Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Twitter Video Camera Youtube
Política y violencia perpetua en El Salvador
Members of the Mara Salvatrucha gang are guarded by policemen upon their arrival at the Quezaltepeque jail in Quezaltepeque, El Salvador, on March 29, 2016. REUTERS/Jose Cabezas TPX IMAGES OF THE DAY
Report 64 / Latin America & Caribbean

Política y violencia perpetua en El Salvador

La intensa guerra de pandillas continúa azotando a El Salvador, inmutable ante las sucesivas políticas gubernamentales de mano dura y represión militarizada. Para aliviar la crisis crónica de inseguridad en el país se necesita más inversión en estrategias de prevención integral de la violencia, al igual que en la promoción de alternativas económicas a la violencia criminal.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report
  • ¿Cuál es el problema? Tras quince años de políticas de seguridad fallidas, el gobierno de El Salvador está en el centro de una confrontación abierta. Los enfoques alternativos de prevención de la violencia que apuntan a luchar contra las raíces sociales de las pandillas no han producido los resultados deseados debido a la falta de compromiso político y divisiones sociales que las pandillas utilizan para su propio beneficio.
  • ¿Por qué importa? Nacida luego de las políticas de deportación de EE.UU. de finales de los 90s, la violencia de las pandillas en El Salvador se ha convertido en un problema de seguridad nacional que explica las tasas desorbitadas de homicidio en el país. La combinación de políticas de mano dura y el enfoque del gobierno estadounidense sobre la migración podrían deteriorar la ya crítica situación de seguridad en el país.
  • ¿Qué se debería hacer? Todos los actores políticos deberían honrar la estrategia integral de prevención de la violencia del gobierno mediante su plena implementación y la reformulación de las políticas antipandillas. Reformas específicas a la policía y la justicia, al igual que la creación de un marco legal para rehabilitar a ex pandilleros, son pasos necesarios hacia un proceso de pacificación en el futuro.

Resumen ejecutivo

El Salvador, un pequeño país en el istmo Centroamericano, está siendo azotado por una implacable guerra entre pandillas. Una violencia excepcionalmente intensa y persistente enfrenta a pandillas callejeras rivales sí, así como contra la policía y el Estado. Aclamada en el pasado por su fluida transición a la democracia y por convertir a los antiguos bandos de la guerra civil de los 80 en fuerzas políticas que compiten enérgica pero pacíficamente por el poder, El Salvador vuelve a la senda del derramamiento de sangre. Sus recientes tasas de homicidio están entre las más elevadas del mundo y sus cárceles entre las más superpobladas. Su principal pandilla, la Mara Salvatrucha (MS-13), es sinónimo de la amenaza de la migración indocumentada para el presidente estadounidense Trump. Si bien el Estado salvadoreño ha desarrollado una serie de estrategias de prevención de violencia, sus esfuerzos principalmente represivos a lo largo de los últimos quince años han limitado la influencia de estos enfoques alternativos. Ahora debería implementar planes para prevenir la delincuencia, rehabilitar a pandilleros e impulsar el desarrollo en las comunidades marginadas. Más urgentemente, El Salvador debe recibir apoyo frente a las turbulencias que las deportaciones masivas de EE.UU. amenazan con provocar.

La permanencia de la violencia se debe tanto al éxito como a los fracasos de los acuerdos de paz. Los antiguos enemigos de guerra han pujado por la supremacía democrática en los últimos años, usando repetidamente la política de seguridad con fines electorales buscando satisfacer la demanda pública de mano dura contra las pandillas. Si bien el gobierno ha cambiado de manos, las mismas estrategias de seguridad han persistido. Las detenciones masivas, el encarcelamiento, así como la militarización de las labores policiales se han convertido en la moneda corriente, ya sea bajo el mando de las élites conservadoras o de las antiguas guerrillas. Las autoridades estadounidenses recientemente han ofrecido su apoyo a este enfoque represor, comprometiéndose a “desmantelar” la MS-13.

En privado, altos funcionarios de todo el país lamentan los efectos perjudiciales que estas medidas represivas han tenido sobre los sobrecargados tribunales y la policía en el terreno. Se han elaborado planes para evitar que los jóvenes de barrios marginales caigan en la amenaza de las pandillas. El más reciente de ellos, el Plan El Salvador Seguro, fue lanzado por el gobierno como una estrategia integral para restaurar el control territorial del Estado. Pero a medida que se disparó la violencia a partir de 2014 tras la desintegración de una tregua con las pandillas, las medidas extremas de reclusión penitenciaria y las redadas policiales han vuelto a ser los métodos predominantes para frenar la amenaza criminal. En paralelo, las acusaciones de brutalidad policial y ejecuciones extrajudiciales se han multiplicado.

Varias encuestas recientes sugieren que los miembros más veteranos de las pandillas desean un alto al fuego. Sin embargo, el callejón económico sin salida de la periferia urbana de El Salvador – con una reciente tasa de crecimiento del PIB del 1,9 por ciento que está esta entre las más bajas de Centroamérica – continúa impulsando el reclutamiento de jóvenes y consolidando una retaguardia de simpatizantes que dependen de los ingresos de la extorsión y otros negocios de las pandillas. La realidad y el estigma asociados a la violencia pandillera impiden que quienes nacen en las comunidades con alta presencia de estos grupos criminales accedan a formas de vida alternativas. El lastre que acarrean estos jóvenes incluye también menos años de escolaridad y, en consecuencia, menos oportunidades de empleo. En lugar de sucumbir a la ofensiva del Estado, las pandillas hacen retenes en las carreteras que conducen a sus barrios, donde imponen su propia ley; su lucha contra las fuerzas de seguridad se ha cobrado la vida de 45 agentes policiales en lo que va de año.

El punto muerto ocasionado por un desgastado conjunto de políticas de seguridad y un fenómeno pandillero que se nutre del ostracismo y el desprecio del resto de la sociedad salvadoreña solo puede resolverse transformando el enfoque de seguridad en el país.

El punto muerto ocasionado por un desgastado conjunto de políticas de seguridad y un fenómeno pandillero que se nutre del ostracismo y el desprecio del resto de la sociedad salvadoreña solo puede resolverse transformando el enfoque de seguridad en el país. Las instituciones judiciales y de seguridad requieren una cuidadosa reforma para garantizar que los recursos se distribuyan en las áreas con mayor concentración de violencia, y se empleen en impulsar la actuación policial basada en la inteligencia y enfocada en los delitos más graves de las pandillas. Los programas de reinserción en las cárceles, así como la colaboración con diversas iglesias, ONG y empresas que ofrecen segundas oportunidades a expandilleros, se deben fortalecer para proporcionar un marco legal para la rehabilitación, además de ofrecer incentivos para el futuro desmantelamiento de las pandillas. Si bien los principales partidos políticos y la opinión pública del país se oponen a cualquier insinuación de negociación con las pandillas, la realidad en muchas áreas pobres es un encuentro diario inevitable con estos grupos. La tolerancia hacia estas iniciativas de base, pese a las restricciones legales a cualquier tipo de contacto con las pandillas, es fundamental para desarrollar la confianza necesaria para un futuro proceso de pacificación que pasará por el diálogo.

Nada de esto será fácil, y mucho menos probable teniendo en cuenta la política estadounidense hacia las pandillas o los inmigrantes salvadoreños. El potencial cese de los derechos de residencia en EE.UU. para 195.000 salvadoreños amparados bajo el paraguas del Estatus de Protección Temporal (TPS) amenaza con sobrepasar la capacidad del Estado salvadoreño para recibir a los retornados, de modo similar a la experiencia de finales de los años 90, cuando la deportación masiva de EE.UU. supuso la exportación del fenómeno pandilleril a El Salvador que contribuyó al vertiginoso crecimiento de la MS-13 y su principal rival, Barrio 18. El Salvador no está preparado, ni económica ni institucionalmente, para recibir un influjo de tal magnitud, ni tampoco para hacerse cargo de sus 192.000 menores dependientes con nacionalidad estadounidense, de los cuales muchos estarían en la edad perfecta para ser reclutados o victimizados por las pandillas. En un momento en el que los niveles de violencia siguen siendo extremadamente altos, y en el que ambas partes expresan su agotamiento ante un conflicto imposible de ganar, la llegada de miles de migrantes a una patria asolada por la delincuencia supondría enormes presiones en el país. Para escapar de su violencia perpetua, El Salvador necesita apoyo, no la repetición de los errores del pasado.

Recomendaciones

Para mejorar las políticas públicas de El Salvador en materia de seguridad y evitar una mayor propagación regional de la violencia pandillera y la migración indocumentada.

Al gobierno de El Salvador:

  1. Implementar plenamente los cinco ejes del “Plan El Salvador Seguro”, y equilibrar la inversión entre la aplicación de la ley, el fortalecimiento institucional y la prevención de la violencia.
     
  2. Aprobar un marco legal para la rehabilitación, con especial énfasis en la reinserción a la sociedad de los expandilleros en colaboración con ONG locales y la iglesia.
     
  3. Reconocer la existencia del desplazamiento forzado en El Salvador, adoptar el Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS), y trabajar en coordinación con ONGs locales para implementar mecanismos de protección para las víctimas.
     
  4. Permitir visitas de organizaciones humanitarias a las cárceles de alta seguridad.
     
  5. Institucionalizar por orden ejecutiva reuniones mensuales entre el gabinete de seguridad y grupos de derechos humanos para monitorear las supuestas violaciones de los derechos humanos por parte de las fuerzas de seguridad.
     
  6. Crear protocolos de coordinación más sólidos entre la Policía Nacional Civil y la Fiscalía General, y fortalecer la unidad de control interno de la PNC para garantizar que los sospechosos de acciones extrajudiciales rindan cuentas.

A los miembros de la Asamblea Legislativa de El Salvador:

  1. Promover los esfuerzos multipartidarios en materia de seguridad y apoyar al Gobierno en la implementación del Plan El Salvador Seguro.
     
  2. Revisar la distribución de recursos en el poder judicial para garantizar que estén basados en la intensidad de la actividad delictiva en vez que en criterios administrativos.
     
  3. Estabilizar el financiamiento de la Fiscalía General otorgándole un porcentaje fijo del presupuesto estatal anual, y encargarle la labor de monitorear las denuncias de desapariciones forzadas.

Al gobierno de los Estados Unidos:

  1. Evitar las deportaciones masivas, y re-designar el Estatus de Protección Temporal (TPS) a El Salvador.
     
  2. Seguir brindando apoyo financiero a El Salvador para llevar a cabo iniciativas de prevención de la violencia y fortalecimiento institucional poniendo mayor énfasis en la capacitación de las fuerzas de seguridad, en particular en la investigación científica del delito.

A los países e instituciones donantes de El Salvador:

  1. Fomentar la creación de un observatorio independiente para proporcionar información mensual sobre las víctimas de la delincuencia, la expansión de las pandillas y las tasas de homicidio.
     
  2. Financiar un plan en coordinación con el sector privado para ofrecer capacitación laboral y oportunidades de empleo a los jóvenes deportados que ingresen al país.

Ciudad de Guatemala/Bruselas, 19 de diciembre de 2017
 

I. Introducción

En enero de 2017, El Salvador celebró el 25 aniversario de la firma de los acuerdos de paz que pusieron fin a una cruenta guerra civil entre 1980 y 1992 que dejó tras de sí un saldo de 70.000 muertos y más de un millón de desplazados. Entre los principales logros de los Acuerdos de paz de Chapultepec que sellaron el fin del conflicto armado estuvieron la creación de una nueva Policía Nacional Civil y la transformación de la antigua guerrilla Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en un partido político. Desde entonces, El Salvador se ha mantenido entre los países con mayor estabilidad política en toda América Latina con dos grandes partidos herederos de los antiguos bandos de la guerra: el partido de izquierda FMLN y el conservador Alianza Republicana Nacionalista (ARENA). Ambos han venido alternándose pacíficamente en el poder desde entonces[fn]El 26 de enero de 1992 el gobierno de El Salvador y la ex-guerrilla Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) firmaron en Chapultepec, México, el acuerdo de paz que puso fin al conflicto armado. “De la locura a la esperanza: la guerra de 12 años en El Salvador. Informe de la Comisión de la Verdad para El Salvador”, abril de 1993.Hide Footnote .

A pesar de los éxitos del proceso de paz, las instituciones políticas y de seguridad que surgieron tras el fin del conflicto han demostrado ser incapaces de responder a un panorama criminal en constante expansión y evolución. Al menos 93.000 homicidios han tenido lugar en El Salvador desde 1993, de los cuales más de la mitad suelen atribuirse a las pandillas[fn]Estimación de Crisis Group basada en recuento de homicidios de la Policía Nacional Civil y la Fiscalía General de El Salvador entre 1993 y2016.Armas de fuego y violencia”, UNDP, 22 de junio de 2003.Hide Footnote . Estas cuentan con 60.000 miembros activos y un colchón social de unas 500.000 personas, que suman en torno a un ocho por ciento de la población total de El Salvador (6,2 millones de habitantes)[fn]La base de apoyo social incluye tanto a colaboradores activos como a los ciudadanos comunes indirectamente relacionados con las pandillas, quienes no necesariamente las apoyan. Estimaciones del Ministerio de Defensa de El Salvador en 2015. “Munguía Payés: Hay más pandilleros que militares activos”, El Diario de Hoy, 20 de octubre de 2015. Entrevista de Crisis Group, Raúl Mijango, mediador de la tregua de pandillas, San Salvador, 9 de marzo de 2017.Hide Footnote . Su alto número de miembros y penetración social convierte a las pandillas en las mayores organizaciones criminales en Centroamérica. Aunque algunas como la Mara Salvatrucha (MS-13) y las dos facciones de Barrio 18 tienen un alcance a nivel mundial, su presencia y accionar especialmente violento en El Salvador ha degenerado en una crisis de seguridad nacional. A lo largo y ancho del país, las pandillas controlan un número indeterminado de asentamientos informales y periferias urbanas, y se financian principalmente a través de la micro-extorsión[fn]El salario del miedo: maras, violencia y extorsión en Centroamérica, Informe de Crisis Group, 6 de abril de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group Latin America and Caribbean Report N°62, Mafia of the Poor: Gang Violence and Extortion in Central America, 6 April 2017.Hide Footnote

Desde 2003, los gobiernos tanto del FMLN como de ARENA han basado sus políticas anti-pandillas en la recuperación del control territorial del Estado en las zonas con alta presencia criminal, el encarcelamiento masivo y las operaciones conjuntas de policía y ejército. La estrategia actual de “combate a la delincuencia”, lanzada a principios de 2015 por el presidente Sánchez Cerén del partido de gobierno FMLN, es la última en una larga lista de campañas de persecución del delito. De forma paralela, el actual gobierno también ha hecho especial hincapié en las acciones de prevención de la violencia en algunos municipios. Sin embargo, ninguna de las políticas de seguridad planteadas hasta la fecha ha sido capaz de frenar el crecimiento de las pandillas. En algunos casos, el efecto generado ha sido contraproducente, fomentando el reclutamiento y el poder económico y armado de estos grupos. Entre 2014 y 2016, El Salvador experimentó la mayor escalada de violencia registrada desde 1994, con 11.934 homicidios en 2015 y 2016, un aumento del 53 por ciento comparado con el periodo 2013-2014[fn]Estimaciones de Crisis Group basadas en datos de la Policía Nacional Civil de El Salvador.Hide Footnote .

Lejos de disminuir, la inseguridad en El Salvador bien podría intensificarse en el 2018. Entre las amenazas que se ciernen sobre el país centroamericano están el impacto potencialmente devastador de las nuevas políticas migratorias de EE.UU., presiones económicas y financieras, y la posible interferencia de las pandillas en las próximas elecciones locales y legislativas.

El presente informe, el primero de Crisis Group sobre El Salvador, analiza los orígenes de la violencia en el país y las estrategias de seguridad de los últimos 15 años para combatir la creciente amenaza criminal. Los resultados de este estudio son fruto de un análisis combinado de metodología cuantitativa y cualitativa basada en estadísticas oficiales de El Salvador y EE.UU. sobre la violencia y la migración, así como un extenso trabajo de campo. El informe identifica las principales causas del fracaso de las políticas de seguridad en El Salvador y señala posibles oportunidades para encarar una reducción integral y sostenible de las muertes violentas en el país[fn]Crisis Group comenzó la cobertura de El Salvador y Honduras en enero de 2017. Para más información sobre nuestro reciente trabajo estadístico, consulte el comunicado de prensa en la página web de Crisis Group “Alexander Soros Donates $500,000 for Crisis Group Fellowships on the Economics of Conflict”, 12 de enero de 2017.Hide Footnote . Para ello, Crisis Group llevó a cabo más de 70 entrevistas con funcionarios gubernamentales de alto nivel, oenegés locales, académicos, trabajadores humanitarios, diplomáticos, expertos en seguridad y víctimas que viven en áreas controladas por pandillas. El trabajo de campo se realizó en las áreas más violentas del país e incluyeron la capital San Salvador y los municipios de San Miguel y Santa Ana.

II. Estado y grupos criminales en El Salvador

Las instituciones de seguridad en El Salvador se caracterizan por tener dos grandes partidos políticos con profundo arraigo social, un sistema judicial marcado por la desigual distribución de recursos, y una policía con creciente respaldo de las fuerzas armadas. La MS-13 y las dos facciones de Barrio 18 son los principales grupos criminales que operan en el país. Su capacidad de infligir altos niveles de violencia e intimidación está directamente relacionada con el aumento del número de desplazados internos, refugiados y solicitantes de asilo en la región.

A. Bipartidismo y políticas públicas en El Salvador

El Salvador tiene un robusto sistema bipartidista dominado por el FMLN y ARENA. Los 14 departamentos y 262 municipios del país dependen en gran medida del gobierno central – controlado por el FMLN desde 2009 – para el diseño e implementación de políticas de seguridad. La mayoría de estos poderes son competencia del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, que está a cargo de la policía y el sistema penitenciario. La Asamblea Legislativa – dominada desde 2012 por ARENA – está formada por 84 diputados de cinco partidos, y una comisión parlamentaria específica para los asuntos de seguridad. Los gobiernos locales han ganado importancia en los últimos años respecto a la implementación de iniciativas de prevención de la violencia, aunque su principal labor sigue siendo mantener la base de apoyo social de los partidos en un contexto de campaña electoral constante[fn]Según la Constitución de El Salvador, las elecciones legislativas y locales se celebran cada tres años, y las presidenciales cada cinco. Las próximas elecciones a alcaldes y diputados están programadas para el 4 de marzo de 2018. Constitución de El Salvador (1982). Álvaro Artiga, El Sistema Político Salvadoreño (San Salvador, 2015), pp. 7, 123, 206, 233, 268.Hide Footnote .

Tanto el FMLN como ARENA se caracterizan por tener un profundo arraigo social y por contar con liderazgos que han permanecido casi intactos durante los últimos 25 años. El FMLN cuenta con unos 30.000 militantes, la mayoría de ellos provenientes de áreas urbanas; ARENA tiene un mayor número de afiliados, 50.000, con una base de apoyo localizada principalmente en municipios rurales[fn]Estas cifras corresponden al número oficial de militantes que participaron en las elecciones primarias de los últimos años. “Apoyan reelección de Medardo González”, La Prensa Gráfica, 13 de octubre de 2015. “ARENA ya tiene sus 262 candidatos para las elecciones de marzo 2018”, El Diario de Hoy, 28 de julio de 2017. Entrevista de Crisis Group, Álvaro Artiga, politólogo, San Salvador, 10 de julio de 2017.Hide Footnote . Los dos partidos representan polos sociales e ideológicos opuestos. Mientras que el FMLN sigue empleando una retórica revolucionaria y se alinea con otros movimientos de izquierda en el hemisferio, ARENA fue fundada como un partido anticomunista y cuenta con el apoyo de las élites económicas y empresariales del país. En ambos partidos la toma de decisiones se concentra en manos de un selecto círculo de líderes, la mayoría de los cuales han estado al mando desde 1992[fn]La comisión política es la máxima autoridad en el FMLN, compuesta en su mayoría por excombatientes. La toma de decisiones en ARENA depende del Comité Ejecutivo Nacional (COENA) formado por líderes empresariales y dirigentes históricos del partido. Álvaro Artiga, Carlos Dada, David Escobar Galindo, Hugo Martínez (eds.), La polarización política en El Salvador (San Salvador, 2007) pp. 109-111. Entrevistas de Crisis Group, Álvaro Artiga, politólogo, San Salvador, 10 de julio de 2017; Jorge Villacorta, ex diputado, San Salvador, 13 de julio de 2017.Hide Footnote .

A pesar de sus claras diferencias ideológicas, los enfoques de los principales partidos en la seguridad son sorprendentemente similares. Entre 1999 y 2009, ARENA basó su estrategia contra el crimen en agilizar los procesos judiciales, el aumento de las detenciones y el encarcelamiento masivo. El FMLN continuó este enfoque punitivo – especialmente a partir del comienzo de su segundo mandato en 2014 – con condiciones de detención aún más duras para los pandilleros encarcelados y un mayor rol de los militares en la seguridad pública. Desde que perdió el poder ejecutivo, ARENA ha ejercido una modesta oposición a las decisiones tomadas por el Gabinete de Seguridad, la máxima autoridad en estas cuestiones. Sus miembros más destacados son el vicepresidente Óscar Ortiz, el designado presidencial para el tema de seguridad, el ministro de Justicia y Seguridad Pública Mauricio Rodríguez Landaverde y el director de la Policía Howard Cotto[fn]Entrevistas de Crisis Group, asesor de seguridad del FMLN, San Salvador, 13 de julio de 2017; alto funcionario del FMLN, Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, San Salvador, 30 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, FMLN security adviser, San Salvador, 13 July 2017; high-level FMLN official, Ministry of Justice and Public Security, San Salvador, 30 August 2017.Hide Footnote

Un contado número de iniciativas multipartidarias han visto la luz, mientras que más de 25 intentos de negociación en áreas clave han fracasado.

Sin embargo, la toma de decisiones en materia de seguridad se ha visto menoscabada en los últimos años por una Asamblea dividida y controlada por ARENA, lo que ha llevado al FMLN a hacer concesiones y buscar el apoyo de pequeños partidos. Nuevas fuerzas como Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA) se han beneficiado de este bloqueo parlamentario y su líder, Guillermo Gallegos, fue elegido presidente de la Asamblea Legislativa en 2015[fn]GANA es un partido conservador fundado en 2010 por legisladores de derecha. Junto con GANA, el Partido de Concertación Nacional (PCN) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC) desempeñan un importante papel en las alianzas estratégicas legislativas. Entrevista de Crisis Group, diplomático, San Salvador, 28 de septiembre de 2017. El Sistema Político Salvadoreño, op.cit. p. 255.Hide Footnote . En los últimos años, un contado número de iniciativas multipartidarias han visto la luz, mientras que más de 25 intentos de negociación en áreas clave han fracasado[fn]Entrevista de Crisis Group, analista político, San Salvador, 22 de noviembre de 2017.Hide Footnote . El más reciente fue una misión de la ONU de seis meses que inició en enero de 2017 para conmemorar el 25 aniversario de la firma de los acuerdos de paz, el cual no logró crear espacios de consenso entre los principales partidos. El jefe de misión, el diplomático mexicano Benito Andión, finalizó su mandato en julio de 2017 concluyendo que las “condiciones (para el consenso) no se cumplían en el actual clima político”[fn]La misión de la ONU inició una nueva fase a partir de la segunda mitad de 2017 enfocada en negociaciones a puerta cerrada entre todos los partidos políticos en áreas como economía, violencia y educación, entre otras cuestiones. “Termina mandato de enviado especial de la ONU para el diálogo en El Salvador”, Centro de Noticias de la ONU, 7 de julio de 2017. Entrevistas de Crisis Group; analista político, San Salvador, 24 de febrero de 2017; funcionarios de la ONU, San Salvador, julio-noviembre de 2017.Hide Footnote . La llegada de jóvenes líderes al escenario político nacional y una notable disminución del apoyo popular tanto al FMLN como a ARENA podrían augurar el ocaso del tradicional sistema bipartidista salvadoreño. “Alrededor de un 40 o 50 por ciento de la población salvadoreña no ha decidido todavía a quién votar”, afirma un analista político basado en El Salvador[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, analista político, 30 de noviembre de 2017.Hide Footnote . Los representantes más conocidos de la joven generación política son el alcalde de San Salvador Nayib Bukele – quien fue destituido del FMLN en octubre de 2017 tras una serie de disputas internas– y Johnny Wright Sol, un diputado de ARENA que optó por no presentarse a la reelección en 2018 debido a desacuerdos con la dirigencia del partido. Ambos han anunciado su interés de presentarse como candidatos independientes en las presidenciales de 2019, cuando se pondrá a prueba la fortaleza de los principales partidos[fn]En una encuesta realizada en junio de 2017 por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA), el presidente Cerén recibió la tasa de aprobación más baja de los últimos cinco presidentes del país en el mismo momento de su mandato. Al principal partido opositor ARENA no le fue mucho mejor: casi el 70 por ciento de los encuestados aseguraron que no querían que el partido conservador volviera al poder. “Los salvadoreños evalúan el tercer año de Gobierno de Salvador Sánchez Cerén”, comunicado de prensa, UCA, junio de 2017. “Bukele y Wright ponen a madurar los frutos del árbol antipartidos”, El Faro, 29 de octubre de 2017.Hide Footnote .

In a June 2017 survey by the Central America University José Simeón Cañas (UCA), San Salvador President Cerén received the lowest approval rating of the country’s past five presidents at the same point in their terms in office. Leading opposition party ARENA did little better, with nearly 70 per cent of participants saying they would not want the conservative party back in power. “Los salvadoreños evalúan el tercer año de Gobierno de Salvador Sánchez Cerén”, press release, UCA, June 2017. “Bukele y Wright ponen a madurar los frutos del árbol antipartidos”, El Faro, 29 October 2017.Hide Footnote

B. Sistema judicial, fuerzas de seguridad y cárceles

Las instituciones encargadas de investigar y juzgar los delitos en El Salvador son la Fiscalía General de la República, la Policía Nacional Civil y el Poder Judicial. La Fiscalía forma parte del Ministerio Público, y el Tribunal Supremo y sus diferentes cámaras del Poder Judicial. Ambos son instancias independientes, mientras que la Policía Nacional Civil se rige por el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública[fn]Existe el consenso en El Salvador de que el Poder Judicial no tiene problemas de financiación ya que recibe automáticamente el seis por ciento del presupuesto nacional. Por el contrario, la Fiscalía General y la policía reciben considerablemente menos recursos, por lo que suelen requerir fuentes de financiamiento alternativas como la cooperación internacional. Consejo Nacional de la Judicatura de El Salvador, Código Procesal Penal de El Salvador comentado, Volumen I (San Salvador, 2004), pp. 343-368. Entrevistas de Crisis Group: Rodolfo González, magistrado, Corte Suprema de Justicia de El Salvador, San Salvador, 26 de septiembre de 2017; Arnau Baulenas, abogado, Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana (IDHUCA), San Salvador, 26 de septiembre de 2017.Hide Footnote .

La saturación de los tribunales y la escasez crónica de pruebas forenses son desafíos comunes para la mayoría de las instituciones judiciales latinoamericanas[fn]Sobre las dificultades que enfrentan los expertos forenses en El Salvador, véase el relato sobre la exhumación de una fosa común en el fondo de un pozo en Óscar Martínez, Una historia de violencia: Vivir y morir en Centroamérica (Londres, 2016), capítulo 6. Alrededor del 95 por ciento de las pruebas judiciales son testimoniales, principalmente de testigos protegidos (los llamados criteriados). Entrevistas de Crisis Group, jueces, San Salvador, 12 de julio-31 de agosto de 2017. “La situación de la seguridad y la justicia 2009-2014”, Universidad Centroamericana (UCA), 10 de septiembre de 2014, p. 58.Hide Footnote , sin embargo en El Salvador la violencia criminal extrema y las detenciones masivas han menoscabado gravemente el funcionamiento de los tribunales en el país. Dado que la distribución de personal judicial se basa puramente en criterios administrativos, los magistrados que trabajan en las áreas más violentas del país procesan hasta diez veces más casos que sus colegas en municipios más tranquilos: “[nuestro trabajo] a veces se parece una maquila”, explica una jueza de San Salvador. Las malas relaciones con la policía también perjudican a la Fiscalía General, lo cual ha llevado recientemente al Fiscal General Douglas Meléndez a exigir su propia fuerza de investigación: “trabajamos con dientes prestados y manos prestadas”, dijo Meléndez en una conferencia de prensa en julio de 2017[fn]“Fiscal general quiere una policía aparte de la PNC”, El Faro, 13 de julio de 2017.Hide Footnote .

La Policía Nacional Civil de El Salvador se ha visto cada vez más presionada en los últimos años al tener que liderar el combate a la delincuencia a la vez que sufre constantes ataques armados de pandillas. Esta fuerza cuenta con 28.000 agentes, quienes en torno a un 90 por ciento proviene de un estatus socioeconómico humilde y gana sueldo promedio es $424 al mes. La mayoría de los policías están obligados a vivir en áreas controladas por las pandillas, barrios en los que por lo general los alquileres son más bajos, poniéndolos en situación de riesgo tanto a ellos como a sus familias[fn]La mayoría de los agentes policiales de bajo rango se mantienen con alrededor de $170 al mes, apenas un poco más del coste de la canasta básica ($120) que establece la Dirección General de Estadística y Censos de El Salvador (Digestyc). “Bono para 24,000 policías del nivel básico”, comunicado de prensa de la Policía Nacional Civil, 4 de marzo de 2016. “Las fuerzas de seguridad son un barril de dinamita”, El Faro, 7 de marzo de 2017. “El Salvador: Information Gathering Mission Report – Part 1”, Immigration and Refugee Board of Canada, septiembre de 2010.Hide Footnote . Algunos agentes de campo aseguran sentirse solos y presentan signos de inestabilidad emocional dentro y fuera del horario laboral. “Al salir del trabajo, cuando nos convertimos en ciudadanos normales, somos vulnerables (…) esta semana me mataron a un compañero cuando estaba de servicio”, asegura un agente en la frontera entre El Salvador y Guatemala[fn]Aunque el Gobierno debe pagar $2.500 y cubrir todos los gastos del funeral a modo de compensación a los familiares de agentes asesinados, hay testimonios de viudas que declaran no haber recibido ninguna ayuda de las instituciones del Estado. Entrevistas de Crisis Group, agentes policiales, El Salvador, agosto-septiembre de 2017. “Ser viuda de un policía es ser nada”, El Faro, 22 de octubre de 2017.Hide Footnote . Entre el 1 de enero y el 6 de diciembre de 2017, las pandillas asesinaron supuestamente a 45 agentes[fn]“Asesinados: 45 policías y militares en 2017”, El Diario de Hoy, 13 de diciembre de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interview, high-ranking police officer, San Salvador, 26 September 2017. “Asesinados: 45 policías y militares en 2017”, El Diario de Hoy, 13 December 2017.Hide Footnote

El aumento de la amenaza criminal ha ido empujando a la policía hacia métodos basados en las redadas en comunidades con alta presencia de pandillas y la confrontación armada contra estos grupos.

