icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Whatsapp Youtube
Gang members sit inside a cell at Izalco jail during a 24-hour lockdown ordered by President Bukele in Izalco, El Salvador 27 April, 2020. REUTERS/Jose Cabezas

¿Milagro o espejismo? Pandillas y el desplome de la violencia en El Salvador

La tasa de asesinatos en El Salvador, antes la más alta del mundo, está decreciendo rápidamente. El presidente Nayib Bukele lo atribuye a su dura represión contra las pandillas, pero es probable que otros factores estén influyendo. El gobierno debe explorar reformas policiales y socioeconómicas que apacigüen las calles del país.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

¿Qué hay de nuevo? En el primer año de Nayib Bukele como presidente, El Salvador ha visto una fuerte caída en las tasas de homicidios, que por mucho tiempo fueron astronómicamente altas. Si bien el público celebra sus conocidas políticas de “mano dura”, el éxito podría deberse a un entendimiento discreto e informal entre las pandillas y el gobierno.

¿Por qué importa?  Reducir los homicidios por parte de las tres principales pandillas en uno de los países más violentos del mundo es una hazaña de gran importancia. Pero las causas precisas de la disminución son complejas y a menudo poco claras. Los recientes brotes de violencia de las pandillas y controversias políticas resaltan lo frágil y reversible que puede resultar este logro.

¿Qué se debería hacer? Mantener la reducción de la violencia es clave. El gobierno debería priorizar proyectos de desarrollo enfocados en la comunidad, la rehabilitación de los pandilleros encarcelados y estrategias policiales más sofisticadas, incluyendo más controles internos en las fuerzas de seguridad. Si las pandillas mantienen los bajos niveles de violencia y cooperan con las autoridades durante la pandemia, Bukele debería considerar abrir canales de diálogos locales con estas.

Resumen ejecutivo

Después de décadas de una atroz violencia de pandillas, las tasas de homicidios se han desplomado en El Salvador bajo la administración de su nuevo presidente, Nayib Bukele. Ante el crecimiento de las pandillas MS-13 y Barrio 18, los gobiernos anteriores recurrieron a políticas de “mano dura” para someterlas, solo para encontrar que incrementaban la violencia. Desde su elección en 2019, el presidente Bukele, un autodenominado político alternativo, ha ganado un gran respaldo público al presidir sobre una caída del 60 por ciento en las tasas de homicidios. Sin embargo, hay dudas sobre las posibilidades de que este logro perdure. La caída de las tasas de homicidios puede deberse no solo a las políticas de seguridad pública del gobierno, sino también a la decisión de las pandillas de detener el derramamiento de sangre, posiblemente a raíz de un frágil acuerdo de no agresión con las autoridades. Además, el estilo beligerante de Bukele, que se ha exacerbado durante la pandemia de COVID-19, pone en riesgo sus reformas de seguridad al enredarlas en batallas políticas. En cambio, esfuerzos ampliamente respaldados para apoyar a las comunidades afectadas, ayudar a quienes desean salir de las pandillas e incentivar la construcción de paz a nivel local tienen mayores probabilidades de poner un fin definitivo al ciclo de violencia de El Salvador.

La administración de Bukele sostiene que el desplome en la tasa de homicidios es el logro supremo de una nueva estrategia de seguridad.

La administración de Bukele sostiene que el desplome en la tasa de homicidios, actualmente con la tasa diaria de homicidios más baja desde el final de la guerra civil del país (1980-1992), es el logro supremo de una nueva estrategia de seguridad. En teoría, el Plan Control Territorial del gobierno combina la política de mano dura con esquemas de prevención de violencia. Ha robustecido el patrullaje conjunto de la policía y el ejército en los 22 municipios con mayores tasas de delincuencia, al tiempo que ha endurecido las medidas de confinamiento en las cárceles en un intento de cortar las comunicaciones entre los reclusos y el mundo exterior. Simultáneamente, el objetivo del gobierno de construir docenas de “cubos” (centros recreativos y educativos de diseño moderno, con paredes de vidrio), representa su iniciativa más emblemática para mejorar la vida de los jóvenes que crecen bajo el dominio de las pandillas y evitar el reclutamiento en sus filas.

Las razones exactas para la caída de las tasas de homicidios a nivel nacional son difíciles de precisar. Estudios estadísticos muestran que el Plan Control Territorial probablemente no sea la única causa; la caída de las tasas locales de homicidios no corresponde precisamente a aquellas áreas donde se ha implementado el plan. Más bien, en gran parte, las pandillas parecen haber decidido disminuir el uso de la violencia letal. El control indiscutible de las pandillas sobre las comunidades, la disminución de la rivalidad entre pandillas y el liderazgo cada vez más autónomo de los mareros que están fuera de las cárceles pueden explicar esta decisión más que el Plan Control Territorial. Sin embargo, otras políticas gubernamentales podrían haber jugado un papel importante: numerosos analistas y activistas locales atribuyen la decisión de las pandillas a un acuerdo informal entre ellas y con las autoridades, quienes presuntamente les han ordenado a las fuerzas de seguridad reducir sus enfrentamientos con estos grupos.

Una repentina ola de asesinatos atribuida a la MS-13 en abril ilustra lo precario que puede ser el compromiso de las pandillas para reducir la violencia. La reacción de Bukele a los ataques, que dejaron más de 80 muertos en un lapso de cinco días, reafirmó su inclinación a adoptar medidas punitivas para someter a las pandillas. Imágenes compartidas en todo el mundo desde el interior de las cárceles de alta seguridad de El Salvador mostraban a reclusos amontonados o forzados a compartir celdas sin acceso a la luz del sol. Aunque las tasas de homicidios han vuelto a caer, el riesgo sigue siendo que las pandillas, ahora que tienen menos ingresos por cobros de extorsión debido a las medidas de confinamiento, e indignadas por la represión del gobierno, recurran una vez más a la violencia extrema.

Las disputas políticas de Bukele refuerzan el riesgo de que las mejoras en la seguridad pierdan su rumbo. Algunas de las maniobras del presidente para someter a sus oponentes y concentrar el poder en sus manos, incluida la ocupación militar en febrero de la Asamblea Legislativa controlada por la oposición y las repetidas peleas por la legalidad de las medidas adoptadas durante la emergencia del COVID-19, han provocado revuelo, particularmente por parte de potencias extranjeras y organizaciones de la sociedad civil. Sus demostraciones de fuerza hacia los dos partidos que mantuvieron un dominio absoluto sobre el poder en El Salvador durante 27 años, al igual que hacia las instituciones estatales y judiciales, tienen como objetivo conseguir la mayoría parlamentaria el próximo año. Pero al convertir la seguridad pública y la política de salud en una herramienta para someter a sus adversarios, el presidente podría privar a sus reformas del amplio apoyo político que necesitan para ser efectivas y sostenibles. Si la violencia resurge, él también podría verse tentado a recurrir a acciones coercitivas en un intento por obtener resultados rápidos, a pesar de la amplia evidencia acumulada de gobiernos anteriores de que tales medidas generalmente resultan contraproducentes.

El gobierno debería aprovechar sus altos niveles de popularidad para garantizar que la reducción de la violencia se convierta en un logro duradero.

En un momento en el que confinamiento nacional comienza a disminuir, el gobierno debería aprovechar sus altos niveles de popularidad para garantizar que la reducción de la violencia se convierta en un logro duradero. Debería construir sobre la base de los programas existentes y aprovechar las extensas redes de contactos locales de sus funcionarios para garantizar que las necesidades de las comunidades afectadas por la violencia sean entendidas y abordadas adecuadamente, con el fin de evitar el reclutamiento de jóvenes vulnerables por parte de las pandillas. Deberían reducir progresivamente la implementación de reglas carcelarias drásticas, o al menos combinarlas con un esfuerzo mucho mayor por diseñar esquemas de rehabilitación para los pandilleros detenidos. Las fuerzas de seguridad, por su parte, deberían continuar en lo posible reduciendo los enfrentamientos con pandillas y jóvenes que viven en comunidades pobres, y concentrar sus recursos en capturar y judicializar a los delincuentes más peligrosos.

Lo más importante es que el gobierno podría estar en una posición única dentro del próximo año para decidir si restablece o no un diálogo con las maras. El fracaso de la tregua entre pandillas en 2012-2013, que al finalizar provocó un aumento sin precedentes en los homicidios, dejó en evidencia los riesgos de negociar con grupos criminales ante un público hostil. Sin embargo, si las pandillas mantienen las tasas de homicidios en los mínimos actuales y cooperan con las autoridades para garantizar acceso médico y humanitario a las comunidades durante toda la pandemia, el gobierno podría intentar iniciar conversaciones. Estos podrían tener como objetivo establecer un proceso diseñado para abordar agravios profundamente arraigados que alimentan la violencia de pandillas en El Salvador a cambio de que los miembros entreguen las armas. Iniciativas locales para llevar paz y desarrollo a las comunidades marginadas podrían ser el pilar de estos esfuerzos y ayudarían a generar la confianza necesaria para embarcarse en un diálogo nacional, que a su vez debería estar dirigido a promover reformas que conduzcan al desarme de las pandillas y a su reintegración pacífica a la sociedad.

Bukele todavía goza de una notable popularidad y tiene el capital para avanzar en estos frentes. Algunas de sus políticas hasta el momento proporcionan una buena base para una ruta que reduzca de manera sostenible el terrible derramamiento de sangre del pasado reciente en El Salvador. Pero corre el riesgo de distraerse y minar esta ruta por priorizar sus cálculos políticos a corto plazo y asumir una postura innecesariamente hostil hacia sus rivales. Los donantes extranjeros y las fuerzas políticas nacionales deberían instarlo a que no desperdicie esta rara oportunidad para calmar las turbulentas calles de El Salvador.

Ciudad de Guatemala/Bogotá/Nueva York/Bruselas, 8 de julio de 2020

¿Milagro o espejismo? Pandillas y el desplome de la violencia en El Salvador

CRISISGROUP

I. Introducción

El Salvador ha sido desgarrado durante años por la violencia. Los asesinatos y otros crímenes perpetrados por las principales pandillas y las fuerzas de seguridad del país se dispararon bajo el gobierno del expresidente Salvador Sánchez Cerén, del partido de izquierda Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). Su mandato de cinco años coincidió con el período más letal en la historia de la posguerra del país, lo que condujo a un total de 23 000 homicidios reportados[fn]Gobierno de Sánchez Cerén cierra como el quinquenio más violento, con más de 23 mil homicidios”, Última Hora SV, 31 de mayo de 2019.Hide Footnote . A lo largo del tiempo, devastadores niveles de violencia y condiciones de vida precarias (con alrededor del 29 por ciento de los 6,7 millones de habitantes del país viviendo en situación de pobreza), han llevado a cientos de miles de salvadoreños a huir dentro o fuera del país. Casi 90 000 salvadoreños, equivalente al 1,4 por ciento de la población del país, fueron detenidos en la frontera sur de Estados Unidos entre octubre de 2018 y septiembre de 2019[fn]Además, solo en el 2018 se presentaron 46 800 solicitudes de asilo, lo que convirtió a El Salvador en el sexto país de origen de nuevos solicitantes de asilo a nivel mundial, según la Agencia de la ONU para los Refugiados. Cifras del sitio web de Aduanas y Protección Fronteriza de EE. UU. “Global Trends: Forced Displacement in 2018”, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), 20 de junio de 2019.Hide Footnote .

La elección de Nayib Bukele en el 2019, quien se define como un político alternativo, marcó un hito en la historia salvadoreña reciente. Desde la guerra civil del país entre 1980 y 1992, en la que murieron 70 000 personas, el poder se había alternado exclusivamente entre el partido conservador Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) y el FMLN, de izquierda. Aunque comenzó su carrera política como alcalde de Nuevo Cuscatlán y más tarde de San Salvador bajo el ala del FMLN, Bukele aprovechó una ola de descontento con los partidos tradicionales, desprestigiados tras varios escándalos de corrupción. Liderando una campaña antisistema, lanzó su candidatura presidencial como candidato del partido de derecha Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA), a pesar de que el público salvadoreño generalmente lo percibe como un político de centro[fn]Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan las elecciones presidenciales del 3 de febrero de 2019”, IUDOP-UCA Boletín de Prensa, vol. 33, no. 2 (7 de mayo de 2019), p. 24.Hide Footnote .

La tasa anual de homicidios en El Salvador aumentó a 103 por cada 100 000 habitantes en 2015, la más alta del mundo en ese momento.

La elección de Bukele también pareció augurar un nuevo enfoque hacia el crimen, la mayor preocupación que enfrenta El Salvador. En las últimas dos décadas, las sucesivas administraciones de los dos principales partidos implementaron políticas que se enfocaban en la leyes de orden público, encarcelamiento masivo, operaciones conjuntas entre policías y militares, y leyes más severas contra las pandillas. Esto a costa de iniciativas de prevención y rehabilitación dirigidas a los pandilleros[fn]Informe de Crisis Group sobre América Latina N°64, Política y violencia perpetua en El Salvador, 19 de diciembre de 2017.Hide Footnote . La tregua entre pandillas de 2012-2013, apoyada por funcionarios de la administración del expresidente Mauricio Funes, fue la excepción. Pero el incumplimiento del gobierno a ciertas demandas de las pandillas y una generalizada oposición popular a la tregua condujeron a su colapso. Como consecuencia, la violencia se disparó nuevamente, en buena medida debido a los enfrentamientos entre pandillas y fuerzas de seguridad; mientras que, según algunos informes, políticos de los principales partidos intentaron restablecer contacto con los líderes de las pandillas para conseguir su apoyo para las elecciones presidenciales de 2014[fn]Recientemente, la Fiscalía General de la República abrió investigaciones contra políticos del FMLN y ARENA por presuntamente ofrecer dinero y otros beneficios a las pandillas a cambio de votos. “Fiscalía acusa al alcalde Ernesto Muyshondt, al exministro Benito Lara y cinco personas más por presuntas negociaciones con pandillas”, El Salvador, 1 de febrero de 2020.Hide Footnote . La tasa anual de homicidios en El Salvador aumentó a 103 por cada 100 000 habitantes en 2015, la más alta del mundo en ese momento[fn]How El Salvador became the murder capital of the world”, The Conversation, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote .

