interino para unas elecciones aceptables son poco realistas, lo que le servirá de pretexto para un nuevo llamado a boicotearlas. Entre los cuatro principales partidos de la Plataforma (conocidos como G4), el partido Voluntad Popular de Guaidó es visto como intransigente, aunque gran parte de su base está comprometida con la participación electoral.

En cuanto a EE. UU., también ha mostrado una mayor disposición para entrar en conversaciones. Después de que el gobierno suspendiera las negociaciones de Ciudad de México con la oposición, el presidente Biden planteó la posibilidad de un alivio limitado de las sanciones, incluida la reducción de las restricciones a las ventas de petróleo, para que volviera a la mesa. Aunque esto no ha sucedido, y el gobierno de Caracas no parece tener prisa por retomarlo, ha habido avances en otros frentes: desde marzo, en dos ocasiones altos funcionarios estadounidenses han sostenido conversaciones directas con Maduro en Caracas, logrando la liberación de un total de nueve ciudadanos estadounidenses detenidos en Venezuela, más recientemente a través de un intercambio de prisioneros anunciado el 1 de octubre.

Mientras tanto, representantes del gobierno y la oposición también se han reunido en Caracas para discutir un plan para descongelar varios miles de millones de dólares en activos venezolanos en el extranjero para financiar proyectos sociales y de infraestructura, con el fin de firmar un acuerdo si se retoman las conversaciones de México. 

Manejar tensiones económicas en medio de crisis humanitarias y de derechos humanos

El acuerdo que propone EE. UU. para que Caracas retome los diálogos se produce en un momento en el que la economía venezolana, a pesar de los modestos avances que ha tenido, sigue enfrentando dificultades. Después de siete años consecutivos de contracción económica, que recortó cerca del 80 por ciento de su PIB, Venezuela experimentó una tímida recuperación en 2022, debido en parte al aumento de sus ingresos por los altos precios del petróleo y a la reactivación del comercio del sector privado. Pero la producción de petróleo, que en algún momento fue el pilar de la economía venezolana, sigue estancada en alrededor de 700 000 barriles por día. Sin un alivio significativo de las sanciones y una reforma económica genuina, Caracas no tiene ninguna posibilidad de atraer la enorme cantidad de capital que necesita para reactivar la industria. La flexibilización de los controles de precios y la liberalización de los mercados de divisas pusieron fin a la crónica escasez de productos básicos, y el gobierno controló la hiperinflación recortando el gasto público y aplicando un feroz recorte monetario. Pero estas medidas aún dejan a la gran mayoría de la población con unos ingresos demasiado bajos para vivir, incluidos millones de trabajadores del sector público cuyos salarios se han desplomado. Después de recibir incrementos salariales mucho más bajos de lo esperado, las protestas de maestros y trabajadores de la salud obligaron al gobierno a dar marcha atrás en agosto, lo que generó un aumento adicional en la tasa de inflación, que nuevamente se dirige a los tres dígitos.

En este contexto, continúa el éxodo de venezolanos, con casi siete millones que han huido del país, de una población de alrededor de 30 millones. La mayoría ha salido desde 2014, principalmente para escapar de la pobreza. Las precarias condiciones en las que los migrantes se ven obligados a viajar, a menudo a pie, exponen particularmente a las mujeres y niñas a la violencia de género, incluidas violaciones y trata de personas con fines sexuales.

El comportamiento represivo del gobierno contribuye a que confluyan la crisis humanitaria y la
de derechos humanos.

