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El bumerán de la seguridad en Centroamérica
El bumerán de la seguridad en Centroamérica
Undocumented Migration from the Northern Triangle of Central America
Undocumented Migration from the Northern Triangle of Central America

El bumerán de la seguridad en Centroamérica

Originally published in Politica Exterior

Herederas de los conflictos armados de la década de los ochenta e impulsadas por las deportaciones masivas desde EEUU, las maras son un problema de primera magnitud en El Salvador, Honduras y Guatemala. Las políticas de ‘mano dura’ son tan inútiles como dañinas.

El reconocido psiquiatra y autor estadounidense James Gilligan asegura que la violencia nace de la voluntad de aplastar la sensación de vergüenza o humillación y sustituirla por orgullo. A un nivel más global, podría decirse que eso es exactamente lo que sucede en los últimos 25 años en el llamado Triángulo Norte de América Central –compuesto por Guatemala, Honduras y El Salvador– que desde hace años lleva el deshonroso título de ser una de las regiones más violentas del mundo. Pero detrás del flagelo de las maras o pandillas, los homicidios y el crimen, subyace toda una historia de humillación y políticas fallidas que han contribuido a que esta región de unos 30 millones de habitantes viva en una creciente espiral de odio y represión.

Como numerosos expertos de seguridad venían alertando desde hace tiempo, las políticas de “mano dura” en El Salvador y Honduras, y hasta cierto punto también en Guatemala, basadas en la persecución de miembros de las maras y en el empeoramiento de las ya deplorables condiciones carcelarias, prolongan una crisis de seguridad inexorable.  Estas recetas han llegado a ser tan contraproducentes –las prisiones de El Salvador están entre las más masificadas del mundo, y albergan tres veces más personas que su capacidad– que se han convertido en incubadoras de actividad criminal. Las maras coordinan sus redes delictivas más lucrativas desde dentro de las cárceles, sobre todo la extorsión, y son prácticamente responsables del mantenimiento de las instalaciones, haciéndose cargo de gastos de reparaciones eléctricas o el amueblado. No menos adversos son los efectos de la política de “mano dura” en las nuevas generaciones. Mientras que los veteranos líderes pandilleros muestran su preocupación porque sus hijos e hijas no cometan sus mismos errores, las redadas policiales, las ejecuciones extrajudiciales denunciadas por la prensa local y los organismos de derechos humanos, así como la clasificación en Honduras y El Salvador de las pandillas como grupos terroristas, van encaminadas a estigmatizar a los jóvenes y a fortalecer la razón de ser de las maras como parias sociales enfrentados a las fuerzas de seguridad.

Esta suerte de guerra no convencional que se libra en El Salvador entre pandillas y policía se ha intensificado en los últimos años, a pesar de los esfuerzos de negociación de una tregua entre 2012 y 2014.  Ya en 2008, cuando se estrenó el documental La vida loca –que le costó la vida a su director, Christian Poveda– sobre el día a día de varios miembros de la mara Barrio-18, las pandillas se declaraban abiertamente en guerra contra el Estado:  “Esta guerra no tiene fin. Estamos comenzando todavía. Una guerra nunca se gana de un día para otro”, aseguraba uno de los mareros filmado por Poveda durante el funeral de un compañero. Nueve años más tarde, muchos pandilleros y pandilleras han dejado atrás sus característicos tatuajes para pasar desapercibidos ante la mirada de las autoridades; sus técnicas de financiación se han diversificado; y tienen una creciente penetración en las instituciones.

Como respuesta a la sofisticación de estos grupos, el aumento de la violencia, el fracaso de la tregua y el hastío popular, en abril de 2016 el gobierno salvadoreño, liderado por el exguerrillero Salvador Sánchez Cerén, decidió poner en marcha las llamadas “medidas extraordinarias” que endurecen las condiciones de prisión y persecución de las pandillas y que recientemente han sido prolongadas. “No queda otro camino, no hay espacio para diálogo, no hay espacio para treguas, no hay espacio para entenderse con ellos”, reconocía Sánchez Cerén días antes de anunciar su nueva política de guerra contra las pandillas.