Concebida en los acuerdos de paz como una institución orientada hacia la comunidad, el aumento de la amenaza criminal ha ido empujando a la policía hacia métodos basados en las redadas en comunidades con alta presencia de pandillas y la confrontación armada contra estos grupos. Los enfrentamientos entre ambos aumentaron de 256 en 2014 a 676 en 2015, dejando un saldo de 83 agentes y 359 supuestos delincuentes muertos. Los grupos de derechos humanos afirman que este aumento oculta una ola de ejecuciones extrajudiciales, y presentaron las cifras ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en septiembre de 2017. Las autoridades gubernamentales reconocieron que podría haber algunos excesos o mal proceder, pero recalcaron que se trata de “una decisión personal [de los agentes], no de una política del Estado[fn]“CIDH interpela a El Salvador por ejecuciones extrajudiciales”, La Prensa Gráfica, 6 de septiembre de 2017. Los datos presentados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos indicaron que, por cada policía muerto en enfrentamientos armados con pandillas en 2016, fueron asesinados 59 supuestos pandilleros. “Idhuca denunciará ejecuciones extrajudiciales ante la CIDH”, FACTUM, 1 de septiembre de 2017; “CIDH interpela a El Salvador por ejecuciones extrajudiciales”, La Prensa Gráfica, 6 de septiembre de 2017. Entrevistas de Crisis Group; Verónica Reyna, Servicio Social Pasionista, San Salvador, 7 de junio de 2017; Arnau Baulenas, Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana (IDHUCA), San Salvador, 26 de septiembre de 2017. Sobre la cuestión del aumento de los enfrentamientos, véase “El Salvador: nuevo patrón de violencia, afectación territorial y respuesta de las comunidades 2010-2015”, Instituto Centroamericano de Investigaciones para el Desarrollo y el Cambio Social, agosto de 2016, p. 8.Hide Footnote “. No obstante, varios medios han publicado investigaciones en profundidad sobre supuestas masacres de presuntos pandilleros, abusos sexuales de menores y extorsión[fn]Entre las investigaciones más relevantes de supuestas ejecuciones extrajudiciales están el caso de Cantón Pajales, que tuvo lugar en el departamento de San Salvador en agosto de 2015, cuando cuatro supuestos pandilleros que tenían órdenes de captura fueron presuntamente ejecutados a corta distancia después de intentar de escapar, según la versión oficial. Los miembros de la policía y las fuerzas armadas que participaron en el operativo niegan los hechos y hasta ahora no han sido acusados. La revista FACTUM lanzó una investigación en agosto de 2017 basada en conversaciones de WhatsApp entre miembros de un supuesto escuadrón de la muerte dentro de la policía que el artículo vincula a varios homicidios, abusos sexuales y extorsión. La policía reaccionó rápidamente tras la publicación y sancionó de inmediato a los oficiales sospechosos. El único caso que ha sido judicializado es el de la masacre en Finca San Blas, que tuvo lugar en el departamento occidental de Santa Ana en marzo de 2015 cuando presuntamente siete pandilleros desarmados y un sospechoso civil fueron atacados por la policía. Aunque una sentencia de septiembre de 2017 declaró que había habido al menos una ejecución extrajudicial en la Finca San Blas, los oficiales acusados ​fueron absueltos después de que el juez dictaminó que no había pruebas suficientes para atribuir responsabilidad individual para el crimen. “Cinco muertes sin explicación”, La Prensa Gráfica, 25 de octubre de 2015. “En la intimidad del escuadrón de la muerte de la policía”, FACTUM, 22 de agosto de 2017. “El juicio bufo de San Blas”, El Faro, 22 de septiembre de 2017.Hide Footnote . Si bien la policía monitorea los supuestos abusos y las altas autoridades de seguridad se reúnen cada mes con representantes de derechos humanos para discutir los casos más relevantes, varias oenegés han denunciado la falta de rendición de cuentas por parte de los agentes sospechados de cometer abusos[fn]Entrevistas de Crisis Group, jueces y abogados de derechos humanos, San Salvador, agosto-septiembre de 2017.Hide Footnote .

La presión policial ha llevado a un mayor involucramiento de los militares en los asuntos de seguridad pública, convirtiendo su participación en una estrategia semipermanente. El ejército salvadoreño es la institución nacional con mejor índice de aprobación pública, y en 2014 contaba con unos 24.800 miembros activos[fn]“Legitimidad y confianza pública en la Policía en El Salvador”, Florida International University y Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA), julio de 2017. p. 68. Jeanette Aguilar, “El rol del ejército en la seguridad interna de El Salvador: lo excepcional convertido en permanente” en Re-conceptualización de la violencia en el Triángulo Norte (San Salvador, 2016), p. 77.Hide Footnote . Aunque el Ejército asume su papel como una medida temporal limitada a seguir órdenes policiales, algunos altos funcionarios del Ministerio de Defensa consideran que la participación militar se ha convertido en un procedimiento habitual habida cuenta de la transformación del fenómeno de las pandillas: “operamos en una zona gris (…) el problema de la delincuencia en este país ha pasado de ser una cuestión de seguridad pública a una de seguridad nacional”[fn]Entrevista de Crisis Group, alto funcionario, Ministerio de Defensa de El Salvador, San Salvador, 29 de agosto de 2017.Hide Footnote .

La falta de mecanismos eficaces de control interno en las instituciones judiciales y de seguridad salvadoreñas perjudican su reputación, aunque a nivel de percepción pública no están entre las más corruptas de América Latina. Según un reciente estudio de Transparencia Internacional, en 2017 un 31 por ciento de los salvadoreños aseguraron haber pagado un soborno para acceder a los servicios públicos, una cifra inferior a otros países de la región como México (51) o Panamá (38)[fn]“Las personas y la corrupción: América Latina y el Caribe”, informe de Transparencia Internacional, 9 de octubre de 2017, p. 31.Hide Footnote . En la mayoría de los casos, la rendición de cuentas depende de la rectitud personal y voluntad política de los altos funcionarios, quienes son elegidos por voto mayoritario de la Asamblea Legislativa[fn]Constitución de El Salvador, op. cit.Hide Footnote . El caso del ex fiscal general Luis Martínez, detenido por su sucesor Douglas Meléndez, ilustra los supuestos abusos del poder estatal. Martínez fue encarcelado en agosto de 2016, acusado de encubrimiento, fraude procesal y omisión de investigación durante su mandato, aunque él niega las acusaciones y hasta el momento no ha sido condenado por ningún delito[fn]Martínez fue detenido junto con el empresario Enrique Rais y algunos de sus colaboradores, acusados de fraude a la justicia en relación con los intereses empresariales de Rais. “Ex-attorney general of El Salvador arrested on corruption charges”, EFE, 23 de agosto de 2016. .

Al final del proceso penal salvadoreño se encuentra un sistema penitenciario que está entre los más sobrepoblados del mundo[fn]Según el World Prison Brief, El Salvador tiene el tercer sistema penitenciario más sobrepoblado del mundo. Con un nivel de ocupación del 348,2 por ciento en agosto de 2016, es uno de los pocos países con cárceles exclusivas para pandillas. “World Prison Population List: Eleventh Edition”, World Prison Brief, 2 de febrero de 2016. p. 2.Hide Footnote . Catorce cárceles albergan a unos 39.000 reclusos, de los cuales 26.000 han sido condenados y 13.000 se encuentran en prisión preventiva. Esto incluye a presos detenidos en calabozos policiales, algunos convertidos en cárceles provisionales por falta de espacio. Unos 600 agentes y guardias penitenciarios vigilan a la población penitenciaria, muy por debajo de la proporción ideal entre funcionarios públicos y presos[fn]Datos de la base de datos en línea del sistema penitenciario de El Salvador, consultada el 26 de septiembre de 2017. Entrevistas de Crisis Group, funcionarios, sistema penitenciario de El Salvador, 26 de septiembre de 2017.Hide Footnote . Varias cárceles se encuentran en estado de emergencia desde principios de 2016, cuando el gobierno impuso “medidas extraordinarias” de detención para pandilleros. La Procuraduría para los Derechos Humanos de El Salvador, así como varias onegés han denunciado “violaciones sistemáticas de los derechos humanos” en las cárceles bajo las nuevas medidas[fn]Estas medidas, que están vigentes hasta marzo de 2018, incluyen regímenes penitenciarios especiales para pandilleros que incluyen la suspensión de los traslados de presos, restricciones a las visitas y el bloqueo de la señal de celular en las proximidades de las cárceles. El Gobierno ha negado el acceso al Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) a los centros afectados. Entrevistas de Crisis Group, onegés locales y personal del CICR, San Salvador, marzo-septiembre de 2017. Asamblea Legislativa de El Salvador, Decreto Transitorio No. 321, marzo de 2016.Hide Footnote . Un agente penitenciario describió de la siguiente manera el sexto sector de la cárcel de Zacatecoluca, donde se encuentran detenidos los líderes de las principales pandillas: “de ese lugar uno sale loco o muerto (…) es para morirse de miedo”[fn]Entrevista de Crisis Group, alto funcionario, sistema penitenciario de El Salvador, San Salvador, 26 de septiembre de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interview, senior officer, El Salvador penitentiary system, San Salvador, 26 September 2017.Hide Footnote

C. Violencia de pandillas y tasas de homicidio

La violencia de pandillas es un fenómeno transnacional arraigado en los países del Triángulo Norte de Centroamérica. Los grupos más grandes y violentos son la MS-13 y las dos facciones de la pandilla Barrio 18, la 18 Sureños y 18 Revolucionarios[fn]La MS-13 se considera la estructura más numerosa y vertical, seguida de la 18- Sureños y la 18-Revolucionarios. Las dos facciones de Barrio 18 surgieron en 2004 y desde entonces se han convertido en rivales. Aunque el Gobierno salvadoreño asegura que hay divisiones internas en la MS-13, actualmente no existen datos suficientes para confirmar tal fractura. Entrevista de Crisis Group, Roberto Valencia, periodista de El Faro, San Salvador, 12 de julio de 2017.Hide Footnote . El origen de estos grupos, así como la larga historia de rivalidad entre ellos, se remonta a las comunidades de migrantes centroamericanos en California de los años 80. Tras las deportaciones masivas de EE.UU. a finales de los 90, las pandillas salvadoreñas adoptaron la cultura e identidad de las pandillas provenientes de EE.UU, y lideraron la expansión de la MS-13 y la Barrio 18 a principios de la década del 2000[fn]José Miguel Cruz, “Beyond Social Remittances. Migration and Transnational Gangs in Central America”, en Susan Eckstein & Adil Najam (eds.) How Migrants Impact Their Homelands (Durham 2013).Hide Footnote . Las principales pandillas tienen una presencia mundial de alrededor de 140.000 miembros, de los cuales 40.000 viven en EE.UU. y 100.000 están repartidos en El Salvador, Honduras, Guatemala, México e Italia[fn]“Pandillas: el origen del odio”, El Faro, 30 de octubre de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group Report, Mafia of the Poor, op. cit. “Pandillas: el origen del odio”, El Faro, 30 October 2017.Hide Footnote

Figura 1: Tasas de homicidio en El Salvador 1995-2017. Policía Nacional Civil de El Salvador, PNUD y el Banco Mundial

1. El problema excepcional de la violencia de pandillas en El Salvador

La magnitud del poder de las pandillas en El Salvador, a la luz de la cantidad de población vinculada con estos grupos, su presencia territorial y capacidad armada, no tiene precedentes en ningún otro lugar del mundo. El país tiene el mayor número de pandilleros activos de la región, en torno a unos 60.000 que supera a los aproximadamente 52.000 agentes policiales y militares salvadoreños. El colchón social de las pandillas asciende a 500.000 personas – casi el 8 por ciento de la población total – incluidos los simpatizantes y los miembros ‘calmados’, que es como se denomina en el léxico de pandillas a quienes se han retirado de las actividades criminales[fn]Hay tres vías para que un pandillero pueda abandonar la pandilla: uniéndose a una iglesia cristiano-evangélica; demostrando que tiene responsabilidades familiares incompatibles con la vida pandillera; o abandonando la actividad criminal. Cuando se retiran, los miembros se convierten en una suerte de reservistas de la pandilla, por lo que el grupo aún puede solicitar su apoyo para misiones específicas no violentas. Entrevistas de Crisis Group; Raúl Mijango, mediador de la tregua de pandillas, San Salvador, 9 de marzo de 2017; Otto Argueta, coordinador de programa, Interpeace, Ciudad de Guatemala, 6 de febrero de 2017.Hide Footnote .

There are three ways an active gang member can make a case to leave the group or calmarse: by joining an evangelical Christian church; demonstrating family responsibilities that are incompatible with gang life; and abandoning criminal activities. After leaving, members become a sort of gang reservist, and are eligible for specific and non-violent requests from the group. Crisis Group interviews, Raúl Mijango, gang truce mediator, San Salvador, 9 March 2017; Otto Argueta, Interpeace program coordinator, Guatemala City, 6 February 2017.Hide Footnote

El perfil de un pandillero en El Salvador es un joven de unos 25 años, nacido en el seno de una familia de bajos recursos, a menudo rota, que se unió a la pandilla a los quince años. Según una encuesta realizada en marzo de 2017 a 1.000 pandilleros encarcelados, la mayoría de los miembros vienen de barrios marginales, y el 70 por ciento vive con menos de $250 al mes. El mismo estudio sugirió que alrededor del 94 por ciento no tiene estudios secundarios; más del 80 por ciento nunca ha tenido empleo formal; y más de la mitad proviene de familias desestructuradas[fn]“La nueva cara de las pandillas callejeras: El fenómeno de las pandillas en El Salvador”, Florida International University, 22 de marzo de 2017. pp. 21-22.Hide Footnote .

La relación entre actividad criminal y presencia territorial es tal vez la característica más singular del fenómeno de las pandillas en El Salvador. Los ingresos de las pandillas provienen de la extorsión, y en menor medida del narcomenudeo. Pandillas como la MS-13 obtienen hasta $31,2 millones al año de la extorsión del 70 por ciento de todos los negocios en los territorios en los que están presentes, que se estiman en 247 de los 262 municipios del país[fn]“Killers on a Shoestring: Inside the Gangs of El Salvador”, The New York Times, 20 de noviembre de 2016.Hide Footnote . La mayoría de sus víctimas son pequeños y medianos empresarios, comerciantes informales y transportistas[fn]“Extorsiones a la pequeña y micro empresa en El Salvador”, Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económica y Social (FUSADES), 23 de junio de 2016. pp. 3-4.Hide Footnote . Al contrario que sus pares en Honduras, las pandillas salvadoreñas no están directamente involucrados en el del negocio del narcotráfico, sino que tienen una relación contractual con algunos grupos transportistas que los emplean esporádicamente para algunas operaciones[fn]“Organized Crime in El Salvador: The Homegrown and Transnational Dimensions”, Wilson Center, 11 de agosto de 2010, p. 8. Entrevista de Crisis Group, Raúl Mijango, mediador de la tregua de pandillas, San Salvador, 9 de marzo de 2017.Hide Footnote .

La respuesta del Estado salvadoreño a la amenaza de las pandillas ha desencadenado grandes transformaciones dentro de estas organizaciones. Tras la detención de 4.000 pandilleros entre 2004 y 2008 – y su segregación por grupos rivales para evitar los enfrentamientos violentos – los líderes pandilleros comenzaron a centralizar sus operaciones y a comportarse más como estructuras criminales tradicionales. Según Jeannette Aguilar, académica salvadoreña: “el aumento de la población penitenciaria que propiciaron los planes antipandillas (…) han generado las condiciones para que las pandillas hayan encontrado en la cárcel el nicho apropiado para su formalización e institucionalización, convirtiendo a los penales en sus nuevos espacios de control territorial”[fn]Jeannette Aguilar, “Los resultados contraproducentes de las políticas antipandillas”, ECA Vol. 62 No. 708. p. 884.Hide Footnote . Las políticas de seguridad de El Salvador en la década del 2000, basadas en el encarcelamiento masivo de presuntos pandilleros, también ayudaron a las pandillas a diversificar sus actividades delictivas, incluida la extorsión, mejorando los canales de comunicación y desalentando los tatuajes para evitar ser identificados por la policía[fn]Steve Dudley, “Drug Trafficking Organizations in Central America: Transportistas, Mexican Cartels and Maras”, Woodrow Wilson Center, 1 de mayo de 2010, p. 84. Sonja Wolf, Mano Dura: The Politics of Gang Control in El Salvador (Austin, 2017), p. 12. Entrevista de Crisis Group, Carlos Martínez, periodista de El Faro, San Salvador, 11 de julio de 2017.Hide Footnote .

Un intento fallido liderado por el Estado para establecer un diálogo indirecto con los líderes pandilleros entre 2012 y 2013 desencadenó la transformación más reciente de las pandillas salvadoreñas. El colapso de la tregua llevó a la “anarquía” dentro de las células barriales o clicas de las pandillas después de que los líderes fueron aislados en cárceles de máxima seguridad tras la implementación de las “medidas extraordinarias” a mediados de 2016. Según varias fuentes, las pandillas han intensificado la violencia contra los funcionarios públicos y han expandido su presencia hacia las áreas rurales[fn]“Hoy toca que los sedientos de sangre, los de las pandillas y los del gobierno, se sacien”, El Faro, 12 de octubre de 2015. Entrevistas de Crisis Group; Raúl Mijango, mediador de la tregua de pandillas, San Salvador, 9 de marzo de 2017; Mario Vega, pastor evangélico, San Salvador, 29 de agosto de 2017; representantes de ONG de base, San Salvador, 30 de agosto de 2017.Hide Footnote . Varias investigaciones de medios locales y testimonios recogidos por la Fiscalía General sugieren que en el periodo previo a las elecciones presidenciales de 2014, los jefes políticos de ARENA y el FMLN presuntamente pagaron $350.000 a las pandillas a cambio de votos en territorios bajo su control[fn]Emitido el 10 de agosto, este testimonio era de un ex pandillero de Barrio 18 conocido como ‘Nalo’, un testigo protegido de la Fiscalía General que declaró como formó parte del juicio contra 22 individuos procesados por su participación en la tregua de pandillas. ‘Nalo’ acusó a líderes específicos del FMLN y ARENA de ofrecer $350.000 en efectivo a representantes de la MS-13 y las dos facciones de Barrio 18 a cambio de votos durante las elecciones presidenciales de 2014, a pesar de que ambos partidos han negado las acusaciones en repetidas ocasiones. “Relato de un fraude electoral, narrado por un pandillero”, El Faro, 11 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Released on 10 August, this testimony was from a former 18th Street gang known as “Nalo” – a protected witness of the general prosecutor’s office – and was part of the evidence presented in a trial against 22 individuals prosecuted for their involvement in the gang truce. Nalo accused specific FMLN and ARENA leaders of offering $350,000 in cash to representatives of the MS-13 and the two factions of Barrio 18 in exchange for votes during the 2014 presidential elections, although both parties have repeatedly denied the accusations. “Relato de un fraude electoral, narrado por un pandillero”, El Faro, 11 August 2017.Hide Footnote

Muchos oficiales confirman en privado que la comunicación con las pandillas es inevitable.

De ser cierto, el supuesto acuerdo – negado por ambas partidos – apuntaría al extraordinario poder de las pandillas para influenciar los procesos electorales y amenazar a los candidatos. Algunas autoridades locales temen que los vínculos entre pandillas y partidos puedan incidir en los próximos comicios[fn]“Director PNC: pandillas van a coquetear con políticos de cara a elecciones”, El Diario de Hoy, 9 de octubre de 2017. Entrevista de Crisis Group, alcalde, El Salvador, septiembre de 2017.Hide Footnote . Muchos oficiales confirman en privado que la comunicación con las pandillas es inevitable: “Seamos sinceros: todos y cada uno de los partidos de este país hablan con las pandillas. ¿Cómo no van a hacerlo, si tienen que organizar mítines políticos en sus territorios?” dijo un veterano funcionario del gobierno[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, San Salvador, 22 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

Si bien hoy en día las pandillas parecen más peligrosas que nunca, hay indicios de que un considerable número de miembros estarían dispuestos a dejar las armas. En enero de 2017, las pandillas publicaron un comunicado conjunto una semana antes del 25 aniversario de los acuerdos de paz de 1992 en el que solicitaban al gobierno un nuevo proceso de diálogo, ofreciendo su propia desarticulación[fn]El anuncio fue realizado el 9 de enero de 2017 por el periódico digital El Faro una semana antes del 25 aniversario de los acuerdos de paz. Fue seguido de un poco habitual día sin un solo homicidio registrado el 11 de enero de 2017. “MS-13 pide diálogo al gobierno y pone sobre la mesa su propia desarticulación”, El Faro, 9 de enero de 2017. “A Remarkable Event in El Salvador: A Day Without Murder”, The New York Times, 13 de enero de 2017.Hide Footnote . Según la encuesta mencionada anteriormente, casi el 70 por ciento de los pandilleros encarcelados manifestaron tener intenciones de abandonar el grupo. Los autores dijeron que los encuestados frecuentemente adujeron motivos personales, como ser padres, sobrevivir a un ataque o el efecto del asesinato de un amigo o familiar[fn]“La nueva cara de las pandillas”, op. cit. pp. 4-8, 55.Hide Footnote .

2. Más allá de las tasas de homicidio

Con 102,9 homicidios por cada 100.000 personas, El Salvador se convirtió en 2015 en el país con mayor tasa de homicidios del mundo[fn]En comparación, otros países latinoamericanos registraron tasas de homicidio mucho más bajas en 2015, como Guatemala (29,5), Colombia (25,5) y México (12,9). “Balance de InSight Crime sobre homicidios en Latinoamérica en 2015”, InSight Crime, 15 de enero de 2016.Hide Footnote . El pico de homicidios en los últimos años incluye un aumento en los asesinatos en masa y los feminicidios[fn]La Organización Mundial de la Salud (OMS) define feminicidio o femicidio como el “asesinato intencional de una mujer por el hecho de ser mujer”. Las masacres aumentaron un 126 por ciento entre 2010 y 2015 y los feminicidios un 750 por ciento entre 2012 y 2015 según el estudio “El Salvador: nuevo patrón de violencia”, op. cit., p. 7. “Understanding and addressing violence against women”, OMS, 2012.Hide Footnote . Según un estudio realizado en 2013 por Fundaungo, un centro de investigación local, más de la mitad de las personas asesinadas entre 2009 y 2012 tenían entre 15 y 34 años; en torno al 80 por ciento de las víctimas eran varones; el 70 por ciento de los asesinatos fueron efectuados con armas de fuego; y casi el 40 por ciento tuvo lugar en espacios públicos[fn]“Atlas de la violencia en El Salvador (2009-2012)”, Fundaungo, noviembre de 2013 pp. 14-15.Hide Footnote .

No está claro cuántos de estos homicidios pueden atribuirse a la violencia de pandillas. Pero para 2012 hubo nuevos indicios del papel predominante de estos grupos en la cifra total de homicidios. Durante los primeros meses de negociación con las pandillas, los asesinatos disminuyeron en un 40 por ciento. Este repentino descenso sugiere que para 2012 los líderes pandilleros tenían suficiente poder sobre las clicas para reducir drásticamente los asesinatos a nivel nacional[fn]Charles M. Katz, E. C. Hedberg y Luis Enrique Amaya, “Gang truce for violence prevention, El Salvador”, Organización Mundial de la Salud, 1 de junio de 2016. p. 1.Hide Footnote . Las desapariciones también se han convertido en una grave preocupación, aunque ninguna institución pública en El Salvador realiza un seguimiento de estos casos: entre 2010 y 2016, la Fiscalía General recibió 23.000 denuncias de desapariciones, y la policía 11.252[fn]“Más de 23,000 desaparecidos en los últimos siete años”, El Diario de Hoy, 20 de marzo de 2017.Hide Footnote .

“Más de 23,000 desaparecidos en los últimos siete años”, El Diario de Hoy, 20 March 2017. Crisis Group interviews, San Salvador, July-September 2017.Hide Footnote

D. Violencia criminal y migración

La crisis humanitaria en Centroamérica es una realidad que también afecta a otros países como EE.UU. y México. El número de refugiados y solicitantes de asilo de los tres países del Triángulo Norte de Centroamérica (Guatemala, Honduras y El Salvador) se ha multiplicado casi por diez desde 2011, según la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR). En 2016, ACNUR estimó que había 164.000 refugiados y solicitantes de asilo de Guatemala, Honduras y El Salvador combinados, así como 450.000 cruces irregulares desde estos países a México. Desde 2015, México y Costa Rica han experimentado un marcado aumento de las solicitudes de asilo de migrantes del Triángulo Norte[fn]Desde 2015, las solicitudes de asilo de migrantes del Triángulo Norte han aumentado en un 156 por ciento en México y en un 319 por ciento en Costa Rica. “NTCA Situation Update”, UNHCR, febrero de 2017.Hide Footnote . Si bien la migración en Centroamérica históricamente ha estado ligada a la búsqueda de oportunidades económicas, el reciente pico de migración indocumentada se debe en gran medida a la huida de la violencia criminal. Según una encuesta realizada en mayo de 2017 por Médicos Sin Fronteras (MSF), casi el 40 por ciento de los solicitantes de asilo en México procedentes del Triángulo Norte mencionaron ataques directos por parte de grupos criminales como un motivo de su huida[fn]Presa fácil: violencia criminal y migración en Centroamérica, Informe de Crisis Group, 28 de julio de 2016. “Forzados a huir del Triángulo Norte de América Central: Una crisis humanitaria olvidada”, informe de MSF, mayo de 2017.Hide Footnote .

El alcance de la emergencia humanitaria en El Salvador es difícil de medir dada la falta de cifras oficiales sobre el número de desplazados internos, lo cual refleja la negativa del gobierno de reconocer este fenómeno pese a que la Corte Suprema de Justicia y la Procuraduría de DDHH lo han reconocido oficialmente[fn]Las instituciones públicas salvadoreñas se refieren a este fenómeno como delito de limitación ilegal a la libertad de circulación, o LILIC. La Procuraduría de Derechos Humanos de El Salvador registró unas 427 víctimas del desplazamiento forzado entre enero de 2014 y marzo de 2016. “Informe de Registro de la Procuraduría de DDHH sobre desplazamiento forzado”, Procuraduría de Derechos Humanos de El Salvador, agosto de 2016; “Sala ordena adoptar medidas para proteger a familias acosadas por pandillas”, La Prensa Gráfica, 6 de octubre de 2017. Entrevistas de Crisis Group, trabajadores humanitarios, San Salvador, marzo-agosto de 2017.Hide Footnote . Si bien muchos factores explican este fenómeno, el elevado costo político que supondría asumir un fracaso de la política gubernamental para contener la violencia figura entre los más relevantes. Los grupos de derechos humanos insisten que la actitud del Estado niega atención a las víctimas de este fenómeno mientras que las ONG están obligadas a establecer mecanismos de protección ad hoc[fn]Honduras es el único país del Triángulo Norte que reconoce el desplazamiento forzado. En una visita a El Salvador a principios de agosto, la Relatora Especial de la ONU sobre los Derechos Humanos de los Desplazados Internos también criticó la falta de reconocimiento de esta cuestión. “Statement on the conclusion of the visit of the UN Special Rapporteur on the human rights”, OHCHR, 18 agosto de 2017. Entrevistas de Crisis Group, trabajadores humanitarios; San Salvador, marzo-agosto de 2017; San Pedro Sula, 27 de octubre de 2017.Hide Footnote . Algunos funcionarios del gobierno también lamentan la falta de reconocimiento oficial de esta cuestión al mismo tiempo afirman que los continuos esfuerzos de la policía para proteger a las víctimas tampoco se valoran[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, San Salvador, 24 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interview, government official, San Salvador, 24 November 2017.Hide Footnote

III. Deportación y pandillas: la expansión de la inseguridad

Las políticas migratorias de EE.UU. en los años 90 pasaron factura a El Salvador. Entre 1998 y 2014, las autoridades estadounidenses deportaron a casi 300.000 inmigrantes con antecedentes penales a Centroamérica. En El Salvador, las deportaciones entre 1996 y 2002 llevaron de vuelta a su tierra natal a miles de pandilleros que habían huido durante la guerra[fn]“National Policies and the Rise of Transnational Gangs”, Migration Policy Institute, 1 de abril de 2006.Hide Footnote . Si bien el propósito de las políticas de EE.UU. en aquel momento eran frenar la actividad delictiva desmantelando las pandillas de Los Ángeles, el efecto a largo plazo fue un aumento de la violencia en toda Centroamérica y en especial en El Salvador. Si se comparan las cifras de deportaciones de EE.UU. y los datos de homicidios de la policía de El Salvador, es posible apreciar el aumento de los asesinatos que siguieron a las deportaciones masivas, especialmente en áreas con mayor presencia de pandillas. Esta fuerte correlación entre las deportaciones de EE.UU. y las tasas de homicidio en el país receptor sugiere algún tipo de relación causal entre ambos (véase la figura 2 para las tendencias en tasas de homicidio y deportaciones por motivos penales)[fn]Véase el anexo B para información más detallada sobre la correlación estadística entre las deportaciones de EE.UU. y la delincuencia en El Salvador. En base a datos oficiales de EE.UU. y El Salvador, la evidencia también apunta a un efecto derrame a largo plazo de las deportaciones a El Salvador, que impulsa la migración infantil de vuelta a EE.UU.Hide Footnote .

See Appendix B for more detailed information on statistical correlation between U.S. deportations and El Salvador criminality. On the basis of U.S. and El Salvador official data, evidence also points to the long-term spillover effects of deportations to El Salvador, which fuels child migration back to the U.S.Hide Footnote

Figura 2: Tasas de homicidio en municipios con alta y baja presencia de pandillas y deportaciones anuales por motivos penales desde EE.UU. Policía Nacional Civil de El Salvador y Departamento de Seguridad Nacional de EE.UU.

Las autoridades salvadoreñas temen ahora una nueva ola de deportaciones masivas. Las acciones y retórica iniciales de la administración del presidente Trump sugieren que su visión de la migración centroamericana no está asociada a una huida de la inseguridad, sino más bien a un aumento de violencia en EE.UU. por lo que son los ciudadanos estadounidenses, y no los migrantes, a quienes hay que proteger. El control migratorio y las duras medidas anti-pandillas, sobre todo contra la MS-13, han pasado a ser asuntos de vital importancia. De hecho, las pandillas salvadoreñas han recibido una atención sin precedentes por parte de altos funcionarios estadounidenses como el fiscal general de Jeff Sessions, quien visitó El Salvador a finales de julio[fn]La migración ayuda al presidente Trump a conectar con su base electoral. Éste ha usado reiteradamente la expansión de pandillas como la MS-13 para justificar la necesidad de endurecer los controles fronterizos. En una declaración del 23 de octubre, Sessions designó a esta pandilla como una de las prioridades del Departamento de Justicia de EE.UU. “Jeff Sessions makes MS-13 a priority for drug enforcement task forces”, CBS News, 23 de octubre de 2017. “MS-13 is Trump’s public enemy No.1, but should it be?”, CNN, 29 de abril de 2017.Hide Footnote . Un dato revelador es que durante los primeros meses del mandato de Trump las detenciones de migrantes indocumentados aumentaron en un 38 por ciento, mientras que la administración comenzó a desmantelar programas de protección de menores, como el Programa de Refugiados Menores Centroamericanos (CAM) y el Programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA)[fn]Para más contexto sobre el DACA y el CAM ver: “Trump Administration Rescinds DACA, Fueling Renewed Push in Congress and the Courts to Protect DREAMers”, Migration Policy Institute, 15 de septiembre de 2017.Hide Footnote .