El comportamiento represivo del gobierno contribuye a que confluyan la crisis humanitaria y la de derechos humanos. Si bien el gobierno ha permitido que agencias de la ONU, incluido el Programa Mundial de Alimentos, tengan cierto espacio para trabajar, aún impone severas restricciones a las operaciones de ONG humanitarias. Mientras tanto, el gobierno continúa sometiendo a los disidentes, desde políticos hasta activistas laborales, a detenciones arbitrarias y retiene a cerca de 250 presos políticos. El gobierno ha firmado un acuerdo con el fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI), prometiendo cooperación para llevar ante la justicia a los responsables de presuntos crímenes de lesa humanidad cometidos a partir de la brutal represión de manifestantes en 2017. También ha dado su consentimiento para la creación de una oficina de derechos humanos de la ONU [en Venezuela], que la UE ha respaldado recientemente con una donación de $3 millones de dólares. Sin embargo, hasta el momento, las autoridades no han realizado ninguna de las reformas sustanciales a los sistemas judiciales y de aplicación de la ley del país que serían necesarias para cumplir sus compromisos con el fiscal de la CPI.

Argumentando que se encuentra bajo un asedio económico, el gobierno de Maduro, por su parte, continúa insistiendo en la devolución de los activos estatales venezolanos ubicados en EE. UU., Colombia y Gran Bretaña, que fueron transferidos al gobierno interino liderado por Guaidó en 2019. Con la llegada al poder del presidente Petro en 2022, el gobierno de Maduro recuperó el control del gigante de fertilizantes Monómeros, una subsidiaria de la empresa petroquímica estatal venezolana, con sede en Barranquilla, Colombia. Pero persiste la disputa sobre los activos en EE. UU., así como las reservas de oro y divisas en el Banco de Inglaterra. Representantes de Maduro y la oposición han estado negociando desde marzo un acuerdo que, en su forma actual, permitiría descongelar más de $3000 millones de dólares para destinarlos a proyectos en las áreas de educación, salud, suministro de agua y alimentación. Como se señaló anteriormente, una posibilidad que las partes están explorando es que, en espera de una resolución negociada de la crisis venezolana, los activos externos puedan ser administrados por un organismo políticamente neutro.

Las elecciones presidenciales de 2024 y más allá

Con las elecciones de 2024 acercándose, las perspectivas de una reforma electoral son inciertas. Ha habido algunos avances en los últimos años. Las elecciones locales y regionales de 2021 se llevaron a cabo en condiciones relativamente mejores a las de las elecciones legislativas del año anterior y otras celebradas desde 2015. Negociaciones entre el gobierno y elementos de la sociedad civil, acompañados por algunos miembros moderados de la oposición, llevaron a la formación de un Consejo Nacional Electoral ligeramente más equilibrado, con dos (de cinco) rectores principales alineados con la oposición. Por invitación del gobierno, la UE envió observadores para monitorear las elecciones. La misión informó que la tabulación de votos se realizó en general “sin problemas ni quejas”, pero hizo 23 recomendaciones para mejorar las condiciones electorales, entre ellas, evitar la “invasión de las competencias del poder electoral” por parte del poder judicial y el cese de la prohibición a ciudadanos para postularse como candidatos políticos sin el debido proceso. La reforma política se ha estancado desde entonces, y el nuevo y más pequeño Tribunal Supremo de Justicia, creado en abril, sólo reforzó el control de Maduro sobre el poder judicial, que anteriormente ha jugado un papel clave en la neutralización de las campañas electorales de la oposición.

Incluso si se reanudan las conversaciones a gran escala en Ciudad de México, el gobierno podría tener reparos en hacer muchas más concesiones con respecto a las condiciones electorales. Funcionarios de alto rango le dijeron a Crisis Group que Caracas no está dispuesta a arriesgarse a perder el poder en las urnas, después de haber sobrevivido años de presiones nacionales e internacionales. Fuentes al interior del chavismo también dicen que el liderazgo teme que, si la oposición llega a ganar, pueda cobrar venganza contra los chavistas. En realidad, incluso si llegara a haber una victoria de la oposición en las elecciones de 2024 y, por improbable que parezca en este momento, el gobierno reconociera su derrota, no habría una verdadera alternancia del poder sin un acuerdo político integral entre las partes. Por el contrario, un poder ejecutivo liderado por la oposición con toda seguridad se vería obstaculizado por el control chavista sobre todas las instituciones públicas, incluidas la legislatura, el poder judicial y las fuerzas de seguridad.