 Aunque esta tasa posteriormente disminuyó, Bukele heredó un país plagado por la violencia de grupos criminales, en particular la Mara Salvatrucha (MS-13) y las dos facciones de la pandilla Barrio 18: los Revolucionarios y los Sureños[fn]Las luchas internas por el control de la pandilla Barrio 18 y sus recursos llevaron al asesinato de algunos de sus miembros de alto nivel y finalmente causaron su división, hace más de una década, en dos facciones diferentes, los Revolucionarios y los Sureños (o Southern United Raza), que funcionan de manera autónoma. “Todas las muertes del Cranky”, El Faro, 13 de octubre de 2011.Hide Footnote . Las autoridades estiman que 60 000 pandilleros activos operan en el 94 por ciento de los municipios del país, y cada miembro cuenta con una red de al menos seis personas, ya sean familiares o colaboradores[fn]Entrevista de Crisis Group, comisionado de policía, San Salvador, octubre de 2019. Comentario de Crisis Group, “Vivir bajo el control de las pandillas”, 26 de noviembre de 2018.Hide Footnote . Las considerables reducciones en las tasas de homicidios y desapariciones, que se han desplomado en un 60 y un 40 por ciento respectivamente desde que Bukele asumió el poder, han llamado la atención a nivel internacional. Al mismo tiempo, su intimidación a políticos rivales y su postura hostil hacia las instituciones estatales (tal como su decisión de desplegar personal militar en el parlamento en febrero o los enfrentamientos más recientes con las instituciones judiciales sobre las medidas para enfrentar el COVID-19), ponen en riesgo la cooperación interpartidaria necesaria para sostener las mejoras de seguridad del país. Dichas medidas también pueden afectar la voluntad de países donantes para proporcionar apoyo técnico y financiero, que usualmente ligado al cumplimiento de normas democráticas[fn]El Salvador parliament denounces president’s ‘attempted coup’”, BBC, 11 de febrero de 2020. Eric L. Olson “Bukele’s COVID-19 Response Is Undermining the Rule of Law in El Salvador”, World Politics Review, 14 de mayo de 2020.Hide Footnote .

Este informe examina las políticas del presidente, las causas detrás del desplome de la violencia y la posibilidad de sostener estos logros en medio de la pandemia, así como las duras represalias de Bukele contra las pandillas. Se basa en análisis estadísticos de Crisis Group y en más de 50 entrevistas en El Salvador y en el extranjero entre marzo de 2019 y junio de 2020, que incluyen a políticos de alto nivel, funcionarios y expertos de seguridad, expandilleros, organizaciones no gubernamentales, líderes comunitarios, trabajadores humanitarios, diplomáticos y académicos.

II. Un tornado político

La elección de Bukele fue una respuesta al desgaste de los dos partidos que han dominado la política en la historia reciente de El Salvador, el partido de izquierda FMLN y ARENA, de derecha. Ambos han estado plagados de escándalos de corrupción y una creciente insatisfacción de sus electores después de años de promesas incumplidas. En su campaña, Bukele usó su edad (a los 37 años, se convirtió en el presidente democráticamente electo más joven en la historia del país), para demostrar que podía aportar un estilo y vigor nuevos a la vida política.

Bukele se presentó como un político alternativo ajeno a ideologías partidistas en las elecciones de 2019, a pesar de sus antecedentes como político profesional. Joven empresario de origen palestino, trabajó en relaciones públicas, comunicaciones y venta de motocicletas antes de entrar en la política[fn]Entrevista de Crisis Group, académico, San Salvador, marzo de 2019. “Nayib Bukele wins El Salvador presidential election”, Financial Times, 4 de febrero de 2019. “The strange political path of Nayib Bukele, El Salvador's new President”, CNN, 10 de febrero de 2019.Hide Footnote . Inició su carrera como alcalde de Nuevo Cuscatlán en 2012, y después de la capital San Salvador en 2015, con la bandera del FMLN. Bukele fue un alcalde popular que cumplió con sus promesas de campaña, como la renovación del centro histórico de la capital, e invirtió en proyectos en comunidades afectadas por la violencia[fn]Nayib Bukele se posiciona con un 73% de aprobación según encuesta de CID/Gallup”, SPM News, 5 de junio de 2017. “LPG Datos: Alcalde Bukele cumplió sus promesas de campaña aseguran capitalinos”, Última Hora, 6 de febrero de 2018.Hide Footnote . Tras enfrentamientos internos con el liderazgo del FMLN que provocaron su expulsión del partido en octubre de 2017, fundó un movimiento llamado Nuevas Ideas, pero no lo registró a tiempo para las elecciones presidenciales[fn]Bukele fue expulsado por supuestamente crear divisiones dentro del partido, violar sus valores, calumniar a algunos de sus miembros y vulnerar los derechos de las mujeres. La última acusación se refiere a un episodio en el que Bukele supuestamente se dirigió a la exalcaldesa del FMLN Xochitl Marchelli de manera ofensiva, por lo que fue juzgado y luego absuelto en marzo de 2019. “Nayib Bukele, expulsado del FMLN por estas razones”, La Prensa Gráfica, 10 de octubre de 2017. “Exoneran a Bukele de agresión verbal”, La Prensa Gráfica, 29 de marzo de 2019.Hide Footnote . Resultó lanzando su candidatura con el partido minoritario de derecha GANA. Bukele ha logrado posicionarse como un político que opera más allá de los marcos ideológicos o partidistas tradicionales, y la mayoría de los salvadoreños lo consideran como un político de centro[fn]Entrevista Crisis Group, académico, San Salvador, 11 de marzo de 2019. “Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan las elecciones presidenciales del 3 de febrero de 2019, op. cit.Hide Footnote .

El objetivo de Bukele es, en teoría, alimentar las divisiones al interior de los partidos de oposición.

Como presidente, Bukele ha centralizado la toma de decisiones y arremetido contra sus críticos. Las redes sociales son sus plataformas preferidas; las utiliza para hacer anuncios públicos y transmitir órdenes a los funcionarios del gobierno, quienes, según informes, tienen poco margen para tomar decisiones sin consultar primero con la presidencia[fn]Bukele presuntamente amplió la secretaría de comunicaciones, incrementando su personal de diez a 130. Entrevistas de Crisis Group, académico, líder religioso y analistas políticos, San Salvador, marzo y octubre de 2019. “Bukele, presidente ‘millennial’ que gobierna a ritmo de ‘tuits’”, El Tiempo, 29 de junio de 2019.Hide Footnote . A menudo ataca al FMLN y a ARENA, que aún controlan la Asamblea Legislativa, así como a los medios de comunicación críticos e incluso a los defensores de derechos humanos que protestan cuando toma medidas extremas contra las pandillas o, más recientemente, en respuesta al brote de COVID-19[fn]Entrevistas de Crisis Group, periodistas y defensores de derechos humanos, San Salvador, octubre y diciembre de 2019. Las últimas elecciones legislativas tuvieron lugar en 2018, cuando ARENA ganó 35 de los 84 escaños de la Asamblea, seguido por el FMLN con 31. GANA, el partido con el que se postuló Bukele, solo tiene 11 escaños.Hide Footnote . El objetivo de Bukele es, en teoría, alimentar las divisiones al interior de los partidos de oposición, con la esperanza de que algunos de sus seguidores se alineen con su partido Nuevas Ideas en las elecciones parlamentarias y municipales de 2021[fn]Bukele mantendrá una guerra política con la Asamblea hasta las elecciones de 2021, según analistas”, El Salvador Times, 28 de febrero de 2019. Entrevista de Crisis Group, funcionario de cooperación exterior, San Salvador, 25 de octubre de 2019.Hide Footnote .

La estrategia de comunicación de Bukele y el tono combativo hacia sus adversarios han tenido efectos diversos. Es el presidente con el índice de aprobación pública más alto (con más del 90 por ciento) en América Latina[fn]Bukele cierra su primer año de trabajo con alta aprobación”, La Prensa Gráfica, 24 de mayo de 2020.Hide Footnote . Su estrategia ha llevado al FMLN y a ARENA a dejar de lado sus rivalidades históricas para, en ocasiones, unir fuerzas contra el gobierno[fn]En octubre de 2019, por ejemplo, crearon una comisión especial para investigar las acusaciones hechas por Carlos Marroquín, jefe de la Unidad de Reconstrucción del Tejido Social del gobierno, de que el FMLN y ARENA podrían haber estado detrás del pico de homicidios el 20 de septiembre, cuando las autoridades reportaron dieciocho asesinatos. La comisión concluyó el 26 de noviembre que no se encontraron pruebas para respaldar esta acusación, y sugirió que el presidente destituyera a Marroquín. Entrevista de Crisis Group, académico, San Salvador, 23 de octubre de 2019. “Concluyen que no hay indicios de que partidos políticos estén vinculados al alza de homicidios del 20 de septiembre”, Asamblea Legislativa de la República de El Salvador, 26 de noviembre de 2019.Hide Footnote . Sin embargo, algunas organizaciones de derechos humanos han advertido que la actitud hostil de Bukele está socavando la libertad de expresión, y que los temores de represalias por parte de la administración y trols en las redes sociales podrían conducir a la autocensura de los críticos del gobierno[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de la sociedad civil y periodistas, San Salvador, octubre y diciembre de 2019. “Quien haga una pregunta incómoda puede verse sometido al espionaje del Estado”, Revista Factum, 28 de noviembre de 2019.Hide Footnote . Una nota reciente de la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) advirtió que “las libertades de expresión y de prensa están enfrentando los peligros más graves de las últimas décadas”[fn]Graves peligros para la libertad de prensa en El Salvador”, Sociedad Interamericana de Prensa, 15 de abril de 2020.Hide Footnote . Durante la pandemia del coronavirus, Bukele también ha dirigido sus ataques contra la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que falló en contra de la detención ilegal de ciudadanos que violaron la cuarentena impuesta por el gobierno, lo que ha generado cierta preocupación por su respeto a la división y equilibrio de poderes[fn]Engel and Sires Urge Salvadoran President to Respect Democratic Norms”, Cámara de Representantes de EE. UU., Comisión de Asuntos Exteriores, 29 de abril de 2020.Hide Footnote .

Mientras tanto, Bukele ha mostrado pragmatismo en su disposición para cooperar con socios extranjeros, fuerzas de seguridad y el sector privado[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático europeo, San Salvador, 23 de octubre de 2019.Hide Footnote . Una de sus primeras iniciativas de política exterior fue un acercamiento con los EE. UU. después de años de tensas relaciones bajo los gobiernos liderados por el FMLN[fn]La decisión del gobierno liderado por el FMLN de cortar relaciones con Taiwán y solo reconocer a China continental en agosto de 2018 hizo que las tensiones con los EE. UU. alcanzaran su punto máximo. “Bukele en Washington: “Estamos alineados con EE. UU.”, El Faro, 11 de mayo de 2019.Hide Footnote . Al mismo tiempo, eligió mantener y fortalecer las relaciones con China, a pesar de que había sido abiertamente crítico de su intromisión en los asuntos internos y dijo que revisaría la apertura dirigida por el FMLN hacia ese país[fn]Bukele viajó a China a principios de diciembre de 2019 y obtuvo fondos chinos no reembolsables para proyectos de infraestructura en El Salvador. “Bukele visita China: el histórico acercamiento de El Salvador a Pekín y la ‘gigantesca cooperación” que recibe a cambio’, BBC Mundo, 4 de diciembre de 2019. “China signs on for ‘gigantic’ investment in El Salvador infrastructure”, NASDAQ, 3 de diciembre de 2019.Hide Footnote . A nivel nacional, aumentó las asignaciones presupuestales a los ministerios de Defensa y de Justicia y Seguridad Pública en un 51 y en un 30 por ciento, respectivamente, y a menudo ha insistido en la necesidad de impulsar la inversión extranjera y nacional en el país[fn]La empresa privada consuma su giro y aplaude a Nayib Bukele”, El Faro, 27 de noviembre de 2019. Para consultar las asignaciones presupuestales, ver Portal de Transparencia Fiscal del gobierno.Hide Footnote . Durante gran parte de su primer año en el cargo, Bukele tuvo una relación sólida con el sector privado. Pero divergencias sobre el manejo de la crisis del COVID-19, incluido el uso de los fondos de emergencia, resultaron en el retiro de representantes empresariales de un comité especial formado para supervisar el uso de estos recursos[fn]Relación entre Nayib Bukele y el sector privado ha sido volátil durante su primer año de gestion”, El Economista, 29 de mayo de 2020.Hide Footnote .

III. ¿De vuelta a la mano dura? Políticas de seguridad de Bukele

Si bien las relaciones públicas y el estilo de gobierno de Bukele son innovaciones significativas en el rígido sistema político salvadoreño, en la práctica algunas de sus iniciativas de seguridad se asemejan, al menos en parte, a las de las administraciones anteriores. Otras, particularmente a nivel comunitario, son genuinamente originales.