La decisión más crítica para El Salvador es ahora el posible cese en marzo de 2018 del Estatus de Protección Temporal (TPS) para 195.000 de sus ciudadanos que viven en EE.UU., ninguno de los cuales puede ser considerado delincuente, ya que se han registrado a las autoridades regularmente durante más de quince años y no se ha demostrado que hayan violado las leyes estadounidenses. Más del 80 por ciento tienen empleo[fn]El TPS se ha prorrogado por unos meses para Honduras y se ha cancelado para Haití (aunque con un plazo de 18 meses) y Nicaragua (con un plazo de 12 meses). “Las detenciones migratorias se disparan en Estados Unidos”, New York Times, 19 de mayo de 2017; “Trump Administration Ends Temporary Protection for Haitians”, New York Times, 20 de noviembre de 2017; “DHS ends protected immigration status for Nicaraguans, but Hondurans get extension”, The Washington Post, 6 de noviembre de 2017; Warren, R. y Kerwin D., “A Statistical and Demographic Profile of the U.S. TPS Populations from El Salvador, Honduras, and Haiti”, Journal on Migration and Human Security, julio de 2017.Hide Footnote . Sin embargo, según el Departamento de Seguridad Nacional, los centroamericanos “ya no necesitan ser protegidos de la deportación”[fn]“Protected status no longer justified for Central Americans and Haitians in U.S., State Dept. says”, The Washington Post, 3 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

La renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y los estrechos lazos entre El Salvador y Venezuela han complicado la búsqueda de aliados regionales del país frente a una administración estadounidense hostil. Junto con sus vecinos del Triángulo Norte, El Salvador se ha convertido en una importante moneda de cambio en las negociaciones del TLCAN, ya que México busca ganarse las simpatías y el apoyo de Washington ofreciéndose como estado tapón capaz de controlar la migración indocumentada a lo largo de su frontera sur e impulsar el desarrollo económico en Centroamérica[fn]El canciller de México Luis Videgaray ha advertido explícitamente que la colaboración con EE.UU. en materia de seguridad se vería perjudicada si el resultado de las renegociaciones del TLCAN fuera insatisfactorio. “México advierte que reducirá la cooperación en seguridad y migración si Trump rompe el TLC”, El País, 13 de noviembre de 2017.Hide Footnote . Las relaciones del FMLN con el partido de gobierno venezolano, el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), también ha agrupado a El Salvador entre los pocos países Latinoamericanos que todavía apoyan a Caracas[fn]El Ministro de Relaciones Exteriores de El Salvador Hugo Martínez desempeñó un importante papel durante el debate sobre Venezuela en la Asamblea General de la OEA celebrada en México en junio de 2017. Su discurso dio suficiente tiempo a los diplomáticos venezolanos para hacer lobby en contra de las resoluciones que condenaban el gobierno del Presidente Nicolás Maduro. Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos, Cancún, México, 19-21 de junio de 2017. El Salvador también se negó a firmar la Declaración de Lima del 8 de agosto de 2017, que condenaba el autoritarismo del gobierno venezolano, asistiendo en su lugar a una reunión celebrada ese día en Caracas en apoyo a Maduro. “Cancilleres de América aíslan a la Venezuela que se olvidó de la democracia”, El Faro 8 de agosto de 2017.Hide Footnote .

El Salvador Foreign Minister Hugo Martínez played an important role during the debate on Venezuela in the June 2017 Organization of American States (OAS) General Assembly in Mexico. His speech gave Venezuelan diplomats enough time to lobby against resolutions condemning the government of President Nicolás Maduro. Crisis Group interviews, diplomats, Cancún, Mexico, 19-21 June 2017. El Salvador also refused to sign the 8 August 2017 Lima Declaration condemning the authoritarianism of the Venezuelan government, instead attending a meeting in Caracas in support of Maduro on the same day. “Cancilleres de América aíslan a la Venezuela que se olvidó de la democracia”, El Faro, 8 August 2017.Hide Footnote

IV. La evolución de las políticas de seguridad

Las estrategias de seguridad basadas en detenciones masivas y las operaciones conjuntas entre policía y fuerzas armadas han sido el denominador común de las políticas anti-pandillas a lo largo de los últimos quince años. El Estado no ha sabido encontrar una respuesta flexible a una problemática criminal cambiante en la que los grupos criminales que han sabido reestructurarse y mutar a lo largo del tiempo.

A. Mano dura

Entre 1992 y 1999, los gobiernos de ARENA de Alfredo Cristiani y Armando Calderón Sol buscaron consolidar los acuerdos de paz. Con apoyo de la ONU, llevaron a cabo históricas reformas en materia de seguridad, como la creación de una nueva fuerza policial civil, la separación del servicio de inteligencia de las fuerzas armadas, el establecimiento de la figura de un procurador de los derechos humanos e importantes cambios en el mandato y el tamaño de las fuerzas armadas[fn]Acuerdos de paz de Chapultepec, 1992.Hide Footnote . Estas rápidas transformaciones, junto con un repentino pico de violencia durante el posconflicto, dificultaron la respuesta del Estado a una violencia criminal sin precedentes a principios de los 90, con 131 homicidios por cada 100.000 habitantes en 1994[fn]Este pico de homicidios está relacionado con la violencia que siguió al conflicto armado, el elevado número de armas en circulación, así como a la limitada capacidad de respuesta de las instituciones judiciales y de seguridad durante el proceso de reforma. José Miguel Cruz, Luis Armando González, Luis Ernesto Romano, Elvio Sisti, “De la guerra al delito: evolución de la violencia en El Salvador” en Asalto al desarrollo: violencia en América Latina (Washington, 2000), pp. 173-205.Hide Footnote .

Tras un descenso sostenido de los homicidios a lo largo de los siguientes años, las deportaciones de EE.UU. parecen haber contribuido a la rápida expansión de las pandillas a finales de los 90. El presidente Francisco Flores (1999-2004), también de ARENA, lanzó los primeros planes anti-pandillas en El Salvador en 2003, a través del Plan Mano Dura y el proyecto de Ley Antipandillas[fn]“Mano Dura: El Salvador responds to gangs”, op. cit. pp. 49-53.Hide Footnote . Ambos planes fueron anunciados ocho meses antes de las elecciones presidenciales de 2004, lo que para muchos observadores sugirió que se trataba en esencia de estrategias meramente electorales[fn]Esto fue confirmado por al menos dos entrevistados cercanos a ARENA. Un memorando filtrado del partido también vinculó el lanzamiento de estas políticas antipandillas con la necesidad de apoyo público en las elecciones de 2004. “ARENA a pescar votos con el Plan Antimaras”, La Prensa Gráfica, 13 de agosto de 2003. Entrevistas de Crisis Group, funcionarios y exfuncionarios de ARENA, San Salvador, junio-julio de 2017.Hide Footnote . El Plan Mano Dura fue lanzado en octubre de 2003, e incluyó operaciones policiales y militares conocidas como fuerzas de tarea conjunta. El Proyecto de Ley Antipandillas, aprobado en diciembre de 2003, proporcionó un marco legal temporal para el plan, criminalizando la pertenencia a las pandillas y permitiendo la detención de sospechosos menores de edad[fn]El proyecto de Ley Antipandillas fue declarado inconstitucional el 1 de abril de 2004. Ese mismo día, la Asamblea Nacional aprobó una nueva ley con otro nombre que incluía los mismos artículos que el proyecto de ley rechazado. “Mano Dura: El Salvador responds to gangs”, op. cit. pp. 49-50.Hide Footnote .

ARENA volvió a ganar las elecciones en 2004, y el presidente Antonio Saca (2004-2009) lanzó el Plan Súper Mano Dura, continuando con el enfoque de su predecesor a la vez que incorporaba planes de prevención y rehabilitación[fn]Para el diseño del Plan Súper Mano Dura, el presidente Saca siguió las recomendaciones de un grupo de legisladores, representantes de oenegés y miembros de la comunidad internacional que entre junio y julio de 2004 acordaron una serie de iniciativas de seguridad que incluían la reforma de legislación relacionada con los jóvenes delincuentes. José Miguel Cruz y Marlon Carranza, “Pandillas y políticas públicas: El caso de El Salvador” en Juventudes, violencia y exclusión: Desafíos para las políticas públicas (Ciudad de Guatemala, 2006) pp. 133-171.Hide Footnote . Sus dos iniciativas – Mano Amiga y Mano Extendida – identificaban comunidades prioritarias y se dirigían a jóvenes en situación de riesgo y pandilleros encarcelados. Sin embargo, la falta de inversión, las demoras en la implementación y el bajo número de participantes minimizaron su potencial impacto[fn]“Central America and Mexico Gang Assessment”, USAID, abril de 2006, p. 54. “Mano Dura: El Salvador responds to gangs”, op. cit. pp. 54-57.Hide Footnote .

El continuo aumento de la violencia llevó al presidente Saca a relanzar sus esfuerzos anti-pandillas centrados en fortalecer la presencia policial en los epicentros de violencia y desmantelar las redes de extorsión, para entonces una importante fuente de ingresos para las pandillas[fn]Estas iniciativas formaron parte de una versión renovada del Plan Súper Mano Dura a mediados de 2006, y del Plan Sarissa en mayo de 2007. “El Gobierno de Saca reajustará el plan ‘Súper Mano Dura’ para reducir la delincuencia”, Europa Press, 17 de enero 2006. “Sarissa, la punta contra los homicidios”, Contrapunto, 24 de abril de 2008.Hide Footnote . Pero el elevado número de capturas – 30.934 en dos años – no derivó necesariamente en más condenas. Alrededor del 84 por ciento de los detenidos fueron liberados por los jueces salvadoreños debido a la falta de pruebas de su afiliación a pandillas, así como incoherencias jurídicas entre las leyes anti-pandillas y la legislación existente sobre menores[fn]“Pandillas y políticas públicas: El caso de El Salvador”, op. cit. pp. 162-164.Hide Footnote .

Cruz and Carranza, “Pandillas y políticas públicas: El caso de El Salvador”, op. cit., pp. 162-164.Hide Footnote

B. La tregua

El ex presentador de televisión y abanderado del FMLN Mauricio Funes ganó las elecciones presidenciales en 2009 y puso en marcha campañas paralelas de prevención y represión de la delincuencia. El gobierno de Funes lanzó las primeras estrategias nacionales de prevención de violencia entre 2010 y 2013 que buscaban reducir los efectos de la criminalidad mediante acciones dirigidas al público en general, las personas en situación de riesgo y los presos[fn]La ‘prevención de la violencia’ es un concepto que viene del campo de la salud, y comprende varios niveles. La prevención primaria incluye una amplia variedad de acciones, como construir campos de fútbol u organizar talleres sociales en comunidades afectadas por la violencia; la prevención secundaria está dirigida a las personas en situación de riesgo, y puede incluir brindar formación a niños que viven en áreas controladas por las pandillas; un ejemplo de prevención terciaria sería un programa de inserción laboral para presos. “Violence Prevention: The Evidence”, informe de la Organización Mundial de la Salud, 2010.Hide Footnote . No obstante, las estrategias demostraron no ser más que declaraciones de buenas intenciones[fn]Estos planes fueron coordinados por el nuevo Instituto Nacional de la Juventud (INJUVE), que remplazó a dos instituciones que habían coordinado anteriormente los programas de prevención: el Consejo Nacional de Seguridad Pública, que existía desde 1996, y la Secretaría de la Juventud, creada en 2004. “Systematisation of Public Policies, Programmes and Projects on Violence Prevention and Public Security 2003-2013”, documento de discusión interna de FUSADES, julio de 2014.Hide Footnote . La administración de Funes intensificó las operaciones conjuntas policiales y militares y simultáneamente aprobó la Ley de Proscripción de Pandillas en septiembre de 2010[fn]Durante la legislatura de Funes las fuerzas armadas adquirieron considerables facultades. El gobierno aprobó siete decretos entre 2008 y 2009 que autorizaban a los oficiales militares a participar en operaciones policiales, y el número de soldados involucrados aumentó de 1.975 en 2008 a 6.500 en 2009. “El rol del ejército en la seguridad interna de El Salvador, op. cit. pp.74-77.Hide Footnote .

Con el número de muertes violentas nuevamente alcanzando máximos históricos – 4.354 personas fueron asesinadas en 2011 – Funes y su gabinete de seguridad cambiaron de rumbo, iniciando un diálogo indirecto con los líderes pandilleros para reducir los asesinatos a cambio de mejores condiciones en las cárceles. El proceso, conocido como la “tregua de pandillas”, fue en esencia un acuerdo de cese al fuego entre las principales pandillas que comenzó en marzo de 2012, después de que el gobierno transfiriera a algunos de sus líderes de cárceles de máxima seguridad a instalaciones menos restrictivas. El ex ministro de Justicia y Seguridad Pública, el general Mungía Payés, uno de los mayores defensores del proceso, nombró a Fabio Colindres, jefe del obispado castrense, y al ex combatiente del FMLN Raúl Mijango como mediadores, lo que resultó en reuniones frecuentes con pandilleros y una drástica reducción de las tasas de homicidio[fn]La pérdida de poder por parte del presidente Funes y su desconexión del FMLN durante la segunda mitad de su mandato otorgó un mayor poder de decisión a funcionarios clave como el general Munguía Payés. Entrevista de Crisis Group, Jeannette Aguilar, directora del IUDOP, San Salvador, 22 de febrero de 2017. Entrevista de Crisis Group, Raúl Mijango, mediador de la tregua de pandillas, San Salvador, 9 de marzo de 2017. “Gang truce for violence prevention, El Salvador”, op. cit.Hide Footnote .

Sin embargo, la falta de apoyo público y político contribuyó al fin de la tregua de facto. El FMLN y ARENA se distanciaron de las negociaciones, y se mostraron escépticos en cuanto a su impacto sobre los homicidios, al igual que la mayoría de los salvadoreños. Ni siquiera el presidente Funes admitió públicamente que la tregua era una política oficial del Estado. La tregua comenzó a desmoronarse en 2013, después de que la Corte Suprema declarara inconstitucional que un oficial militar estuviera a cargo de la fuerza policial civil, y Munguía Payés volvió a su antiguo puesto como ministro de Defensa[fn]“Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan la situación del país a finales de 2012”, comunicado de prensa del IUDOP, 12 de diciembre de 2012. Teresa Whitfield, “Mediating criminal violence: Lessons from the gang truce in El Salvador”, Oslo Forum papers, junio de 2013, pp. 12-13.Hide Footnote . Su sucesor, Ricardo Perdomo, declaró en su primera semana en funciones que el gobierno no estaba participando en un diálogo con las pandillas[fn]“Perdomo se desmarca de la tregua de pandillas”, El Diario de Hoy, 29 de mayo de 2013.Hide Footnote . Hacia el final de este proceso, en la segunda mitad de 2013, los asesinatos se dispararon de nuevo, mientras que la extorsión y el reclutamiento por parte de las pandillas, que habían permanecido estables durante la tregua, aumentaron posteriormente[fn]Entrevistas de Crisis Group, San Salvador, julio-agosto de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, San Salvador, July-August 2017.Hide Footnote

C. Nuevas medidas

Sánchez Cerén, también del FMLN, ganó la presidencia por un estrecho margen en 2014 y el inicio de su mandato estuvo marcado por el deterioro de la seguridad[fn]“Confirman triunfo de Sánchez Cerén en las elecciones presidenciales de El Salvador”, Univisión noticias, 13 de marzo de 2014.Hide Footnote . A principios de 2015, su administración creó fuerzas conjuntas militares y policiales de reacción rápida y aprobó las llamadas “medidas extraordinarias” en marzo de 2016. El gobierno también ha buscado combatir las finanzas de las pandillas en el marco de la Operación Jaque en julio de 2017 y la Operación Tecana en septiembre de 2017[fn]“Presentan a detenidos por Operación Tecana y los llevan a tribunal”, EFE, 10 de septiembre de 2017.Hide Footnote .

Si bien las políticas de seguridad de Cerén se han centrado en la persecución del delito, las iniciativas de prevención de violencia también han logrado ciertos avances bajo el Plan El Salvador Seguro[fn]El plan es el resultado del trabajo del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia (CNSCC), respaldado por la ONU, cuyos miembros incluyen a una amplia variedad de representantes políticos y de la sociedad civil. El plan tiene cinco ejes: prevención de la violencia, control y persecución penal, rehabilitación y reinserción, atención y protección a víctimas, y fortalecimiento institucional. “Plan El Salvador Seguro”, CNSCC, 2015. Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, 22 de noviembre de 2017.Hide Footnote . La implementación se da en varias fases, comenzando con los municipios afectados por mayores niveles de violencia. Con un costo de unos $200 millones al año, el plan está financiado con fondos de cooperación internacional y un impuesto reservado para este propósito aprobado en noviembre de 2015. De los $93 millones recaudados a través de estos impuestos especiales en 2017, alrededor del 70 por ciento se destinó a financiar la policía y las fuerzas armadas[fn]En octubre de 2015, la Asamblea aprobó dos impuestos especiales para financiar los planes de seguridad: la Ley de Contribución Especial a los Grandes Contribuyentes, que cobra el 5 por ciento a individuos o empresas con ingresos superiores a los $500.000 anuales, y la Ley de Contribución Especial, que aplica un impuesto del 5 por ciento a todos los servicios de telecomunicaciones. El gobierno se comprometió a invertir el 73 por ciento del total de los fondos recaudados en prevención. “Consejo reclama al Gobierno por uso de fondos para seguridad”, La Prensa Gráfica, 11 de octubre de 2017.Hide Footnote .

Los méritos de la nueva estrategia han sido cuestionados, así como las presuntas violaciones de derechos humanos que se han dado en los últimos dos años[fn]“Informe preliminar sobre el impacto de las medidas extraordinarias para combatir la delincuencia, en el ámbito de los derechos humanos”, Procurador General para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador, julio de 2017.Hide Footnote . El total de homicidios disminuyó en un 20 por ciento de 2015 a 2016, y funcionarios del gobierno estimaban otro descenso del 27 por ciento para fines de 2017[fn]Entrevistas de Crisis Group, periodistas y activistas de los derechos humanos, San Salvador, junio-noviembre de 2017. “Seguridad calcula que necesita cinco años para ganar terreno a pandillas”, La Prensa Gráfica, 14 de noviembre de 2017.Hide Footnote . Sin embargo, no se ha mantenido la reducción prevista, y el público en general no ha notado un descenso significativo de la violencia[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, San Salvador, 22 de noviembre de 2017.Hide Footnote . En la segunda mitad de 2017 se observó un aumento de la violencia, incluidos 887 asesinatos entre septiembre y octubre de 2017[fn]“El Salvador registró 452 asesinatos en octubre”, La Prensa Gráfica, 2 de noviembre de 2017. “Más de 400 homicidios en septiembre”, Contrapunto, 2 de octubre de 2017.Hide Footnote . En una impactante declaración, un alto funcionario del gobierno dijo que las autoridades estaban “librando una guerra que no se puede ganar”[fn]Entrevista de Crisis Group, San Salvador, 29 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interview, San Salvador, 29 August 2017.Hide Footnote

V. Retos críticos de las políticas de seguridad

Durante los últimos quince años, las políticas de seguridad de El Salvador han luchado por contener el auge de las pandillas creando una enorme presión en las instituciones del país. La falta de inversión y personal adecuado en proyectos de prevención ha menoscabado estas iniciativas, con lo que la responsabilidad ha recaído en una labor policial más agresiva. Los residentes de áreas controladas por las pandillas – especialmente las mujeres y los niños – pagan el precio más elevado como resultado de la actual escalada de violencia.

A. Políticas públicas y debilidad institucional

La Policía Nacional Civil, que lidera la implementación de las políticas antipandillas, se ha visto profundamente afectada tanto por el aumento de violencia pandillera como por las políticas elegidas para hacerle frente. Los agentes afirman que la policía se ha convertido en la institución preferida para liderar la lucha contra la delincuencia, una labor que no puede llevar a cabo sin el apoyo de otras instituciones del gobierno[fn]Entrevista de Crisis Group, alto funcionario policial, San Salvador, 26 de septiembre de 2017.Hide Footnote . La respuesta del Estado al aumento de los supuestos asesinatos selectivos y los enfrentamientos armados con las pandillas en los últimos años se ha centrado en pequeños aumentos salariales, mientras que el apoyo que tanto necesitan las familias de los agentes fallecidos y los mecanismos permanentes de protección han brillado por su ausencia, debido principalmente a limitaciones financieras más que a la falta de voluntad política[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionarios del gobierno, San Salvador, 10-14 de julio de 2017. “CIDH interpela a El Salvador por ejecuciones extrajudiciales”, op. cit. “Ser viuda de un policía”, op. cit.Hide Footnote . Las acusaciones de acciones extrajudiciales por parte de la policía también han recibido escasa atención. Si bien la policía tiene una unidad de control interno relativamente eficaz, no cuenta con el personal necesario para procesar el creciente número de presuntos delitos extrajudiciales cometidos por agentes[fn]Entrevista de Crisis Group, Arnau Baulenas, abogado, Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana (IDHUCA), San Salvador, 26 de septiembre de 2017.Hide Footnote .

En un contexto de debilidad institucional genérica, las fuerzas armadas, que aún cuentan con un amplio apoyo público, siguen siendo la opción preferida para combatir la violencia pandillera. Sin embargo, el apoyo militar a los esfuerzos policiales se ha expandido sin un marco legal que determine el rol específico de los militares en la seguridad pública. Según la Constitución de El Salvador, su papel se limita estrictamente a las amenazas exteriores, un reflejo de la desmilitarización de la seguridad pública que fue uno de los pilares de los acuerdos de paz[fn]Constitución de El Salvador, op. cit.Hide Footnote . El uso de decretos ejecutivos para normalizar su papel a lo largo de la última década ha dejado a esta institución en un limbo jurídico.

Los esfuerzos por enjuiciar a los presuntos delincuentes se ven limitados por la falta de una legislación sólida capaz de combatir la violencia pandillera con pruebas forenses para juzgar a los culpables. La Ley Antipandillas (2003) y su sucesora en 2004 incluían una amplia gama de rasgos que podrían emplearse para determinar la pertenencia a una “asociación ilícita”. Durante los siguientes años, fiscales y policías aplicaron la ley y detuvieron a 30.934 presuntos pandilleros, de los tribunales solo enviaron a prisión a alrededor del 15 por ciento[fn]“Pandillas y políticas públicas: El caso de El Salvador”, op. cit. pp. 162-164.Hide Footnote . La legislación actual no ha alterado esta tendencia: según un juez del circuito penal, las pruebas presentadas ante los tribunales a menudo siguen siendo sumamente circunstanciales[fn]Entrevista de Crisis Group, juez, San Salvador, 31 de agosto de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interview, judge, San Salvador, 31 August 2017.Hide Footnote

B. La prevención de la violencia y sus límites

Como ilustran los datos sobre el gasto público de El Salvador en materia de seguridad, el Estado invierte relativamente poco en la prevención. De 2008 a 2014, el presupuesto anual para la justicia y la seguridad ascendió en $120,2 millones al año, hasta alcanzar los $775 millones anuales, equivalente al 3 por ciento del PIB en 2014[fn]“Aumento de recursos y algunos resultados en seguridad y justicia, 2008-2015”, informe de FUSADES, febrero de 2016. p.4.Hide Footnote . Alrededor del 44 por ciento del presupuesto de seguridad para 2011 se invirtió en el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, el 31 por ciento en el Poder Judicial, y tan solo el 1 por ciento en prevención[fn]Ibid, p.8.Hide Footnote . La actual asignación de fondos es similar: si bien el gobierno se ha comprometido a invertir más de dos tercios de los impuestos especiales de seguridad en prevención, en realidad asigna menos del 40 por ciento[fn]Respondiendo a críticas por no invertir más en prevención de la violencia, el ministro de Justicia y Seguridad Pública afirmó el 31 de octubre que una asignación diferente de los fondos dependería de una situación de seguridad más estable. “Ministro admite que Gobierno prioriza recursos para represión”, La Prensa Gráfica, 11 de octubre de 2017.Hide Footnote .

Si bien todos los gobiernos recientes han admitido que se necesita un enfoque integral hacia el combate contra las pandillas y sus causas subyacentes, las estrategias preventivas han tendido a tener más protagonismo sobre el papel que en la práctica. El sistema bipartidista altamente competitivo de El Salvador conduce a los responsables de formular políticas hacia medidas electoralmente atractivas, en lugar de aquellas que abordan las múltiples causas del fenómeno de las pandillas. La fatiga pública, la violencia crónica y las demandas de castigo favorecen estos enfoques coercitivos[fn]En una encuesta al público salvadoreño realizada en julio de 2017 por la Universidad Centroamericana (UCA) el 40 por ciento de los encuestados se mostraron a favor de torturar a los delincuentes, y el 34,6 por ciento aprobaban los asesinatos extrajudiciales como una forma de combatir a las pandillas. “Legitimidad y con­fianza pública de la policía en El Salvador”, op. cit., p. 5.Hide Footnote . Un asesor de seguridad el FMLN identificó de esta manera la falta de voluntad política y la indignación pública como las principales dificultades a la hora de promover medidas de seguridad alternativas: “la gente se enamora de la represión”[fn]Entrevista de Crisis Group, asesor de seguridad del FMLN, San Salvador, 13 de julio de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interview, FMLN security advisor, San Salvador, 13 July 2017.Hide Footnote

Las autoridades tienden a evitar los riesgos políticos e incertidumbres de la lucha contra la delincuencia y sus causas otorgando a las fuerzas de seguridad facultades discrecionales para hacer frente al problema.

Los funcionarios de seguridad mantienen que los planes de prevención “son los aspectos más importantes” de las políticas contra la delincuencia, pero temen que no produzcan resultados rápidos y tangibles. También les preocupa que estos resultados no puedan traducirse fácilmente en apoyo electoral o atraer financiamiento sostenible. En este sentido, los desafíos que enfrenta el gobierno salvadoreño no son únicos y afectan a otros países latinoamericanos con altos niveles de delincuencia. Las autoridades tienden a evitar los riesgos políticos e incertidumbres de la lucha contra la delincuencia y sus causas otorgando a las fuerzas de seguridad facultades discrecionales para hacer frente al problema[fn]Véanse los comentarios del experto en seguridad argentino Marcelo Sain en “Marcelo Sain: “Patricia Bullrich da más para gerenta del Cirque du Soleil que para ministra de Seguridad” “, Política Argentina, 28 de agosto de 2016.Hide Footnote .

En un contexto de inseguridad crónica, los expertos en delincuencia también cuestionan si las iniciativas de prevención de la violencia pueden tener un impacto notable. El responsable de una ONG dijo, “la desintegración [social] en [El Salvador] es tal que los programas [de prevención] son insuficientes (…) [los tomadores de decisiones] miran para el otro lado cuando les explicas que esta dualidad represión-prevención no funciona”[fn]Comentarios del presidente de la ONG Fundación Forever Alejandro Gutman en una entrevista realizada en octubre de 2017. “Hay cero posibilidades de que las pandillas se debiliten con el modelo actual de prevención”, El Faro, 25 de octubre de 2017.Hide Footnote . Tanto miembros de ARENA como del FMLN se refirieron a que las medidas represivas en curso menoscaban las políticas alternativas, y algunos afirmaron que “en este contexto, [la prevención] no funciona”[fn]Entrevistas de Crisis Group, miembros de FMLN y ARENA, San Salvador, 10-14 de julio de 2017.Hide Footnote .

El tibio apoyo generado por las iniciativas de prevención también explica el limitado impacto que ha tenido hasta ahora el plan “El Salvador Seguro” en algunos aspectos. Si bien las autoridades gubernamentales afirman que en los municipios a los que se ha dado prioridad se ha observado una reducción de hasta el 60 por ciento de los homicidios, estadísticamente las tasas de homicidio en los municipios destinatarios del plan han permanecido a niveles bastante similares a los de otras localidades desde diciembre de 2015, cuando se puso en marcha el plan por primera vez. Esto se ilustra en la figura 3 a continuación, que muestra patrones similares tanto en los municipios prioritarios bajo el Plan El Salvador Seguro como en los municipios no prioritarios[fn]Este plan ha sido implementado en diferentes fases, cada una de las cuales representa a diferentes municipios. Los periodos son los siguientes: la primera fase, que incluye las áreas más violentas, comenzó en noviembre de 2015; la segunda fase entre diciembre de 2016 y julio de 2017; y la tercera fase en noviembre de 2017. “Plan El Salvador Seguro”, op. cit.Hide Footnote .

This plan has been implemented in different phases, with each phase representing a different set of municipalities. The periods of are as follows: phase one, including the most violent areas, started in November 2015; phase two between December 2016 and July 2017; and phase three in November 2017. “Plan Safe El Salvador”, op. cit.Hide Footnote

Figura 3: Tasas de homicidio en municipios priorizados bajo el Plan El Salvador Seguro comparadas con las tasas de homicidio en municipios no priorizados. Policía Nacional Civil de El Salvador

C. Falta de oportunidades laborales y pobreza creciente

El pobre desempeño económico y el deterioro de las condiciones fiscales de El Salvador han impedido la creación de empleo para los jóvenes en las áreas marginadas. Según el FMI, el crecimiento del país –en promedio del 1,9 por ciento entre 2010 y 2016– fue uno de los más lentos de la región centroamericana, una realidad que atribuyó a “la delincuencia, la emigración, el sesgo hacia el consumo, y los escasos ahorros”[fn]“IMF Country Report No.16/209”, 1 de junio de 2016, p. 17.Hide Footnote . El actual déficit presupuestario está en torno al 3 por ciento del PIB, y se espera que la deuda externa alcance el 61 por ciento del PIB para fines de 2017. Alrededor del 25 por ciento de los salvadoreños de 15 a 24 años ni estudian ni trabajan[fn]Rafael De Hoyos, Anna Popova, y Halsey Rogers, “Out of school and out of work: a diagnostic of ninis in Latin America”, World Bank report, 2016, p. 8.Hide Footnote .