Aunque es probable que el gobierno se oponga a la mayor parte de las reformas electorales, aún puede haber cierto margen de progreso de aquí a 2024. Fuentes del consejo electoral afirman que la sociedad civil y sus socios, tanto en la oposición como en el extranjero, aún podrían lograr una mejora significativa de las condiciones para las elecciones si se centran en dos o tres áreas críticas, como, por ejemplo, la calidad del censo electoral y la independencia de los funcionarios electorales a nivel local y regional. El gobierno es reacio a invitar a observadores electorales internacionales, pero al mismo tiempo está ansioso por que las elecciones sean consideradas legítimas, por lo que la idea no está descartada. Además, algunas personas cercanas al gobierno incluso sugieren la disposición de considerar el 2024 como un trampolín hacia unas elecciones presidenciales plenamente competitivas en 2030, aunque no a cambio de una pérdida total de poder político. En este contexto, y salvo que se produzca un cambio significativo en los acontecimientos, el escenario más optimista para 2024 es el de unas elecciones que muestren un progreso con respecto a las anteriores (incluso si la baraja sigue estando en contra de un cambio de gobierno), con monitoreo internacional, que genere un resultado aceptado por ambas partes y proporcione una base para continuar avanzando, más inmediatamente en las elecciones a la Asamblea Nacional previstas para el siguiente año.

Allanando el camino para el progreso

Mientras la UE y sus Estados miembros trabajen para apoyar la estabilidad y la reforma democrática en Venezuela, es probable que seguirán comprobando lo dolorosamente lentos que resultan los avances hacia una solución sostenible y negociada, capaz de restaurar el respeto por los derechos humanos, el Estado de Derecho y las elecciones libres. La posición predeterminada del gobierno de Maduro ha sido hacer lo necesario para conservar el poder y parece dispuesto a seguir haciéndolo en el futuro inmediato. Sumado a esto, los líderes de la oposición, especialmente aquellos que forman parte del gobierno interino o que se benefician del acceso a los fondos externos de Venezuela que de otro modo estarían congelados y quienes con frecuencia viven en el extranjero, también parecen preferir el statu quo a cualquier cosa que no sea un cambio de régimen. Su resistencia a las medidas que podrían mejorar el nivel de vida de los venezolanos del común, por ejemplo, a través del alivio de las sanciones, a veces parece estar motivada por la preocupación de que hacerlo reforzaría la posición política de Maduro. No obstante, la UE y los Estados miembros pueden y deben hacer más para ayudar a crear las bases para un cambio positivo.

En primer lugar, pueden intentar presionar a Washington para que sea más pragmático y proactivo en su apoyo a una solución negociada. Idealmente, la administración Biden dejaría de insistir en el reconocimiento del gobierno interino (que genera fricciones innecesarias y es cada vez más difícil de justificar legal y políticamente). También resistiría los llamados de la línea dura de la oposición y algunos altos miembros del Congreso para que imponga sanciones adicionales y ofrecería más incentivos para promover el regreso a las negociaciones de Ciudad de México entre el gobierno y la oposición. Estos incentivos podrían incluir un alivio parcial de las sanciones no petroleras y suspender la recompensa de $15 millones de dólares por la detención de Maduro. Además, la UE y los Estados miembros deben trabajar con la ONU y otros organismos multilaterales para ayudar a diseñar un mecanismo neutral para administrar los fondos congelados del gobierno como parte de un acuerdo para que estén disponibles para ciertos fines humanitarios. También deben continuar apoyando los esfuerzos para fortalecer el respeto del gobierno por los derechos humanos a través de la investigación de la ONU y la CPI.

La UE y los Estados miembros deben trabajar en estrecha colaboración con los vecinos de Venezuela para construir un nuevo consenso ... que ayude a restaurar el Estado de Derecho y las libertades políticas.