A. La amenaza de las pandillas

La principal prioridad de Bukele ha sido frenar la violencia perpetrada por las pandillas, particularmente la MS-13 y las dos facciones del Barrio 18[fn]Entrevistas de Crisis Group, comisionado de policía, diplomático europeo, agencia de la ONU y representantes del gobierno, San Salvador, octubre y diciembre de 2019.Hide Footnote . Estos grupos surgieron en la década de 1980 entre emigrantes centroamericanos en California y se extendieron a El Salvador después de que EE. UU. deportara a miles de sus miembros en la década de 1990[fn]Mary Helen Johnson, “National Policies and the Rise of Transnational Gangs”, Migration Policy Institute, 1 de abril de 2006.Hide Footnote . Un país en transición por el postconflicto, con instituciones estatales débiles, marcadas divisiones sociales y altos niveles de pobreza ofreció las condiciones perfectas para que las pandillas se establecieran entre los jóvenes marginados[fn]Informe de Crisis Group, Política y violencia perpetua en El Salvador, op. cit.Hide Footnote . Autoridades nacionales estiman que las pandillas son responsables de alrededor del 50 por ciento de los homicidios y cuentan con 60 000 miembros activos en total, aunque, según informes, la cifra asciende a 400 000 personas si se incluyen colaboradores y parientes cercanos[fn]Los familiares de muchos pandilleros viven de las actividades criminales de las maras y, a veces, participan activamente en ellas. Familiares y colaboradores pueden, por ejemplo, servir como vigilantes, proporcionar apoyo financiero a través de actividades de pequeños negocios o incluso hacerse cargo de la recaudación de pagos de extorsión si un pandillero es detenido. Entrevistas de Crisis Group, experto en seguridad, expandillero, y comisionado de policía, San Salvador, 22-24 de octubre de 2019. Comentario de Crisis Group, “Vivir bajo el control de las pandillas”, op. cit. “El país de las maras”, El Faro, 10 de junio de 2018.Hide Footnote . De esta manera, los pandilleros superan con creces a los 25 000 policías y 13 000 militares desplegados en tareas de orden público[fn]Informe de la Relatora Especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos acerca de su visita a El Salvador”, Asamblea General de la ONU, 23 de abril de 2018, p.4.Hide Footnote . Las cifras oficiales muestran que aproximadamente una tercera parte de los pandilleros están actualmente en la cárcel (alrededor de 18 000), incluidos la mayoría de los líderes históricos o ranfleros[fn]Información obtenida por Crisis Group a través de una solicitud en la plataforma de transparencia de la Dirección General de Centros Penales en febrero de 2020. Consulte el portal aquí.Hide Footnote . La MS-13 es, sin lugar a duda, la pandilla más grande y dobla en tamaño a las dos facciones de Barrio 18 juntas[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, Roberto Valencia, periodista, 24 de enero de 2020.Hide Footnote .

Un país en transición por el postconflicto, con instituciones estatales débiles, marcadas divisiones sociales y altos niveles de pobreza ofreció las condiciones perfectas para que las pandillas se establecieran.

La violencia de pandillas no se limita, de ninguna manera, a los asesinatos. Las denuncias por extorsión, que según el gobierno representa el 80 por ciento del ingreso de las pandillas, aumentaron en un 17,2 por ciento en 2019[fn]Entrevistas de Crisis Group, San Salvador, octubre y diciembre de 2019. “Fiscalía reporta un aumento de las extorsiones”, La Prensa Gráfica, 14 de enero de 2020.Hide Footnote . Estudios estiman que alrededor de una de cada cinco micro y/o pequeñas empresas en el país es víctima de extorsión, mientras que el sector privado en su conjunto paga el equivalente al 3 por ciento del PIB del país en extorsiones[fn]Informe de Crisis Group sobre América Latina N°62, El salario del miedo: maras, violencia y extorsión en Centroamérica, 6 de abril de 2017. Margarita Peñate, Kenny de Escobar, Arnulfo Quintanilla y César Alvarado, “Estimación del Costo Económico de la Violencia en El Salvador 2014”, Red de Investigadores del Banco Central de El Salvador”, abril de 2016. “Soluciones a la micro y pequeña empresa en El Salvador”, FUSADES, junio de 2016, p. 20.Hide Footnote .

La violencia es a menudo la causa del desplazamiento interno y la migración al exterior. El Observatorio de Desplazamiento Interno estima que tan solo en el 2019 la violencia ha forzado el desplazamiento de 455 000 personas dentro de El Salvador, pero solo hasta hace poco la Asamblea Legislativa reconoció este problema. No existe un sistema de monitoreo, ni servicios adecuados para atender a las víctimas[fn]Entrevistas de Crisis Group, defensores de derechos humanos, San Salvador, octubre y diciembre de 2019. “New El Salvador law, a victory for forced displacement victims: UN refugee agency”, UN News, 10 de enero de 2020. “Global Report on Internal Displacement 2020”, Observatorio de Desplazamiento Interno, abril de 2020, pp. 55-56.Hide Footnote . Según una encuesta reciente del Banco Interamericano de Desarrollo, en relación a otros migrantes centroamericanos, los salvadoreños señalaron con mayor frecuencia a la violencia o a la inseguridad (48 por ciento) como principales motivos para considerar migrar al norte[fn]Emmanuel Abuelafia, Giselle Del Carmen y Marta Ruiz-Arranz, “Tras los pasos del migrante. Perspectivas y experiencias de la migración de El Salvador, Guatemala y Honduras en EE. UU.”, Banco Interamericano de Desarrollo, diciembre de 2019, p. 13.Hide Footnote . ACNUR informó en 2019 que tanto en el 2017 como en el 2018 la mayoría de solicitantes de asilo en los EE. UU. fueron salvadoreños[fn]Global Trends. Forced Displacement in 2018”, op. cit., p. 42.Hide Footnote .

B. Respuestas tradicionales y represión fallida

La respuesta estatal predilecta a las pandillas en El Salvador ha sido la “mano dura”, una política que ha demostrado ser extremadamente popular[fn]Jeannette Aguilar, “Las políticas de seguridad en El Salvador, 2003-2018”, Heinrich Böll Stiftung, de enero de 2019. “La Mano Dura como estilo de vida salvadoreño”, El Faro, 7 de febrero de 2020.Hide Footnote . Desde la administración de Francisco Flores (1999-2004), los gobiernos se han centrado en medidas estrictas de orden público, con un papel cada vez mayor del ejército en la seguridad pública, y leyes más severas contra las pandillas, que fueron declaradas como grupos terroristas por la Corte Suprema en el 2015[fn]Informe de Crisis Group, Política y violencia perpetua en El Salvador, op. cit. “El Salvador’s supreme court declares gangs terrorist groups”, AP, 24 de agosto de 2015.Hide Footnote .

La policía y el ejército de El Salvador se ubicaron entre los organismos de seguridad de América Latina que menos generaban confianza en 2018.

Este enfoque, sumado a los precarios mecanismos de control disciplinario interno en las fuerzas de seguridad, creó un ambiente propicio para el aumento de abusos policiales y militares[fn]Entrevista de Crisis Group, académico, San Salvador, 12 de marzo de 2019.Hide Footnote . Estos incluyen detenciones masivas indiscriminadas, uso excesivo de la fuerza e incluso la formación de escuadrones de la muerte, que a veces involucran a agentes activos, y según informes han sido responsables de una serie de ejecuciones extrajudiciales de pandilleros y civiles[fn]Autoridades nacionales desmantelaron al menos diez “escuadrones de la muerte” presuntamente involucrados en más de 160 asesinatos de pandilleros entre 2016 y 2019, y todos involucraron a policías activos y oficiales del ejército. “Informe especial de la señora Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos, licenciada Raquel Caballero de Guevara, sobre las Ejecuciones Extralegales atribuidas a la Policía Nacional Civil, en El Salvador, período 2014-2018”, Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, agosto de 2019. “Grupos de exterminio vinculados a 161 asesinatos desde 2016”, La Prensa Gráfica, 21 de febrero de 2020.Hide Footnote . En el 2017, el uso letal de la fuerza por parte de las fuerzas de seguridad representó el 10,27 por ciento del total de muertes violentas, quince veces más que las cifras del 2011[fn]Monitor del uso de la fuerza letal en América Latina: Un estudio comparativo de Brasil, Colombia, El Salvador, México y Venezuela (2019)”, Monitor Fuerza Letal, septiembre de 2019, p. 88.Hide Footnote . Como resultado, la policía y el ejército de El Salvador se ubicaron entre los organismos de seguridad de América Latina que menos generaban confianza en 2018[fn]Según la encuesta de Latinobarómetro de 2018, solo el 22 por ciento de los entrevistados salvadoreños confiaba en la policía y el 27 por ciento en el ejército. “Informe 2018”, Corporación Latinobarómetro, 9 de noviembre de 2018, pp. 49-50. Entrevistas de Crisis Group, experto en seguridad y académico, San Salvador, marzo de 2019.Hide Footnote . Las detenciones masivas también significaron que El Salvador enfrentó una tasa de hacinamiento carcelario de 215,2 por ciento hasta junio de 2018, así como la segunda tasa de población carcelaria per cápita más alta del mundo, solo detrás de EE. UU[fn]Ahora hay 590 reclusos por cada 100 000 habitantes. Para obtener más estadísticas sobre la población carcelaria, visite la sección de El Salvador en la página web de World Prison Brief.Hide Footnote .

Ante las deficiencias de esta estrategia y el incremento de la inseguridad, el primer gobierno liderado por el FMLN bajo el presidente Funes (2009-2014) exploró una ruta alternativa. En marzo de 2012, el general David Munguía Payés, entonces ministro de Justicia y Seguridad Pública, fomentó un diálogo entre los líderes de las tres principales pandillas. Este diálogo, conocido como “la tregua”, condujo a un alto al fuego entre pandillas, con el objetivo de reducir los homicidios[fn]Charles M. Katz, E.C. Hedberg y Luis Enrique Amaya, “Gang Truce for Violence Prevention, El Salvador”, Organización Mundial de la Salud, 1 de junio de 2016.Hide Footnote . A cambio del compromiso de las pandillas en reducir los homicidios (incluidos los asesinatos entre pandillas, los asesinatos de civiles y los ataques contra las fuerzas de seguridad), el gobierno se comprometía a cumplir con algunas de las solicitudes de las pandillas, incluida la transferencia de varios de sus líderes de cárceles de máxima seguridad a instalaciones menos restrictivas y a crear oportunidades económicas y proyectos sociales en comunidades marginadas[fn]Entrevista de Crisis Group, periodista, San Salvador, 24 de enero de 2020.Hide Footnote . Después de que las pandillas acordaron la tregua, los homicidios diarios cayeron de quince a cinco, y los niveles de violencia se mantuvieron relativamente estables durante quince meses[fn]Ibid. Ana Glenda Tager e Isabel Aguilar Umaña, “La tregua entre pandillas salvadoreñas: Hacia un proceso de construcción de paz social”, Interpeace, 2013, p. 11.Hide Footnote .

Pero el proceso finalmente perdió su rumbo por diversas razones. Para empezar, su diseño e implementación fueron deficientes. Si bien la tasa oficial de homicidios disminuyó durante la tregua, las desapariciones aumentaron, lo que sugiere que la disminución real de los asesinatos fue menor a la reportada[fn]Entrevista de Crisis Group, expandillero, San Salvador, octubre de 2019. “Rise in Disappearances Feeds Doubts Over El Salvador Truce”, Insight Crime, 1 de agosto de 2013.Hide Footnote . El apoyo institucional del gobierno se limitó al Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, que promovió los diálogos, y el gobierno únicamente cumplió con las medidas relativas a las prisiones que fueron acordadas, sin atender las otras demandas de las pandillas[fn]Entrevistas de Crisis Group, expandillero y facilitador de tregua, San Salvador, octubre de 2019 y enero de 2020.Hide Footnote . Finalmente, el proceso enfrentó una oposición popular generalizada, con encuestas que sugerían que más del 75 por ciento de los salvadoreños no confiaban en éste[fn]Evaluación del país a finales de 2014”, IUDOP-UCA, 25 de noviembre de 2014, p. 50.Hide Footnote . El gobierno terminó por distanciarse del proceso, lo que provocó su colapso. Después de romperse la tregua, la violencia se disparó a niveles sin precedentes[fn]How El Salvador became the murder capital of the world”, op. cit.Hide Footnote .

Entre el fin de la tregua y la elección de Bukele, solo hubo otro momento en el que los homicidios cayeron sustancialmente. Tras la atroz violencia del 2015 y el asesinato de ocho trabajadores de una compañía eléctrica y tres campesinos en marzo de 2016, el gobierno salvadoreño impuso “medidas extraordinarias” en las cárceles que incluían confinamiento de los presos, bloqueo en las comunicaciones y suspensión de los programas de rehabilitación[fn]Pandilleros asesinan a once trabajadores en una zona rural de El Salvador”, Europa Press, 4 de marzo de 2016. “Estas son las medidas extraordinarias, dónde y en qué casos se aplicarán”, La Prensa Gráfica, 31 de marzo de 2016.Hide Footnote . Poco antes de que estas medidas entraran en vigor el 1 de abril de 2016, hombres enmascarados que supuestamente representaban a las principales pandillas publicaron un vídeo anunciando una decisión unilateral de reducir los homicidios en un intento por evitar que el gobierno implementara dichas medidas[fn]El Salvador Gang Leaders Order End to Killing”, Insight Crime, 28 de marzo de 2016.Hide Footnote . Datos policiales analizados por Crisis Group muestran que los homicidios se redujeron en más de la mitad en los seis días después del anuncio. Sin embargo, la estrategia de las pandillas no logró detener las medidas extraordinarias: el gobierno siguió adelante con las nuevas restricciones a los prisioneros, después de lo cual las pandillas y las fuerzas de seguridad continuaron enfrentándose constantemente[fn]Después de pasar de más de 600 homicidios en promedio durante los primeros tres meses del 2016 a 354 en abril, los homicidios aumentaron nuevamente a más de 400 en los meses siguientes. Sin embargo, es posible que las medidas extraordinarias hayan contribuido en parte a mantener bajas las tasas de homicidio al obstaculizar las comunicaciones entre los pandilleros encarcelados y los que permanecían libres.Hide Footnote .