Aunque la perspectiva del presidente es compartida por sus homólogos en Honduras y Guatemala, y por gran parte de los ciudadanos de estos países, numerosas razones llevan a pensar que, ahora más que nunca, es necesario un cambio de rumbo. Aplicar medidas criminales a una problemática que no es estrictamente criminal, sino sobre todo social, es una aproximación errónea que necesita ser repensada. Entender la historia y las nuevas formas de actuación de las pandillas, así como reflexionar sobre las lecciones aprendidas de las políticas aplicadas hasta la fecha, es esencial a la hora de plantear nuevas estrategias de seguridad encaminadas a frenar este ciclo de violencia que para muchos se ha convertido en un modo de supervivencia. 

Conflicto y deportación, antecedentes de la ‘mano dura’

Se estima que las dos maras principales –Mara Salvatrucha y Barrio 18–cuentan con unos 54.000 miembros en el Triángulo Norte, siendo El Salvador donde más presencia registran, con unas 400.000 personas vinculadas indirectamente a estos grupos. A diferencia de las redes de narcotráfico, las maras constituyen la supervivencia de comunidades en la marginalidad. Son la última consecuencia del fracaso de una serie de políticas socioeconómicas y de deportación masiva de las últimas décadas.

Después de las cruentas y largas guerras civiles en El Salvador y Guatemala, las sociedades del Triángulo Norte quedaron devastadas. Aunque Honduras no padeció una guerra interna, también se vio afectada por los conflictos de los vecinos y su tasa de pobreza urbana aumentó un 18% entre 1989 y 1993. En los años de posconflicto proliferaron los barrios marginales en las grandes ciudades y se produjeron desplazamientos y movimientos migratorios masivos del campo a la ciudad. Muchos de los que llegaban a los núcleos urbanos apenas podían ganarse la vida una vez allí. Políticas fallidas como la reforma policial y judicial en Guatemala o la estrategia de transformar a los excombatientes en agricultores en El Salvador resultaron ser retos demasiado grandes para la transición.

La situación en estos países empeoró cuando en la década de los noventa fueron deportados desde Estados Unidos más de 60.000 centroamericanos, casi la mitad de ellos originarios de El Salvador. Al volver a países donde escaseaban las oportunidades formativas y laborales, muchos de ellos se encontraron aislados y estigmatizados por sus compatriotas y las autoridades, por lo que decidieron reagruparse y establecer el control sobre las zonas marginales de las ciudades, aplicando la cultura de maras aprendida en EEUU.

Esta combinación de movimientos demográficos e incremento de la exclusión socioeconómica fomentó la propagación por el Triángulo Norte de las maras, que empezaron a utilizar la extorsión y la extrema violencia para difundir el miedo en la región. Desde el principio, la respuesta gubernamental fue implementar políticas represivas basadas en el encarcelamiento masivo y las redadas, una estrategia aplaudida por la opinión pública. Las políticas aplicadas en El Salvador en 2003 y 2004 se definieron como de “mano dura”, a las que más adelante les seguirían nuevas bautizadas como “súper mano dura”. Honduras implementó enfoques similares bajo el programa Cero Tolerancia, y Guatemala bajo el Plan Escoba, aunque no fue legalmente formalizado. Ya en aquel momento, estas medidas estaban fracasando a la hora de reducir la violencia a largo plazo, y acabaron transformando las maras en organizaciones criminales más sofisticadas.

Uno de los pocos intentos de diálogo con las pandillas fue el proceso conocido como “la tregua”, que comenzó en marzo de 2012, cuando los líderes de las principales pandillas de El Salvador acordaron detener los asesinatos a cambio de una mejora en las condiciones carcelarias. A pesar de una notable reducción de los homicidios, con abril de 2013 como el mes menos violento en más de una década, el secretismo alrededor del proceso y el hecho de que el gobierno no reconociera su participación en el mismo fueron los principales motivos para que el intento de diálogo fracasara. A pesar de que el proceso ha sido demonizado por gran parte de la sociedad y a día de hoy ninguno de los gobiernos de la región parece dispuesto siquiera a plantear alguna iniciativa similar –un intento de este tipo en Honduras en 2013 también fracasó– la tregua dejó algunas lecciones, como la capacidad de las maras para negociar y hacer cumplir acuerdos gracias a su estructura vertical.