En segundo lugar, la UE y los Estados miembros deben trabajar en estrecha colaboración con los vecinos de Venezuela para construir un nuevo consenso en torno a los elementos clave de un acuerdo político sostenible entre el gobierno y la oposición que ayude a restaurar el Estado de Derecho y las libertades políticas, en lugar de simplemente restaurar las relaciones y aceptar el statu quo. Un amplio grupo de naciones debe realizar un esfuerzo concertado para persuadir al gobierno y la oposición a hacer concesiones recíprocas que podrían constituir el núcleo de un acuerdo y abrir un camino hacia el pluralismo y un sistema político más estable en Venezuela. Éstas podrían comenzar con un alivio de las sanciones económicas de EE. UU. y garantías adecuadas en relación con las demandas chavistas de protección frente a eventuales persecuciones, a cambio de que el gobierno tome medidas para liberar a los presos políticos y eliminar las restricciones a la oposición, grupos de la sociedad civil y medios de comunicación independientes. 

A pesar de su suspensión, las conversaciones facilitadas por Noruega en Ciudad de México continúan ofreciendo un mecanismo para llegar a un acuerdo definitivo, y la UE y los Estados miembros deben estar preparados para ofrecer más incentivos materiales para fomentar esas negociaciones. El Grupo de Contacto Internacional liderado por la UE, creado en 2019 para buscar tanto una solución política como el alivio de la situación humanitaria, podría ser un instrumento para reunir el respaldo de los Estados latinoamericanos, al igual que la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, que tiene previsto celebrar una reunión de ministros de Asuntos Exteriores con la UE en octubre. Como alternativa, estas naciones también podrían ser incluidas en el mecanismo del Grupo de Amigos contemplado en el marco de las conversaciones de México para apoyar las negociaciones. Aunque un contacto directo de Europa con Rusia y China para involucrarlos en el proceso puede ser un desafío dada la situación en Ucrania, es posible que los actores regionales puedan hacerlo, y Bruselas debe alentarlos para que lo hagan. A pesar de [la situación en] Ucrania, la UE y los gobiernos europeos han encontrado formas de participar en una cooperación limitada al servicio de la paz y la seguridad en otros lugares. En este caso también deben hacerlo.

En tercer lugar, reconociendo las limitaciones impuestas por la actual crisis global, la UE y los Estados miembros deben comprometerse a, al menos, mantener los niveles actuales y, si es posible, aumentar los recursos destinados a mitigar los efectos del éxodo migratorio en la región y a enfrentar la emergencia humanitaria al interior de Venezuela. La ayuda para los venezolanos está muy por debajo del nivel de asistencia similar que presta la UE en África y Medio Oriente. La eficacia del paquete de ayuda humanitaria mejoraría si se garantiza la totalidad del monto anual desde el comienzo de cada año (con el compromiso de mantener la totalidad del actual gasto anual). También sería útil que los donantes coordinaran sus contribuciones a través de Team Europe. Un aspecto especialmente preocupante es la vulnerabilidad de las mujeres y las niñas a la violencia y explotación sexual, en particular en las rutas de migración informal que ahora incluyen la peligrosa travesía a Panamá a través del Tapón del Darién. La UE debe presionar a los gobiernos de la región para que implementen plenamente las disposiciones de las leyes y tratados que prohíben la trata de personas y la esclavitud sexual y para que financien servicios de apoyo.

Por último, la UE y los Estados miembros deben trabajar con la sociedad civil y los líderes de la oposición para intentar avanzar en las dos o tres reformas electorales puntuales que parecen más prometedoras antes de las elecciones de 2024. En particular, deben insistir en una actualización exhaustiva del registro electoral, que actualmente excluye a millones de venezolanos, y apoyar las medidas para garantizar que los organismos electorales locales y estatales, así como las autoridades de los puestos de votación, sean autónomos y representativos de las diversas fuerzas políticas. Deben presionar al gobierno para que elimine la práctica de utilizar la Contraloría General para impedir la postulación de candidatos con base en denuncias de corrupción sin el debido proceso. También deben solicitar una invitación para una misión de observación de la UE para las elecciones presidenciales de 2024.

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