La interacción entre pandillas y los líderes políticos es prácticamente inevitable en cualquier intento por implementar proyectos sociales o de infraestructura.

La tregua no fue la única ocasión en la que los políticos salvadoreños negociaron con pandillas. Dado el alcance territorial de las maras, la interacción entre éstas y los líderes políticos es prácticamente inevitable en cualquier intento por implementar proyectos sociales o de infraestructura, o incluso para gestionar la entrada de políticos a algunas localidades[fn]Entrevista de Crisis Group, Roberto Valencia, periodista, San Salvador, 23 de octubre de 2019.Hide Footnote . Pero el poder de negociación de las pandillas se ha visto reforzado por algunas prácticas de la élite política[fn]“¿Quién enseñó política a las maras?”, El Faro, 26 de agosto de 2018.Hide Footnote . Evidencia recolectada por medios de comunicación nacionales, junto con el testimonio de un testigo que se acogió a un preacuerdo con la Fiscalía, y videos publicados en un juicio contra más de 400 miembros de la MS-13, llevaron a la Fiscalía General a abrir investigaciones contra al menos siete políticos del FMLN y ARENA por presuntamente negociar con pandillas para obtener apoyo electoral[fn]El Salvador court gives hefty sentences in mass gang trial”, AP, 13 diciembre de 2019. “Fiscalía acusa al alcalde Ernesto Muyshondt, al exministro Benito Lara y cinco personas más por presuntas negociaciones con pandillas”, El Salvador, 1 de febrero de 2020.Hide Footnote . Estos incluyeron exministros, un candidato presidencial y el actual alcalde de San Salvador. Los políticos de ambos partidos han negado estas acusaciones en repetidas ocasiones[fn]Norman Quijano se defiende tras petición de antejuicio en su contra: “Nunca negocié con pandilleros””, El Salvador, 28 de enero de 2020. “Exministro salvadoreño niega haber negociado votos con pandillas”, Infobae, 3 de febrero de 2020.Hide Footnote .

C. El gobierno de Bukele: innovación y coerción

Durante su campaña presidencial, Bukele prometió un nuevo rumbo en la política de seguridad y dio a conocer el Plan Cuscatlán. Éste traza estrategias para fortalecer el orden público, tales como mejorar las condiciones de trabajo de los funcionarios de seguridad y equiparlos con nuevas tecnologías para aumentar sus recursos de investigación. El plan prevé la reactivación de la Policía Rural, la creación de unidades policiales comunitarias y un batallón de policía militar para ser desplegado en las cárceles, así como el establecimiento de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en El Salvador (CICIES) para combatir la corrupción, en línea con comisiones similares que existían en las vecinas Guatemala y Honduras[fn]La Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y la Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH) suspendieron sus operaciones en septiembre de 2019 y enero de 2020, respectivamente. Comentario de Crisis Group, “Cae el telón sobre la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala”, 3 de septiembre de 2019. “A Death Foretold: MACCIH Shuts Down in Honduras”, Insight Crime, 22 de enero de 2020.Hide Footnote . La prevención del delito también ocupó un lugar destacado en el plan, con un enfoque en la generación de oportunidades y protección para niñas, niños y adolescentes en riesgo de ser reclutados por grupos criminales, y estrategias para la reintegración a la vida civil de jóvenes forzados a involucrarse en actividades pandilleriles y criminales encarcelados[fn]Encuentre el plan aquí.Hide Footnote .

Al llegar al poder, Bukele anunció el Plan Control Territorial[fn]Lo que se sabe del “Plan Control Territorial” implementado este jueves por el Gobierno”, La Prensa Gráfica, 20 de junio de 2019.Hide Footnote . Funcionarios del gobierno han afirmado que este plan consta de siete “fases” o componentes que reflejan los del Plan Cuscatlán, con un costo total de $575 millones de dólares para 2019-2021[fn]El gobierno planea cubrir parte del costo total con $200 millones de dólares en préstamos y $104 millones de dólares en donaciones de cooperación extranjera. “¿De dónde provendrán los $575.2 millones para financiar el plan “Control Territorial” hasta 2021?”, La Prensa Gráfiica, 11 de julio de 2019. “Gobierno presenta en la Asamblea Legislativa petición de $91 millones para seguridad”, El Salvador, 5 de septiembre de 2019.Hide Footnote . Sin embargo, ni diplomáticos ni representantes de la sociedad civil han visto un documento que contenga todas los detalles y fases del Plan Control Territorial, lo que ha hecho que algunos duden de la existencia de dicho documento[fn]Entrevistas de Crisis Group, diplomático europeo, funcionario de agencia de la ONU, representantes de la sociedad civil, San Salvador, octubre y diciembre de 2019.Hide Footnote . Un funcionario del gobierno expresó que era prerrogativa del presidente mantener el plan en secreto y cuando se le preguntó si alguna de las próximas fases difería de las políticas de seguridad de las administraciones anteriores, dijo que una de estas se centrará en la rehabilitación de pandilleros[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, San Salvador, diciembre de 2019.Hide Footnote .

Hasta la fecha, el Plan Control Territorial se ha centrado principalmente en medidas de mano dura en 22 municipios priorizados[fn]El plan originalmente incluía doce municipios, luego se extendió a diecisiete, y finalmente a 22 a fines de julio de 2019. Las autoridades nacionales eligieron estos municipios porque presentaban la mayor presencia de grupos criminales, pero dado que estos también son los municipios más poblados, algunos críticos han sugerido que el objetivo final era atraer a más votantes. Entrevistas de Crisis Group, funcionario del gobierno, comisionado de policía, pastor evangélico, San Salvador, octubre y diciembre de 2019. “Plan Control Territorial llega a Zacatecoluca, Chalatenango, Cabañas, Morazán y San Vicente”, La Página, 1 de agosto de 2019.Hide Footnote . Las medidas han incluido el despliegue permanente de patrullas conjuntas de policía y fuerzas militares; detenciones masivas; y la entrega de nuevos equipos (tales como botas y uniformes) para las fuerzas de seguridad[fn]Desde junio de 2019 hasta mayo de 2020, la policía detuvo a 38 947 personas, según el ministro de Justicia y Seguridad Pública, Rogelio Rivas. La mayoría de los arrestos son temporales. Ver tuit por Rogelio Rivas, @RogelioRivas, 6:53 pm, 1 de junio de 2020.Hide Footnote . El gobierno también endureció los controles sobre las comunicaciones y el flujo de dinero en las cárceles, además de confinar y transferir a miles de pandilleros[fn]Hasta el momento, el gobierno ha impuesto al menos tres estados de emergencia temporales en todas las cárceles, incluido uno que duró desde finales de junio hasta principios de septiembre, a pesar de que la ley establece un máximo de catorce días. “El Salvador levanta estado de emergencia en cárceles tras baja de homicidios”, La Vanguardia, 3 de septiembre de 2019.Hide Footnote . Las autoridades penitenciarias afirmaron a fines del 2019 que habían logrado cortar las comunicaciones de todos los detenidos con el mundo exterior, bloqueando así las órdenes de los líderes de pandillas encarcelados[fn]Entre el 20 de junio y mediados de noviembre, las autoridades penitenciarias transfirieron a unos 10 000 pandilleros detenidos de una cárcel a otra y confiscaron más de 2000 “wilas”, hojas de papel en las que los pandilleros detenidos escriben mensajes a sus compañeros en el exterior. “Centros Penales realiza mega requisa en Ciudad BarriosCentros Penales realiza mega requisa en Ciudad Barrios”, Dirección General de Centros Penales, 20 de noviembre de 2019.Hide Footnote . Bukele también ha tratado de modernizar el equipo y la tecnología de las fuerzas de seguridad, pero este proyecto depende de un préstamo de $109 millones de dólares del Banco Centroamericano de Integración Económica, que requiere la aprobación de la Asamblea Legislativa controlada por la oposición[fn]Bukele presentó fase III del Plan Control Territorial”, La Prensa Gráfica, 1 de agosto de 2019.Hide Footnote . La negativa de la Asamblea para aprobar el préstamo aumentó las tensiones con el ejecutivo y provocó una crisis institucional en febrero de 2020 (ver Sección IV.B).

Bukele respaldó el uso de la fuerza letal por parte de las fuerzas de seguridad y ofreció apoyo legal a los agentes que “sean injustamente acusados por defender la vida de la gente honrada”.

Después de un repunte de la violencia en abril, otras medidas para endurecer el régimen carcelario de los pandilleros provocaron indignación internacional[fn]El 24 de abril, la policía reportó 23 asesinatos en el país, un aumento de diez veces en comparación con el promedio diario de los dos meses anteriores. “Bukele autoriza a la policía a matar pandilleros en El Salvador tras un sangriento fin de semana”, El País, 27 de abril de 2020.Hide Footnote . Alegando que la ola de asesinatos había sido ordenada desde las cárceles (aparentemente sugiriendo que las autoridades no habían logrado cortar efectivamente las comunicaciones de los líderes encarcelados) Bukele anunció que los prisioneros serían confinados en celdas selladas, donde, en sus palabras, “no se podrá ver hacia afuera… estarán adentro, en lo oscuro”[fn]El gobierno alegó que un líder de la MS-13 que fue liberado poco antes de la ola de asesinatos fue el responsable de entregar la orden desde la cárcel. “Pandillero que conspiró en el asesinato de 160 personas salió hace 8 días de la cárcel”, El Salvador, 29 de abril de 2020. “Estarán adentro, en lo oscuro, con sus amigos de la otra pandilla”: Bukele aplica mano dura contra los pandilleros encarcelados”, Telemundo, 27 de abril de 2020.Hide Footnote . Su gobierno también publicó imágenes inquietantes de cientos de prisioneros, vistiendo únicamente ropa interior, sentados uno contra otro, lo que generó preocupación por la posibilidad de propagación del COVID-19 en las cárceles[fn]Autorretrato con pandilleros”, El Faro, 18 de mayo de 2020. “Mass arrests and overcrowded prisons in El Salvador spark fear of coronavirus crisis”, The Conversation, 6 de mayo de 2020.Hide Footnote . Bukele ordenó que miembros activos de diferentes pandillas compartieran las mismas celdas, rompiendo con lo que se había convertido en una práctica estándar en las cárceles de El Salvador en los últimos dieciséis años, con las consecuencias examinadas  en la Sección VI[fn]A principios de la década de 2000, los miembros de las pandillas MS-13 y Barrio 18 fueron confinados en diferentes cárceles para evitar enfrentamientos, una movida que se cree ampliamente ha consolidado las estructuras de poder estables dentro de las pandillas, y ha convertido a las cárceles en centros operativos. Al principio de su mandato, Bukele ordenó que los miembros de las principales pandillas se mezclaran en las mismas cárceles, “algo que nadie se atrevió a hacer antes”, dijo un funcionario de alto nivel del sistema penitenciario. Entrevista de Crisis Group, funcionario del sistema penitenciario, San Salvador, 23 de octubre de 2019. Jeannette Aguilar Villamarona, “Los efectos contraproducentes de los Planes Mano Dura”, Quórum: Revista de Pensamiento Iberoamericano, no. 16 (2016), pp. 81-94.Hide Footnote . Además, respaldó el uso de la fuerza letal por parte de las fuerzas de seguridad y ofreció apoyo legal a los agentes que “sean injustamente acusados por defender la vida de la gente honrada”. Observadores temen que esa retórica pueda conducir a un aumento en los abusos policiales y militares[fn]Bukele autoriza a la policía a matar pandilleros en El Salvador tras un sangriento fin de semana”, op. cit.Hide Footnote .

D. Acción comunitaria

Poco después de tomar el poder, el gobierno también creó la Unidad de Reconstrucción de Tejido Social para encabezar todas las demás instituciones involucradas en la política de seguridad[fn]La unidad responde directamente a la presidencia. Entrevista de Crisis Group, comisionado de policía, San Salvador, 24 de octubre de 2019.Hide Footnote . La unidad está dirigida por Carlos Marroquín, uno de los hombres cercanos del presidente, con quien trabajó estrechamente cuando fue alcalde de San Salvador[fn]Informes en la prensa salvadoreña sostienen que Marroquín se puso en contacto con pandilleros para ayudar a llevar a cabo los proyectos de la Alcaldía. “Nayib Bukele también pactó con pandillas”, El Faro, 28 de junio de 2018.Hide Footnote . El objetivo de la unidad es abordar las condiciones subyacentes que llevan a los jóvenes a unirse a las pandillas, como la exclusión social, la marginación económica, las escasas oportunidades laborales y la falta de acceso a recreación y deportes[fn]Presidente Bukele lanza la segunda fase del Plan de Control Territorial, denominada “Oportunidad””, La Prensa Gráfica, 2 de julio de 2019.Hide Footnote . Según su director, esta parte de la política de seguridad del gobierno “es la más importante, porque es la que va a ser permanente, mientras que ... [el énfasis actual en las medidas coercitivas] terminará en algún momento”[fn]Entrevista de Crisis Group, Carlos Marroquín, director de la Unidad de la Reconstrucción del Tejido Social, San Salvador, 6 de diciembre de 2019.Hide Footnote . Marroquín dijo que su trabajo se extenderá a más de 60 municipios priorizados, elegidos por ser considerados como los principales centros de reclutamiento de las pandillas, y basado en la convicción de Bukele de que las pandillas son una “válvula de escape” de las condiciones de vida en comunidades pobres[fn]Entrevista de Crisis Group, Carlos Marroquín, San Salvador, 6 de diciembre de 2019.Hide Footnote .