Crimen, identidad y género

El aumento indiscriminado de los asesinatos en los últimos años y el señalamiento de estos grupos como enemigos públicos no ha hecho sino estigmatizar aún más a sus miembros. La prensa local amanece cada día con
titulares como “aniquilan a tres individuos” o “ultiman a pandilleros”. Parte del fracaso de las políticas de seguridad de los últimos años se debió al hecho de obviar las dos facetas de las pandillas, no solo como organizaciones criminales, sino también como redes de apoyo social. Estos factores no son mutuamente excluyentes, y su estatus tanto de víctima como de victimario son parte integral de la autopercepción de estos grupos, así como parte de su atractivo.

La red de apoyo económico y social que facilitan las maras está basada en gran medida en la extorsión como forma de protección a sus miembros. Si la extorsión es el motor económico de las maras, también representa el principal desincentivo empresarial para los comerciantes extorsionados. Según el Banco Central de El Salvador, se recaudan en torno a 756 millones de dólares al año en el país en extorsiones a empresas. No obstante, es importante destacar que parte de esta extorsión se destina a prácticas corruptas en algunas instituciones, pues permite a algunos individuos quedarse con parte del dinero alegando que fue a parar a las pandillas. De hecho, según las investigaciones de la fiscalía salvadoreña, los ingresos anuales de la MS-13 derivados de la extorsión sumaron solamente 31,2 millones de dólares. 

La extorsión está también detrás de los numerosos casos, aún no reconocidos oficialmente en El Salvador y Guatemala, de desplazamientos forzados. Si se entiende la extorsión como una forma de intimidación, no necesariamente económica, es fácil imaginar por qué van en aumento el número de menores no acompañados y familias que huyen del Triángulo Norte en dirección a México y EEUU, arriesgando su vida, muchos de ellos alegando proteger a sus hijos e hijas del reclutamiento o el abuso sexual. Las ONG de derechos humanos en la región están registrando casos de mujeres menores que han huido con sus madres o un familiar para no ser sometidas o violadas por miembros de la pandilla.

Si pertenecer a una mara es motivo de aislamiento social, ser mujer y pandillera lo es todavía más. Las mujeres, entre el 20 y el 40% de los integrantes de las maras, quedan expuestas a la violencia y la sumisión cuando entran en el grupo. El control masculino sobre sus cuerpos y la asignación de actividades específicas para mujeres, como ser contable o mensajera, son elementos integrales de la cultura pandillera. Numerosos testimonios apuntan a la prevalencia de la violación en grupo de mujeres, en un caso denunciado por hasta 30 hombres, así como relaciones sexuales forzadas con líderes pandilleros como preludio al reclutamiento de niñas adolescentes. Sin embargo, al igual que las maras como institución tienen una doble faceta de perpetradores de violencia y protectores de sus miembros vulnerables, el abuso a la mujer convive con una red de apoyo a las que muchas de ellas acuden. En algunos casos, ser parte de la mara es la mejor opción cuando no hay alternativas para sobrevivir.

El papel del Estado: hacia una nueva estrategia de seguridad

Debido a las numerosas consecuencias devastadoras que trae consigo la violencia, sin contar el lastre que supone para que la región prospere económicamente, resulta esencial abordar de forma urgente las causas subyacentes al fenómeno de las pandillas e incentivar nuevas estrategias de seguridad. Sacar adelante estos esfuerzos requerirá tiempo y no estará exento de obstáculos, pero las señales que llegan de la sociedad civil del Triángulo Norte son alentadoras.

La ola de protestas contra la corrupción en Guatemala y Honduras durante 2015 debe ser interpretada por los líderes regionales y la comunidad internacional como una oportunidad para apostar no solo por la represión, sino también por la prevención y la rendición de cuentas. Los avances liderados por instituciones como la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) o la más reciente Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH) han resultado esenciales para el combate a la corrupción, el fortalecimiento del Estado de Derecho y la purga de figuras políticas que se sirven de la violencia y el desorden institucional.