Si bien los jóvenes desempleados son más vulnerables al reclutamiento por parte de las pandillas[fn]Isabel Rosales, “Against All Odds: Youth in Post-War Societies. The Case of El Salvador”, German Institute of Global and Area Studies (GIGA), 2016, p. 6.Hide Footnote , hay pocas políticas públicas dirigidas a promover la formación y generar empleo para los jóvenes. Según un estudio de 2017 de la Universidad Internacional de Florida, tan solo el 36 por ciento de los pandilleros entrevistados habían recibido alguna capacitación profesional. De los que sí la recibieron, casi el 70 por ciento recibieron formación en trabajos manuales. Las aspiraciones profesionales de los pandilleros, no obstante, son considerablemente más elevadas; más del 40 por ciento desea ejercer una profesión o convertirse en empresario[fn]“La nueva cara de las pandillas callejeras”, op. cit., pp. 20-21.Hide Footnote .

El Salvador también sufre niveles persistentemente elevados de pobreza que aumentaron entre 2014 y 2015, principalmente en las áreas urbanas[fn]“The World Bank In El Salvador”, op. cit.Hide Footnote . Esto ha dificultado aún más la implementación de programas de prevención, ya que los funcionarios tienden a observar que las demandas expresadas por los residentes de comunidades marginadas se centran más en las necesidades básicas o los alimentos que en la mejora de los espacios públicos o las instalaciones comunitarias. “Llegué a una comunidad prioritaria a la que acudí a dar una charla sobre la consolidación de la paz, y me di cuenta de lo lejos que estábamos de la realidad cuando la gente me dijo que ni siquiera tenía agua potable”, explicó un funcionario del municipio de San Miguel a cargo de la implementación del Plan El Salvador Seguro[fn]Entrevistas de Crisis Group, San Miguel y San Salvador, junio-septiembre de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, San Miguel and San Salvador, June-September 2017.Hide Footnote

D. El tejido social de El Salvador: causas de raíz desatendidas

La falla más importante de las políticas de seguridad es que no han abordado las condiciones de vida en las comunidades controladas por las pandillas. La anomia social, la victimización de los jóvenes y las mujeres, y un clima de temor y ansiedad constante ayudan a explicar la resiliencia de las pandillas y por qué las políticas bienintencionadas no logran incidir en la realidad sobre el terreno.

1. El control de las pandillas y los lazos comunitarios

Existe un consenso entre las más altas autoridades de seguridad en El Salvador en torno a la necesidad de restablecer el control territorial del Estado como preludio a la mejora de la seguridad. En algunas áreas, las pandillas han acumulado tanto poder que se han convertido en custodios de facto de estas localidades, cortando carreteras, supervisando la vida cotidiana e imponiendo su propia ley[fn]Entrevista de Crisis Group, Carlos Martínez, periodista de El Faro, 11 de julio de 2017.Hide Footnote . “Las pandillas no le robaron el territorio al Estado, simplemente lo ocuparon cuando estaba vacío [tras el conflicto armado]”, explica un experto en pandillas[fn]Entrevista de Crisis Group, Otto Argueta, coordinador de programa de Interpeace, Ciudad de Guatemala, 6 de febrero de 2017.Hide Footnote .

Al mismo tiempo, el vigilantismo se convertido en una amenaza habitual, en especial en aquellas zonas en las que las pandillas tienen una gran presencia. Estas patrullas están formadas por civiles, algunos de ellos veteranos de guerra, que buscan evitar el ingreso de pandilleros en su territorio. Ninguna política pública en los últimos quince años ha procurado poner límites a estos grupos ni reducir los daños que pudieran causar. El vigilantismo incluso ha sido alentado por legisladores como el presidente de la Asamblea Legislativa Guillermo Gallegos, quien ha admitido financiar algunos de estos grupos[fn]“Diputado financia armas para autodefensa de comunidad de Zacatecoluca”, La Prensa Gráfica, 6 de mayo de 2017.Hide Footnote . Espantosas imágenes de supuestos delincuentes asesinados aparecen regularmente en las redes sociales atribuidas a estos grupos, cuyos seguidores “celebran la eliminación de pandilleros”[fn]Carlos A. Rosales y Anna Leonor Morales, “The re-emergence of social cleansing in El Salvador”, Open Democracy, 20 de enero de 2016.Hide Footnote .

Carlos A. Rosales and Anna Leonor Morales, “The re-emergence of social cleansing in El Salvador”, Open Democracy, 20 January 2016.Hide Footnote

Figura 4: Presencia guerrillera en 1982 y tasas de homicidio promedio 2003-2016. Policía Nacional Civil de El Salvador; mapa histórico del PJ Mode de la Universidad de Cornell “Colección de Cartografía Persuasiva” que indica las áreas bajo control de la guerrilla del FMLN en 1982.

En general, las áreas con fuertes lazos sociales y comunitarios han experimentado una expansión mucho menor de las pandillas. Si bien no existen estudios empíricos que demuestren este vínculo de forma decisiva, el mapa de la figura 4 sugiere una correlación significativa. Tomando la fuerza de la insurgencia durante la guerra civil como un indicador de cohesión social (dado que las guerrillas dependen de los lazos comunitarios fuertes y la movilización colectiva), el mapa muestra que, en 2015, en aquellos municipios en los que la insurgencia tenía fuerza hubo relativamente pocos homicidios en comparación con aquellos distritos en los que la insurgencia era débil[fn]Véase Elisabeth Wood, Insurgent Collective Action and Civil War in El Salvador (Cambridge 2003). El impacto del desarrollo comunitario en la reducción del riesgo de ingresar a una pandilla ha sido analizado en numerosos trabajos académicos. K.G. Hill, J. C Howell, J.D. Hawkins, y S.R. Battin-Pearson. “Childhood risk factors for adolescent gang membership: results from the Seattle Social Development Project”, Journal of Research in Crime and Delinquency, 36, 1999, pp. 300-322. Craig D. Uchida, Marc L. Swatt, Shellie E. Solomon, Sean P. Varano, Community, Crime Control, and Collective Efficacy: Neighborhoods and Crime (Lanham, 2015), p. 110.
 
.

See Elisabeth Wood, Insurgent Collective Action and Civil War in El Salvador (Cambridge 2003). The impact of community building on reducing the risk of gang membership has been discussed in many academic papers. K.G. Hill, J.C. Howell, J.D. Hawkins, and S.R. Battin-Pearson, “Childhood risk factors for adolescent gang membership: results from the Seattle Social Development Project”, Journal of Research in Crime and Delinquency, 36, 1999, pp. 300-322. Craig D. Uchida, Marc L. Swatt, Shellie E. Solomon, and Sean P. Varano, Community, Crime Control, and Collective Efficacy: Neighborhoods and Crime (Lanham, 2015), p. 110.Hide Footnote

Estudios anteriores han señalado cómo la falta de lazos comunitarios sustenta la expansión del control de las pandillas en partes de Centroamérica, y cómo la presencia de estos grupos procedió a menoscabar aún más la cohesión social. Si bien las comunidades organizadas han logrado limitar el impacto de la violencia pandillera en sus municipios[fn]“El Salvador: nuevo patrón de violencia”, op. cit., p. 63.Hide Footnote , una encuesta realizada en 2007 en todo el Triángulo Norte halló que el 88 por ciento de los salvadoreños entrevistados en áreas afectadas por las pandillas afirmó que no colaboraban con sus vecinos para lidiar con los problemas de la delincuencia en su comunidad. La encuesta demostró que, por el contrario, los entrevistados en El Salvador y otros países de la región habían optado por cambiar sus rutinas diarias, por ejemplo evitando caminar solos, o comprando un arma[fn]José Alberto Rodríguez Bolaños y Jorge Sanabria León (eds.), “Maras y pandillas, comunidad y policía en Centroamérica”, Demoscopía, octubre de 2007. pp. 79-80.Hide Footnote . Algunos individuos que vivían en áreas controladas por las pandillas también mencionaron los límites a la libre circulación impuestos por estos grupos como un factor decisivo en el deterioro de la vida comunitaria[fn]Entrevista de Crisis Group, El Salvador, 5 de junio de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interview, San Salvador, 5 June 2017.Hide Footnote

2. Las víctimas: mujeres, niños y adolescentes

Los jóvenes son las principales víctimas de la inseguridad del país, ya que son blanco por un lado de las fuerzas de seguridad del Estado, y por el otro de las pandillas. Los primeros planes de mano dura en 2003-4 se dirigieron a jóvenes sospechosos de participar en actividades delictivas, a pesar de las advertencias del Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas de que estas nuevas normas eran demasiado duras con los menores[fn]Mano Dura: The Politics of Gang Control in El Salvador, op. cit., p. 50.Hide Footnote .

La falta de inversión en educación, sumada a la actividad delictiva en las escuelas y sus alrededores permite a las pandillas usarlas como plataformas de reclutamiento. Un dato revelador es que el gasto en educación es el más bajo de Centroamérica, representando tan solo el 4,4 del PIB[fn]“UNICEF 2014 Informe Anual El Salvador”, UNICEF, 2014.Hide Footnote . Muchas escuelas son inseguras para los estudiantes y los maestros, ya que ambos son amenazados por los pandilleros y sus hijos. En 2015, un informe del Ministerio de Educación de El Salvador estimó que alrededor del 65 por ciento de las escuelas estaban afectadas por las pandillas; en estas escuelas, casi el 30 por ciento del personal ha denunciado amenazas[fn]Análisis Rápido de Educación y Riesgo de El Salvador, USAID, junio de 2015, p. 5.Hide Footnote .

“Análisis Rápido de Educación y Riesgo de El Salvador”, USAID, June 2015, p. 5.Hide Footnote

El efecto del reclutamiento y la presencia de las pandillas sobre la educación puede ilustrarse comparando los años de escolaridad en áreas con alta presencia de pandillas y en aquellas con baja presencia de pandillas. La figura 5 indica que las personas que ingresaron en la escuela en 1990 y vivían en áreas que ahora tienen una alta presencia de pandillas tenían considerablemente más años de escolaridad que sus pares en áreas en las que ahora hay una baja presencia de pandillas, en gran medida porque la educación es más débil en áreas rurales, en las que tiende a haber menos pandillas. La brecha de educación se redujo casi a la mitad a lo largo de los siguientes seis años, entre 1996 y 2002, no porque hubiera nuevas mejoras en la educación rural (de hecho, los años de escolaridad en las localidades rurales disminuyeron ligeramente durante ese tiempo) sino por el vertiginoso descenso de la escolaridad en las zonas de alta presencia de pandillas. Este descenso puede explicarse por la deportación masiva de pandilleros a El Salvador a partir de 1996, que tuvo un efecto sumamente perjudicial sobre la escolaridad.

Figura 5: Promedio de años de escolaridad en municipios con baja y alta presencia de pandillas por año de ingreso en la escuela. Encuesta de hogares de 2012 y 2013. Dirección General de Estadística y Censos de El Salvador (DIGESTYC).

Las mujeres, mientras tanto, son las víctimas olvidadas de las políticas de seguridad del país. No se han incluido medidas específicas para abordar la victimización de las mujeres civiles o pandilleras en las políticas de seguridad. El papel de las mujeres en el diseño e implementación de las políticas de seguridad también es limitado, pues no hay ninguna mujer entre los miembros del gabinete de seguridad de El Salvador. Los niveles de violencia contra las mujeres hacen que esta ausencia de los círculos clave de toma de decisiones sea aún más preocupante. Entre 2006 y 2014 hubo un total de 10.546 denuncias de violación de mujeres menores de edad, una de las tasas más elevadas del hemisferio. Muchos de estos casos no se denuncian por miedo a represalias[fn]“Cada cuatro horas y 42 minutos ocurre una violación”, La Prensa Gráfica, 21 de diciembre de 2015.Hide Footnote .

“Cada cuatro horas y 42 minutos ocurre una violación”, La Prensa Gráfica, 21 December 2015.Hide Footnote

3. “Nos tememos los unos a los otros”: testimonios desde áreas controladas por las pandillas

Los testimonios de personas que viven en comunidades controladas por pandillas revelan elevados niveles de desconfianza hacia las autoridades públicas, acceso limitado a los espacios públicos, y abusos físicos contra los jóvenes. A continuación, se presentan algunas de las inquietudes más representativas y perturbadoras expresadas por los entrevistados, todos ellos jóvenes entre 14 y 25 años de los suburbios de San Salvador. Las declaraciones subrayan las dificultades de diseñar y aplicar de manera eficaz políticas de seguridad en un contexto de control generalizado de las pandillas sumado a la animosidad popular hacia estas[fn]Se ha ocultado el nombre y la edad de los entrevistados a fin de proteger su identidad.Hide Footnote .

The names and ages of interviewees have been withheld so as not to compromise their safety.Hide Footnote

“Vi a un grupo de agentes policiales que entraron en nuestro barrio y comenzaron a marcar las casas donde pensaban que vivían pandilleros (…) Algunas familias fueron obligadas a huir [tras ese suceso, por las fuerzas de seguridad]”.

“[Creo que] la policía y nosotros los jóvenes nos tememos los unos a los otros. Pero si ellos me tienen miedo por ser joven, imagínese cómo me siento yo (…) ellos son los que van armados”.

“Recuerdo que una vez fui a un evento [organizado por la policía en mi barrio] y vi a algunos de mis antiguos amigos que se habían hecho pandilleros vestidos de agentes. Me dije a mi mismo: ¿estos son los tipos que van a protegerme?”

“[El acoso verbal contra las niñas] es totalmente normal aquí. Nos ocurre todo el tiempo [refiriéndose tanto a los delincuentes como a los agentes de seguridad]”.

“¿Ves ese lugar al otro lado de la carretera? Jamás podría meterme ahí porque es el territorio de la pandilla contraria (…) si ellos [miembros del grupo rival, en este caso Barrio 18] me ven por allá, podrían pensar que soy un espía (…) fácilmente me podrían matar, sin duda me golpearían”.

“Ellos [las pandillas] usan los asesinatos para mandar mensajes al gobierno (…) es una manera de decirle al Estado que ellos son los que mandan aquí”.

“Vemos inversión, pero no podemos acceder a ella [en referencia a un centro deportivo en la comunidad del entrevistado que era parte del Plan El Salvador Seguro]. Ellos [los funcionarios públicos] quieren que nos unamos a sus grupos, pero lamentablemente no podemos ir allí, porque estaríamos muertos”.

VI. Oportunidades

Nuestras conversaciones con autoridades de alto nivel sugieren que son plenamente conscientes de los límites del enfoque represivo y la tarea imposible que supone enjuiciar a 500.000 personas indirectamente asociadas a las pandillas[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de alto nivel, San Salvador, julio-agosto de 2017.Hide Footnote . Al mismo tiempo, la actual estrategia del gobierno apunta a emplear todos los recursos disponibles para asfixiar a las pandillas, incluida la militarización de los espacios públicos, a la que las pandillas han respondido con todavía más violencia[fn]“Militarización de San Salvador disminuye al tercer día”, El Diario de Hoy, 21 de septiembre de 2017.Hide Footnote . Si bien hay escasa evidencia que sugiera que el gobierno o la oposición se estén planteando apostar por políticas alternativas en el corto plazo, ciertas acciones como adaptar la actual estrategia de seguridad, promover iniciativas de rehabilitación y reforzar las instituciones de seguridad y justicia podrían contribuir a reducir la inseguridad.

A. El Salvador Seguro y la recuperación territorial

Evitar los errores del pasado y mantener el apoyo político hacia las iniciativas del gobierno a nivel local son dos de los principios en los que se sustenta el Plan El Salvador Seguro. Si bien hay dudas acerca de los logros, su enfoque local se ha convertido en una poderosa herramienta para reforzar las bases electorales de los principales partidos en los municipios que controlan. Se han invertido grandes sumas de dinero en las localidades prioritarias que han permitido a los alcaldes ofrecer a las comunidades transformaciones visibles[fn]Entrevistas de Crisis Group, alcaldes de los municipios de Zacatecoluca y Ciudad Delgado, El Salvador, julio-septiembre de 2017.Hide Footnote .

Convertir el Plan El Salvador Seguro en una estrategia eficaz de recuperación territorial exigirá mayores esfuerzos para apoyar a las poblaciones en situación de riesgo. Dado que los jóvenes son tanto las principales víctimas como los victimarios de la violencia de pandillas, es fundamental garantizar que las escuelas sean espacios seguros[fn]La organización local Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD) afirma que esto debería hacerse como parte del paquete de políticas de atención a las víctimas. “Avances y desafíos a futuro del Plan El Salvador Seguro”, comunicado de prensa de FESPAD, 14 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

La cambiante dinámica de la violencia criminal en El Salvador también sugiere la necesidad de una estrategia de seguridad diferenciada para áreas con alta y baja presencia de pandillas. El Plan El Salvador Seguro podría seguir implementándose en los municipios más afectados, mientras que las áreas con niveles más bajos de violencia podrían experimentar con un enfoque alternativo basado en la policía comunitaria, el apoyo a la sociedad civil y la prevención primaria dirigida a reducir el atractivo y poder de las pandillas. Por el contrario, los actuales arrestos masivos y la victimización de jóvenes sospechosos dañan los esfuerzos para conseguir apoyo local y obtener información. Esto fue confirmado por un agente policial en San Miguel, quien reconoció la importancia del apoyo de la comunidad: “Podremos tener miles de agentes, pero si la comunidad no confía en nosotros, no hay nada que hacer”[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionario policial, San Miguel, julio-septiembre de 2017.Hide Footnote .

Apoyar esta transformación de las políticas requerirá nuevas asignaciones de recursos y un cambio en las costumbres partidistas. Todos los partidos políticos, sobre todo ARENA, deberían evitar bloquear la legislación sobre cuestiones en las que en teoría hay un acuerdo amplio entre los partidos. Si la prioridad de ARENA es ganar las elecciones presidenciales en 2019, debería considerar que el continuo deterioro de las condiciones de seguridad podría socavar el apoyo al sistema bipartidista en su conjunto.

Aunque el gobierno tiene claro que no piensa volver a entablar el diálogo con las pandillas, en la práctica miles de funcionarios de bajo nivel y líderes comunitarios se ven obligados a negociar con ellas a diario[fn]La negociación informal con pandilleros surgió varias veces durante las entrevistas con líderes comunitarios. Entrevistas de Crisis Group, El Salvador, junio-agosto de 2017.Hide Footnote . En privado, los partidos políticos reconocen la presencia territorial de facto de las pandillas. No está claro si el ofrecimiento de desmantelarse en enero de 2017 sigue en pie, pero el gobierno debería dejar la puerta abierta a enfoques no violentos apoyando el trabajo de las iglesias locales y la sociedad civil y evitando demonizar el trabajo de quienes buscan reducir la violencia a nivel local. Las posibilidades de un nuevo intento de diálogo nacional con las pandillas como el que tuvo lugar entre 2012 y 2013 dependerá en gran medida de la administración entrante en 2019[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario de alto nivel del gobierno, San Salvador, 12 de diciembre de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interview, high-level government official, San Salvador, 12 December 2017.Hide Footnote

B. Mejorar las instituciones judiciales y policiales

Se necesitan urgentemente reformas para aliviar las presiones que enfrenta el Poder Judicial. Las posibilidades incluyen reducir las sentencias por faltas leves como la posesión de drogas o emplear mediadores comunitarios, lo cual ha tenido éxito en Honduras[fn]El proyecto fue financiado por la cooperación española en Honduras, y según diplomáticos españoles fue “uno de los proyectos más exitosos” que han financiado. Entrevista de Crisis Group, embajador del Reino de España en Honduras, Tegucigalpa, 3 de abril de 2017.Hide Footnote . Las entrevistas con jueces y magistrados de alto nivel dejan claro que la distribución de recursos judiciales en el país está gravemente desequilibrada debido a la concentración geográfica de la actividad delictiva[fn]Entrevistas de Crisis Group, jueces y magistrado de la CSJ, San Salvador, julio-septiembre de 2017.Hide Footnote .

La Fiscalía General no cuenta con los recursos financieros ni humanos necesarios para asumir nuevos casos ni procesar rápidamente los actuales. Lo ideal sería que recibiera más financiamiento y revisara sus objetivos anuales para asegurarse de que sean realistas. Los supuestos escándalos de corrupción que afectan a los anteriores dirigentes de la institución además subrayan la necesidad de reforzar la transparencia y apertura de los procedimientos de selección de funcionarios de alto nivel.

Las lecciones de las reformas policiales que se han llevado a cabo en países como Guatemala y Honduras indican que las innovaciones específicas pueden resultar más eficaces que los esfuerzos por reformar la institución policial al completo. La mejora de la coordinación entre la policía e instituciones como la Fiscalía General o los tribunales son algunas de las áreas claves. La implementación de la ley contra el crimen organizado de 2010 en Guatemala – que permite a los fiscales que trabajen con la policía de investigación solicitar permiso a los jueces para realizar escuchas – es un ejemplo de coordinación interinstitucional exitosa. El establecimiento de innovadores sistemas de gestión de casos en la unidad de investigación de homicidios, que trabajaba directamente con los fiscales, ha sido un factor fundamental del éxito de Guatemala en la reducción de las tasas de homicidio en ciertas áreas[fn]Reforma policial en Guatemala: obstáculos y oportunidades, Informe de Crisis Group, 20 de julio de 2012.Hide Footnote .

Al mismo tiempo, el fortalecimiento de la unidad de asuntos internos de la policía mediante la incorporación de personal y recursos podría mejorar la transparencia de la institución en tiempos de creciente preocupación sobre supuestos abusos de poder.

C. Un proceso de rehabilitación liderado por el Estado

El esfuerzo más significativo del gobierno a la hora de rehabilitar a delincuentes condenados es el programa Yo Cambio, que busca alentar a los presos a capacitarse los unos a los otros en habilidades específicas que pueden ofrecer sus compañeros de prisión[fn]“Programa de Tratamiento Penitenciario Yo Cambio, Centro Penal de Apanteos, Santa Ana, El Salvador. Sistematización de la experiencia”, informe de Interpeace, 2010.Hide Footnote . A pesar de la falta de recursos, las autoridades afirman que ha tenido efectos positivos en cárceles como Apanteos, Ilopango o San Vicente. Al mismo tiempo, un puñado de iglesias y líderes empresariales salvadoreños están llevando a cabo programas de rehabilitación independientes. Las iniciativas del sector privado dependen del liderazgo de ciertos individuos, como el famoso caso de ex pandilleros y ex pandilleras que trabajan para la empresa de ropa deportiva American League. Este tipo de programas ayudan a los empleados a superar el estigma social que normalmente dificulta encontrar empleo o llevar una vida normal[fn]American League es una empresa salvadoreña conocida por emplear y capacitar a ex pandilleros a través de un singular y exitoso programa de rehabilitación. Sobre los desafíos que enfrentan los pandilleros rehabilitados en El Salvador, véase “Raúl no quiere ser el Shadow”, El Faro, 7 de agosto de 2017. Entrevistas de Crisis Group, San Salvador, agosto-septiembre de 2017.Hide Footnote .

La creación de un marco legal para la rehabilitación es clave. La Asamblea Legislativa podría debatir y aprobar un proyecto de ley presentado inicialmente ante la Comisión de Seguridad de la Asamblea Legislativa a principios de 2017, que ha estado parado desde entonces. Esta ley podría incorporar lecciones del programa Yo Cambio y otras iniciativas de rehabilitación de las iglesias, oenegés y el sector privado, y así ayudar al gobierno a desarrollar uno de los pilares más desatendidos del Plan El Salvador Seguro[fn]Se necesita un marco legal para llevar a cabo actividades de reinserción, ya que la legislación actual no aclara los límites de dichos programas, especialmente después de un fallo emitido por la Corte Suprema en 2015 que considera a los pandilleros como terroristas.
Hide Footnote
. Las medidas específicas deberían incluir el financiamiento de programas de eliminación de tatuajes y el desarrollo de una metodología de rehabilitación que proteja a los participantes del enjuiciamiento o les ofrezca sentencias reducidas. Las medidas de rehabilitación podrían ayudar a preparar a los funcionarios para la futura entrega de armas por parte de algunos pandilleros, si es que esto llega a suceder algún día. Como explicó un funcionario del gobierno, “si ellos [las pandillas] deciden un día rendirse, estamos fregados”[fn]Entrevista de Crisis Group, asesor ministerial, San Salvador, 13 de julio de 2017.Hide Footnote .

La construcción de varias cárceles nuevas es un paso importante para reducir la sobrepoblación, pero debería ir acompañado de más y mejor personal penitenciario capacitado. Es de especial importancia brindar formación en derechos humanos a los guardias.

D. Coordinar los esfuerzos para proteger a El Salvador de las políticas migratorias de EE.UU.

La crisis de seguridad de El Salvador, así como su vulnerabilidad a las pasadas políticas migratorias de EE.UU., justifica la continuación del Estatus de Protección Temporal (TPS) que ha permitido a unos 195.000 ciudadanos salvadoreños permanecer legalmente en EE.UU. Si bien El Salvador fue originalmente designado para ser incluido en este programa tras dos terremotos en 2001, la administración estadounidense debería considerar las actuales circunstancias, en especial el impacto humanitario de la violencia criminal[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Washington, 20 de noviembre de 2017.Hide Footnote . La decisión del Departamento de Seguridad Nacional de poner fin al programa para Sudán, Nicaragua y Haití sugiere, no obstante, que también decidirá cancelar el TPS para El Salvador[fn]La jefa interina del DHS, Elaine Duke, parece mostrar cierta flexibilidad hacia la cuestión del TPS, al contrario que otros responsables políticos que favorecen una línea dura en materia de inmigración. El jefe de gabinete de la Casa Blanca John F. Kelly supuestamente llamó a la jefa interina Elaine Duke el 6 de noviembre de 2017 con la intención de presionarla para que expulsara a unos 57.000 hondureños con TPS, el mismo día que su oficina había postergado una decisión sobre su estatus. “White House chief of staff tried to pressure acting DHS secretary to expel thousands of Hondurans, officials say”, The Washington Post, 9 de noviembre de 2017. Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Washington, 20 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

Los elevados niveles de violencia en El Salvador hacen que el país sea particularmente peligroso para los migrantes retornados, especialmente los 192.000 hijos de los salvadoreños con TPS, muchos de los cuales son ciudadanos estadounidenses[fn]“A Statistical and Demographic Profile of the U.S. TPS Populations”, op. cit.Hide Footnote . A fin de mitigar el impacto del cese del TPS, el gobierno de EE.UU. debería confirmar su decisión acerca de esta cuestión lo antes posible, y preferiblemente brindar un plazo largo hasta la fecha límite. Esto ayudaría a El Salvador a prepararse adecuadamente para la llegada de la primera ola, y daría a sus ciudadanos afectados cierta previsibilidad de cara al futuro. La coordinación entre San Salvador y los diferentes consulados en EE.UU. será clave para ofrecer a los potenciales retornados oportunidades de empleo digno en su país de origen. En el mejor de los casos, esto permitiría al país desarrollar planes de incorporación al mercado laboral en colaboración con el sector privado. La educación en español para los niños de los retornados, para muchos de los cuales el inglés será su lengua materna, también debería ser financiada por EE.UU.

Independientemente de lo que suceda con el TPS, las autoridades salvadoreñas deberían trabajar con los principales partidos políticos para crear e implementar una política para los retornados. Para fines de 2018, las instituciones del Estado necesitarán un plan para abordar la recepción de los retornados y los riesgos humanitarios que enfrentarán quienes deseen volver a migrar a EE.UU. Tanto la Asamblea como el nuevo gobierno –que será elegido a principios de 2019– deberían continuar estos esfuerzos, intensificando las políticas locales dirigidas a promover el desarrollo y el emprendimiento en aquellos municipios que reciban a más retornados. Esta política a mediano plazo debería tener un fuerte enfoque educativo, ya que los grupos más vulnerables serán los niños entre 14 y 18 años, que son presa fácil del posible reclutamiento por parte de las pandillas.

El gobierno salvadoreño necesita asimismo reconocer la realidad del desplazamiento interno –que afecta a todos los países del Triángulo Norte– y empezar a trabajar en una respuesta humanitaria en coordinación con agencias internacionales. Esto debería incluir la adopción del Marco Integral Regional de Protección y Soluciones (MIRPS), firmado el 26 de octubre de 2017 por México y todos los países centroamericanos excepto El Salvador[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de ACNUR, San Pedro Sula, Honduras, 26 de octubre de 2017.Hide Footnote . La prioridad debería ser ofrecer albergue temporal y apoyo a las víctimas que no puedan volver a sus comunidades, en su mayoría grupos vulnerables como niños y mujeres. El gobierno podría trabajar en coordinación con ONG que ya estén manejando algunos casos, aprender de su experiencia, y crear un sistema de evaluación basado en información previamente recopilada por estas organizaciones.

VII. Conclusión

La crisis de seguridad crónica de El Salvador es una advertencia para Latinoamérica y el mundo sobre cómo las consecuencias imprevistas del fracaso de un posconflicto pueden ser más letales que la propia guerra. Un cuarto de siglo después de la firma de los acuerdos de paz, a menudo se dice que El Salvador está sufriendo una “nueva guerra” entre el Estado y las pandillas. Sin embargo, esta “guerra” es más bien una manifestación del colapso social: las partes enfrentadas carecen de cohesión, la violencia pandillera por ahora no tiene un claro objetivo político, y los civiles más afectados por la inseguridad, en su mayoría jóvenes procedentes de entornos de bajos ingresos, son a la vez víctimas y victimarios.

Durante los últimos quince años, las pandillas han aprendido a protegerse de las diversas políticas de seguridad del Estado transformando sus operaciones y organización interna. La actual sofisticación de estos grupos, así como el reiterado fracaso a la hora de abordar sus raíces socioeconómicas –raíces que en sí mismas son profundizadas y perpetuadas por la continua violencia– indica que muchas de estas políticas, incluso las que apuntan a la prevención más que a la represión, deberán ser reformadas y fortalecidas si pretenden frenar el derramamiento de sangre en El Salvador.

En el marco del Plan El Salvador Seguro, el gobierno ahora tiene la oportunidad de lanzar programas de rehabilitación concertados y aprovechar el gran número de pandilleros que aparentemente estarían dispuestos a salir de la vida delictiva. Los acuerdos entre partidos serán fundamentales a la hora de diseñar proyectos para fortalecer la Fiscalía General y la policía, así como para preparar mecanismos de integración de cara a las deportaciones masivas que se darán si es que Washington no renueva el programa de TSP para los residentes salvadoreños. Asimismo, minimizar el riesgo de violencia durante las elecciones locales y legislativas de marzo de 2018 dependerá de la buena voluntad y cooperación de los dos principales partidos.

El hecho de que el FMLN y ARENA se hayan alternado pacíficamente en el poder durante los últimos 25 años tras una guerra civil brutal es una señal de que los salvadoreños son capaces de encontrar la reconciliación frente a las adversidades. El país y sus vecinos continuarán expresando su indignación hacia los actos criminales de las pandillas. Pero esta violencia es la manifestación más reciente, y probablemente no la última, de la larga y dolorosa brecha social del país. Una brecha que, de ser ignorada por la actual y futura política de seguridad, estará condenada a prorrogar la violencia durante varias generaciones.