Hasta ahora, la unidad ha fomentado escuelas deportivas patrocinadas por el Estado, capacitación vocacional y becas, entre otras cosas. Pero su iniciativa principal es la construcción de “cubos”, centros con diseño moderno y paredes de vidrio, ubicados en comunidades pobres y afectadas por la violencia, con el fin de proporcionar un espacio seguro para el entretenimiento y la capacitación de los jóvenes[fn]Las actividades en el cubo incluyen talleres de arte y música, lecciones de informática e inglés, y proyectos adaptados a los intereses de la comunidad. El concepto del cubo es similar al de los “Centros de Alcance” patrocinados por EE. UU., que según informes han demostrado ser efectivos para reducir los homicidios en algunos barrios de San Pedro Sula, Honduras, pero su diseño es “más atractivo”, según Marroquín. Entrevistas de Crisis Group, Carlos Marroquín y líder de la comunidad local, San Salvador, diciembre de 2019 y enero de 2020. Informe de Crisis Group sobre América Latina N°77, Lucha y huida: abordar las raíces de la emergencia de Honduras, 25 de octubre de 2019, p. 21.Hide Footnote . El gobierno planea construir al menos 50 cubos, priorizando barrios pobres que viven bajo el control de las pandillas[fn]Entrevista de Crisis Group, Carlos Marroquín, San Salvador, 6 de diciembre de 2019.Hide Footnote .

Un líder comunitario de La Iberia, un área a las afueras de San Salvador asolada y controlada por la MS-13, donde se ha construido el único cubo que hasta ahora existe, describió apasionadamente su importancia para los habitantes:

Es un sueño hecho realidad. Ayuda a desactivar el estigma bajo el que vivía la comunidad y convertirla en algo positivo. Ha impulsado la movilidad: desde su apertura [en abril de 2019], hemos recibido 37 000 visitas de 56 comunidades diferentes, incluidas las “opuestas” [controladas por la pandilla Barrio 18]. También previene el reclutamiento de parte de las pandillas, ya que muchos jóvenes participan en las actividades aquí en lugar de andar en las calles. Hace años, había 75 pandilleros en esta comunidad. Hoy hay alrededor de diez, y alientan a sus hijos y familiares a unirse a las actividades aquí en el cubo[fn]Entrevista de Crisis Group, líder comunitario, La Iberia, San Salvador, 23 de enero de 2020.Hide Footnote .

A pesar del impacto positivo del cubo en La Iberia, una serie de problemas comprometen la iniciativa. La construcción del único cubo que funciona actualmente comenzó en 2018, cuando Bukele todavía era alcalde, y se completó bajo la administración actual de la ciudad. Bajo el Plan Control Territorial, el gobierno hasta ahora solo ha comenzado la construcción de dos cubos más. Además, los costos de los cubos son excesivos y ponen en riesgo la sostenibilidad del proyecto a largo plazo. Cada uno requiere alrededor de $700 000 dólares solo para su construcción, más $350 000 dólares anuales para personal, seguridad, facturas y mantenimiento[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionario del gobierno, comisionado de policía, líder comunitario, San Salvador, diciembre de 2019 y enero de 2020.Hide Footnote .

Aunque se supone que la Unidad de Reconstrucción del Tejido Social también ofrecería oportunidades económicas en las comunidades donde las pandillas reclutan, no ha habido ninguna iniciativa con este fin, con la excepción de los programas de capacitación para jóvenes[fn]En enero de 2020 la administración de Bukele anunció el plan de despegue económico, que se centra en atraer inversión extranjera y reducir la burocracia en torno a las actividades económicas, pero aún no se ha materializado. “Bukele lanza plan de despegue económico”, ContraPunto, 10 de enero de 2020.Hide Footnote . Desde la llegada del brote del coronavirus, la Unidad se ha enfocado en la entrega de víveres a 100 000 hogares que viven en la pobreza extrema, según su director[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, Carlos Marroquín, 13 de mayo de 2020.Hide Footnote .

IV. El campo de batalla político

Los métodos de Bukele a veces implican pasar por alto los procedimientos democráticos o confrontar a las instituciones legislativas y judiciales.

Ya sea en su enfoque hacia la violencia o más recientemente en su respuesta al coronavirus, Bukele ha demostrado una clara preferencia por los resultados concretos. Sin embargo, sus métodos a veces implican pasar por alto los procedimientos democráticos o confrontar a las instituciones legislativas y judiciales[fn]Por ejemplo, cuando El País le preguntó sobre la disputa de febrero con la Asamblea Legislativa por la aprobación de un préstamo para su plan de seguridad, Bukele rechazó la idea de entablar un diálogo con diferentes sectores políticos y sociales, argumentando que sería una pérdida de tiempo y no llevaría a ninguna parte. “Si fuera un dictador habría tomado el control de todo el Gobierno anoche”, El País, 10 de febrero de 2020.Hide Footnote . Esto ha reforzado el respaldo entre aquellos que están desilusionados con líderes ineficaces, pero ha generado preocupación por lo que algunos ven como su desdeño por los derechos humanos y el Estado de derecho[fn]Bukele, el autoritario”, The New York Times, 20 de abril de 2020. “El Salvador: COVID-19 Doesn’t Excuse Bukele’s Attacks on Rule of Law”, Washington Office on Latin America, 29 de abril de 2020.Hide Footnote . Al enfrentarse abiertamente contra otras instituciones estatales, Bukele corre el riesgo de socavar el amplio apoyo nacional y extranjero esencial para mantener las mejoras de seguridad que se han logrado hasta ahora.

A. Elogios y críticas a la política de seguridad

Socios internacionales e instituciones nacionales han visto con buenos ojos la participación personal de Bukele en la política de seguridad. “Es la primera vez que un presidente trata directamente el problema de seguridad, en lugar de delegarlo a algún representante”, dijo un funcionario de la ONU a Crisis Group[fn]Entrevista de Crisis Group, representante de agencia de la ONU, San Salvador, 2 de diciembre de 2019.Hide Footnote . Oficiales de alto nivel tanto de la policía como del sistema penitenciario afirman que la actual administración ha estado lista desde el comienzo para hacer cambios cuando sea necesario y tomar decisiones audaces con respecto a la administración de las prisiones[fn]Entrevistas de Crisis Group, comisionado de policía y funcionario del sistema penitenciario de alto nivel, San Salvador, octubre de 2019.Hide Footnote .

Sin embargo, organizaciones de la sociedad civil, expertos en seguridad, opositores políticos y algunos analistas extranjeros han sido cautelosos o críticos con la política de seguridad del gobierno. Algunos notaron que el Plan Control Territorial incluye políticas de mano dura no muy diferentes a las de los gobiernos anteriores[fn]El Salvador Flirts with ‘Mano Dura’ Security Policies Again”, Insight Crime, 21 de junio de 2019.Hide Footnote . Otros criticaron la aparente falta de transparencia, la virtual exclusión de la sociedad civil de su diseño, y la ausencia de preparación técnica o académica de los funcionarios del gobierno en materia de seguridad[fn]Organizaciones de la sociedad civil contribuyeron al diseño y monitoreo de la implementación del plan de seguridad de la administración anterior, el Plan El Salvador Seguro. Entrevistas de Crisis Group, representantes de la sociedad civil, periodista, diplomático europeo y Mauricio Vargas, miembro de ARENA de la Asamblea Legislativa, San Salvador, octubre y diciembre de 2019. “Bukele elimina Consejo de Seguridad y centraliza estrategia en su gabinete”, Revista Gato Encerrado, 31 de octubre de 2019.Hide Footnote .

Medidas severas en las cárceles también podrían conducir a problemas futuros. Grupos de derechos humanos han condenado las medidas tomadas en las cárceles, tales como las transferencias frecuentes de pandilleros, el confinamiento estricto, la suspensión de visitas de familiares y de los programas de rehabilitación, y el racionamiento de alimentos, argumentando que tales medidas violan los derechos de los detenidos y de sus familias[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de la sociedad civil, San Salvador, octubre y diciembre de 2019, y enero de 2020.Hide Footnote . Según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, estas podrían llegar a considerarse tortura si se prolongan[fn]CIDH presenta observaciones preliminares de su visita in loco a El Salvador”, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 27 de diciembre de 2019.Hide Footnote . La Comisión también informó sobre el hacinamiento excesivo en las cárceles y las celdas de estaciones de policía, y denunció sus condiciones insalubres, señalando que el 60 por ciento de todos los casos de tuberculosis del país se encuentran en las cárceles[fn]Ibid.Hide Footnote . El maltrato a los prisioneros ha sido tradicionalmente una de las principales quejas de las pandillas[fn]Entrevistas de Crisis Group, periodistas y comisionado de policía, San Salvador, diciembre de 2019 y enero de 2020.Hide Footnote . Si bien aún no ha afectado la reducción de la violencia relacionada con las pandillas durante el gobierno de Bukele, corre el riesgo de avivar la hostilidad de las pandillas hacia las instituciones estatales.

B. Aumento de la hostilidad: seguridad y COVID-19

Una mayor polarización política y la confrontación entre el ejecutivo y el legislativo podrían frustrar las posibilidades de éxito de sus políticas.

Bukele ha convertido la violencia de las pandillas y la pandemia del COVID-19 en temas muy polémicos que él utiliza para quedar mejor parado que sus rivales, pero una mayor polarización política y la confrontación entre el ejecutivo y el legislativo podrían frustrar las posibilidades de éxito de sus políticas. La inseguridad lleva mucho tiempo estando en el corazón de la ansiedad pública y de la competencia política en El Salvador, a pesar de que las políticas estatales hacia las pandillas se han mantenido relativamente constantes. De hecho, el fracaso de los dos partidos principales en la reducción de las tasas de criminalidad, junto con la participación de muchos de sus representantes en escándalos de corrupción, ha contribuido tanto a su declive electoral como al descontento generalizado con la democracia en el país[fn]Según el estudio Latinobarómetro 2018, el 22 por ciento de los entrevistados salvadoreños estaban satisfechos con el gobierno, el 10 por ciento confiaba en el cuerpo legislativo y solo el 6 por ciento confiaba en los partidos políticos. Únicamente el 28 por ciento consideró que la democracia era el mejor sistema político. “Informe 2018”, Corporación Latinobarómetro, 9 de noviembre de 2018.Hide Footnote . Al presentarse como un político alternativo, Bukele identificó la preocupación pública por la violencia y la corrupción como un medio eficaz para desacreditar a sus rivales políticos y establecerse como un líder competente y decisivo[fn]Entrevista de Crisis Group, académico, San Salvador, marzo de 2019.Hide Footnote . Sobre esta base, ha librado enfrentamientos feroces con los partidos de oposición, al igual que con los poderes legislativo y judicial del Estado, en particular con la Asamblea Legislativa y la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia[fn]La crisis del coronavirus agudiza el choque de Bukele con el resto de poderes en El Salvador”, El País, 16 de abril 2020.Hide Footnote .

Para acentuar las diferencias entre las viejas élites políticas y su estilo de gobierno, Bukele se ha enfocado sobre todo en la política de seguridad. Ha acusado a los políticos de los principales partidos, que constituyen la mayoría en el Parlamento, de ser corruptos y tener intereses personales en permitir que la violencia prospere, particularmente cuando no aprueban sus propuestas legislativas o no ratifican préstamos extranjeros para su plan de seguridad[fn]Bukele urge a los diputados aprobar fondos de Seguridad”, El Mundo, 2 de noviembre de 2019.Hide Footnote . El pico de esta confrontación se dio a principios del 2020, cuando Bukele buscó la aprobación de un préstamo de $109 millones de dólares del Banco Centroamericano de Integración Económica para comprar nuevos equipos como parte de su Plan Control Territorial[fn]Siete claves para entender la crisis de poderes en El Salvador”, Revista Factum, 8 de febrero de 2020.Hide Footnote . Ante la reticencia de los diputados para aprobar el préstamo, el gobierno convocó una sesión extraordinaria de la Asamblea Legislativa durante un fin de semana[fn]Las partes retiraron el apoyo para el préstamo después de enterarse que Osiris Luna, director general de Centros Penales, tenía conexiones con una empresa mexicana de tecnología de seguridad, lo que generó preocupación por la transparencia del proceso de licitación, dado que la mayor parte del dinero prestado se habría invertido en mejorar el equipamiento tecnológico de las fuerzas de seguridad. “Temen aprobar crédito de $109 millones por vínculos con empresa de videovigilancia”, El Mundo, 5 de febrero de 2020.Hide Footnote . Bukele advirtió a los legisladores que su inasistencia podría interpretarse como una violación al orden constitucional, justificando el derecho del pueblo a la revuelta[fn]El artículo 167 autoriza al Consejo de Ministros a convocar a la Asamblea Legislativa “cuando los intereses de la República lo demanden”. El artículo 87 reconoce el derecho del pueblo a la insurrección “para el solo objeto de restablecer el orden constitucional” cuando este ha sido alterado. “Siete claves para entender la crisis de poderes en El Salvador”, Revista Factum, 8 de febrero de 2020. El texto completo de la constitución de El Salvador se puede en la página web de la Organización de Estados Americanos (OEA).Hide Footnote . La mayoría de los diputados consideraron la convocatoria inconstitucional y se negaron a presentarse[fn]Ante ausencia de ARENA y FMLN, Ponce convoca a nueva plenaria este lunes”, El Salvador, 8 de febrero de 2020.Hide Footnote .