La rendición de cuentas debe complementarse con un enfoque no violento para combatir el flagelo de las pandillas basado en la comunicación indirecta con estos grupos. Las maras, por su parte, deberán dar señales de buena voluntad, como establecer zonas de libre circulación y renunciar a la violencia como medio de intimidación pública. La MS-13 y una de las facciones de la B-18 han expresado a principios de este año su voluntad de emprender negociaciones e incluso de desarticularse, una iniciativa hasta ahora rechazada por el gobierno salvadoreño. Las organizaciones religiosas están bien situadas para ayudar en este proceso, ya que gozan de la confianza del público, mientras que la conversión religiosa se ha convertido en un motivo aceptable entre los miembros de las maras para “calmarse”, una expresión coloquial que hace referencia a dejar de participar en las actividades delictivas.

Además de tratar las bases socioeconómicas de las pandillas, es necesario que los gobiernos del Triángulo Norte fortalezcan la aplicación de la ley de tal forma que tengan en cuenta la diversidad de los comportamientos delictivos locales. Asimismo, los gobiernos de Honduras y El Salvador podrían considerar revocar su clasificación de los delitos de las maras como actividades terroristas para fomentar su confianza. Del mismo modo, EEUU podría poner fin a la designación de la Mara Salvatrucha como una organización criminal transnacional.

El apoyo internacional a este proceso, especialmente por parte de EEUU, es clave a la hora de apoyar los esfuerzos de diálogo indirecto y el fomento de planes de prevención. La nueva administración estadounidense plantea dudas sobre si se repetirán las terribles consecuencias que tuvieron las deportaciones masivas de la década de los noventa. Un retorno de esta política fomentaría el reclutamiento y agravaría las presiones económicas en el Triángulo Norte dada la importancia de las remesas en el PIB regional. Las recientes visitas de altos funcionarios estadounidenses a la región transmitieron un mensaje más alentador, aunque la incertidumbre del nuevo gobierno estadounidense y la alta dependencia de estos países de EEUU les hace altamente vulnerables a cualquier giro político de Washington. 

En el largo plazo, solo de forma paulatina y haciendo a la sociedad civil protagonista de estos cambios será posible una nueva estrategia regional de seguridad basada en la prevención, además de en la persecución que permita a quienes viven en el Triángulo Norte hacer uso pleno de su libertad y oportunidades. Si bien los Estados tienen el deber de perseguir y condenar a quienes violan la ley, las estrategias de “mano dura” no pueden convertirse en el instrumento exclusivo de lucha contra el crimen. Es preciso poner en marcha políticas de rendición de cuentas e inversión socioeconómica para que las medidas extraordinarias pasen a ser precisamente eso, una herramienta excepcional.

Contributors

Program Director, Latin America and Caribbean
itbriscoe
Former Analyst, Northern Triangle
sofiamartinezf

Undocumented Migration from the Northern Triangle of Central America

The northward flow of undocumented migrants fleeing economic hardship and violence in the Northern Triangle of Central America exposes thousands of vulnerable people to mass victimisation. In this excerpt from the Watch List 2017 – Third Update early warning report for European policy makers, Crisis Group urges the European Union and its member states to continue to pursue an approach grounded in supporting community violence prevention, institutional reform and poverty alleviation in the countries of origin while supporting transiting countries in managing the flow.

This commentary is part of our Watch List 2017 – Third Update.

Flows of undocumented migrants from Central America, through Mexico and toward the U.S. have given rise to a humanitarian emergency, albeit one that at present is largely treated by Washington as a national security menace and a justification for tougher border control. Originally driven by economic hardship, this northbound migration owes its intensity and longevity to multiple causes that make controlling or reducing it extremely hard. Mass victimisation of vulnerable migrants in transit has become the norm and could well be aggravated by Washington’s growing anti-immigration agenda. In this context, the European Union (EU) should adapt its current strategies in Central America to promote a more comprehensive approach to the protection of migrants.

Humanitarian impact

The flow of migrants from the countries of the Northern Triangle of Central America (NTCA) – El Salvador, Guatemala and Honduras – to the U.S. has become as much a flight from life-endangering violence as a search for economic opportunity. Surveys of migrants and refugees carried out by Doctors Without Borders (MSF) in Mexico showed 39.2 per cent cite attacks or threats to themselves or their families, extortion or forced recruitment into gangs as the main reasons for their flight.