Ciudad de Guatemala/Bruselas, 19 de diciembre de 2017

Anexo A: Mapa de El Salvador

Anexo B: Deportaciones, delitos y migración: un análisis cuantitativo

La Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y de Responsabilidad del Inmigrante de 1996 seguida por la Ley de Seguridad Nacional de 2002, aumentó bruscamente el número de deportaciones por motivos penales desde los Estados Unidos a Centroamérica. Los líderes de las grandes pandillas salvadoreñas que se habían creado en Los Ángeles fueron enviados de vuelta a El Salvador. Aparte de los efectos directos sobre la seguridad y la violencia que tuvo el retorno de estos pandilleros, la investigación cuantitativa muestra que la llegada de individuos con habilidades y conexiones criminales generó un importante efecto de derrame a través de la sociedad salvadoreña, llevando eventualmente a que más menores no acompañados emigraran a los EE.UU.

Este estudio reúne datos de múltiples fuentes para examinar el efecto a largo plazo de las deportaciones en El Salvador. Los datos sobre deportaciones provienen de las Estadísticas de Inmigración del Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos (DHS, por su sigla en inglés). Este conjunto de datos incluye información anual sobre el número de individuos deportados desde EE.UU., mostrando un aumento estable en la década de 1990 –con un incremento crítico desde 1996 hasta 2003, presentando numerosas deportaciones de miembros de pandillas– seguido por un marcado crecimiento a partir de 2003.

Figura 6: Deportaciones a El Salvador por año (1996-2014). Departamento de Seguridad Nacional de los EE.UU.

Empezando en 1993, los datos sobre deportaciones se puede dividir entre aquellos con estatus penal y aquellos que no lo tienen. El status penal incluye aquellos casos en los que el DHS tiene evidencia de una condena. Entre 1993 y 2013, aproximadamente el 40 por ciento de las deportaciones a El Salvador eran por motivos penales.

Los datos sobre los resultados educativos provienen del censo de 2007 en El Salvador, el cual incluye información sobre el total de años de educación completados por los individuos que nacieron antes de 1989. Estos son individuos que cumplieron 18 años en 2007, y probablemente ya hayan terminado su educación. El censo de 1992 también provee información de base sobre las características de las municipios con presencia de las pandillas. Los datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, que se ha realizado anualmente en El Salvador desde 1995, incluyen información sobre variables demográficas, inscripción y logros educativos, salud, participación en la fuerza laboral, así como ingresos y hábitos de consumo de los salvadoreños y sus hogares. Cada encuesta consiste en una muestra estratificada de más de 20.000 hogares, para una muestra total de más de 85.000 individuos.

Los datos sobre homicidios a nivel municipal para 1995 y 1999 a 2010 fueron proporcionados por la Policía Nacional Civil de El Salvador.

Información confidencial sobre individuos que entraron a prisión desde 1980 a 2016 fue utilizada para examinar si los niños expuestos a la llegada de las pandillas eran más propensos a participar en la delincuencia siendo adultos mediante el seguimiento de cohortes en diferentes municipios. Los datos incluyen cerca de 140.000 individuos encarcelados en El Salvador con edades entre 18 y 60, y contiene información sobre la municipalidad exacta y fecha de su nacimiento, si pertenecen a alguna pandilla, su educación y tipo de delito. Los datos sobre los líderes de las pandillas fue recolectada de una investigación especial desarrollada por uno de los principales sitios web de noticias de El Salvador, El Faro, que proporcionó los nombres de los principales líderes de las pandillas. La mayoría de estos líderes crecieron en EE.UU. pero nacieron en El Salvador. Para obtener información sobre su lugar de nacimiento, los datos fueron recolectados de sentencias penales en 2012 del Ministerio de Justicia de El Salvador, el Departamento del Tesoro de EE.UU. e investigaciones de los medios de comunicación.

Finalmente, los datos administrativos sobre menores deportados desde EE.UU. entre 2012 y 2016 contienen información sobre el lugar de nacimiento de los niños, por lo que ayuda a mostrar el efecto de la violencia de las pandillas sobre la migración infantil.

Resultados

Un hallazgo inicial del análisis de estos datos fue que el regreso a El Salvador de criminales deportados aumentó significativamente los homicidios y redujo la asistencia a la escuela primaria. Los niños entre 10 y 12 años se vieron especialmente afectados. Los individuos expuestos a las deportaciones de pandilleros durante su infancia tienen menos años de escolaridad y menos probabilidades de completar la educación primaria.

Dos observaciones iniciales sobresalen por su significado. Primero, en periodos en los que las deportaciones desde EE.UU. por motivos penales aumentan, las tasas de homicidios aumentan. Segundo, mientras que las tasas de homicidios en 1995 se encuentran en niveles similares en áreas a las que llegaron y a las que no llegaron las pandillas, después de 2002 las áreas con presencia de pandillas experimentan un mayor aumento en las tasas de homicidios. El análisis estadístico por coeficientes subraya el efecto de las deportaciones por motivos penales sobre las tasas de homicidios. Los estimados muestran que por un aumento de 1.000 deportaciones por motivos penales por municipio, las tasas de homicidios se incrementan en 4 asesinatos cada 100.000.

Los niños de escuela primaria que han sido afectados por las deportaciones de las pandillas también son más propensos a ser encarcelados por delitos asociados a las pandillas cuando son adultos, lo que sugiere que los miembros de pandillas deportados reclutaron a estos niños. Esto se puede demostrar dividiendo a los niños por edades cubriendo los cuatros diferentes ciclos de la educación primaria y secundaria. Luego de la llegada de los líderes de las pandillas, la asistencia escolar se reduce. Los niños entre 10 y 12 años sufren una reducción de su asistencia escolar del 5 por ciento.

Para evaluar si estos efectos son impulsados por delitos violentos o la presencia de las pandillas, es importante considerar la tregua de 2012 en la que los líderes de las pandillas se comprometieron a reducir la tasa de homicidios a cambio de ser acomodados en mejores instalaciones carcelarias. Aunque hay evidencia que los delitos violentos se redujeron en los territorios de las pandillas en un 50% durante la tregua, los resultados de escolaridad no mejoraron durante ese periodo. Estos resultados sugieren que los efectos en la escolaridad pueden ser impulsados por otros factores asociados a las pandillas, y no solo a los delitos violentos. Aunque los homicidios se redujeron durante la tregua, las prácticas extorsivas continuaron e incluso aumentaron.

Una razón para este impacto sostenido en la escolaridad puede ser el reclutamiento de niños por parte de las pandillas para ayudar en las extorsiones y otras tareas menores. Según un reciente informe de El Faro basado en estadísticas del Ministerio de Educación, el porcentaje de abandono escolar debido a la delincuencia ha aumentado en un 120 por ciento en los últimos años. Esto tiene que ver con la inseguridad resultante de las amenazas por parte de las pandillas y los peligros de cruzar los límites de éstas. El Ministerio estima que cerca de un 65 por ciento de las escuelas se ven afectadas por la presencia de pandillas, mientras que en casi un 30 por ciento la seguridad interna se ve amenazada. Una escuela localizada en territorio de las pandillas es generalmente considerada su propiedad. Las pandillas golpean y extorsionan a los directores, profesores y estudiantes y evitan que los estudiantes asistan a clases.

Finalmente, la historia de homicidios en los municipios de nacimiento de los niños afecta la decisión del niño de migrar. En promedio, un incremento de 10 homicidios por mes en una municipalidad se traduce en un aumento de 3 niños que se van por mes. El Gráfico 7 muestra la distribución espacial de niños de municipios en El Salvador que han sido deportados desde EE.UU., al igual que las tasas de homicidios en cada área. La mayor parte de los niños deportados, aunque no todos, vienen de municipios con mayores tasas de homicidios.

Figura 7: Mapa del origen de los niños deportados y tasas locales de homicidios promedio 2003-2016. Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y Policía Nacional Civil de El Salvador

En general, los resultados de este análisis cuantitativo muestran que el incremento en las deportaciones desde EE.UU. por motivos penales condujo a un aumento en las tasas de homicidio en lugares con presencia de pandillas. El resultado también muestra que, en estos mismos lugares, un incremento en las deportaciones por motivos penales redujo el resultado educativo e incrementó el comportamiento delictivo futuro de los cohortes jóvenes que estuvieron presuntamente expuestos a una mayor presencia de pandillas en su adolescencia. En resumen, hay evidencia del efecto indirecto de los líderes de las pandillas de los EE.UU. en los niños salvadoreños, y de cómo la violencia de las pandillas en El Salvador puede empujar a los menores fuera del país a los EE.UU., aumentando el número de niños deportados.

Este análisis fue preparado por la becaria de Crisis Group sobre Economías del Conflicto. Una versión más larga está pendiente de ser publicada como un artículo académico.

Gang members imprisoned in Quezaltepeque prison, on the outskirts of San Salvador city in El Salvador, pose for a photograph, on 2 June 2012. REUTERS/Ulises Rodriguez.

El salario del miedo: maras, violencia y extorsión en Centroamérica

Central American gangs are responsible for brutal acts of violence, abuse of women and forced displacement of thousands. Governments must go beyond punitive measures and address the social and economic roots of gang culture, tackle extortion schemes and invest in communities.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report
Resumen ejecutivo

Nacidas tras la guerra civil e impulsadas por las deportaciones masivas desde EE.UU., las maras centroamericanas son responsables de actos de violencia brutal, abusos crónicos de mujeres y, más recientemente, el desplazamiento forzado de niños y familias. Con un número estimado de 54.000 personas en los tres países del Triángulo Norte –El Salvador, Guatemala y Honduras– sus miembros, jóvenes tatuados según el estereotipo popular, son una de las principales fuentes de ansiedad pública en la región. Si bien no son los únicos grupos que se dedican a la violencia criminal, las maras han contribuido a elevar las tasas de homicidio en Centroamérica hasta niveles sin igual en el mundo: cuando las pandillas declararon una tregua en El Salvador, el número de homicidios se redujo a la mitad de la noche a la mañana. Pero lo que constituye el sustento criminal de las maras, y su negocio ilegal más extendido, es la extorsión. Mediante el acoso a los negocios locales a cambio de protección, estos grupos reafirman su control sobre los enclaves urbanos más pobres pagando sueldos miserables a sus miembros. Disminuir el impacto de estas extorsiones, reemplazándolas con empleos legales y restaurando la libertad de movimiento en las zonas urbanas del Triángulo Norte reduciría enormemente los daños causados por las actividades de las pandillas.

Trazar esta ruta, no obstante, requiere un marcado cambio en las actuales políticas. Desde que la inseguridad relacionada con las maras se hizo visible a principios de la década del 2000, los gobiernos de la región han respondido con medidas punitivas que reproducen los populares estigmas y prejuicios del conflicto armado interno. En programas como Mano Dura en El Salvador, el Plan Escoba en Guatemala o Tolerancia Cero en Honduras, el encarcelamiento masivo, el endurecimiento de las condiciones en los penales, y el recurrir a ejecuciones extrajudiciales proporcionaron una variada gama de castigos. Los efectos cumulativos, no obstante, distan mucho de las expectativas. Las diversas formas de represión no han tenido en cuenta las profundas raíces sociales de las maras, que brindan identidad y estatus a jóvenes que se sienten fuera de lugar en sus propias sociedades y que “nacen muertos”. Las respuestas tampoco han logrado reconocer los efectos contraproducentes de las medidas de seguridad que han entregado a las maras cárceles en las cuales organizarse y han confirmado su identidad como parias sociales.

Con las posibles nuevas deportaciones masivas desde EE.UU a estos países, se corre el riesgo de provocar un constante recrudecimiento de la violencia de las maras.

Esta sucesión de medidas punitivas sin éxito ahora está siendo sometida a un escrutinio más riguroso en todo el Triángulo Norte. Los tres países están experimentando con nuevas formas de colaboración regional en materia de seguridad. Guatemala ha introducido medidas innovadoras para combatir las redes de extorsión, muchas de las cuales se manejan desde las prisiones, y ha propuesto una gama de alternativas diferentes a las penas de cárcel. A pesar de que el colapso de la tregua con las maras en 2014 generó niveles de violencia sin precedentes en El Salvador, las tasas de homicidio parecen haber descendido de nuevo, mientras tanto algunos elementos de las maras han propuesto nuevas negociaciones con miras a su futura disolución – una oferta rechazada por el gobierno. Con las posibles nuevas deportaciones masivas desde EE.UU a estos países, se corre el riesgo de provocar un constante recrudecimiento de la violencia de las maras. Sin embargo, el afán de EE.UU. de reducir el flujo de migrantes desde Centroamérica ha generado un volumen considerable de nuevos fondos para el desarrollo en la región a través del Plan Alianza para la Paz y la Prosperidad.

En el núcleo de un nuevo enfoque debería estar el reconocimiento de las raíces sociales y económicas de la cultura de las maras, imposibles de erradicar en el corto plazo, junto con un esfuerzo concertado del Estado para minimizar la violencia de las actividades ilegales de las pandillas. Investigaciones penales más focalizadas y sofisticada deberían apuntar a las pandillas responsables de los delitos más atroces, sobre todo el homicidio, la violación y el desplazamiento forzado. Las tramas de extorsión que dependen del control coercitivo sobre las comunidades y negocios, y que han provocado el asesinato de cientos de trabajadores del transporte y el éxodo de miles de personas en la última década, podrían verse transformadas progresivamente mediante un enfoque caso por caso. Las negociaciones y transacciones ad hoc con las maras responsables de la extorsión no son raras en el Triángulo Norte, y han arrojado luz sobre cómo se podría orientar a estos grupos hacia actividades económicas formales. Una inversión económica focalizada y sustancial en las comunidades empobrecidas con una presencia significativa de las pandillas podría reducir los incentivos para el chantaje.

A pesar de la desconfianza que dejó la tregua, así como la clasificación de las maras como grupos terroristas en El Salvador y Honduras, podrían establecerse nuevas formas de comunicación con las ellas, potencialmente fomentadas por líderes religiosos, que apunten a construir la confianza entre ambos lados. El apoyo del gobierno y los donantes hacia las comunidades pobres y hacia la mejora de las condiciones en las prisiones podría provocar, idealmente, una reducción significativa de la violencia por parte de las maras. Un enorme paso de las pandillas, sobre todo en El Salvador, sería garantizar el libre movimiento de todos los ciudadanos a lo largo de territorios controlados por estas, así como la restauración del veto sobre la violencia y el reclutamiento en las escuelas.

Capturar a todos los mareros, o invitar a las maras a una negociación abierta, representan un par de extremos que han demostrado ser infructuosos en el Triángulo Norte. Estos grupos están arraigados en la sociedad, y a la vez son sus depredadores, víctimas y perpetradores. Las políticas para lidiar con las maras deben reconocer su capacidad de adaptación social y encontrar formas de reducir los daños que sin duda causan, teniendo cuidado de no tacharlas como enemigas del pueblo.

Recomendaciones

Para reducir los daños causados por la violencia de las pandillas, restaurar el Estado de derecho y abordar las bases socioeconómicas del reclutamiento de las maras y la extorsión

A los gobiernos de El Salvador, Guatemala y Honduras:

  1. Reconocer que el Triángulo Norte se enfrenta a una grave crisis de seguridad y desplazamiento forzado, y solicitar apoyo internacional para abordar las consecuencias humanitarias colaborando con organizaciones locales para ofrecer albergue temporal y ayuda a las personas desplazadas por la violencia.
     
  2. Participar de forma transparente en medidas de fomento de la confianza con las maras, sin necesariamente entablar un diálogo directo; y estar dispuestos a apoyar la mejora de las condiciones carcelarias a cambio de señales de paz por parte de las pandillas.
     
  3. Fomentar un enfoque responsable hacia la inversión integral y el apoyo empresarial en áreas y comunidades que muestren indicios de pacificación pero sigan afectadas por los negocios criminales dirigidos por las maras, en especial la extorsión.
     
  4. En Honduras, revocar la clasificación de las maras como grupos terroristas; y respetar el Estado de derecho fomentando los esfuerzos por mejorar la rendición de cuentas a través de la Fiscalía General y la Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH).
     
  5. En El Salvador, exonerar a todos los facilitadores de la tregua de las maras acusados de asociación ilegal como una medida de fomento de la confianza; revertir la decisión de renovar las “medidas extraordinarias” contra las maras; y aprobar la estancada ley de rehabilitación.
     
  6. Priorizar la colaboración trinacional entre las fiscalías a fin de identificar los enfoques de reducción de daños más eficaces contra la delincuencia de las pandillas; y abordar de inmediato como prioridad ciertos delitos de las maras, sobre todo el asesinato, la violación y el desplazamiento forzado.

Al gobierno de EE.UU.:

  1. Seguir brindando apoyo financiero a los gobiernos centroamericanos para que desarrollen iniciativas de prevención de la violencia y desarrollo comunitario bajo los auspicios de la Alianza para la Prosperidad, pero con mayor énfasis en los programas de desarrollo a largo plazo en los que participen las organizaciones de base.
     
  2. Abstenerse de instigar deportaciones masivas o medidas más duras contra la inmigración procedente de los países del Triángulo Norte sin previas garantías de inversión en las comunidades de los repatriados, atención adecuada a las necesidades laborales y profesionales de los repatriados, y una estrecha supervisión de las repercusiones en materia de seguridad; y respetar los derechos humanos de los migrantes y deportados.
     
  3. Abandonar la designación de la pandilla MS-13 como una organización significativa del crimen organizado transnacional.

A la ONU:

  1. Prorrogar el mandato del enviado especial de la ONU en El Salvador por otros seis meses y diseñar objetivos a largo plazo en las áreas de educación y economía; crear un grupo de trabajo sobre la consolidación de la paz e invitar a todas las partes, incluidas las iglesias locales, a explorar la posibilidad de un diálogo inclusivo.

A la Mara Salvatrucha y el Barrio 18:

  1. Iniciar esfuerzos de pacificación y estimular el futuro diálogo declarando la libertad de movimiento a través de territorios manejados por las pandillas; asegurar que las escuelas y los hospitales sean zonas libres de violencia; y renunciar a la violencia como medio de intimidación pública masiva.

Ciudad de Guatemala /Bogotá/Bruselas, 6 de abril de 2017

Mafia of the Poor: Gang Violence and Extortion in Central America

This video from Crisis Groups explores the social and economic roots of gang culture and discusses new approaches to minimise the violence of illicit gang activity. International Crisis Group.
Introducción

Las pandillas callejeras, o maras, como se conocen en el llamado Triángulo Norte de Centroamérica (TNCA), compuesto por El Salvador, Guatemala y Honduras, han mutado de grupos juveniles que defendían su territorio en los barrios durante la década de los ochentas, a estructuras jerárquicas altamente organizadas que coaccionan, amenazan y asesinan para generar insignificantes salarios para sus miembros en pleno siglo XXI[fn]El término mara, diminutivo de marabunta, un tipo de hormiga caracterizada por moverse con todo el enjambre, se emplea para referirse informalmente a un amplio grupo de personas en los países del TNCA. No está claro exactamente cuándo y dónde las maras adoptaron el nombre. Salvo que se especifique lo contrario, este informe empleará los términos maras y pandillas para referirse a los dos principales grupos, la MS-13 y la B-18.Hide Footnote . Las maras no son las típicas organizaciones delictivas con fines de lucro, sino el producto de la deportación masiva, tensiones sociales, la desintegración familiar y la debilidad institucional en países que no logran distribuir entre sus ciudadanos adecuadamente la riqueza que producen.

Las maras son a la vez víctimas de la extrema desigualdad social y perpetradores de brutales actos de violencia.

Las maras son a la vez víctimas de la extrema desigualdad social y perpetradores de brutales actos de violencia. Muchos de los asesinatos cometidos en El Salvador y Honduras, países que sufren algunas de las tasas de homicidios más elevadas del mundo, pueden ser atribuidos a enfrentamientos con la policía, rivalidades, ajustes de cuentas o intimidación por parte de las dos principales organizaciones de maras: la Mara Salvatrucha (MS-13); y Barrio 18 (B-18)[fn]No hay acuerdo sobre el porcentaje exacto de la violencia que puede ser atribuida a las maras. Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), “a pesar de que son innegablemente violentos, el porcentaje de los homicidios nacionales atribuibles a la MS-13 varía entre los países, y sigue siendo controvertido”. “Transnational Organized Crime in Central America and the Caribbean, a threat assessment”, UNODC, 2012. Las deficiencias en la calidad de los datos dificultan la posibilidad de establecer claramente qué proporción de la violencia homicida es producida por las maras en el TNCA comparado con otros grupos criminales. “Maras y Violencia, Estado del Arte de las Maras y Pandillas en Honduras” Friedrich Ebert Stiftung, abril de 2016, p. 11, analiza datos publicados por la Universidad Nacional de Honduras y sugiere que las maras fueron responsables del 6,2 por ciento de los homicidios cometidos entre 2007 y 2014. La drástica caída en el número de homicidios observada en El Salvador durante la tregua de 28 meses, no obstante, constituye una sólida prueba del impacto de las maras en las tasas de homicidio: hubo un promedio de 218,9 homicidios mensuales, comparado con el promedio de 352,5 en los 28 meses anteriores (un descenso de casi el 38 por ciento) y 486,2 en los 26 meses después de que las maras levantaran las restricciones sobre el asesinato. Datos sobre homicidios de la Policía Nacional Civil y el Instituto de Medicina Legal en Roberto Valencia, “La tendencia a la baja en los homicidios se ratificó en junio”, El Faro, 2 de julio de 2016.Hide Footnote . Los vínculos transfronterizos entre las maras en los tres países del Triángulo Norte, así como los supuestos vínculos entre éstas y organizaciones traficantes de drogas, armas y personas que operan en la región, han generado el temor de que estos grupos representen una amenaza para la seguridad internacional. Pero el delito emblemático de las maras es inherentemente microterritorial. Tanto la principal fuente de ingresos de éstas como el delito con que reafirman su control sobre enclaves territoriales en las afueras de las zonas urbanas es la protección extorsiva con amenazas de muerte.

La extorsión sustenta a miles de miembros de las maras, a la vez que perpetúa la peor violencia ejercida por éstas, como el asesinato de los trabajadores del transporte, el control criminal ejercido sobre los sistemas carcelarios y el desplazamiento forzado de familias de sus hogares[fn]Informe de Crisis Group sobre América Latina N°57, Presa fácil: violencia criminal y migración en Centroamérica, 28 de julio de 2016.Hide Footnote . Tan extrema es la extorsión en Honduras que la Cámara de Comercio ya no publica una lista de sus miembros. En Guatemala, se estima que el 80 por ciento de las extorsiones se manejan desde las prisiones. Las extorsiones que dirigen las maras han sido descritas como un “sistema de terror que somete a los habitantes de las comunidades a ver, escuchar, y permanecer en silencio”[fn]Entrevistas de Crisis Group, a funcionario de la Cámara de Comercio, Tegucigalpa, noviembre de 2016; a Aura Teresa Colindres, directora del Directorio de Análisis Criminal, Fiscalía General, Ciudad de Guatemala, 18 de octubre de 2016; y a Roberto Valencia, periodista de El Faro, San Salvador, 23 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Las políticas represivas y militarizadas contra las maras han demostrado ser no solo ineficaces, sino también contraproducentes. Los esfuerzos por negociar una tregua con éstas también se han desmoronado, lo que ha resultado en un pico de homicidios en El Salvador tras el fracaso de las negociaciones. No obstante, por toda la región se pueden encontrar ejemplos de nuevos enfoques económicos, policiales, judiciales y de mediación hacia el fenómeno de las maras. En un momento en el cual la posibilidad de deportaciones masivas desde EE.UU. entraña el riesgo de agravar la anomia social y la actividad criminal en el Triángulo Norte, establecer formas de atenuar la extrema violencia y minimizar los daños provocados por la actividad de las maras, y a la vez reconocer que éstas dan sentido, identidad y sustento a miles de jóvenes centroamericanos pobres, es esencial.

Este informe está basado en docenas de entrevistas con funcionarios y expertos en El Salvador, Guatemala y Honduras, incluidos agentes de seguridad, fiscales, donantes, académicos, activistas y miembros de la comunidad en barrios marginales de San Salvador, Ciudad de Guatemala, Tegucigalpa y San Pedro Sula.

Tegucigalpa. The neighborhood (Villa Cristiana) is controlled by the Mara 13. The armed group does not allow access to the school of children living in the contiguous neighbourhood, as a measure of control. ECHO/A.Aragon 2016
Las violentas secuelas del conflicto

Una rápida urbanización, un desarrollo democrático fallido, un mercado transnacional de drogas y la represión a manos del Estado son algunas de las causas no resueltas de la extrema violencia que azota actualmente al Triángulo Norte, y cuyas raíces se remontan a las largas y destructivas guerras civiles de la segunda mitad del siglo XX[fn]Crime and Violence in Central America, a development challenge”, Banco Mundial, 2011; “Citizen Security with a Human Face: Evidence and proposals for Latin America”, PNUD, 2013.Hide Footnote .

Crime and Violence in Central America, a development challenge”, World Bank, 2011; “Citizen Security with a Human Face: Evidence and proposals for Latin America”, UNDP, 2013.Hide Footnote

Contexto histórico

Con disparidades en la distribución de la tierra, los controvertidos resultados de las elecciones de 1972 en El Salvador alimentaron los movimientos revolucionarios. Bajo una junta cívico-militar, escuadrones de la muerte de extrema derecha respaldados por el ejército asesinaron a decenas de miles de personas. Para fines de 1980 el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) se había consolidado como una fuerza guerrillera que luchaba en una guerra civil que dejó más de 75.000 muertos[fn]Sobre la cronología y patrones de la violencia, véase “De la locura a la esperanza: la guerra de 12 años en El Salvador”, Comisión de la Verdad para El Salvador, respaldada por las Naciones Unidas, 1993.Hide Footnote . En 1992 se firmaron los Acuerdos de Paz, pero no antes de que cientos de miles huyeran a países vecinos y a EE.UU. Los daños a la infraestructura nacional se estimaron en $1,5 a $2 mil millones, cerca del 30 por ciento del PIB de 1990. Los ingresos reales per cápita se redujeron en un 25 por ciento durante los años ochenta, el 56 por ciento cayó por debajo de la línea de la pobreza y la inflación anual alcanzó el 25 por ciento para fines de la década[fn]Graciana del Castillo, Rebuilding War-Torn States: The Challenges of Post-Conflict Economic Reconstruction (Oxford, 2008), p. 106.Hide Footnote .

En Guatemala, los rebeldes se levantaron en armas contra los regímenes militares que siguieron al golpe respaldado por EE.UU. contra el presidente democráticamente electo Jacobo Árbenz en 1954. A finales de los setentas y principios de los ochentas, las políticas de tierra quemada produjeron niveles genocidas de violencia en áreas rurales predominantemente indígenas, mientras la represión asolaba a la sociedad civil urbana. Cuando se firmaron los Acuerdos de Paz en 1996, el conflicto había dejado 200.000 muertos y había desplazado a más de 40.000 más allá de las fronteras del país, principalmente a México, acompañado de un creciente flujo de migrantes económicos hacia EE.UU.[fn]Guatemala: memoria del silencio”, Comisión para el Esclarecimiento Histórico respaldada por las Naciones Unidas, 1999.Hide Footnote .

En Honduras, tras el golpe militar contra el presidente democráticamente electo Ramón Villeda en 1963, los regímenes militares persistieron hasta que se aprobó una nueva constitución en 1982. El país sirvió como base para el apoyo de EE.UU. a los contras que lucharon para derrotar el régimen sandinista en Nicaragua en los ochentas, mientras el gobierno reprimía internamente a los activistas de izquierda. A principios de los noventas, las políticas de ajuste económico llevaron a un aumento de la pobreza, impulsando los flujos migratorios hacia el norte[fn]Entrevista de Crisis Group, Adelina Vásquez, directora, Centro de Desarrollo Humano, Tegucigalpa, 1 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Las secuelas socioeconómicas del conflicto han sido crudas. En Latinoamérica, Haití es el único país que ha obtenido sistemáticamente peores resultados que el TNCA en el Índice de Desarrollo Humano[fn]Los datos de los Informes sobre Desarrollo Humano del PNUD se pueden consultar en http://hdr.undp.org/en/data. El Índice de Desarrollo Humano es una estadística que combina indicadores sobre esperanza de vida, educación y renta per cápita.Hide Footnote . En 2014, el 11,3 por ciento de la población en El Salvador, el 24,1 en Guatemala, y el 31,2 en Honduras cayeron por debajo de la línea de la pobreza conforme a las mediciones del Banco Mundial. La prevalencia de la desnutrición en 2015 fue del 12 por ciento en El Salvador, el 16 por ciento en Guatemala, y el 12 por ciento en Honduras[fn]Cifras sobre pobreza y desnutrición obtenidas de la página web del Banco Mundial. http://data.worldbank.org.Hide Footnote .

En El Salvador, se implementaron parcialmente componentes críticos del acuerdo de paz. A medida que la ayuda extranjera comenzó a mermar, los gobiernos de la derechista Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) priorizaron la estabilidad macroeconómica mediante la disciplina fiscal, sobre el desarrollo social y el alivio de la pobreza. La estrategia de transformar a los excombatientes en agricultores resultó difícil[fn]Rebuilding War-Torn States …, op. cit., pp. 110-136.Hide Footnote . Muchos se dirigieron a las ciudades a pesar de no contar con ninguna fuente de ingresos estables una vez allí.

La violencia urbana de las maras, el crimen organizado, la corrupción del Estado y las debilidades institucionales llevaron a la duplicación de las tasas de homicidio a partir de 1999.

El constante flujo de la población rural hacia las periferias urbanas junto con importantes reveses en procesos de reforma policial y judicial, también menoscabaron la transición de Guatemala. La violencia urbana de las maras, el crimen organizado, la corrupción del Estado y las debilidades institucionales llevaron a la duplicación de las tasas de homicidio a partir de 1999. El país parecía “un buen lugar para cometer un asesinato, porque es casi seguro que saldrías impune”[fn]Informe de Crisis Group sobre América Latina N°43, Reforma policial en Guatemala: obstáculos y oportunidades, 20 de julio de 2012. “Civil and Political Rights, Including the Questions of Disappearances and Summary Executions”, A/HRC/4/20/Add.2, 19 de febrero de 2007.Hide Footnote .

La transición democrática de Honduras, que comenzó en los ochentas, se vio igualmente afectada por graves falencias en las nuevas fuerzas de seguridad, y fue finalmente interrumpida por un golpe militar contra el presidente Manuel Zelaya en 2009. Posteriormente, la influencia militar sobre el aparato de seguridad se fortaleció, y los controles democráticos se debilitaron. Según la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), los grupos criminales arraigados en el territorio adquirieron importancia en Honduras a partir del golpe, y hay pruebas de un aumento en la participación de las maras en el narcotráfico[fn]Transnational Organized Crime in Central America and the Caribbean, a threat assessment”, UNODC, 2012, p. 23. Un informe reciente sobre maras en Honduras afirma que “dado el vacío de poder […] después de la captura y extradición de muchos de los traficantes principales del país, es posible que la MS-13 se encuentre bien posicionada, lo suficiente como para sacarle provecho a dicha situación” participando en transacciones mayoristas más allá de su más habitual participación en la distribución de narcóticos ilegales. “Gangs in Honduras”, InSight Crime y la Asociación para una Sociedad más Justa, 21 de abril de 2016, pp. 33-34, 39.Hide Footnote .