La reacción de Bukele fue beligerante. Le ordenó a las fuerzas de seguridad ocupar la cámara plenaria de la Asamblea Legislativa, una medida que muchos observadores temieron que derivara en el cierre del Congreso y llevara a un gobierno autoritario[fn]El Salvador necesita más democracia, no golpes ni dictaduras”, The New York Times, 12 de febrero de 2020.Hide Footnote . Una vez dentro, Bukele se sentó en el puesto del presidente de la Asamblea y rezó. Luego se dirigió a una multitud afuera de la Asamblea, retractándose de su ultimátum: “Le pregunté a Dios y Dios me dijo: ‘paciencia, paciencia, paciencia’”[fn]“Ahora creo que está muy claro quien tiene el control de la situación”, El Faro, 10 de febrero de 2020.Hide Footnote . Bukele luego negó públicamente que su intención fuera cerrar el Congreso y agregó: “Si yo fuera un dictador o alguien que no respeta la democracia, ahora hubiera tomado el control de todo”[fn]“Si fuera un dictador habría tomado el control de todo el Gobierno anoche”, El País, 10 de febrero de 2020.Hide Footnote . Pero el evento estuvo acompañado por una serie de incidentes inquietantes: periodistas reportaron restricciones injustificadas a la prensa, mientras que miembros de la Asamblea dijeron que la policía retiró a sus guardaespaldas sin una razón clara y los hostigó para que asistieran a la sesión plenaria[fn]Diputados denunciaron acoso de militares en sus viviendas”, El Salvador, 9 de febrero de 2020. Sobre el acoso a periodistas, ver tuit de APES el 9 de febrero de 2020.Hide Footnote . La Asamblea Legislativa rechazó la medida de Bukele, que varios diputados calificaron de “intento de golpe”[fn]Asamblea Legislativa condena la irrupción y toma militarizada de las instalaciones del Congreso”, Asamblea Legislativa de la República de El Salvador, 10 de febrero de 2020.Hide Footnote .

Socios extranjeros desempeñaron un papel crucial al pedirle moderación al presidente.

La crisis generada fue de corta duración gracias en gran medida a las advertencias de la sociedad civil, organizaciones empresariales y medios independientes. Estos grupos sonaron las alarmas sobre las posibles consecuencias económicas de cerrar la legislatura[fn]El Salvador: Choque de poderes por préstamo para seguridad”, Estrategia y Negocios, 9 de febrero de 2020.Hide Footnote . Instituciones judiciales como la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema y la Fiscalía General declararon públicamente que las acciones del gobierno eran inapropiadas[fn]Crisis en El Salvador: la Corte Suprema ordenó a Bukele no usar al Ejército para forzar al Congreso a aprobar su plan de seguridad”, Infobae, 10 de febrero de 2020. “Fiscalía investigará hechos sucedidos el domingo en Asamblea Legislativa: Melara reconoce exceso de autoridad de Ejército y Policía”, La Prensa Gráfica, 10 de febrero de 2020.Hide Footnote . Mientras tanto, socios extranjeros como EE. UU., la UE, la OEA y la ONU desempeñaron un papel crucial al pedirle moderación al presidente[fn]Enfrentamiento entre instituciones del Estado en El Salvador ha causado una gran preocupación”, La Prensa Gráfica, 9 de febrero de 2020.Hide Footnote . Aunque Bukele fue criticado duramente por sus acciones y no logró obligar a la Asamblea a aprobar el préstamo, el episodio fue popular entre sus partidarios, quienes lo vieron como prueba de que el presidente no se dejaría amedrentar por los partidos políticos tradicionales en su objetivo de servir al interés público de los salvadoreños. Según una encuesta de la Universidad Francisco Gavidia, alrededor del 79 por ciento de los entrevistados respaldaron la decisión de Bukele de desplegar a los militares en la Asamblea Legislativa[fn]¿A favor o en contra? Primera encuesta tras la militarización de la Asamblea desvela qué opinan los salvadoreños de Bukele”, RT, 27 de febrero de 2020.Hide Footnote . Mientras tanto, las discusiones sobre el préstamo fueron interrumpidas por la emergencia del COVID-19.

Desacuerdos sobre las respuestas a la pandemia han desencadenado otra ronda de luchas institucionales. Desde la llegada del virus, Bukele insistió en la necesidad de tomar medidas de cuarentena severas, argumentando que un país con un sistema de salud precario como el de El Salvador no podía enfrentar un contagio masivo y, por lo tanto, debía actuar rápida y decisivamente para contener el virus[fn]En sus esfuerzos por crear conciencia sobre el peligro que representa la pandemia, Bukele incluso sugirió que podría ser similar a la Tercera Guerra Mundial en un tuit del 23 de marzo. Tuit por Nayib Bukele, @nayibbukele, 10:32 pm, 22 de marzo de 2020.Hide Footnote . Además de ordenar un cierre total de las fronteras y el cierre temporal de muchos negocios, Bukele presionó para que se castigara duramente a los que violaran la cuarentena impuesta por el gobierno a fines de marzo, incluido su arresto y el decomiso de sus vehículos[fn]Los detenidos son enviados a “centros de cuarentena” administrados por el gobierno para pasar una cuarentena obligatoria de 30 días, donde comparten el espacio con deportados y aquellos que están allí bajo sospecha de ser posibles portadores del virus. “Albergues salvadoreños son foco de contagio de COVID-19, denuncian ONG”, Deutsche Welle, 6 de mayo de 2020.Hide Footnote . En respuesta, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema reiteró en al menos tres ocasiones que cualquier arresto que careciera de un fundamento legal sería inconstitucional, un fallo que Bukele dijo que no acataría[fn]Bukele mantiene sanciones a quienes violen la cuarentena domiciliar en El Salvador pese a fallo de la Corte Suprema de Justicia”, CNN, 16 de abril de 2020.Hide Footnote . Semanas después, Bukele aprovechó el aumento en la violencia de fines de abril para vetar un proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa para la protección de los derechos humanos y evitar abusos por parte de las autoridades en la aplicación de las medidas gubernamentales durante la pandemia[fn]Vetos de Bukele dejan en el limbo derechos humanos en cuarentena”, El Salvador, 1 de mayo de 2020.Hide Footnote .

El antagonismo de Bukele con el legislativo es, en gran medida, una estrategia electoral destinada a romper el control del duopolio del FMLN y ARENA que ha prevalecido en El Salvador desde el final de la guerra civil[fn]Entrevistas de Crisis Group, académico y trabajador de agencia de desarrollo, San Salvador, octubre de 2019.Hide Footnote . El presidente está construyendo su nuevo partido, Nuevas Ideas, encabezado por uno de sus primos, Xavier Zablah Bukele, con el objetivo de conseguir la mayoría absoluta en las elecciones de 2021[fn]Nuevas Ideas será dirigido por un primo del presidente y funcionarios de Gobierno”, El Faro, 2 de marzo de 2020.Hide Footnote . Según una encuesta realizada en febrero por La Prensa Gráfica, alrededor del 40 por ciento de los entrevistados expresaron su intención de votar por Nuevas Ideas en las próximas elecciones parlamentarias, pero esta cifra podría aumentar considerando el sólido apoyo al presidente y la incapacidad de los partidos tradicionales para adaptarse al desafío que plantea[fn]Entrevista de Crisis Group, académico, San Salvador, octubre de 2019. “Nuevas Ideas sigue adelante en intención de voto”, La Prensa Gráfica, 29 de febrero de 2020.Hide Footnote . Esta victoria le daría a su presidencia un control sin precedentes sobre las instituciones del país, incluido el poder ejecutivo y legislativo en un periodo en el que la Asamblea será llamada a elegir a cinco representantes de la Corte Suprema, al nuevo fiscal general y al nuevo procurador  de derechos humanos en el 2022[fn]Estos nombramientos necesitarán dos tercios de los votos de la Asamblea Legislativa. Entrevista telefónica de Crisis Group, periodista, 25 de marzo de 2020.Hide Footnote .

Las mejoras de seguridad están expuestas a un desmonte repentino en caso de que la popularidad de Bukele se reduzca u otras fuerzas políticas lleguen al poder.

Sin embargo, los enfrentamientos de Bukele con las instituciones legislativas y judiciales podrían ser contraproducentes. Han ayudado a consolidar su reputación entre muchos salvadoreños como defensor de sus intereses y han demostrado su extraordinaria popularidad. Sin embargo, es probable que los dos partidos tradicionales mantengan al menos parte de su influencia electoral en los asuntos públicos gracias a su maquinaria política, incluso si el partido de Bukele gana las elecciones del 2021[fn]Entrevista de Crisis Group, académico, San Salvador, 23 de octubre de 2019.Hide Footnote . Un éxito duradero en la reducción de la violencia en El Salvador dependerá de la continuidad de la política de seguridad más allá de los cinco años del mandato presidencial, así como del apoyo de los gobiernos municipales dirigidos por fuerzas rivales y del respaldo de los partidos en la legislatura. Sin estos, las mejoras de seguridad están expuestas a un desmonte repentino en caso de que la popularidad de Bukele se reduzca u otras fuerzas políticas lleguen al poder. Los donantes extranjeros, sobre todo la UE y otros países europeos, también estarían reacios a financiar las iniciativas del presidente si su gobierno no cumple con las normas democráticas básicas.

V. La extraordinaria disminución de homicidios

La política de seguridad le ha presentado a Bukele una oportunidad para atacar a las fuerzas políticas rivales y evitar los controles democráticos propios del ejecutivo, pero únicamente por lo significativos que han resultado sus avances en esta área. Ahora su gobierno enfrenta el desafío de garantizar que estos logros no sean fugaces y evitar el regreso a los altibajos en los niveles de violencia que ha tenido que soportar el país durante décadas.

Además, las causas precisas de la dramática disminución de la violencia no resultan claras. El gobierno argumenta que la reducción de los homicidios se debe al Plan Control Territorial implementado tras la llegada al poder del nuevo presidente en junio del 2019. Sin embargo, evidencia estadística estudiada por Crisis Group muestra que no hay una correlación directa entre el plan y la reducción de los homicidios. Esta sugiere que, incluso si el plan ha incidido, otros elementos también han contribuido. Entre estos, cambios estructurales que las pandillas han vivido en los últimos años y, potencialmente, políticas extraoficiales más allá del Plan Control Territorial, específicamente un supuesto entendimiento informal entre funcionarios y pandillas para reducir la violencia y los enfrentamientos entre las fuerzas de seguridad y las pandillas.

Contar con el panorama completo de las causas que han provocado la disminución de la violencia es importante. El gobierno del presidente Bukele debe intentar construir sobre las políticas que han demostrado ser efectivas y descartar o reorientar las que no lo han logrado cuando esté refinando su enfoque en el futuro.

A. Un hecho incuestionable

El gobierno de Bukele afirma que los homicidios han disminuido en un 62 por ciento desde que asumió el cargo.

Si bien la tasa de homicidios en El Salvador ya se encontraba en una tendencia descendente cuando Bukele asumió el cargo, su gobierno ha mantenido la reducción. La administración de Sánchez Cerén había logrado reducir la tasa anual de homicidios a 51 por cada 100 000 habitantes en 2018, después de haber alcanzado su pico de 103 en 2015[fn]Informe de Crisis Group, Política y violencia perpetua en El Salvador, op. cit.Hide Footnote . El gobierno de Bukele afirma que los homicidios han disminuido en un 62 por ciento desde que asumió el cargo, incluida una caída del 61 por ciento en los feminicidios[fn]El ministro de Justicia y Seguridad Pública, Rivas, anunció estas cifras en una reunión de gabinete televisada el 4 de junio. La grabación de la reunión se puede encontrar aquí. Para las cifras de feminicidio, ver la página web del observatorio ORMUSA.Hide Footnote . Los datos respaldan esta afirmación. En mayo, justo antes de que Bukele asumiera el cargo, el número promedio de personas asesinadas cada día era de 9,2[fn]Estadísticas formuladas por el periodista Roberto Valencia, basadas en cifras de la Policía Nacional. Ver su tuit, @cguanacas, 11:17 am, 1 de julio de 2019.Hide Footnote . Desde julio de 2019, la tasa diaria de homicidios se ha reducido a la mitad, sin superar cinco asesinatos por día en promedio, lo que hace que el primer año de Bukele en el poder sea el año menos violento de los últimos cuatro gobiernos[fn]Ver los tuits de Roberto Valencia sobre tasas mensuales y en comparación con anteriores presidentes. Roberto Valencia, @cguanacas, 11:46 am, 8 de junio de 2020; y 8:06 pm, 31 de mayo de 2020.Hide Footnote . Según cifras oficiales, el país también registró los siete meses menos violentos de las últimas tres décadas bajo la administración Bukele, y reportó al menos 26 días sin asesinatos hasta el 25 de junio[fn]Sin embargo, se debe anotar que el sistema y la capacidad de recolección de datos de la Policía Nacional fueron diferentes en la primera década después de la guerra. Hace solo quince años que se empezó a garantizar que sus cifras mensuales se alinearan con las de la Fiscalía General y el Instituto de Medicina Legal. “Gobierno celebra cuarto día sin homicidios en junio y 26 durante la administración Bukele”, Contrapunto, 25 de junio de 2020.Hide Footnote . Según la policía, hubo 64 homicidios en mayo de 2020, el mes con la menor cantidad de asesinatos desde los acuerdos de paz de 1992[fn]Las medidas impuestas debido al COVID-19 podrían haber influido en estas cifras. ““El mes más seguro en la historia de El Salvador”: Bukele presume de su primer año de gestión tras los 64 homicidios de mayo”, RT, 1 de junio de 2020.Hide Footnote .