Once on their journey north, undocumented migrants must chart a perilous path between the dual threats of law enforcement and criminal groups. Crisis Group’s 2016 report (Easy Prey: Criminal Violence and Central American Migration, 28 July 2016) describes how toughened law enforcement has diverted undocumented migration into more costly, circuitous and dangerous channels, where criminal gangs and corrupt officials benefit from policies that lead desperate people to pay increasing sums to avoid detention.

In the process, undocumented migrants are exposed to kidnappings, human trafficking, enforced disappearances, sexual violence, robbery and extortion. The most egregious cases include the 2010 and 2011 San Fernando massacres, in the northern Mexican state of Tamaulipas, in which 265 migrants, most of them Central American, were killed by the Zetas drug trafficking cartel. Stuck in a legal limbo, migrants are doubly victimised: fearful of authorities, they are highly unlikely to report the crimes they suffer or gain access to medical care should they need it.

MSF has described undocumented migrants’ plight as “comparable to the conditions in conflict zones”. Two thirds of migrants reported being victims of violence during their transit toward the U.S.; nearly one third of women surveyed said they had been sexually abused during the journey. Among the migrants exposed to these risks are some of the most vulnerable groups in Central American society. The UN High Commissioner for Refugees (UNHCR) reports that asylum requests by unaccompanied NTCA minors in Mexico increased 416 per cent from 2013 to 2016.

U.S. policies

Fear of undocumented migration to the U.S. increasingly dominates political debate in that country. Although former President Obama stepped up border controls and continued a vigorous deportation policy – returning over five million people in total – his administration also welcomed legal migrants, acknowledged the humanitarian crisis posed by unaccompanied children arriving from Central America, and extended support to refugees around the world. President Trump, by contrast, was elected in part on a platform of clamping down on immigration, and some of his most influential supporters have made clear that their continued backing depends on implementation of stringent restrictive measures.

Undocumented entry into the U.S. already had become more difficult. 100,000 undocumented migrants made it into the U.S in 2016, compared to over 600,000 in 2006, according to a Department of Homeland Security (DHS) report.

Deepening Mexican collaboration with U.S. efforts to staunch the flow of Central Americans accounts for much of this reduction, and is likely to persist as Mexico strives to mitigate bilateral frictions with the Trump administration. In response to the 2014 crisis presented by migrant children arriving at the U.S. border, Mexican authorities boosted checkpoints, detentions and deportations of Northern Triangle nationals on its southern border with Guatemala. Mexico now deports more Central Americans than the U.S. (see graph).

Sources: Mexican Secretariat of Government http://politicamigratoria.gob.mx/es_mx/SEGOB/Boletines_Estadisticos and U.S. Immigration and Customs Enforcement agency (ICE) https://www.ice.gov/statistics

None of this has lessened the Trump administration’s determination to curb recent arrivals from Mexico and the Northern Triangle. The Temporary Protected Status (TPS) – which benefits some 200,000 migrants who came to the U.S. following hurricane Mitch in Honduras in 1998 and an earthquake in El Salvador in 2001 – is at risk of termination in 2018.

Likewise, on 5 September, President Trump rescinded the Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA) program, created by the Obama administration to defer deportation and provide work permits to 800,000 undocumented migrants who entered the U.S. as minors. President Trump suggested that Congress should use the six-month wind-down period before the DACA work permits expire to create a legislative framework for the program. But, under pressure from some of the administration’s staunchest supporters, the White House has made clear that it will only support such legislation if Congress also enacts tough new immigration measures. How the legislative process will play out is not yet clear.

Although overall deportations by the Immigration and Customs Enforcement agency (ICE) are reported to have fallen slightly – they reached 211,068 as of 9 September 2017, three weeks before the end of the fiscal year, as compared to 240,255 in FY 2016 – arrests of undocumented migrants have risen by 43 per cent since Trump took office, as compared to the same period the year before. Most strikingly, the number of migrants without a criminal record being detained has increased threefold since 2016.