El TNCA actualmente incluye algunas de las sociedades más violentas del mundo. Las tasas de muertes violentas en El Salvador últimamente han superado a todos los países afectados por el conflicto armado excepto Siria, con una tasa de homicidios de 103 por cada 100.000 habitantes en 2015 y 81 en 2016[fn]Datos del Instituto de Medicina Legal y la Corte Suprema de Justicia de El Salvador. Véase también, “Interactive Maps and Charts of Armed Violence Indicators”, Global Burden of Armed Violence, Small Arms Survey 2015.Hide Footnote . La tasa de Guatemala ha descendido de 46 en 2009 a 27 en 2016, aproximándose al promedio latinoamericano de 23, aunque existen importantes discrepancias regionales. La tasa de 59 en Honduras en 2016 representa una mejora sobre el pico de 86 en 2012[fn]Datos de la Policía Nacional Civil y el Instituto Nacional de Estadística de Guatemala, y del Departamento de Estadística de Honduras.Hide Footnote . Mientras tanto, las dificultades económicas y parálisis social han hecho que amplios sectores de las sociedades del TNCA dependan de las remesas de los migrantes, las cuales conformaron el 17 por ciento del PIB en El Salvador en 2015, el 10,3 en Guatemala y el 18,6 en Honduras[fn]Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2016” y “Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean”, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), diciembre de 2016.Hide Footnote .

Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2016” and “Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean”, Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), December 2016.Hide Footnote

Deportación masiva y formación de las maras

Los conflictos armados y el debacle socio-económico de los años setentas y ochentas desplazaron por la fuerza a cientos de miles, en su mayoría campesinos o habitantes pobres de zonas urbanas con escasa educación. EE.UU. era un destino codiciado, pero el gobierno de Reagan aprobaba menos del 3 por ciento de las solicitudes de asilo de salvadoreños y guatemaltecos. La población inmigrante centroamericana en EE.UU. aumentó de 354.000 en 1980 a 1,1 millones en 1990, y se estima que alcanzó los 2 millones para el 2000[fn]Datos de la Oficina del Censo de EE.UU., Encuestas de la Comunidad Americana (American Community Surveys) y otras fuentes publicadas en “Central American Immigrants in the United States”, Migration Policy Institute (MPI), 2 de septiembre de 2015.Hide Footnote . La mayoría de ellos dependían de empleos de bajos ingresos, y el 21 por ciento vivían por debajo de la línea de la pobreza[fn]National Policies and the Rise of Transnational Gangs”, MPI, 1 de abril de 2006.Hide Footnote .

Muchos niños y adolescentes llegaron a barrios marginados en zonas urbanas, principalmente en Los Ángeles, donde las pandillas callejeras operaban al amparo de organizaciones criminales manejadas desde las cárceles. Estos jóvenes, principalmente salvadoreños, se unieron para protegerse entre ellos. Algunos se incorporaron a las pocas pandillas de chicanos que permitían la integración de latinoamericanos, como la antigua banda Barrio 18 (B-18)[fn]Chicano es el término empleado para referirse a los descendientes de personas de origen mexicano en EE.UU. Tony Rafael, The Mexican Mafia (New York, 2007).Hide Footnote . Otros crearon la Mara Salvatrucha, que posteriormente pasó a llamarse MS-13[fn]El número 13 supuestamente afirma su lealtad a la Mafia Mexicana, también conocida como la “eme”, la 13ª letra del alfabeto. Salvatrucha se compone de “Salva”, en referencia a El Salvador, y “trucha”, que en la jerga popular significa “listo” o “agudo”. “MS13”, InSight Crime, actualizado por última vez el 12 de enero de 2017.Hide Footnote .

Varios de los primeros miembros de éstas habían presenciado, sufrido o participado en actos brutales en sus países de origen. Rápidamente adoptaron los rasgos subculturales empleados por las maras para identificar a sus miembros, incluidos los tatuajes, la ropa, el lenguaje, las señales de manos y los gustos musicales, y participaron en guerras territoriales, narcomenudeo y otras actividades delictivas que requerían el uso de violencia, en ocasiones homicida. No están claros los motivos por los cuales la B-18 y la MS-13 finalmente se distanciaron[fn]Algunos apuntan a la rivalidad entre pandilleros por una novia, otros a un disparo accidental y la posterior negativa a proporcionar compensación económica. “I. El origen del odio”, El Faro, 6 de agosto de 2012.Hide Footnote .

Tras los disturbios de 1992 en Los Ángeles, al menos 1.000 salvadoreños fueron deportados[fn]John A. Booth et al., Understanding Central America: Global forces, Rebellion, and Change (Boulder, 2014), p. 304.Hide Footnote . La Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y de Responsabilidad del Inmigrante de 1996 cambió la legislación en EE.UU., convirtiendo ciertas infracciones menores como el hurto en tiendas y sobrepasar ilegalmente los plazos de estadía en el país en causas de deportación. Se establecieron Fuerzas de Tareas Interinstitucionales contra las Bandas Violentas, que incluyeron al FBI y al Servicio de Inmigración y Naturalización; desde 1993 a 1999, 60.450 nacionales del TNCA fueron expulsados de EE.UU., de los cuales el 32,9 por ciento fueron clasificados como “criminales”. Si bien los salvadoreños representaron el 35,7 por ciento del total de los expulsados, conformaron el 47,5 por ciento de los “criminales” deportados[fn]1999 Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service”, U.S. Department of Justice, Immigration and Naturalization Service, marzo de 2002, tabla 63, pp. 221 y 225. Los datos para 1993 provienen del Anuario Estadístico del Servicio de Inmigración y Naturalización de los Estados Unidos. La mayoría de las personas que encajan en la categoría de “deportado criminal” habían sido sentenciados por delitos no violentos que los hacían elegibles para la deportación.Hide Footnote .

Una vez de regreso en sus países de origen, los jóvenes mareros fueron estigmatizados tanto por las comunidades que los albergaban como por las autoridades. Frente al escaso acceso a la educación, servicios sociales limitados y un mercado laboral esclerótico, pronto se agruparon y se expandieron[fn]Entrevista de Crisis Group, Steven Vigil, ex copresidente del Transnational Advisory Group in Support of the Peace Process in El Salvador (TAGSPPES), Ciudad de Guatemala, 5 de julio de 2016.Hide Footnote . Al momento de la llegada de los deportados de California, un miembro de una pandilla local dijo que la MS-13 “…son nuestros enemigos porque quieren dominar, quieren darnos órdenes, tomar nuestro barrio y brincarnos en contra de nuestra voluntad”[fn]El Fenómeno de las Pandillas en El Salvador, UNICEF/FLACSO, 1998, p. 36. El término brincar se refiere a la iniciación a una pandilla.Hide Footnote . Las maras que surgieron estaban mejor organizadas, participaban en delitos más violentos, usaban armas más pesadas y resultaban más atractivas que los muchos grupos callejeros más pequeños que ya existían. Estos últimos en su mayoría fueron reintegrados o bien a la B-18 o a la MS-13[fn]La distinción entre pandillas, en el sentido de bandas callejeras que ya existían, y maras como las organizaciones que surgieron de los patrones migratorios descritos anteriormente, se discute en Denis Rodgers, Robert Muggah y Chris Stevenson, “Gangs of Central America: Causes, Costs, and Interventions”, Small Arms Survey Occasional Paper 23, Geneva, 2009. Sonja Wolf, “Street Gangs of El Salvador”, en Thomas Bruneau, Lucía Dammert y Elizabeth Skinner (eds.), Maras. Gang Violence and Security in Central America (Austin, 2011), pp. 54-80.Hide Footnote .

The distinction between pandillas understood as pre-existing street gangs and maras as the organisations that emerged from the migratory patterns described is discussed in Denis Rodgers, Robert Muggah and Chris Stevenson, “Gangs of Central America: Causes, Costs, and Interventions”, Small Arms Survey Occasional Paper 23, Geneva, 2009. Sonja Wolf, “Street Gangs of El Salvador”, in Thomas Bruneau, Lucía Dammert and Elizabeth Skinner (eds.), Maras. Gang Violence and Security in Central America (Austin, 2011), pp. 54-80.Hide Footnote

Mano dura: encarcelamiento, represión y crecimiento de las maras

Durante la primera década del siglo XXI, las maras establecieron el control sobre las áreas marginales en las grandes ciudades a lo largo del TNCA, pero también en barrios de clase media y áreas rurales en El Salvador. Los operadores de transporte público, los dueños de comercios, y las empresas de distribución comenzaron a ser obligados a pagar por el derecho a operar allí. Actos de extrema violencia propagaron el miedo a las maras. Diecisiete personas fueron asesinadas y quince resultaron heridas en Mejicanos, El Salvador, el 20 de junio de 2010, cuando se prendió fuego a un minibús; los pasajeros que intentaron escapar recibieron disparos[fn]66 años de cárcel para autor de masacre en Mejicanos”, La Prensa Gráfica, 27 de septiembre de 2013.Hide Footnote . Ese mismo año, miembros de la MS-13 en Guatemala secuestraron y decapitaron a cuatro víctimas aleatorias y dejaron sus cabezas en la calle (una de ellas frente al Congreso Nacional) con la intención de coaccionar a las autoridades para que derogaran ciertas medidas contra miembros del grupo que se encontraban encarcelados[fn]“‘El Diabólico’ y ‘Sleepy’ son condenados a 168 y 48 años de prisión por ordenar cuatro crímenes”, El Periódico, 24 de noviembre de 2016. Sobre el uso de la violencia sexual por parte de las pandillas, véase Mauricio Rubio, “Elite membership and sexualized violence among Central American Gangs”, en Maras. Gang Violence …, op. cit., pp. 159-179.Hide Footnote .

Tras décadas de conflicto armado y del percibido estereotipo de enemigos internos, los gobiernos y las autoridades de seguridad, así como los medios y el público, no estaban dispuestos a considerar estos actos de violencia, al menos en parte, como los efectos de la desintegración social y el empobrecimiento[fn]Tani Adams, “Chronic Violence and its Reproduction: Perverse Trends in Social Relations, Citizenship, and Democracy in Latin America”, Woodrow Wilson Center for Scholars, septiembre de 2011.Hide Footnote . Por el contrario, veían a las maras solo como una cuestión de seguridad que requería respuestas aún más draconianas.

Los tres estados del TNCA implementaron enfoques represivos basados en el encarcelamiento masivo y las redadas en barrios pobres. Los sospechosos eran identificados con base en pruebas tan endebles como los tatuajes[fn]Para las maras expulsadas de California en la década de los 90, los tatuajes servían tanto como forma de identificación, como forma de contar sus propias historias, incluido el número de asesinatos que había cometido un miembro de una pandilla. Últimamente han dejado de llevar tatuajes llamativos para evitar ser identificados por las fuerzas de seguridad. “Las maras centr0americanas, una identidad que ha dejado de tatuarse: posibles lecciones para las pandillas mexicanas”, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2006; y “Why the deadliest gang in the world might be rethinking face tattoos”, The Daily Caller, 15 de mayo de 2016.Hide Footnote . Las políticas implementadas en El Salvador en 2003 y 2004 se definieron como políticas de mano dura. Honduras implementó enfoques similares bajo el programa Cero Tolerancia, y Guatemala bajo el Plan Escoba, que no fue legalmente formalizado.

Los mareros fueron enviados a prisiones reservadas para cada pandilla, donde pudieron fortalecer su sistema de liderazgo, organizar operaciones criminales y reclutar nuevos miembros.

Parte del público y la mayoría de los medios celebraron las políticas de mano dura, mientras que las organizaciones de derechos humanos en general protestaron contra la represión[fn]Presentan en Honduras los informes ‘Justicia juvenil y derechos humanos en las Américas’ y ‘Seguridad ciudadana y derechos humanos’”, UNICEF, 23 de julio de 2012.Hide Footnote . Pero las medidas fueron incapaces de mantener una reducción de la violencia a largo plazo, ya que la mayoría de los sospechosos eran liberados por falta de pruebas, o eran arrestados brevemente una y otra vez[fn]Gangs in Central America”, Congressional Research Service, 26 de noviembre de 2012, p. 9. El Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales examinó más de 5.000 detenciones en Guatemala durante abril y mayo de 2004 y concluyó que solo el 1,1 por ciento había tenido fundamento legal. Eline Cecilie Ranum, “Street Gangs of Guatemala”, en Maras. Gang Violence …, op. cit., p. 79.Hide Footnote . Aún más importante, estas medidas transformaron a las maras en organizaciones criminales más sofisticadas[fn]Oliver Jütersonke, Robert Muggah y Dennis Rodgers, “Gangs, urban violence, and security interventions in Central America, Security Dialogue, vol. 40, no. 4-5 (2009), pp. 373-397. “Transnational Youth Gangs in Central America, Mexico and the United States: Executive Summary”, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2006, p. 9. El director de cine Cristian Poveda, quien acababa de estrenar su documental sobre la vida de las maras en El Salvador La Vida Loca, fue muerto a tiros por mareros en 2009 al sospecharse que era informante de la policía, lo que demuestra el creciente recelo de las maras. “Killers of filmmaker Christian Poveda jailed”, The Guardian, 11 de marzo de 2011.Hide Footnote . Los mareros fueron enviados a prisiones reservadas para cada pandilla, donde pudieron fortalecer su sistema de liderazgo, organizar operaciones criminales y reclutar nuevos miembros[fn]En 2004, El Salvador distribuyó las cárceles de Apanteos, Sonsonate, Quezaltepeque y Ciudad Barrios a la MS-13. La B-18 ya había recibido exclusividad en la cárdel de Cojutepeque. http://www.salanegra.elfaro.net/es/201408/cronicas/15861/El-pa%C3%ADs-que-entreg%C3%B3-las-c%C3%A1rceles-a-sus-pandilleros.htm.Hide Footnote . Las tramas de extorsión comenzaron a operar desde las cárceles, que se convirtieron en “incubadoras” del delito[fn]The Prison Dilemma: Latin America’s Incubators of Organized Crime”, InSight Crime, 19 de enero de 2017.Hide Footnote . Las cárceles salvadoreñas están entre las más sobrepobladas del mundo, con una ocupación del 310,4 por ciento de su capacidad en 2016, y 567 de cada 100.000 salvadoreños están encarcelados[fn]Los niveles de ocupación y tasas de encarcelamiento más recientes fueron 296 y 115 en Guatemala, y 195,7 y 196 en Honduras en 2015. Datos de World Prison Brief, www.prisonstudies.org.Hide Footnote .

La política en la región ha girado cada vez más en torno a propuestas para endurecer las respuestas al delito, también conocidas como “populismo penal”[fn]Sonja Wolf, Mano Dura: The Politics of Gang Control in El Salvador (Austin, 2017), p. 51.Hide Footnote . Antonio Saca en El Salvador (2004) y Otto Pérez Molina en Guatemala (2011), por ejemplo, fueron elegidos presidentes tras prometer mano dura contra las maras y el delito. El atractivo de la abolición de las maras se ha mantenido, especialmente en El Salvador, pero el éxito en materia de reducción de la violencia y rehabilitación de los delincuentes aún está por verse[fn]Sonja Wolf, “The Enduring Appeal of Gang Suppression in El Salvador”, 16 de enero de 2017.Hide Footnote .

Sonja Wolf, “The Enduring Appeal of Gang Suppression in El Salvador”, 16 January 2017.Hide Footnote

San Pedro Sula (Chamelecón - sector) Homicide near by the primary school. ECHO/A.Aragon 2016
Tregua en El Salvador 2012-2014

En marzo de 2012, el periódico digital El Faro anunció el comienzo de una tregua entre los dos principales grupos de El Salvador, la MS-13 y la B-18 (incluidas sus dos facciones, los Revolucionarios y los Sureños), y sus negociaciones con el gobierno[fn]Gobierno negoció con pandillas reducción de homicidios”, 14 de marzo de 2012.Hide Footnote . Los líderes habían acordado abstenerse de asesinar a miembros de otros grupos a cambio de una mejora en las condiciones carcelarias. Treinta líderes detenidos en la cárcel de alta seguridad en Zacatecoluca (conocida como “Zacatraz”) fueron transferidos a instalaciones menos restrictivas. En una semana, la violencia homicida se redujo de catorce a seis asesinatos al día. Posteriormente, varios grupos más pequeños se sumaron al proceso, que se mantuvo en pie durante varios meses. Abril de 2013 fue el mes menos violento en más de una década, con menos de cinco homicidios al día[fn]La tendencia a la baja en los homicidios se ratificó en junio”, El Faro, 2 de julio de 2016.Hide Footnote .

La tregua fue facilitada por el capellán militar Fabio Colindres y el ex diputado y comandante de la guerrilla Raúl Mijango. Pero a menudo se cita a David Munguía Payés, un estratega militar que había negociado con las guerrillas durante la guerra civil y posteriormente fue ministro de seguridad, como el funcionario que decidió emprender el diálogo después de que los enjuiciamientos y las duras medidas de seguridad demostraran ser ineficaces[fn]En mayo de 2016, la Fiscalía General se refirió al actual ministro de Defensa como el “creador, ideólogo, promotor y principal defensor de la tregua”. “Fiscalía: Munguía Payés es creador e ideólogo de tregua”, elsalvador.com, 11 de mayo de 2016. Había negado haber iniciado el diálogo con las maras cuando se expuso el proceso, pero seis meses después reconoció su participación. “La nueva verdad sobre la tregua entre pandillas”, El Faro, 11 de septiembre de 2012. Posteriormente ha intentado distanciarse del proceso, especialmente de los beneficios que los miembros de las maras supuestamente recibieron en la cárcel, los cuales están siendo investigados por el Fiscal General, véase “Munguía Payés se quiere alejar de la tregua”, elsalvador.com, 9 de mayo de 2016.Hide Footnote . El expresidente Mauricio Funes, jefe del primer gobierno del FMLN, aún niega la participación formal del gobierno en el proceso[fn]No es cierto que tuve conocimiento de la tregua. Si el general dijo eso, que lo explique él”, El Faro, 8 de febrero de 2016.Hide Footnote . Una vez se hizo pública, pidió algo de flexibilidad para que los facilitadores pudieran seguir trabajando, una decisión muy controvertida dada la prohibición de colaborar con las maras establecida en una ley de 2010[fn]Ley 458, “ley de proscripción de maras, pandillas, agrupaciones, asociaciones y organizaciones de naturaleza criminal”, Asamblea Legislativa de El Salvador, 1 de septiembre de 2010.Hide Footnote .

Durante la tregua, las maras elaboraron 30 comunicados. El primero afirmaba que no buscaban ser sobreseídas de los cargos en su contra, pedían ser tratadas con humanidad, y solicitaban apoyo para reintegrarse a la vida civil mediante empleos y oportunidades de estudios. Los miembros encarcelados posteriormente llamaron a reducir los ataques contra civiles, declararon las escuelas “zonas de paz”, prohibieron el reclutamiento forzoso, pidieron que se entregaran las armas a las autoridades, y solicitaron que se les permitiera contribuir a un nuevo programa de “municipios libres de violencia”[fn]Las pandillas dan un paso más: todos los centros escolares son ahora ‘zonas de paz’”, El Faro, 2 de mayo de 2012. La Organización de Estados Americanos respaldó la inciativa “municipios libres de violencia” que comenzó en San Salvador y se amplió a municipios vecinos. “El Salvador: anuncian municipios sin violencia de pandillas”, La Opinión, 18 de enero de 2013. Un análisis realizado por la Policía Nacional Civil en 2012 y 2013, pero que no fue publicado hasta 2016, consideró que el 80 por ciento de las armas entregadas por las maras durante la tregua estaban en buen estado. “El 80% de las armas que las pandillas entregaron durante la tregua estaban en buen estado”, El Faro, 13 de marzo de 2016. Para 2013, no obstante, las inciativas estaban en problemas debido a la falta de apoyo financiero y político, y denuncias de un mayor número de extorsiones. “Alcaldes de las zonas de paz de El Salvador dicen que la tregua está fracasando”, InSight Crime, 1 de noviembre de 2013.Hide Footnote . Las autoridades estatales siguieron liberando a presos de Zacatraz, expulsaron a los militares de las cárceles, y redujeron las redadas en barrios controlados por las maras. El secretario general de la Organización de Estados Americanos (OEA) José Miguel Insulza se reunió con líderes de las maras en la cárcel de Mariona en julio de 2012, ofreció a la OEA como garante del proceso y defendió la afirmación del gobierno de que la tregua era un pacto entre grupos facilitado por líderes religiosos.

Sin embargo, el hecho de que el gobierno no reconociera su participación y el secretismo del proceso fueron dos de los principales motivos del colapso final de la tregua. Infiltrados por adversarios de la tregua, los medios publicaban regularmente informes, a menudo infundados, sobre el aumento de las desapariciones y las muertes de personas “honestas” [fn]Obituario de la Tregua”, El Faro, 13 de abril de 2015. Las extorsiones y amenazas no variaron de manera tan significativa como los homcidios durante la tregua, y se duplicaron después. “Extorsiones y amenazas se duplicaron en 2014”, La Prensa Gráfica, 4 de mayo de 2015. Sobre el impacto de los delitos que no sean la extorsión, José Miguel Cruz, “The political workings of the Funes administration’s gang truce in El Salvador”, de la conferencia “Improving Citizen Security in Central America: Options for Responding to Youth Violence”, Woodrow Wilson Center for Scholars, 18 de octubre de 2012, Washington DC.Hide Footnote .

Frente a las inminentes elecciones de 2014 y la pérdida de apoyo público por la tregua, la reanudación del populismo penal parecía cada vez más una estrategia preferible para atraer votos. El acérrimo opositor a la tregua Ricardo Perdomo reemplazó a Payés como ministro de Seguridad, implementó cambios en el aparato de seguridad, y buscó remover de sus cargos a Colindres y Mijango[fn]La falta de apoyo del gobierno hacia el proceso de tregua en El Salvador se ha señalado como un motivo fundamental de su fracaso. José Miguel Cruz y Angelica Durán Martínez, “Hiding violence to deal with the state, criminal pacts in El Salvador and Medellín”, Journal of Peace Research, vol. 53, no. 2 (2016).Hide Footnote . Los miembros de las maras ya en libertad, que se enfrentaban a una reactivación de las medidas de mano dura sin beneficiarse de los privilegios con los que contaban sus colegas encarcelados, comenzaron a violar los acuerdos. Las tasas de homicidio comenzaron a escalar hasta niveles anteriores a la tregua, alcanzando un máximo sin precedentes en 2015. El mediador Mijango protestó en 2014 que “[el gobierno salvadoreño] ha sido incoherente, y poco valiente... ha querido explotar los beneficios del proceso pero no quiere pagar los costos de asumir el apoyo a un proceso que es rechazado por un sector de la sociedad”[fn]“Raúl Mijango: ‘La tregua sigue, pero la paciencia de las pandillas tiene un límite’”, El País, 11 de marzo de 2014.Hide Footnote .

“Raúl Mijango: ‘La tregua sigue, pero la paciencia de las pandillas tiene un límite’”, El País, 11 March 2014.Hide Footnote

Pedían programas de desarrollo para las comunidades, y la reducción de los abusos policiales.

Las maras salvadoreñas fueron capaces de imponer la tregua gracias a su liderazgo vertical, la eficacia de su sistema de castigos, y su consenso interno en torno a diversas demandas. “No estaban pidiendo nada insensato. En algunos lugares no hay agua, o estaban pidiendo que se respetaran sus derechos humanos fundamentales, no verse afectados por infecciones de hongos, o que a un hombre que está defecando por un tubo se lo lleve al hospital. Pedían programas de desarrollo para las comunidades, y la reducción de los abusos policiales”[fn]Entrevista de Crisis Group, Luis Enrique Amaya, experto en seguridad ciudadana, San Salvador, 21 de noviembre de 2016. Amaya ha entrevistado a decenas de miembros activos y antiguos miembros de pandillas y formó parte del equipo de investigación del informe “The New Face of Street Gangs: The Gang Phenomenon in El Salvador”, Florida International University y Fundación Nacional para el Desarrollo, 2017.Hide Footnote .

Las secuelas de la tregua han sido desalentadoras. El fiscal general Douglas Meléndez se convirtió en el principal instigador de la reacción contra los exnegociadores. Mijango fue detenido durante casi un mes, y otras diecisiete personas acusadas de delitos como asociación ilícita y tráfico de objetos prohibidos dentro de las cárceles[fn]En libertad mediador de polémica tregua entre pandillas en El Salvador”, EFE, 31 de mayo de 2016.Hide Footnote . Un sacerdote español fue condenado a dos años y medio de cárcel, y puesto en libertad condicional, acusado de ingresar elementos ilegales a la prisión.

En 2015, el gobierno comenzó a redistribuir a los miembros de pandillas por todo el sistema penal, y dejó de respetar la designación de cárceles especiales para cada organización[fn]Gobierno reubica en cárceles a 1,827 pandilleros en un día”, El Faro, 22 de abril de 2015.Hide Footnote . El video de una masacre particularmente impactante supuestamente perpetrada por miembros de los Revolucionarios de la B-18 en marzo de 2016 impulsó a la Asamblea Nacional a apoyar el conjunto de “medidas extraordinarias” del presidente Salvador Sánchez[fn]Opico, la massacre que conmocionó a El Salvador”, El País, 27 de mayo de 2016.Hide Footnote . Estas incluían “el aislamiento inhumano, casi medieval, de miembros de pandillas encarcelados en siete prisiones”, mediante la denegación absoluta de cualquier momento fuera de las celdas, el aumento de las restricciones a las visitas y la intensificación de los esfuerzos por cortar las comunicaciones mediante teléfonos celulares desde y hacia las cárceles, y llevaron a la destitución de guardias penitenciarios, entre otras medidas[fn]Entrevista de Crisis Group, Luis Enrique Amaya, op. cit. El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) describió las condiciones en las cárceles como “atroces”. Entrevista de Crisis Group, San Salvador, marzo de 2017. Documento oficial que enumera las “medidas extraordinarias” disponible en: http://bit.ly/2og1wiK.Hide Footnote .

No obstante, la tregua ha dejado un legado significativo. Este intento frustrado de lograr la paz ha tenido la consecuencia imprevista de establecer a las maras como actores políticos con capacidad para negociar y hacer cumplir acuerdos. En particular, líderes de las maras fueron buscados subrepticiamente por los dos partidos principales para apoyar las campañas de 2014, evidenciando cómo la clase política competía por los votos cautivos de las maras[fn]El Faro publicó videos separados de autoridades del FMLN y ARENA negociando con líderes de las maras en 2014. La participación del ex alcalde de Santa Tecla y actual vicepresidente Óscar Ortiz en la iniciativa municipios libres de violencia, y su actual oposición a cualquier diálogo, ilustran las cambiantes actitudes políticas hacia la tregua. Según un importante analista experto en la violencia de las maras, esto se debe a que no se “basó en una estrategia institucional para reconstruir el Estado de derecho, sino en una búsqueda desesperada de legitimidad política”. “Dimensión política de la tregua”, El Faro, 19 de junio de 2013.Hide Footnote . “Ya aprendimos cómo se cobra al gobierno, y eso es en las elecciones” [fn]Portavoces de la facción Sureños de la B-18. “Pandillas caminan hacia un frente común ante medidas extraordinarias”, El Faro, 5 de julio de 2016.Hide Footnote .

B-18 Southerner faction spokespersons in “Pandillas caminan hacia un frente común ante medidas extraordinarias”, El Faro, 5 July 2016.Hide Footnote

Pandillas y extorsión

La debilidad de los organismos de investigación, la confidencialidad penal, las escisiones en las maras y sus actividades rápidamente cambiantes hacen que sea difícil conocer el número exacto de miembros de estos grupos hoy en día. La estimación del Comando Sur de EE.UU. de 70.000 en Centroamérica sigue siendo citada, aunque se remonta una década atrás[fn]Gangs in Central America”, Congressional Research Service, 10 de mayo de 2005; y “Honduras: Triángulo Norte instala este martes Fuerza Trinacional”, El Heraldo, 14 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Otros estudios más recientes y especializados afirman que hay 70.000 miembros tan solo en El Salvador, mientras que la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ofrece estimaciones más modestas de 20.000 en El Salvador, 22.000 en Guatemala, y 12.000 en Honduras[fn]Transnational Organized Crime in Central America and the Caribbean, a threat assessment”, UNODC 2012, p.78.Hide Footnote . Las redes familiares y comunitarias que brindan asistencia a las maras y dependen de los ingresos que éstas generan se estiman en cifras mucho más elevadas, alcanzando 400.000 en El Salvador[fn]Isabel Aguilar, Ana Glenda Tager y Bernardo Arévalo, “El Salvador: Negotiating with gangs”, Accord, issue 25, 2014; Entrevista de Crisis Group, asesor del Centro Antipandillas Transnacional, San Salvador, noviembre de 2016.Hide Footnote .

Aunque sean imprecisas, estas cifras subrayan la magnitud del desafío que presentan las maras. Arraigadas en la sensación de exclusión y la necesidad de pertenencia de los jóvenes en periferias urbanas a lo largo del Triángulo Norte, las maras se han convertido en organizaciones criminales violentas y complejas. Sus dos facetas –como redes de apoyo social, y como aparatos de coerción y depredación– no son mutuamente excluyentes, y tanto el estatus de víctima como el de perpetrador son parte integral de la autopercepción de los principales grupos de la región, y hacen parte de su persistente atractivo[fn]“Todo joven busca cómo tener su participación. Marcar su espacio, su territorio, darse fama. Es normal. Y a veces lo hacés negativamente ya que el Estado no te proporciona educación, o a veces no te proporciona un empleo, o a veces no te proporciona una salud, y entonces como método arcaico lo que buscás la violencia”. Entrevista con joven hondureño en Isabel Aguilar, “Victimarios y víctimas de la violencia”, en Markus Gottsbacher y John De Boer (eds), Vulnerabilidad y violencia en América Latina y el Caribe (Mexico City, 2016).Hide Footnote .

“Every young person is looking to have a role. Mark your space, your territory, become famous. It’s normal. And sometimes you do it negatively since the state does not provide you with education, or sometimes it doesn’t give you a job, or sometimes it doesn’t give you health care and then like the old-fashioned method, you look for violence”. Interview with young Honduran in Isabel Aguilar, “Victimarios y víctimas de la violencia”, in Markus Gottsbacher and John De Boer (eds.), Vulnerabilidad y violencia en América Latina y el Caribe (Mexico City, 2016).Hide Footnote

La extorsión es el motor económico que las impulsa, y representa la mayor porción de los ingresos de éstas.