Junto con los asesinatos, otros indicadores de seguridad también apuntan a reducciones en la violencia criminal en general. La Fiscalía General reportó alrededor de 2500 denuncias por desapariciones durante el primer año en el cargo de Bukele, en comparación con 3500 en el 2018[fn]Más de 2,500 personas desaparecidas en primer año de Bukele”, El Diario de Hoy, 3 de junio de 2020. “Fiscalía registró en 2018 más de 3,500 casos de personas desaparecidas”, El Salvador, 8 de enero de 2019.Hide Footnote . El 1 de junio, el ministro de Justicia y Seguridad Pública tuiteó que cuando el gobierno de Bukele tomó el poder, el país tenía un promedio de ocho desapariciones por día, una tasa que desde entonces se ha reducido a 4,5[fn]Ver tuit del ministro, @RogelioRivas, 11:56 am , 1 de junio de 2020.Hide Footnote . La percepción de seguridad de la población también mejoró: el 33,2 por ciento de los participantes en una encuesta de diciembre de 2019 consideró que no era seguro ir a los centros históricos de las ciudades, en comparación con el 63,5 por ciento en mayo[fn]El 7% de las familias fue víctima de delito en El Salvador”, La Prensa Gráfica, 4 de diciembre de 2019.Hide Footnote .

B. Causas poco claras

Bukele y su equipo argumentan que estos resultados son producto de su plan de seguridad[fn]El ministro de Justicia y Seguridad Pública, Rivas, entre otros funcionarios del gobierno, ha repetido en entrevistas públicas que la caída de los homicidios se debe al Plan Control Territorial. “Resultados del plan control territorial”, Canal 12, 13 de mayo de 2020.Hide Footnote . Sin embargo, la historia podría ser más complicada.

El análisis estadístico realizado para este informe no muestra una relación causal entre el despliegue de oficiales de policía y militares en los 22 municipios priorizados por el Plan Control Territorial y la distribución geográfica de la reducción de los homicidios[fn]En el anexo metodológico se pueden encontrar más detalles del análisis estadístico, un modelo de diferencias en diferencias (DID) completamente saturado que compara los municipios afectados y no afectados.Hide Footnote . Aunque se desplegaron fuerzas policiales y militares adicionales en los municipios priorizados, los homicidios también han disminuido en otras áreas afectadas por pandillas de manera similar, como se muestra en la primera gráfica de la Figura 1[fn]La gráfica compara la tasa diaria promedio de homicidios per cápita en municipios priorizados en el Plan Control Territorial (puntos grises oscuros) y municipios priorizados durante el Plan El Salvador Seguro (puntos grises claros) de la administración anterior, pero que no figuran en el Plan Control Territorial. Esto ayuda a garantizar que las unidades “tratadas” y “de control” sean más o menos equivalentes. A los datos se les ajustan líneas de suavizado (aquí usando LOESS) para mostrar tendencias, y con intervalos de confianza del 95 por ciento.Hide Footnote . Si la caída en los homicidios fuera resultado de la implementación del Plan Control Territorial, sería natural suponer que estos 22 municipios priorizados mostrarían mejores resultados en los indicadores de seguridad que los que no fueron incluidos en el plan. Además, la segunda gráfica de la Figura 1 muestra que la tendencia a la baja en los homicidios parece haber comenzado poco antes de que Bukele asumiera el cargo y, por lo tanto, antes de la implementación de su plan de seguridad[fn]La base de datos más reciente de homicidios diarios disponible está actualizada hasta abril de 2020. El anexo A contiene detalles sobre la metodología aplicada y mayor evidencia de esto utilizando un marco de diferencias en diferencias. Tenga en cuenta que el primer panel de la Figura 1 usa tasas de homicidios diarios per cápita, mientras que la gráfica inferior usa el número total de homicidios. Este reporte usa tasas de homicidios diarios para analizar las tendencias nacionales, ya que estas cifras son más fáciles de entender; usa tasas per cápita al comparar municipios, ya que áreas muy pobladas como San Salvador podrían sesgar los datos. Ver cifras de la policia aquí.Hide Footnote .

Figura 1: Plan Control Territorial y homicidios nacionales

Graph 1: Plan Control Territorial (Fase 1) y homicidios per cápita del 1 de enero de 2019 a 30 de abril de 2020

Descripción de los datos: homicidios per cápita (100 000). Los puntos indican la media real para los municipios priorizados/no priorizados; las líneas suavizadas indican el valor esperado; el error estándar se usa para calcular el intervalo de confianza. Fuente: Análisis de Crisis Group de los datos de homicidios del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública de El Salvador.

Graph 2: Número de homicidios diarios del 1 de enero de 2019 a 31 de diciembre de 2020 

Descripción de datos: Homicidios diarios. La línea indica la tasa real de homicidios diarios; las líneas suavizadas indican un valor predeterminado (ajustado antes y después de que Bukele asumiera el cargo). Fuente: Análisis de Crisis Group de los datos de homicidios del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública de El Salvador.

Además, como muestra la Figura 2, los homicidios generalmente han disminuido en todo el país. La caída de homicidios se puede observar en muchos municipios que no forman parte del Plan Control Territorial, y en algunos casos la tasa de homicidios incluso ha aumentado ligeramente en algunos municipios priorizados, que están marcados con puntos verdes.

Figura 2: Cambio en los homicidios per cápita desde que Bukele asumió el cargo   

Cambio en los homicidios por 100 000 en El Salvador del 1 de enero de 2019 a 30 de abril de 2020 

Descripción de los datos: Cambio en los homicidios mensuales per cápita antes (1 de enero de 2019 a 31 de mayo de 2019) y después que Bukele asumiera el cargo (1 de junio de 2019 a 30 de abril de 2020). Fuente: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública de El Salvador.

Además del despliegue del ejército y la policía en los municipios priorizados, el Plan Control Territorial también incluyó la imposición de varios estados de emergencia a nivel nacional en las cárceles. Su objetivo era detener la comunicación entre los líderes de pandillas encarcelados y los pandilleros en las calles, con base en la estimación que hasta el 80 por ciento de las órdenes para ejecutar homicidios y extorsiones provienen de los centros penales[fn]Empresas de telefonía tienen 72 horas para cortar señal en penales, advierte Bukele”, La Prensa Gráfica, 21 de junio de 2019. “Presidente Nayib Bukele anuncia plan de seguridad para atacar al crimen organizado”, Presidencia de la República de El Salvador, 18 de junio de 2019. Entrevistas de Crisis Group, funcionarios gubernamentales y penitenciarios, San Salvador, octubre de 2019.Hide Footnote . La gráfica de la Figura 3 muestra que el estado de emergencia impuesto de julio a septiembre de 2019 no tuvo un impacto inmediato en la cantidad de homicidios registrados[fn]Las gráficas muestran los homicidios diarios (en gris) ajustados con dos líneas de suavizado (LOESS), antes y después de la fecha en que se implementaron las políticas relevantes. Si estas medidas hubieran tenido un impacto inmediato, aparecería una gran caída entre las dos líneas suavizadas. Tampoco hay un efecto cuando se levanta el estado de emergencia en las cárceles en septiembre. El anexo metodológico describe el análisis estadístico, un análisis de series de tiempo interrumpido.Hide Footnote . El hecho de que los homicidios comenzaran a caer antes de que se implementaran las medidas hace que sea poco probable que éstas sean la causa principal, aunque sigue siendo posible que hayan contribuido a mantener la reducción.

Figure 3: Política carcelaria y homicidios  

Número de homicidios diarios del 1 de enero de 2019 a 31 de diciembre de 2020 

Descripción de datos: Homicidios diarios. La línea indica la tasa real de homicidios diarios; las líneas suavizadas indican un valor predeterminado (ajustado antes y después de la imposición de medidas de seguridad). Fuente: Análisis de Crisis Group de datos de homicidios del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública de El Salvador y El Diario de Hoy.

El segundo componente del plan, centrado en la construcción de cubos y la creación de programas deportivos, artísticos y recreativos, se encuentra en su fase inicial. Según un comisionado de policía, hasta ahora no se ha completado más del 20 por ciento de esta parte del plan[fn]Entrevista de Crisis Group, comisionado de policía, San Salvador, 23 de enero de 2020.Hide Footnote . Si bien el único cubo existente en La Iberia ha tenido un impacto indudablemente positivo en la comunidad, se construyó antes del lanzamiento del Plan Control Territorial y, por tal motivo, no se puede tener en cuenta para medir el impacto del mismo. Programas apoyados por la Unidad de Reconstrucción del Tejido Social, incluidos algunos similares a los de administraciones anteriores, han proporcionado, según diversos testimonios, un espacio importante para los jóvenes en múltiples comunidades afectadas, y pueden contribuir a mediano plazo en la reducción del reclutamiento de las pandillas. Pero su escala relativamente pequeña no puede explicar los cambios a nivel nacional en la violencia[fn]Entrevistas de Crisis Group, expertos en seguridad, San Salvador, octubre de 2019; líderes comunitarios, La Iberia, San Salvador, 23 de enero de 2020.Hide Footnote .

C. Otros factores potenciales

Podría haber un entendimiento informal entre las pandillas, o entre éstas y el gobierno, para mantener bajas las tasas de violencia.

Si el Plan Control Territorial no es la única causa de la reducción de los homicidios, ¿qué más podría explicar esta caída? Los enfrentamientos entre las fuerzas estatales y las pandillas, que habían sido uno de los principales impulsores de la violencia en los últimos años, han disminuido en número e intensidad desde que Bukele asumió el cargo. Esto, junto con otros indicadores, ha llevado a analistas y representantes de la sociedad civil a sugerir que podría haber un entendimiento informal entre las pandillas, o entre éstas y el gobierno, para mantener bajas las tasas de violencia. Por otra parte, la ola de asesinatos de finales de abril de 2020 demostró que las pandillas aún pueden intensificar la violencia en todo El Salvador a través de una decisión aparentemente repentina.

1. ¿Un entendimiento frágil e informal?

Muchos expertos en El Salvador coinciden en que la reducción de los homicidios se debe principalmente a una decisión de las pandillas. Según un periodista: “En este país, los homicidios disminuyen solo si las pandillas lo deciden”[fn]Entrevista de Crisis Group, periodista, San Salvador, 24 de octubre de 2019.Hide Footnote . Los datos respaldan esta afirmación: la Figura 4 muestra una gran caída sostenida y estadísticamente significativa en los asesinatos, tanto cuando comenzó la tregua de las pandillas en 2012 como cuando las pandillas decidieron unilateralmente detener los homicidios para evitar la imposición de medidas extraordinarias en 2016[fn]Un análisis de series de tiempo interrumpidas se utilizó para confirmar los efectos inmediatos de las treguas entre pandillas en la tasa diaria de homicidios. Ver el anexo metodológico para detalles adicionales.Hide Footnote . Los datos disponibles indican que, independientemente de lo que motive una tregua, las reducciones significativas en los homicidios se han asociado con una decisión de las pandillas por mantener bajos los niveles. En otras palabras, las experiencias pasadas muestran que las políticas gubernamentales reducen las tasas de asesinatos solo cuando pueden cambiar la decisión de las pandillas.

Figure 4: Treguas de pandillas y homicidios 

Graph 1: Número de homicidios diarios del 8 de septiembre de 2011 a 8 septiembre de 2012

Graph 2: Número de homicidios diarios de septiembre de 2015 a septiembre de 2016

Descripción de datos: Homicidios diarios. La línea indica la tasa real de homicidios diarios; las líneas suavizadas indican un valor predecido (ajustado antes y después de una tregua entre pandillas). Fuente: Análisis de Crisis Group sobre la fecha de homicidio del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública de El Salvador y El Diario de Hoy.

De hecho, a pesar de la reducción en la violencia, la presencia y el control territorial de las pandillas no parecen haber variado mucho. Testimonios de varios residentes de áreas controladas por pandillas en San Salvador indican que conocidos miembros de pandillas y líderes continuaron siendo vistos en las calles antes e incluso durante el confinamiento por el COVID-19, muchos de ellos estrenando motocicletas, teléfonos y tabletas electrónicas[fn]Entrevista de Crisis Group, defensora de derechos humanos, San Salvador, 24 de octubre de 2019. Entrevistas telefónicas de Crisis Group, trabajador de oenegé y académicos, 11 de marzo de 2020. “Un reparto de víveres bajo el control de la MS-13”, Revista Factum, 26 de mayo de 2020.Hide Footnote . Las actividades llevadas a cabo por las pandillas durante la pandemia, como reducir los cobros de extorsiones, repartir bolsas con víveres o imponer un toque de queda, también resaltan su capacidad para controlar libremente aspectos de la vida cotidiana en sus comunidades[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en seguridad, 7 de mayo de 2020. “Un reparto de víveres bajo el control de la MS-13”, op. cit.Hide Footnote .