Mexican and Central American responses

An increase in deportations – driven by arrests of undocumented migrants and expiry of the TPS and DACA – would place further strains on troubled social conditions in the Northern Triangle. Although the region has relatively robust legal frameworks to protect refugees, with Mexico at the forefront of international refugee and migrant protection efforts, they frequently are unable to provide what they preach.

For instance, asylum in Mexico can be a prolonged process. Out of 8,788 requests, only 5,954 were resolved in 2016, 3,076 of which were granted. Asylum-seekers must file requests within 30 days of crossing the border, and are kept in detention if arrested before applying. Many give up because of the detention centers’ cramped and insalubrious conditions, or because they have no right to work while their requests are being considered.

Overall, the [Northern Triangle] countries are not adequately equipped to receive new deportees.

Overall, the NTCA countries are not adequately equipped to receive new deportees. El Salvador’s preparations to receive them are almost entirely restricted to the monitoring of suspected gang activities. The National Assembly’s security commission has agreed on measures to track returnees accused of being street-gang members: over 500 suspected gang members have been sent back so far in 2017 to El Salvador, where high rates of violent crime and reported cases of extrajudicial execution of gang members complicate prospects of a return to peaceful civilian life.

Capacities to provide legal counsel, shelter, social reintegration or even transportation for returnees across the Northern Triangle are scant. Proposed legislation in Guatemala to strengthen the state’s readiness to protect migrants has stalled because of that country’s political crisis. In Honduras, the number of departing refugees and arriving deportees is the highest in the NTCA, but its government is concentrating on the president’s re-election campaign and on activating its own protocols against deported gang members.

Recommendations to the European Union and its member states

The more U.S. concerns about security and the economic effects of mass migration continue to drive a restrictive immigration policy, the more important it will be – from both a humanitarian and regional stability perspective – for the U.S. and its partners to help generate economic opportunities, better governance and broader social protection south of the U.S. border. That was the logic behind the “Alliance for Prosperity”, which the Obama administration established jointly with the NTCA governments and pursuant to which some $1.3 billion have been allocated to Central America in the 2017 and 2018 federal budgets. Today, that logic is at risk. A June 2017 high-level summit in Miami on prosperity and security in the NTCA, heralded a far stronger emphasis on security issues at the expense of recognition of the humanitarian emergency related to undocumented migration.

While the European Union (EU)’s role is limited due to the U.S.’s overwhelming influence in the region, it nonetheless could strengthen humanitarian responses and press for a more informed, integral approach to the protection of migrants, especially women and children. Migration forms a significant part of the EU’s cooperation with Latin America. The 2015 EU-CELAC Action Plan as well as the 2014-2020 Multiannual Indicative Regional Programme for Latin America include migration management and the protection of migrant rights as action points. So far, the EU’s initiatives in this field have focused on Latin America as a whole. However, the evolving migration dynamics in the NTCA call for a more targeted response. The EU should adapt its priorities in Central America and promote migration policies that focus on the protection and integration of migrants.

Technical assistance and capacity-building support for the under-resourced Central American consulates situated on the migrant route through Mexico would help ensure better protection for those in transit.

The EU should support Mexican and Northern Triangle authorities in their efforts to strengthen oversight of security agencies and state institutions working on migrant issues. Technical assistance and capacity-building support for the under-resourced Central American consulates situated on the migrant route through Mexico would help ensure better protection for those in transit. The initiative MIgration EU eXpertise (MIEUX), a peer-to-peer experts’ facility that supports partner countries to better manage migration through tailor-made assistance, can be a useful platform and starting point for the exchange of expertise and best practices.

The EU could also boost technical support to expand refugee processing of NTCA nationals in neighbouring countries (mainly Belize and Costa Rica), particularly minors, and ensure regional governments and NGOs provide adequate shelter to those awaiting decisions. Financial and logistical support to neighbouring countries such as Panama and Costa Rica, as well as to other Latin American countries that agree to take a share of refugees, would help cushion the impact of increasingly forbidding U.S. immigration policies.

All in all, the EU should continue to pursue an approach to Central America grounded in supporting community violence prevention, institutional reform and poverty alleviation. Perhaps most urgently, it should assist the three Northern Triangle countries in developing new programs to help them reintegrate deportees, including through initiatives to help them access health care, training, employment and psychosocial support when necessary.