El delito emblemático de las maras, mientras tanto, es en gran medida responsable de su crecimiento y longevidad. La extorsión es el motor económico que las impulsa, y representa la mayor porción de los ingresos de éstas, con un costo directo para las empresas estimado en $756 millones al año tan solo en El Salvador[fn]Cifras del Banco Central de El Salvador para 2014. Véase José Salguero, “¿Extorsión o apalancamiento operativo? Aproximación a la Economía Pandilleril en El Salvador”, Friedrich Ebert Stiftung, octubre de 2016. Sin embargo, según investigaciones de las autoridades juciales de El Salvador, el ingreso anual de la MS-13 en ese país es de $31,2 millones, la mayoría de los cuales provienen de la extorsión. “Killers on a Shoestring: Inside the Gangs of El Salvador”, The New York Times, 20 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es una de las principales causas del desalojo forzado en las comunidades controladas por las maras debido a la amenaza que representa para los civiles indefensos, en especial las mujeres y los niños. Este delito colectivo garantiza un sueldo insignificante para miles de miembros, reafirmando a la vez la identidad grupal de los mareros y cubriendo sus necesidades de subsistencia. Poner freno a la extorsión y reducir los daños que causa representaría un gran paso para erradicar la amenaza a la seguridad que posan las maras centroamericanas, pero lograr esto requiere una comprensión más clara de los propósitos que sirven y las alternativas que podrían ocupar su lugar.

Identidad, territorio y organización

La transformación de las maras de redes de apoyo a los inmigrantes en las grandes ciudades estadounidenses a amenaza a la seguridad en Centroamérica se articuló en torno a las formas en las cuales éstas se adaptaron a sus nuevos hogares. La satisfacción emocional –obtener estatus, respeto y un fuerte sentido de identidad colectiva– siempre ha sido un elemento integral de los atractivos de la vida pandillera, y ha desempeñado un papel mucho más importante en el surgimiento y adaptabilidad de éstas que la acumulación ilícita de riqueza. Las maras en efecto proporcionan una muleta psicológica y una vida social, especialmente a jóvenes varones desencantados y provenientes de familias rotas[fn]Una encuesta sobre maras realizada en 2006 en Guatemala halló que el 40 por ciento se unió a un grupo debido a problemas familiares, y el 33,8 por ciento por los atractivos de la vida pandillera. Elin Ranum, “Street Gangs of Guatemala”, en Maras. Gang Violence …, op. cit., p. 78.Hide Footnote . Las maras “generan la ilusión de pertenecer a una familia, ya que las suyas no funcionan, y de estar peleando por una causa importante”, dijo un antropólogo. “Cuando no tienes nada, cuando ya naciste muerto, es muy importante”[fn]El antropólogo salvadoreño Juan José Martínez D’Aubuisson, quien vivió durante un año en comunidades controladas por las maras, ha afirmado que éstas “obtienen dinero, y cada vez más; sin embargo, sería erróneo decir que las pandillas son pequeñas mafias que buscan enriquecerse”. “Las maras son importantes cuando no tienes nada, cuando ya naciste muerto”, Diagonal, 17 de diciembre de 2015.Hide Footnote .

Los delitos de las maras se llevan a cabo en grupos, y los miembros se pasan casi toda la vida en compañía de otros mareros[fn]Esta sociabilidad es un aspecto tradicional de toda la vida pandillera. Scott Decker y Barrik Van Winkle, Life in the Gang. Family, Friends and Violence (Cambridge, 1996), p. 177.Hide Footnote . Los relatos sobre las pandillas en EE.UU., y los precursores de las maras MS-13 y B-18 en Centroamérica, indican que ninguna de ellas era notablemente violenta, y que en Honduras las pandillas de principios de los noventas se dedicaban principalmente al vandalismo, agresiones con armas blancas, y pintar grafitis con aerosol[fn]Joanna Mateo, “Street Gangs of Honduras”, en Maras. Gang Violence …, op. cit., p. 94.Hide Footnote .

No obstante, una vez arraigadas en los países del Triángulo Norte, estos grupos se adaptaron a las condiciones de las comunidades urbanas marginales caracterizadas por servicios públicos casi inexistentes, oportunidades económicas limitadas, y una población recientemente desplazada por la guerra civil, la deportación y el empobrecimiento[fn]Según alias Santiago, un miembro de una mara que participó en el proceso de paz, “ya que el gobierno, el Estado, ha abandonado estos territorios, hemos tomado el control de lo que han abandonado […] Venimos de familias desintegradas, extrema pobreza, y la única fuerza viviente y viva que existe en nuestras comunidades son las pandillas”. “Pandillas de El Salvador”, video, Youtube, septiembre de 2016. Aunque Honduras no ha sufrido una guerra civil, las tasas de pobreza urbana aumentaron allí en un 18 por ciento de 1989 a 1993, según el Banco Mundial. El Banco ha argumentado que esto se debe en parte a una anomalía estadística. Maras. Gang Violence …, op. cit, p. 92.Hide Footnote . La necesidad de subsistir fomentó las actividades ilícitas, mientras que la ausencia del Estado permitió a estos grupos ejercer su propio control sobre los territorios, a menudo después de un combate brutal con la mara rival para establecer un jefe territorial inobjetable[fn]Comparando la presencia de las maras en barrios pobres de Costa Rica y El Salvador, un estudio reciente contrasta la prevalencia del tráfico de drogas a pequeña escala como forma de generar ingresos en Costa Rica con la toma sistemática de comunidades en El Salvador, donde la venta de drogas forma una pequeña parte de los intereses territoriales de éstas. Juan Pablo Pérez Sáinz (ed), Exclusión social y violencia en territorios urbanos centroamericanos (San José, 2015), pp. 53-54.Hide Footnote . Esta tendencia fue especialmente pronunciada en El Salvador, donde la guerra civil de los ochentas había familiarizado a la población con las zonas controladas por la guerrilla.

En Guatemala, los estimativos sugieren que alrededor del 80 por ciento de las extorsiones son coordinadas desde las cárceles.

La estrecha solidaridad de las maras emergentes y la consolidación del control sobre los territorios urbanos propiciaron la propagación del cobro por protección, lo que generó ingresos para todo el grupo, sirviendo para mantener el control territorial y delimitar las fronteras del grupo. Tras la detención masiva de miembros de las maras por todo el Triángulo Norte, el núcleo de estas redes de cobro por protección se trasladó a las cárceles, donde éstas en efecto establecieron nuevos enclaves territoriales, consecuencia del extremadamente débil control oficial sobre las prisiones. En Guatemala, los estimativos sugieren que alrededor del 80 por ciento de las extorsiones son coordinadas desde las cárceles, mientras que un funcionario de la Unidad Antiextorsión de la Fiscalía General informa que el teléfono de un preso se usó 400 veces en un día para realizar llamadas de chantaje[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de Guatemala, 8 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Asimismo, las duras sentencias dictadas a principios de la década del 2000 significaron que los viejos ranfleros, o líderes de primera y segunda generación, necesitaban más recursos para mantener a sus familias fuera de la cárcel y para mejorar sus propias condiciones de encierro, o para pagar a los abogados y sobornar a los guardias. En el penal Fraijines I, en las afueras de la ciudad de Guatemala, por ejemplo, los ingresos de la extorsión se han empleado para modernizar los circuitos eléctricos del edificio y para comprar camas nuevas para miembros de las maras[fn]Entrevista de Crisis Group, noviembre de 2016.Hide Footnote .

Estos nuevos arreglos llevaron al surgimiento de estructuras más complejas que vinculaban a los líderes de las maras encarcelados con los miembros libres. El reclutamiento forzoso se ha vuelto habitual, y el ingreso a las maras a menudo supone una iniciación mediante el asesinato[fn]Entrevista de Crisis Group, San Salvador, febrero de 2017. Para más sobre el ritual de iniciación, véase Óscar Martínez y Juan Martínez, “La espina de la Mara Salvatrucha”, parte de Crónicas Negras, Sala Negra (San Salvador, 2014). Para una explicación detallada de los diferentes términos de las pandillas, véase “Maras y pandillas, comunidad y policía en Centroamérica”, Demoscopía, 2007, p. 15.Hide Footnote . A nivel barrial, las clicas (o células) controlan el territorio local bajo la supervisión de un líder, conocido como ranflero o primera palabra. Un programa, por su parte, une a miembros de varias clicas en delitos específicos con el fin de obtener dinero, mientras que los miembros encargados de los asesinatos se conocen como sicarios o gatilleros. En los niveles más bajos, los llamados paros o banderas hacen de ayudantes, recolectores de pagos de extorsión, contrabandistas de armas, espías y reclutadores. Al mismo tiempo, la MS-13 y la B-18 han asumido características ligeramente diferentes a lo largo de los tres países del Triángulo Norte. Mientras que la primera se ha vuelto más organizada, más orientada a los negocios y más disciplinada, adoptando un sistema de castigo interno por incumplir las reglas del grupo, la segunda ha sido descrita por un funcionario guatemalteco de alto nivel como una volátil “jauría de machos alfa”[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de Guatemala, 8 de febrero de 2017.Hide Footnote .

Crisis Group interview, Guatemala City, 8 February 2017.Hide Footnote

Actividades y presencia criminales

Las maras que surgieron a finales de los noventas respondieron de formas distintas a las condiciones sociales, geográficas e institucionales de cada país del Triángulo Norte[fn]Otto Argueta, “Transformaciones de las pandillas en El Salvador, Guatemala y Honduras”, en “Re-conceptualización de la violencia en el Triángulo Norte”, Heinrich Böll Stiftung, junio de 2016.Hide Footnote . El entorno y las oportunidades ilícitas del territorio que las maras tomaron y las características de las comunidades que vivían allí formaron el núcleo de esta flexibilidad y capacidad de adaptación. En su conjunto, estos factores determinaban si era posible establecer un control territorial y qué tipos de medios de vida criminales podían desarrollarse.

Las maras se inclinaron o bien por la extorsión, como en Guatemala y El Salvador, o la venta de drogas al menudeo, como la MS-13 en Honduras, donde supuestamente ha participado en el lavado de dinero mediante la compra de pequeñas empresas[fn]Entrevista de Crisis Group, líder comunitario en Belén, Comayagua, 23 de noviembre de 2016. Véase también “Maras y pandillas en Honduras”, InSight Crime, 2015.Hide Footnote . La B-18 hondureña ha respondido buscando tomar el control del pujante negocio de la extorsión, lo que ha derivado en una violenta competencia con grupos más pequeños o herederos de las maras como Los Benjis o Los Chirizos. Algunas de éstas han recibido apoyo de pequeños empresarios que buscaban defenderse de ataques predatorios por parte de las maras más grandes[fn]Entrevista de Crisis Group, asesor de la Secretaría de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización en Honduras, Tegucigalpa, 25 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

El narcotráfico en Guatemala ha sido un negocio marginal para las maras, debido al control sobre el comercio que mantienen las organizaciones criminales locales existentes con fuertes vínculos con el Estado y las fuerzas de seguridad[fn]Informe de Crisis Group sobre América Latina N°52, Corredor de violencia: la frontera entre Guatemala y Honduras, 4 de junio de 2014.Hide Footnote . Estas organizaciones en ocasiones han recurrido a miembros de las maras para la venta callejera de drogas y la violencia selectiva o intimidación[fn]Jeanette Aguilar, “Las maras o pandillas juveniles en el triángulo norte de Centroamérica. Mitos y realidades sobre las pandillas y sus vínculos con el crimen”, Universidad Centroamericana José Simeón Cañas, 2007, pp. 27-29.Hide Footnote . En territorios controlados por narcotraficantes, incluidas la regiones fronterizas y áreas urbanas empleadas para el almacenamiento y transbordo de drogas, las maras pueden funcionar como vigilantes, guardias de seguridad, transportadores o sicarios[fn]Entrevista de Crisis Group, Marco Antonio Castillo, director de CEIBA, una fundación centrada en la prevención basada en la educación que trabaja con ex miembros de pandillas en Guatemala y Honduras, Ciudad de Guatemala, 1 de septiembre de 2016.Hide Footnote . En zonas pobres de la Ciudad de Guatemala, los pandilleros han desplazado a familias y los narcotraficantes han usado temporalmente sus casas como depósitos[fn]Ibid.Hide Footnote . Algunas clicas en las zonas costeras al oeste de El Salvador supuestamente están comenzando a participar en el tráfico de drogas hacia el norte, mientras que se ha visto a pandilleros salvadoreños comprando armas de narcotraficantes guatemaltecos[fn]Entrevista de Crisis Group, asesor del Centro Antipandillas Transnacional, San Salvador, noviembre de 2016.Hide Footnote . Mientras, el consumo de drogas (principalmente marihuana) por parte de las maras en todo el Triángulo Norte es sumamente habitual. En 2003-2004, miles de supuestos miembros de maras fueron arrestados por posesión de pequeñas cantidades de drogas en Guatemala[fn]“Street Gangs of Guatemala”, op. cit., pp. 79-80.Hide Footnote .

La propagación geográfica de la violencia criminal y la presencia de las pandillas en Guatemala ilustran las condiciones que permiten la proliferación de las maras o inhiben su crecimiento. La mayoría de los delitos extorsivos tienen lugar en los grandes centros urbanos, mientras que las regiones dominadas por los cárteles del narcotráfico, como Zacapa, Baja Verapaz y Chiquimula, así como los departamentos con grandes poblaciones indígenas y sólidos sistemas informales de justicia como Quiché y Sololá reportan muchos menos[fn]Informe sobre el delito de extorsión”, Grupo de Apoyo Mutuo, 2015, p. 6.Hide Footnote . Inicialmente, ni el Salvador ni Honduras tenían estructuras criminales rivales ni redes comunitarias tan fuertes como las de Guatemala. Además, la densidad de población de El Salvador –la más elevada de las Américas– ha dejado al país particularmente vulnerable al hacinamiento urbano, la segregación espacial y el fácil acceso de los delincuentes a pequeños negocios que dependen del flujo de efectivo[fn]Ana Glenda Tager, “Parte del problema, parte de la solución: Actores ilegales y reducción de la violencia en El Salvador”, en Vulnerabilidad y violencia en América Latina y el Caribe, op. cit.Hide Footnote .

Ana Glenda Tager, “Parte del problema, parte de la solución: Actores ilegales y reducción de la violencia en El Salvador”, in Vulnerabilidad y violencia en América Latina y el Caribe, op. cit.Hide Footnote

El negocio de la extorsión

La extorsión como delito y fuente de ingresos más importante para las maras, es fundamental para comprender tanto su adaptabilidad como el miedo que han sembrado en las sociedades que las acogen. La extorsión ha demostrado ser el delito más fiable para las maras debido a la forma en que éste se acopla a sus recursos, principalmente su control sobre enclaves territoriales, fácil acceso a las armas de fuego, y a la limitada presencia de organismos de seguridad o del Estado. En El Salvador, las empresas de transporte locales introdujeron a grupos barriales emergentes de principios de los noventas a la extorsión, pagándoles para que intimidaran a empresas rivales o llevaran a cabo asesinatos selectivos[fn]Entrevista de Crisis Group a ex funcionario del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública de El Salvador, San Salvador, 6 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Por todo el Triángulo Norte, pequeños empresarios, trabajadores del transporte, trabajadores autónomos e incluso hogares se ven obligados a pagar a las maras a cambio de protección[fn]Los hogares en áreas pobres de la Ciudad de Guatemala supuestamente se han convertido en blancos después de que numerosos pequeños negocios cerraran debido a la extorsión. Entrevista de Crisis Group a experto en seguridad comunitaria, 8 de marzo de 2017.Hide Footnote . Alrededor del 79 por ciento de las pequeñas empresas registradas en Honduras y el 80 por ciento de los comerciantes informales del país informan que han sido extorsionados; la Cámara de Comercio de Honduras ha dejado de publicar un registro de sus miembros[fn]Encuestas citadas en “Other Situations of Violence in the Northern Triangle of Central America”, Assessment Capacities Project (ACAPS), 2014, p. 26. Entrevista de Crisis Group a portavoz de la Cámara de Comercio, Tegucigalpa, noviembre de 2016.Hide Footnote . Una encuesta reciente en El Salvador halló que la extorsión está aumentando y actualmente afecta al 22 por ciento de las empresas, aunque solo el 15 por ciento de los incidentes son denunciados, lo que refleja la falta de confianza en la capacidad de respuesta de la policía y el poder judicial locales. Supuestamente, en el 76 por ciento de los casos las maras estaban detrás de la extorsión[fn]Extorsiones a la pequeña y micro empresa en El Salvador”, Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económica y Social (FUSADES), 2016. Se estima que entre dos y tres negocios cierran cada mes a consecuencia de la extorsión. Entrevista de Crisis Group Cámara de Comercio, San Salvador, 8 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

En un contexto de violencia competitiva entre maras rivales y un estado fallido o ausente –en el que la policía no cuenta con equipamiento ni con recursos humanos o técnicos para brindar protección suficiente, o a menudo son cómplices de los mismos extorsionistas– el “servicio” que prestan los extorsionistas que cobran por brindar protección es a veces tolerado e incluso aceptado de mala gana por los negocios[fn]Entrevista de Crisis Group a gerente y jefe de transporte de una importante empresa de distribución de alimentos, Ciudad de Guatemala, noviembre de 2016. En una encuesta a mareros en el Triángulo Norte realizada en 2007, el 77 por ciento de los encuestados dijo que las maras realizaban pagos a la policía. Sobre la colusión de la policía con las maras, véase “Maras y Pandillas, comunidad y policía en Centroamérica”, op. cit., p. 91.Hide Footnote . Varias empresas en el mercado municipal de la Ciudad de Guatemala han establecido sistemas de pagos regulares a las pandillas para protegerse a sí mismas contra rivales más predatorios[fn]Entrevista de Crisis Group a dueño de un negocio en el mercado municipal de la Ciudad de Guatemala, 11 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Durante la tregua de las maras de El Salvador, algunos negocios locales alcanzaron sus propios acuerdos informales con éstas. Una empresa manufacturera y una empresa de transporte ofrecieron empleos a sus miembros a cambio de que dejaran de extorsionarlos. Una empresa de distribución de alimentos reclutó a las maras para transportar bienes a cambio de tasas más bajas de extorsión. Los residentes de un complejo residencial emplearon a miembros de las maras para supervisar las rutas de acceso a sus propiedades[fn]Entrevista de Crisis Group a ex funcionario del Ministerio de Justicia y Seguridad Púbica, Ilopango, 6 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

En otros casos, las empresas buscan protegerse trabajando con distribuidores locales vinculados a estos grupos, a menudo familiares de los mareros. Estos arreglos negociados a menudo resultaron en un uso más selectivo de la violencia. “Cuando nos saltamos un pago de la extorsión en cierto lugar, me llamaron educadamente para pedir que les pagara”, dijo un experto en seguridad y negociador de la extorsión para una gran empresa de distribución. “Anteriormente, habrían disparado a nuestro chofer”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de Guatemala, 2016.Hide Footnote

 

Crisis Group interview, Guatemala City, October 2016.Hide Footnote

Un total de 692 transportistas fueron asesinados entre 2011 y 2016 en El Salvador.

Sin embargo, estos casos de acuerdos con redes de extorsión no eliminan la extrema violencia de las economías de protección. Las empresas de transporte y en particular sus trabajadores han pasado a ser blancos de la intimidación sistemática y el homicidio, obligados a pagar por cruzar territorios controlados por las maras. Un total de 692 transportistas fueron asesinados entre 2011 y 2016 en El Salvador, donde las maras paralizaron el transporte público en 2012 y de nuevo en 2015. También afectan periódicamente la movilidad en Guatemala, donde 498 choferes de autobús, 158 inspectores de boletos y 191 pasajeros fueron asesinados entre 2009 y 2011, lo que provocó que muchas rutas de autobús eliminaran los servicios en áreas controladas por las maras[fn]Killers on a Shoestring: Inside the Gangs of El Salvador”, op. cit.; Informe Anual Circunstanciado, Procurador de Derechos Humanos de Guatemala, 2011, p. 103.Hide Footnote . Los taxistas en Tegucigalpa, Honduras, son uno de los objetivos preferidos de la extorsión y se ven obligados a pagar a los grupos que controlan las áreas en las que se encuentran sus paradas: en 2012, 84 fueron asesinados[fn]“Muerte de taxistas” in Informe anual 2012, Comisionado Nacional de los Derechos Humanos de Honduras.Hide Footnote .

El papel de la extorsión como motor del desplazamiento forzado es más difícil de identificar debido a la falta de estadísticas confiables, así como la dificultad de identificar una única causa detrás de la emigración[fn]Informe de Crisis Group, Presa fácil… , op. cit., p. 9.Hide Footnote . Pero el papel central que desempeña la protección extorsiva como forma de manifestar y mantener el control coercitivo de las maras sobre los territorios y comunidades sugiere, de manera inequívoca, que ésta está estrechamente relacionada con la violencia y el miedo que impulsan el creciente éxodo del Triángulo Norte, sobre todo El Salvador y Honduras[fn]El ACNUR establece un vínculo directo entre el desplazamiento forzado y el control territorial coercitivo, el abuso sexual, el homicidio y la extorsión. “En repetidas ocasiones las amenazas incorporan el asesinato de familiares (se ha registrado el asesinato de hasta seis miembros de una misma familia) por no acceder al pago de las extorsiones, o negarse a participar y apoyar las actividades del crimen organizado”. “Desplazamiento Forzado y Necesidades de Protección, generados por nuevas formas de Violencia y Criminalidad en Centroamérica”, 2012, p. 14.Hide Footnote . En 2012, el municipio de San Miguel, al este de El Salvador, registró las tasas de extorsión y homicidio más elevadas del país[fn]San Miguel, el municipio con más homicidios y extorsiones”, La Prensa Gráfica, 14 de abril de 2012.Hide Footnote . Un estudio reciente halló que las amenazas y homicidios eran dos de los principales factores que impulsaban el desplazamiento interno en dicho país, y que las mujeres eran las principales víctimas. Se reportó que las maras habían sido responsables del 86 por ciento de los desplazamientos[fn]Informe sobre situación de desplazamiento forzado por violencia generalizada en El Salvador”, Mesa de Sociedad Civil contra Desplazamiento Forzado 2016, p. 24.Hide Footnote .

Las mismas maras, mientras tanto, han pasado a depender de los ingresos de la extorsión para mejorar las condiciones de los líderes encarcelados y brindar sustento a sus miembros, aunque sea mediante pagos paupérrimos. “Una vez que un pandillero es sentenciado, crea una lista mental de diez personas a quienes puede extorsionar para mantenerse a sí mismo y su familia”, dijo el ex mediador de la tregua Mijango[fn]Entrevista de Crisis Group con Raúl Mijango, San Salvador, febrero de 2017.Hide Footnote . Otros grupos criminales que no son pandillas, conocidos como paisas, supuestamente están buscando hacerse con una mayor cuota del mercado de la extorsión. Sin embargo, recientes medidas represivas y detenciones masivas focalizadas en las redes de extorsión y finanzas de las maras, tanto en El Salvador como en Guatemala, han fracasado en demostrar que éstas manejan lucrativas operaciones delictivas[fn]“Guatemala es Nuestra” en Guatemala y “Operación Jaque” en El Salvador.Hide Footnote . Más de 50 personas detenidas en la Ciudad de Guatemala en 2016 residían en viviendas insalubres en barrios pobres. Los ingresos de la extorsión se dividían entre tantos miembros que los que se comunicaban con las víctimas recibían menos de $5 por semana[fn]Entrevista de Crisis Group con ex miembro de una pandilla, Ciudad de Guatemala, 10 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Resultados similares surgieron en El Salvador a raíz de un estudio realizado por The New York Times y El Faro sobre la extorsión por protección que expuso la Operación Jaque en julio de 2016, cuando investigadores policiales arrestaron a más de 70 personas acusadas de gestionar negocios que servían de fachada para lavar los ingresos ilícitos de las maras[fn]Killers on a Shoestring: Inside the Gangs of El Salvador”, op. cit.Hide Footnote . Suponiendo que los ingresos totales estimados de la extorsión se dividen en partes iguales entre todos los miembros de la MS-13 –lo cual es impreciso, dada la necesidad de pagar a los abogados y mejorar las condiciones en las cárceles– cada uno recibiría $15 por semana, equivalente a la mitad del sueldo mínimo de un trabajador rural. La mayoría de los miembros languidecen en actividades ilegales de subsistencia.

Si bien las operaciones podrían estar tornándose más técnicas y eficientes, no hay evidencia de que las maras se estén transformando en organizaciones criminales de mayor nivel, a la altura de cárteles transnacionales. Desde el punto de vista de sus víctimas, no obstante, esto ofrece escaso consuelo. “Me parece más peligroso […] que haya personas dispuestas a matarte por una deuda de $15. Si han establecido un pago diario de $1 y dejas de pagar por dos semanas, te pueden matar. No es ningún alivio que sea una mafia de pobres” [fn]Entrevista de Crisis Group a Roberto Valencia, op. cit.Hide Footnote .

Crisis Group interview, Roberto Valencia, op. cit.Hide Footnote

Las mujeres como víctimas y aliadas

Las mujeres son elementos centrales de las operaciones de las maras por todo el Triángulo Norte. Se estima que entre el 20 y el 40 por ciento de los miembros de las maras son mujeres[fn]Esta cifra promedio para los tres países se basa en una encuesta a miembros de pandillas realizada en 2007. Véase “Maras y Pandillas”, Demoscopía, op. cit, p. 36.Hide Footnote . Las tareas fundamentales pero serviles que llevan a cabo incluyen transmitir mensajes de líderes encarcelados y cobrar pagos de extorsión[fn]Entrevista de Crisis Group a unidad antiextorsión de la Fiscalía General, 8 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Varias mujeres activas en las maras han informado que formaron relaciones desde adolescentes con miembros de pandillas para huir de una vida de ingratas tareas domésticas, pobreza y violencia, incluidos los abusos sexuales. Otras siguieron los pasos de un familiar que ya estaba en el grupo para poder obtener un empleo estable y mantener a su familia[fn]Violentas y violentadas. Relaciones de género en las maras y pandillas del triángulo norte de Centroamérica”, Interpeace, 2017.Hide Footnote .

Violentas y violentadas. Relaciones de género en las maras y pandillas del triángulo norte de Centroamérica”, Interpeace, 2017.Hide Footnote

Numerosos testimonios apuntan a la prevalencia de la violación en grupo de las pandilleras, en un caso denunciado por hasta 30 hombres, así como las relaciones sexuales forzadas con líderes pandilleros como preludio al reclutamiento de niñas adolescentes.

Sin embargo, tras ingresar a las maras muchas de ellas quedan expuestas a la violencia y la sumisión. El control masculino sobre los cuerpos femeninos, y la definición de actividades femeninas dentro del grupo, son elementos integrales de la cultura pandillera. “Es increíble lo violentos que pueden llegar a ser (…) cómo tratan a sus esposas y sus madres. Ni siquiera necesitan portar un arma para comportarse tan brutalmente como lo hacen”, dijo una ex miembro de la B-18[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad Arce, El Salvador, febrero de 2017.Hide Footnote . Numerosos testimonios apuntan a la prevalencia de la violación en grupo de las pandilleras, en un caso denunciado por hasta 30 hombres, así como las relaciones sexuales forzadas con líderes pandilleros como preludio al reclutamiento de niñas adolescentes[fn]Así viven y mueren las mujeres pandilleras en El Salvador”, Revista Factum, 11 de marzo de 2016.Hide Footnote . Estos casos son supuestamente responsables del aumento en la migración hacia el norte de niñas centroamericanas, así como las elevadísimas tasas de niñas salvadoreñas que cambian o abandonan la escuela[fn]Según el Ministerio de Educación, se informa que 66.000 niñas cambiaron o abandonaron la escuela en El Salvador en 2014 y 2015. “‘It’s a crime to be young and pretty’: girls flee predatory Central America gangs”, The Guardian, 23 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Las sociedades centroamericanas sufren elevados niveles de violencia doméstica, y segmentos de la sociedad admiran la virilidad y poder masculinos, lo que hace que a las niñas expuestas a la violencia de las pandillas en ocasiones les resulte difícil reconocer los delitos que padecen. Una encuesta reciente sobre violencia contra adolescentes en el Triángulo Norte demostró que “existen temas que permanecen silenciados, ignorados, invisibilizados, y no se están abordadando. Niñas, niños, adolescentes y jóvenes son abusados por sus hermanos y sus papás, y lo ven como normal”[fn]“Victimarios y víctimas de la violencia”, op. cit., pp. 84-85.Hide Footnote .

La violencia sexual extendida en la sociedad y los abusos específicos dentro de las maras no parecen haber disuadido a las niñas a unirse a ellas. Algunos observadores especulan que las mujeres jóvenes en las pandillas al menos pueden elegir si se someten o no a los deseos de los miembros varones. Asimismo, según trabajadores sociales, ciertas pandilleras que conectan a otras niñas a redes de trata de personas y explotación sexual supuestamente encuentran consuelo en la perpetuación de los abusos que ellas mismas han sufrido[fn]Ibid.Hide Footnote . Si bien los motivos precisos y la libertad para elegir de las pandilleras varían, la presencia de las mujeres en las maras y su papel en el cobro de pagos por protección no parecen estar disminuyendo. Un reciente informe sobre Honduras indica una creciente presencia femenina, con varias mujeres en puestos de liderazgo[fn]Mujeres en pandillas, un fenómeno social en incremento en Honduras”, El Heraldo, 16 de abril de 2015.Hide Footnote .

Mujeres en pandillas, un fenómeno social en incremento en Honduras”, El Heraldo, 16 April 2015.Hide Footnote

Respuestas públicas y políticas

Las respuestas públicas a los delitos de las maras naturalmente han estado dominadas por el miedo. Algunas organizaciones de la sociedad civil y empresas privadas han tratado de incrementar las oportunidades económicas para los miembros de estos grupos, pero por lo general siguen siendo vistas como enemigos públicos. Una encuesta de 2016 afirma que el 54 por ciento de los salvadoreños está de acuerdo con que en ocasiones la policía debería actuar por encima de la ley para capturar a sospechosos. En 2015, la misma encuesta halló que el 59,1 por ciento se oponía al diálogo con las maras[fn]El Instituto Universitario de Educación Pública de la Universidad Centroamericana elabora encuestas periódicamente. Los resultados de la encuesta realizada a finales de 2015 y 2016 se pueden consultar aquí http://bit.ly/2mj1swH y aquí http://www.uca.edu.sv/noticias/texto-4560.Hide Footnote .

The University Institute for Public Opinion (IUDOP) of the Central American University produces periodical surveys. Results of the poll taken at the end of 2015 and 2016 can be found here http://bit.ly/2mj1swH and here http://www.uca.edu.sv/noticias/texto-4560.Hide Footnote

Respuestas oficiales

Los países del TNCA en gran medida ignoraban la creciente presencia de las maras en los barrios urbanos hasta que a principios de siglo varios informes mediáticos dirigieron la atención pública hacia la violencia y el delito asociado con ellas. Pero el consenso inicial en torno a las medidas represivas de seguridad ha evolucionado hacia enfoques mucho más diversos.

Tras abandonar la tregua en 2014, El Salvador ha vuelto a criminalizar a las maras[fn]Las maras ya habían sido declaradas ilegales en El Salvador en 2010. En 2015, la Corte Suprema salvadoreña reclasificó a la MS-13 y la B-18 como organizaciones terroristas, criminalizando cualquier colaboración con ellas. “El Salvador Supreme Court labels street gangs as terrorist groups”, InSight Crime, 26 de agosto de 2015. Además, nueva legislación aprobada en Honduras en febrero de 2017 facilita acusar a las maras de terrorismo. “CIDH y ONU advierten que reformas penales en Honduras pueden minar DD HH”, La Tribuna, 25 de febrero de 2017. Durante la tregua, el Departamento del Tesoro de EE.UU. designó a la MS-13 como una organización criminal transnacional significativa. “Treasury sanctions Latin American criminal organization”, comunicado de prensa del Departamento del Tesoro de EE.UU., 10 de noviembre de 2012.Hide Footnote . El contínuo fracaso en la provisión de servicios básicos a los barrios marginalizados de El Salvador, combinado con supuestas ilegalidades, incluida la formación de escuadrones de la muerte o de “limpieza social” para eliminar a los miembros de las maras, y la complicidad de agentes de seguridad en la extorsión y el narcotráfico, ha fomentado la impunidad, la hostilidad y los incentivos para la delincuencia[fn]José Miguel Cruz, “State and criminal violence in Latin America”, Crime, Law and Social Change, pp. 1-22, 2016.Hide Footnote . El gobierno afirma que las “medidas extraordinarias”, entre ellas penas más duras de cárcel, están detrás del descenso en la tasa de homicidios de 103 en 2015 a 81 en 2016, pero las maras, que declararon un cese al fuego unilateral en mayo de 2016, se han atribuido el mérito del descenso[fn]Los analistas especializados consideran que tanto la represión por parte del gobierno como las instrucciones de las maras de frenar los homicidios son factores que han contribuido a las recientes reducciones en la tasa de homicidios. “Homicides down in El Salvador, but government measures not the only reason”, InSight Crime, 3 de marzo de 2017.Hide Footnote . Los críticos en los medios y varios académicos han calificado el enfoque del gobierno de “nueva guerra” y “una especie de estrategia de tierra arrasada en las barriadas y cantones donde las pandillas ejercen control territorial” [fn]La Nueva Guerra”, Revista Factum, 22 de noviembre de 2016. Un análisis publicado por El Faro brinda apoyo empírico a estas acusaciones. Para agosto de 2016, el número de personas muertas en enfrentamientos entre la policía y pandillas callejeras ya había superado la cifra para todo 2015. El índice de letalidad, que divide el número de muertos por el número total de heridos en enfrentamientos entre la policía y las pandillas fue de 2,3 en El Salvador en 2015. Por cada policía o soldado que las maras asesinaron, habían herido a 7,6 en 2016; pero por cada miembro de una mara herido, 3 habían sido asesinados. En 2016, el número de miembros de estos grupos que habían sido asesinados era casi el doble del número de capturados. “Los datos apuntan a la presencia de ejecuciones sumarias”, El Faro, 3 de octubre de 2016.Hide Footnote .

La Nueva Guerra”, Revista Factum, 22 November 2016. Analysis published by El Faro provides empirical support for these accusations. By August 2016, the number of people killed in confrontations between police and street gangs had already surpassed the figure for all of 2015. The lethality index, which divides the number of dead by the number of those injured in confrontations between police and gangs stood at 2.3 in El Salvador in 2015. For every policeman or soldier the gangs killed, they had injured 7.6 in 2016; but for every injured gang member, three had been killed. In 2016, the number of gang members killed was nearly twice the number captured. “Los datos apuntan a la presencia de ejecuciones sumarias”, El Faro, 3 October 2016.Hide Footnote

Incluso las organizaciones de la sociedad civil dispuestas a cooperar con el gobierno critican su fracaso a la hora de abordar las desigualdades sociales como una fuente de delincuencia.

Tras la promulgación de legislación contra las maras en Honduras a principios de la década del 2000, una serie de redadas masivas inflaron la población carcelaria, y desde entonces la creciente militarización del sistema de seguridad ha representado la principal respuesta oficial a las extremadamente elevadas tasas de homicidio y extorsión. La Policía Nacional ha depurado sus filas, que estaban plagadas de corrupción. Se estableció una nueva policía militar temporal, que desde entonces ha pasado a ser una importante fuerza en los asuntos de seguridad interna bajo la estrecha supervisión del presidente[fn]Entrevistas de Crisis Group, Tegucigalpa, Honduras, 28 noviembre-1 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Incluso las organizaciones de la sociedad civil dispuestas a cooperar con el gobierno critican su fracaso a la hora de abordar las desigualdades sociales como una fuente de delincuencia[fn]Entrevista de Crisis Group a Jaime Varela, Asociación para una Sociedad más Justa, Tegucigalpa, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Un enfoque diferente hacia la violencia de las pandillas se está probando en Guatemala, donde la Fiscalía General manifestó su compromiso con poner fin a las estrategias de seguridad basadas en la destrucción del enemigo. En abril de 2015 se creó una oficina especializada en delitos de extorsión con unidades separadas dedicadas a la MS-13 y la B-18. Una línea telefónica para denunciar casos de extorsión está permanentemente disponible, y a través de ella se brinda apoyo a las víctimas, mientras que se puede descargar gratis una aplicación para teléfonos inteligentes para prevenir la extorsión. La aplicación emplea y actualiza la base de datos de la Fiscalía General de los números de teléfono que han sido identificados como pertenecientes a extorsionistas, y puede grabar llamadas y guardar números telefónicos para su posterior investigación penal[fn]Entrevistas de Crisis Group a Emma Patricia Flores, Raúl Figueroa y Claudia Palencia, abogados a cargo de la Unidad Antiextorsión, Ciudad de Guatemala, 18 de octubre de 2016.Hide Footnote . En 2016 se asestaron tres importantes golpes contra redes de extorsión, que produjeron un total de 225 capturas. Las operaciones conjuntas policiales y judiciales “Rescate del Sur”, “Rescatando a Guatemala” y “Guatemala es Nuestra” se basaron en investigaciones realizadas a lo largo de varios meses.

Hay evidentes fallas institucionales en los sistemas de seguridad y justicia de los tres países. Expertos en El Salvador apuntan a la profusión de documentos, organismos y funcionarios, así como a una tendencia a usar estas organizaciones para contratar a políticos leales[fn]“Street Gangs of El Salvador”, op. cit., p. 61.Hide Footnote . Según un experto en seguridad, los fracasos del Estado no son “una cuestión de falta de voluntad, ni de oscuros intereses, ni de conspiraciones perversas y subterráneas. Veo una profunda incapacidad de gobernar, de liderar estratégicamente, coordinar y poner en práctica[fn]Entrevista de Crisis Group a Luis Enrique Amaya, op. cit.Hide Footnote . El vicepresidente Óscar Ortiz y su asesor Benito Lara, el anterior ministro de Justicia, dominan parte de los esfuerzos del Estado en esta área. Hato Hasbún, un veterano político, coordina el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia, a cargo del llamado Plan El Salvador Seguro[fn]El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana presentó al presidente el Plan El Salvador Seguro en enero de 2015. Éste incluye cinco líneas de trabajo que abordan las condiciones de vida de las personas, la investigación penal y judicial, la reforma carcelaria, la protección a las víctimas, y el fortalecimiento institucional. Entrevistas de Crisis Group, oficinas de la UE y el PNUD, San Salvador, noviembre de 2016.Hide Footnote . Mientras, el ministro de Justicia y Seguridad Pública, el Gabinete de Justicia y el Subgabinete de Prevención de la Violencia buscan implementar diferentes aspectos de varias políticas públicas. Es difícil lograr consenso, las decisiones están paralizadas y la implementación es débil[fn]Entrevistas de Crisis Group con expertos nacionales, San Salvador, 21-25 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

A lo largo del TNCA, los esfuerzos por prevenir la violencia han dado escasos resultados, y existe poca evidencia de algún logro a largo plazo[fn]Gangs, urban violence, and security interventions in Central America”, op. cit.Hide Footnote . Aún así, algunas señales apuntan a un fortalecimiento de la prevención. Un nuevo Viceministerio de Prevención Social fue creado en 2016 en El Salvador, y estará a cargo de coordinar el trabajo de todas las instituciones gubernamentales en materia de prevención como parte del Plan El Salvador Seguro[fn]Entrevista de Crisis Group con Edgar Amaya, asesor, Viceministerio de Prevención Social, San Salvador, 22 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El Viceministerio de Prevención de la Violencia y el Delito en Guatemala está reuniendo a las instituciones gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil para diseñar e implementar una estrategia nacional de prevención[fn]Entrevistas de Crisis Group con Axel Romero, viceministro de Prevención de la Violencia, Ciudad de Guatemala, 6 de julio de 2016 y 27 de enero de 2017.Hide Footnote . Los esfuerzos de Honduras incluyen a varios organismos oficiales que se reúnen en el marco de un “gabinete de prevención” del gobierno, pero no cuentan con un plan conjunto o sólidos mecanismos de coordinación[fn]Entrevistas de Crisis Group con Carol Martínez, Programa Nacional de Prevención, Tegucigalpa, 29 de noviembre de 2016; con Gustavo Bardales, director, Programa Municipios Más Seguros, Subsecretaría de Prevención, Tegucigalpa, 1 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, Carol Martínez, National Prevention Program, Tegucigalpa, 29 November 2016; Gustavo Bardales, Director, Safer Municipalities Program, Under-Secretariat for Prevention, Tegucigalpa, 1 December 2016.Hide Footnote

Actitudes públicas

Según una reciente encuesta, el 42,2 por ciento de los salvadoreños, el 20,6 por ciento de los guatemaltecos, y el 29,3 por ciento de los hondureños identifican el delito y la inseguridad pública como el principal problema social en sus respectivos países. En El Salvador, el 19,7 por ciento de la población dice que las maras son el principal problema al que se enfrenta el país, comparado con el 8 por ciento en Guatemala y el 2,6 por ciento en Honduras[fn]En otras conclusiones, solo el 17,2 por ciento de los salvadoreños, el 16 por ciento de los guatemaltecos, y el 14,7 por ciento de los hondureños piensan que se puede confiar en los demás. El 70,7 por ciento de los salvadoreños, el 73,7 por ciento de los guatemaltecos, y el 62,4 por ciento de los hondureños admiten confiar poco o nada en la policía. Llamativamente, el 71,1 por ciento de los salvadoreños, el 84,4 por ciento de los guatemaltecos y el 84,2 por ciento de los hondureños dicen que confían en la Iglesia católica o la evangélica. Véanse las bases de datos en Encuesta Latinobarómetro, 2015.Hide Footnote .

El sentimiento de amenaza y aprisionamiento de los residentes de las comunidades afectadas depende de con qué nivel de organización de las maras éstos se encuentren. La seguridad de la que gozan en su comunidad puede implicar restricciones a su libertad de movimiento, o limitaciones en el acceso a la comunidad. “Las personas que viven en comunidades controladas por las pandillas tienen que lidiar con fronteras invisibles, con retenes para entrar a sus comunidades […] romper el protocolo puede resultar letal”, dijo un trabajador de una ONG de base en El Salvador[fn]Entrevista de Crisis Group, San Salvador, marzo de 2017. El Diario de Hoy produjo una serie de artículos en 2015 en los que mapeaba la presencia de diferentes clicas en San Salvador. El proyecto fue impulsado por el estupor ante el asesinato de un vendedor callejero afiliado a una pandilla que traspasó sin querer el territorio de otra. Véase http://bit.ly/2mzUZ4G, el mapa se puede consultar en: http://bit.ly/2mwhV4i.Hide Footnote .

Las escuelas y las familias pueden convertirse en fuentes de violencia. La principal estrategia de supervivencia de los jóvenes es encerrarse en sus hogares, evitando el contacto con las maras e intentando evitar meterse en problemas[fn]Entrevista de Crisis Group, Luis Mario Martínez, investigador en la Universidad del Valle de Guatemala, Ciudad de Guatemala, 8 de junio de 2016.Hide Footnote . Según un antropólogo la “juventud encerrada” conforma la mayoría de la población en los barrios marginados de la Ciudad de Guatemala; “buscan refugio en la televisión, el internet, la radio, y los celulares. Prácticamente no socializan en persona con sus pares, y no tienen un sentido de pertenencia”[fn]Denis Roberto Martínez, “Youth under the Gun: Violence, Fear, and Resistance in Urban Guatemala”, tesis doctoral, University of Texas at Austin, diciembre de 2014.Hide Footnote . Fuera de sus comunidades, se enfrentan a la exclusión social y la estigmatización, ya que los empleadores tienden a negarse a contratar personas que viven en comunidades controladas por las maras.

En contextos de postconflicto en el TNCA, donde el discurso público ha estado dominado por la caracterización de las maras como enemigos públicos, el apoyo a la represión o incluso la eliminación de los miembros de éstas es elevado. Esta guerra simbólica y real contra las maras impide la discusión de los complejos problemas generados por sociedades profundamente desiguales[fn]Maras y su vinculación con los poderes paralelos”, Instituto de Análisis de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos de Guatemala, octubre de 2014.Hide Footnote . Algunos observadores cercanos señalan las diferencias de clase en las sociedades del TNCA como un factor importante en la incapacidad de lidiar con el problema de las maras de forma más integral. Quienes cuentan con ingresos familiares superiores a $500 mensuales pueden librarse de la peor violencia mediante el pago de escuelas y servicios de salud privados y patrullas de seguridad barrial. “Este sector no se considera parte del problema ni de la solución”[fn]Entrevista de Crisis Group, Roberto Valencia, op. cit.Hide Footnote .

Debido a los elevados niveles de confianza de los que gozan las organizaciones religiosas, a menudo son llamadas a buscar espacios de diálogo con las maras. Líderes locales católicos y protestantes han facilitado la tregua en El Salvador, y han intentado hacer lo mismo en Honduras, mientras que la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG) ha explorado la posibilidad de mantener un diálogo similar[fn]Entrevista de Crisis Group, Ronald Solís, ODHAG, Ciudad de Guatemala, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote . Las iglesias evangélicas, por su parte, brindan a quienes desean abandonar las maras una salida que, inusualmente, es respetada por éstas, y que podría utilizarse como espacio seguro para la formación profesional y educativa de ex miembros de estos grupos. Según una encuesta reciente, más del 58 por ciento de los mareros encarcelados creen que las iglesias serían las organizaciones más indicadas para liderar los programas de rehabilitación[fn]“The New Face of Street Gangs: The Gang Phenomenon in El Salvador”, op. cit., p. 63.Hide Footnote .

“The New Face of Street Gangs: The Gang Phenomenon in El Salvador”, op. cit., p. 63.Hide Footnote

Cooperación internacional

La presencia en varios países de grupos que dicen tener una identidad común ha generado temores de que las maras estén convirtiéndose en organizaciones criminales transnacionales, o “pandillas de tercera generación que han desarrollado objetivos políticos” comparables de alguna manera con los yihadistas radicales[fn]Gary I. Wilson y John P. Sullivan, “On Gangs, Crime, and Terrorism”, Defense and the National Interest, 28 de febrero de 2007, p. 9.Hide Footnote . La designación por parte del Departamento del Tesoro de EE.UU. de la MS-13 como una organización transnacional criminal significativa ha provocado una animada discusión entre los expertos en esta materia, aunque ha sido difícil encontrar pruebas irrefutables de la necesidad de combatirlas como tales[fn]Central America’s Gangs Are All Grown Up”, Foreign Policy, 19 de enero de 2016; “International Terror and the Gangs of Douglas Farah”, InSight Crime, 26 de febrero de 2016; y “The Nature of the Maras: Douglas Farah – a Rebuttal”, InSight Crime, 1 de marzo de 2016. “The MS-13 and 18th Street Gangs: Emerging Transnational Gang Threats?”, Congressional Research Service, actualizado en 2008, 2010.Hide Footnote .

Las instituciones de ayuda internacional se han mostrado reacias a participar directamente en estrategias de prevención que involucren directamente a perpetradores y sus víctimas, después del fracaso de varios programas para sacar a los jóvenes de las maras implementados a principios de la década del 2000, que resultaron en la muerte de varios miembros que intentaron dejarlas. Si bien se ha considerado renovar estas iniciativas bajo los auspicios de la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central (CARSI, por sus siglas en inglés), los intentos de prevención de la violencia se dirigen principalmente a las comunidades afectadas, y no a los miembros de las maras[fn]Entrevistas de Crisis Group a funcionarios internacionales, noviembre de 2016. CARSI es una iniciativa multimillonaria para asisitir a las agencias encargadas de hacer cumplir la ley y las fuerzas de seguridad a enfrentarse a las amenazas de seguridad en la región.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, international officials, November 2016. CARSI is a multi-million dollar initiative assisting law enforcement and security forces to confront regional security threats.Hide Footnote

Otros observadores han señalado la creación de centros asistenciales en comunidades de alto riesgo en Honduras como ejemplos relativamente exitosos de iniciativas financiadas por EE.UU.

El financiamiento para proyectos de prevención de la violencia o de seguridad ciudadana a gran escala centrados en estas áreas se ha triplicado en el último año hasta alcanzar cientos de millones de dólares. Otros observadores han señalado la creación de centros asistenciales en comunidades de alto riesgo en Honduras como ejemplos relativamente exitosos de iniciativas financiadas por EE.UU.[fn]Existe escaso consenso, no obstante, en torno al efecto de los programas de prevención de la violencia en el Triángulo Norte financiados por la comunidad internacional, notablemente USAID. “Are U.S. Anti-Crime Programs in Central America Working?”, InSight Crime, 6 de marzo de 2017; y “How the Most Dangerous Place on Earth Got Safer”, The New York Times, 11 de agosto de 2016.Hide Footnote . Existen al menos tres convocatorias abiertas de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) para proyectos similares en cada uno de los países del TNCA, con un financiamiento promedio de $40 millones cada uno. Hay financiamiento adicional disponible del Plan Alianza para la Prosperidad, una iniciativa lanzada en 2014 con el objetivo de frenar la migración hacia el norte mediante el abordaje de cuestiones de seguridad y desarrollo. A pesar de representar un importante aumento del financiamiento de EE.UU. a la región, el plan ha sido criticado por elementos de la sociedad civil por su énfasis en la inversión extranjera directa en proyectos de infraestructura por encima de la inversión social, el apoyo a políticas de seguridad con participación de los militares, y por la falta de mecanismos de transparencia para supervisar el uso de los recursos[fn]El Congreso de EE.UU. aprobó $750 millones en el año fiscal 2016, y un monto similar fue solicitado para el año fiscal 2017. Si bien el Plan reconoce implícitamente el carácter estructural de los problemas sociales y de seguridad de la región, la implementación es lenta y hay una falta de claridad en torno a cómo se gastarán los recursos. Entrevistas de Crisis Group a representantes de ONG, Ciudad de Guatemala, marzo de 2017.Hide Footnote .

Parece improbable que EE.UU. siga apoyando estas actividades en años venideros dada la adopción por parte del gobierno de Trump de medidas más duras de seguridad fronteriza y control migratorio, incluida la posible deportación masiva de migrantes indocumentados. La implementación de estas políticas sin duda agravaría las presiones económicas en el Triángulo Norte e impulsaría un aumento del reclutamiento de jóvenes marginalizados por parte de las maras, especialmente si no se hacen esfuerzos por proporcionar ayuda, seguridad y oportunidades económicas a los repatriados. Sin embargo, durante los primeros meses de 2017, altos funcionarios estadounidenses visitaron la región para expresar su apoyo por las reformas institucionales en curso y la lucha contra la corrupción[fn]El secretario de Seguridad Nacional John Kelly visitó Guatemala el 22 de febrero de 2017, y el subsecretario de Estado adjunto para Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley William Brownfield lo hizo el 6 de marzo.Hide Footnote . Estos gestos podrían indicar la voluntad de partes de la nueva administración de continuar con políticas estadounidenses ya establecidas, en particular la estrategia hacia Centroamérica que apunta a “la evolución de una Centroamérica económicamente integrada que sea plenamente democrática, brinde oportunidades económicas a su gente… y garantice un entorno seguro para sus ciudadanos”[fn]“Our Central American Strategy”, the White House, 16 de marzo de 2015. http://bit.ly/2mLdNd2.Hide Footnote .

En la misma línea, el secretario de Relaciones Exteriores mexicano Luis Videgaray llamó a que se organice una reunión que incluya a México, EE.UU., los países del Triángulo Norte y otros vecinos para establecer los términos de “una responsabilidad regional conjunta para el desarrollo de América Central, entendiendo que es a través del desarrollo y la estabilidad como realmente pueden atenderse las causas de la migración” [fn]La propuesta fue formulada durante la visita a México en febrero de 2017 del secretario de Estado de EE.UU. Rex Tillerson y el secretario de Seguridad Nacional John Kelly. “Mensaje a medios del Canciller Luis Videgaray Caso con los secretarios de estado y seguridad interior de EUA”, Secretaría de Relaciones Exteriores, 23 de febrero de 2017.Hide Footnote .

Por el momento, los tres países del Triángulo Norte parecen estar avanzando hacia una colaboración más estrecha en su esfuerzo por combatir a las maras, si bien bajo un marco primordialmente militarizado. El Salvador y Guatemala establecieron un Grupo de Seguridad de Alto Nivel en agosto de 2016 para mejorar el intercambio de información e implementar programas conjuntos en su lucha contra el crimen organizado transnacional[fn]Guatemala y El Salvador crean Grupo de Alto Nivel en Seguridad”, Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, 13 de agosto de 2016.Hide Footnote . Honduras se sumó al esfuerzo regional con la propuesta de un grupo de trabajo trinacional contra el crimen organizado lanzado en noviembre de 2016 en Nueva Ocotepeque, una ciudad hondureña cercana a la triple frontera. La fuerza ha sido establecida para coordinar la lucha contra el crimen transnacional, incluyendo explícitamente las maras, el narcotráfico, la trata de personas y el contrabando, y se espera que involucre operaciones conjuntas entre las agencias policiales, fiscales y el ejército de cada país. Si bien en un inicio las fiscalías generales de los tres países fueron excluidas de este acuerdo, éstas ya han establecido mecanismos de coordinación, incluidos la creación de una base de datos común, procesos de capacitación conjuntos y un esfuerzo para armonizar sus procedimientos penales[fn]Entrevistas de Crisis Group a funcionarios senior de la Fiscalía General, Ciudad de Guatemala, 9 de septiembre de 2016.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, senior officials in attorney general’s office, Guatemala City, 9 September 2016.Hide Footnote

Nuevos enfoques en materia de políticas

Los países del Triángulo Norte, en especial El Salvador y Honduras, continúan sufriendo niveles de inseguridad que hacen que muchas personas se vean desplazadas por la fuerza. El reconocimiento de esta crisis, como ha hecho Honduras, y la voluntad de aceptar la ayuda internacional humanitaria colaborando con organizaciones para ofrecer albergue temporal y ayuda a las personas desplazadas por la violencia, son imperativos para la región. A más largo plazo, aminorar la violencia de las maras dependerá de varias innovaciones complementarias en materia de políticas, varias de las cuales se sugieren a continuación.

Comunicación sin negociación

El infructuoso proceso de tregua en El Salvador ha estigmatizado la noción de una “negociación” con las maras. Pero los gobiernos no necesitan participar en un diálogo directo con éstas para poner en marcha un proceso de pacificación, tanto a través de claros mensajes de los gobiernos en cuanto a su voluntad de abordar las causas subyacentes del fenómeno de las pandillas, como mediante medidas de las maras para reducir los niveles de violencia.

La MS-13 y una de las facciones de la B-18 han expresado recientemente su voluntad de emprender negociaciones con el gobierno salvadoreño, el cual hasta ahora se ha negado a contemplar la idea[fn]Secretary-General Appoints Benito Andión of Mexico Special Envoy to Facilitate Dialogue in El Salvador”, comunicado de prensa de las Naciones Unidas, 16 de enero de 2017. Entrevista de Crisis Group, personal de las Naciones Unidas, San Salvador, febrero de 2017. “MS-13 pide diálogo al gobierno y pone sobre la mesa su propia desarticulación”, El Faro, 9 de enero de 2017; y “Pandillas no serán incluidas en ‘segundos acuerdos de paz’”, El Faro, 15 de febrero de 2017.Hide Footnote . Las maras han mencionado la posibilidad de su propia disolución, de poner fin a las tramas de extorsión y revelar la ubicación de los cementerios clandestinos. Iniciativas similares, aunque a menor escala, podrían explorarse en Honduras y Guatemala, mientras EE.UU. podría desempeñar un papel importante de apoyo a este proceso poniendo fin a la designación de la MS-13 como una organización criminal transnacional en respuesta a claras señales de que las maras están dispuestas a reducir la violencia. Asimismo, los gobiernos de Honduras y El Salvador podrían considerar revocar su clasificación de los delitos de las maras como actividades terroristas para fomentar la confianza con éstas. Las organizaciones religiosas están bien ubicadas para asistir en este proceso, ya que gozan de la confianza del público, mientras que la conversión religiosa se ha convertido en un motivo aceptable entre los miembros de las maras para calmarse – expresión propia de las maras que hace referencia a dejar de participar en las actividades del grupo.

En enero de 2017, se dio a conocer una misión de mediación de seis meses del Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas liderada por el diplomático mexicano Benito Andión cuyo fin era encontrar un terreno común entre los dos principales partidos políticos de El Salvador en torno a una serie indeterminada de cuestiones. El gobierno rápidamente anunció que las maras no formarían parte de ningún futuro diálogo, y la misión aún no ha abordado la cuestión de la prevención de la violencia ni el diálogo con las maras. No obstante, si la misión prorroga su mandato y logra mediar con éxito entre las dos partes, un grupo de trabajo sobre iniciativas de consolidación de la paz podría explorar la posibilidad de un diálogo más inclusivo. Incluso si excluye explícitamente a las maras, el gobierno de El Salvador podría centrar sus iniciativas en curso para fortalecer la presencia y respuesta de las instituciones del Estado, en el marco del Plan El Salvador Seguro, por ejemplo, en territorios que hayan observado una reducción significativa de la violencia durante la tregua.

Espacios para el movimiento libre y seguro

Las maras deberían adoptar medidas de fomento de la confianza que puedan ser reconocidas como tales por el público en general, y que puedan preceder o seguir a señales de que los gobiernos del Triángulo Norte tienen la intención de lidiar honestamente con los reclamos de éstas. Durante la tregua, las maras salvadoreñas declararon las escuelas zonas seguras y participaron en iniciativas locales de consolidación de la paz. Dichas medidas podrían ser emuladas por las maras en Guatemala y Honduras. Deberían incluir promesas de poner fin al reclutamiento forzoso, en particular de niñas, y garantías públicas de que los vecinos y ciudadanos sean libres de moverse por territorios afectados por estos grupos sin riesgo de violencia.

Dicho esto, tales llamamientos podrían, inadvertidamente, otorgar mayor influencia política y social a las maras una vez que se demuestre su poder de garantizar la plena libertad de movimiento. El riesgo de transformarlas en importantes actores políticos debe ser cuidadosamente evaluado por las autoridades y los grupos que participen en los procesos de consolidación de la paz. Los delitos no deben ser desestimados, y es de esperar que sean castigados. El hecho de que durante la tregua salvadoreña las maras jamás solicitaran ser exoneradas de sus responsabilidades penales ofrece un precedente sobre el cual construir.

Inversión focalizada en las comunidades y las empresas

Los miembros de mayor edad de las maras han expresado a menudo su voluntad de reducir los niveles de violencia. Según explicó un ex miembro de uno de estos grupos: “He visto lo dura que puede ser esta vida, y no quiero que mis hijos pasen por todo esto”[fn]Entrevista de Crisis Group a exmiembro de la B-18, San Salvador, febrero de 2017.Hide Footnote . Medios de vida alternativos y dignos son fundamentales para que las maras desistan de la delincuencia violenta, pero la ayuda al desarrollo en el contexto de las comunidades controladas por las maras presenta enormes desafíos. Varias iniciativas de ONGs para financiar pequeñas oportunidades empresariales en comunidades controladas por las maras en Honduras han sido abandonadas ante las presiones de redes de extorsión violentas[fn]New Humanitarian Frontiers: Addressing Criminal Violence in Mexico and Central America”, Internal Displacement Monitoring Centre, octubre de 2015, pp. 10-11.Hide Footnote . La inversión sustantiva en las comunidades afectadas y la creación de más espacios públicos seguros, como los llevados a cabo en la ciudad colombiana de Medellín, es otra opción, pero dependería del financiamiento disponible y la colaboración eficaz entre organismos estatales[fn]Robert Muggah and Ilona Szabó de Carvalho, “How to make Latin America’s most violent cities safer”, The Guardian, 13 de junio de 2016.Hide Footnote .

Otra alternativa es usar procesos de mercado para integrar a ex miembros de las maras a actividades productivas, como ha ocurrido en algunas instancias[fn]Un caso destacado es la “Liga para la Esperanza”, con sede en un área industrial de El Salvador llamada Parque Americano, que produce ropa de deporte para universidades estadounidenses; en la actualidad emplea a 40 ex miembros de pandillas. Entrevista de Crisis Group a Rodrigo Bolaños, gerente general, “Liga para la Esperanza”, Ciudad Arce, 24 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El cuidadoso monitoreo de estas iniciativas ayudaría a evaluar su eficacia, y determinar hasta qué punto podrían replicarse. Se debería prestar especial atención a la manera en que las oportunidades laborales se ajustan al sentido de identidad y autoestima de los miembros de las maras, así como los aspectos más positivos de la solidaridad al interior de éstas.

Los esfuerzos por pasar gradualmente de los esquemas extorsivos a la actividad económica formal, como se intentó durante la tregua en El Salvador, deberían renovarse[fn]Véase la Sección III.C.Hide Footnote . Para lograr esto, los programas deben reconocer los atractivos económicos y psicológicos de la actual forma de vida delictiva de las maras. Un miembro típico de un grupo, según un experto en seguridad con experiencia directa de negociar con las maras, “está involucrado en un modelo de negocio que produce sustento para él, su esposa, sus primos, hermanitas, toda la fanta, como dicen… La pelea con el actual miembro de la pandilla es cómo reducir su dependencia de la economía criminal. Dado que actualmente no hay ninguna política que permita a la parte bonita de la ciudad ampliarse hacia territorios marginalizados, cuando pasamos de la parte bonita a la parte fea pagamos impuestos” [fn]Entrevista de Crisis Group a Juan Pablo Ríos, experto en seguridad, Ciudad de Guatemala, 18 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Crisis Group interview, Juan Pablo Ríos, security expert, Guatemala City, 18 October 2016.Hide Footnote

La cárcel y las alternativas a la cárcel

Las prisiones se han vuelto fundamentales para el desarrollo criminal de las maras. La concentración de miembros de éstas en las cárceles en la década del 2000 les permitió tomar el control y manejar esquemas extorsivos desde el interior de las cárceles. El abandono de las prisiones por parte del gobierno llevó a un aumento del hacinamiento, y al deterioro de las condiciones de vida hasta extremos espantosos. Los motines y la vio