Como resultado, varios representantes de la sociedad civil y políticos creen que las pandillas han decidido reducir los homicidios, posiblemente como consecuencia de un pacto informal de no agresión con las autoridades[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de la sociedad civil, pastor, Mauricio Vargas y expertos en seguridad, San Salvador, octubre y diciembre de 2019.Hide Footnote . De hecho, un portavoz de la facción de los Sureños del Barrio 18 afirmó en una entrevista reciente que existía un acuerdo entre pandillas para reducir los homicidios, aunque cuando se le preguntó quién más lo integraba, evadió la pregunta[fn]“Bukele busca un conflicto entre las pandillas, pero no va a conseguirlo”: Habla la mara salvadoreña Barrio 18-Sureños”, RT, 30 de abril de 2020.Hide Footnote . Algunos salvadoreños señalan informes en los que se reporta que Bukele presuntamente negoció con pandillas cuando fue alcalde de San Salvador como un precedente del posible acuerdo de su gobierno con estas[fn]Durante el tiempo de Bukele como alcalde, algunos miembros de su personal establecieron contactos con pandilleros y negociaron acuerdos con ellos para llevar a cabo proyectos para la renovación del centro de la ciudad. Sin embargo, no hay pruebas al respecto. “Nayib Bukele también pactó con pandillas”, op. cit.Hide Footnote . Por su parte, el gobierno ha negado reiteradamente, tanto en público como en privado, la existencia de cualquier negociación, y no hay evidencias que confirmen conversaciones directas entre el gobierno y las  pandillas[fn]Entrevistas de Crisis Group, Carlos Marroquín, comisionado de policía, San Salvador, diciembre de 2019.Hide Footnote .

El gobierno ha negado reiteradamente la existencia de cualquier negociación, y no hay evidencias que confirmen conversaciones directas entre el gobierno y las pandillas.

Puede ser que la interacción entre la administración de Bukele y las pandillas no haya sido directa, como fue el caso en la tregua de pandillas mediada por el gobierno en el 2012, sino a través de señales públicas, un intercambio de mensajes, potencialmente acompañados de una interacción local más directa[fn]Entrevistas de Crisis Group, analistas de seguridad y trabajadores humanitarios, San Salvador, octubre y diciembre de 2019.Hide Footnote . Unos días antes de que Bukele tomara posesión, un portavoz de la MS-13 expresó en una entrevista que la pandilla confiaba en Dios y en Bukele, y que el presidente abordaría las causas que han contribuido a la proliferación de las pandillas en el país[fn]Mara Salvatrucha: “Confiamos en Dios y en Nayib Bukele”, Revista Factum, 27 de mayo de 2019.Hide Footnote . Por su parte, en una conferencia de prensa en junio de 2019, Bukele afirmó que la “guerra” (contra las pandillas) se había acabado y pidió a los miembros de las pandillas que volvieran a sus hogares, “algo que nadie les había dicho antes”, según un comisionado de policía[fn]Entrevista de Crisis Group, comisionado de policía, San Salvador, 24 de octubre de 2019. “El mensaje de Nayib Bukele a las pandillas: “No queremos guerra, paren de matar y váyanse a sus casas””, Infobae, 1 de julio de 2019.Hide Footnote . El mismo comisionado afirmó que los representantes del gobierno que viajan regularmente a las áreas más afectadas por la violencia también recibieron mensajes de miembros de pandillas[fn]Las pandillas supuestamente solicitaron que el gobierno invierta en áreas pobres y marginadas, que la policía detenga los abusos contra los jóvenes, y que las condiciones de las cárceles se ajusten a lo dictado por la ley. Entrevista de Crisis Group, comisionado de policía, San Salvador, enero de 2020.Hide Footnote . El alto funcionario del gobierno, Carlos Marroquín, dijo que la intención del gobierno es que “tanto la población como las pandillas reciban el mensaje de que el gobierno está dispuesto a poner orden”[fn]Entrevista de Crisis Group, Carlos Marroquín, San Salvador, 6 de diciembre de 2019.Hide Footnote .

Si éste fuera el caso, dicho intercambio de mensajes públicos podría ser una forma efectiva para comunicarse con las pandillas y reducir las agresiones entre éstas y las fuerzas de seguridad sin incurrir en los riesgos de un diálogo directo. Aun así, no ofrece una solución duradera a la violencia crónica del país.

2. Una reducción en los enfrentamientos

La caída de la violencia durante el primer año en el poder de Bukele también parece estar estrechamente relacionada con la disminución de los ataques de las fuerzas de seguridad contra las pandillas, que hasta hace poco representaban una cifra cada vez mayor del total de homicidios.

Desde el final de la tregua en el 2014, las pandillas se han “dividido los territorios” y, por lo tanto, no luchan entre sí por el control territorial en la misma medida que antes[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, expandillero, 12 de diciembre de 2019.Hide Footnote . Las pandillas se han centrado más en administrar esas áreas y, por lo general, han impedido que sus miembros crucen las llamadas fronteras invisibles que separan los territorios de las pandillas rivales. Esta repartición de áreas ha reducido la rivalidad entre pandillas, que históricamente había sido causa de homicidios[fn]Entrevistas de Crisis Group, periodista, líderes comunitarios, expandillero, San Salvador, enero de 2020.Hide Footnote . Esta tendencia ha sido confirmada por la ausencia de enfrentamientos en las cárceles a pesar de la decisión del gobierno de mezclar a miembros activos de diferentes pandillas en las mismas celdas, aunque la sostenibilidad a largo plazo de esta coexistencia pacífica aún no se ha puesto a prueba[fn]Entrevistas telefónicas de Crisis Group, trabajador de oenegé y periodista, mayo de 2020. “Bukele ya forzó una ‘tregua carcelaria’ entre pandillas en El Salvador. ¿Cuánto durará?”, The Washington Post, 5 de mayo de 2020.Hide Footnote . En los últimos años, la reducción de disputas internas entre las pandillas se ha visto compensada en cierta medida por los ataques contra agentes de seguridad y sus familiares, así como por purgas internas y ataques contra los que incumplen los pagos de extorsión[fn]Entrevista de Crisis Group, periodista, San Salvador, 24 de octubre de 2019.Hide Footnote .

Según un comisionado de policía, había circulado entre las autoridades de seguridad una orden de dispararles con menor frecuencia.

Esto ha cambiado. Desde que Bukele asumió el cargo, ha habido una reducción significativa en el número de enfrentamientos entre pandillas y fuerzas de seguridad, que en el pasado tendían a incluir asesinatos ilegales por parte de las fuerzas de seguridad e incluso ejecuciones extrajudiciales[fn]“Informe especial de la señora Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos, licenciada Raquel Caballero de Guevara, sobre las Ejecuciones Extralegales atribuidas a la Policía Nacional Civil, en El Salvador, período 2014-2018”, op. cit.Hide Footnote . Según las cifras oficiales de la policía, hubo 294 “agresiones ilícitas” en 2019, en comparación con 341 en 2018[fn]“Agresión ilícita” es el término usado por la Policía Nacional para referirse a los enfrentamientos con pandillas. Cifras obtenidas por Crisis Group de la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Policía Nacional.Hide Footnote . Estos enfrentamientos también resultaron ser menos letales para los pandilleros: 193 murieron en enfrentamientos en 2019, comparado con 208 en 2018[fn]Según estudios recientes, una mayor tasa de mortalidad de miembros de pandillas es un indicador de brutalidad de las fuerzas de seguridad y uso excesivo de la fuerza. Cifras obtenidas por Crisis Group de la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Policía Nacional. “Monitor del uso de la fuerza letal en América Latina: Un estudio comparativo de Brasil, Colombia, El Salvador, México y Venezuela (2019)”, op.cit.Hide Footnote . Residentes de zonas controladas por pandillas confirman una disminución en los abusos policiales, aunque prácticas como las detenciones ilegales o las golpizas a los jóvenes que “parecen pandilleros” no han desaparecido[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, La Iberia, 23 de enero de 2020. “Coronavirus May Be Providing Cover for Police Abuses in El Salvador”, Insight Crime, 14 de mayo de 2020.Hide Footnote . Esta reducción en los enfrentamientos entre pandillas y las fuerzas de seguridad también puede ser indicio de la existencia de un pacto de no agresión informal, que potencialmente representa un paso para frenar la inseguridad del país. Según un comisionado de policía, antes de que Bukele respaldara en abril el uso de la fuerza letal por parte de las fuerzas de seguridad contra las pandillas, había circulado entre las autoridades de seguridad una orden de dispararles con menor frecuencia[fn]Entrevista de Crisis Group, comisionado de policía, San Salvador, 23 de enero de 2020.Hide Footnote .

Cualquiera sea el origen de la aparente decisión de las pandillas de reducir la violencia, la emergencia del COVID-19 ha expuesto su fragilidad, así como el riesgo de que resurja la violencia pandilleril. A fines de abril, la MS-13 encabezó una escalada de violencia en la que se asesinaron a más de 80 salvadoreños en cinco días[fn]Piezas para entender la súbita alza de homicidios”, El Faro, 27 de abril de 2020.Hide Footnote . Los Sureños del Barrio 18 condenaron los asesinatos, lamentando que aunque ellos “habían reducido los homicidios”, entregado mercados a familias necesitadas y suspendido las “actividades ilícitas”, sus miembros encarcelados pagarían el precio de condiciones más severas[fn]Bukele comparte video de pandilleros en el que se desligan por alza de homicidios”, El Salvador Times, 30 de abril de 2020.Hide Footnote . El motivo de la ola de asesinatos sigue sin esclarecerse. El ministro de Justicia y Seguridad Pública dijo que se trató de un intento por recuperar control territorial del Estado, pero otros observadores creen que lo más probable es que se tratara de una muestra del descontento de la MS-13 por la gestión oficial de la pandemia, aunque hay poca evidencia para respaldar ambas afirmaciones[fn]La MS-13 podría haber estado protestando contra acciones que van desde un aumento reportado en los abusos de las fuerzas de seguridad, también denunciados por los Sureños del Barrio 18, hasta la distribución desigual del subsidio de $300 dólares del gobierno para ayudar a las familias más afectadas económicamente por la crisis. Entrevistas telefónicas de Crisis Group, experto en seguridad y expandillero, mayo de 2020. “¿Cómo se explica el repunte de homicidios en plena emergencia por el Covid-19?”, Revista Factum, 26 de abril de 2020. Ver tuit del ministro, @RogelioRivas, 6:13 pm, 2 de mayo de 2020.Hide Footnote . Los homicidios pronto volvieron a mínimos históricos, con solo cinco asesinatos entre el 11 y el 17 de mayo[fn]El conocido periodista Paolo Luers sugiere que el gobierno pudo haber aceptado las demandas de las pandillas. Ver su tuit, @paololuers, 12:54 pm, 16 de mayo de 2020.Hide Footnote . Aun así, estos eventos resaltaron que la capacidad de las pandillas permanece intacta y demostraron la facilidad con la que los logros de seguridad pueden revertirse si un actor decide cambiar rumbo.

3. La evolución de las pandillas

Tanto la reducción de la violencia como la volatilidad mostrada por los asesinatos de abril podrían ser el efecto de cambios dentro de las propias pandillas. En particular, un nuevo liderazgo parece haber surgido en las calles, menos dependiente de las decisiones tomadas por los líderes detenidos[fn]Entrevistas de Crisis Group, expertos en seguridad, periodista, pastor y expandilleros, San Salvador, octubre y diciembre de 2019.Hide Footnote .

Varios factores sustentan este cambio. Es consecuencia en parte del éxito de las medidas extraordinarias implementadas por el Estado desde 2016, que obstaculizaron la comunicación entre los pandilleros encarcelados y los que continuaban en la calle, sin cortarla por completo[fn]Entrevista de Crisis Group, expandillero, San Salvador, octubre de 2019.Hide Footnote . La mayoría de pandilleros fuera de la cárcel también han sufrido el daño causado por  años de enfrentamientos con las fuerzas de seguridad, reconociendo que no pueden igualar la capacidad de acción de la policía y el ejército y “siempre estarán del lado perdedor”, según un destacado periodista especializado en temas de pandillas[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, periodista, 25 de marzo de 2020.Hide Footnote . Al mismo tiempo, muchos pandilleros que viven en condiciones precarias en algunas de las comunidades más pobres del país resienten que sus líderes supuestamente se hayan beneficiaron personalmente de la tregua[fn]Algunos pandilleros, incluido un testigo que aceptó un preacuerdo en un juicio sobre la tregua iniciado por la Fiscalía General, alegan que los líderes históricos de las pandillas recibieron dinero y canalizaron ayuda extranjera hacia las oenegés que administraban a cambio de ordenar la reducción de homicidios. Entrevistas de Crisis Group, expandillero y periodista, San Salvador, octubre de 2019. “Pandillas compraron fusiles con dinero de la tregua: testigo”, La Prensa Gráfica, 30 de abril de 2019.Hide Footnote . Como resultado, las pandillas están experimentando un relevo generacional, con líderes de mando medio que controlan comunidades específicas y tienen la capacidad de reducir los homicidios, incrementando así su autonomía[fn]Entrevista de Crisis Group, periodista, San Salvador, octubre de 2019.Hide Footnote . Varios expertos en seguridad, periodistas y expandilleros concuerdan en que la decisión de reducir los homicidios se ha tomado fuera de las cárceles, aunque posiblemente con la bendición de los líderes encarcelados[fn]Entrevistas de Crisis Group, periodistas, expertos en seguridad, expandilleros, San Salvador, octubre y diciembre de 2019, enero de 2020.Hide Footnote .

Las pandillas están experimentando un relevo generacional, con líderes de mando medio que controlan comunidades específicas y tienen la capacidad de reducir los homicidios, incrementando así su autonomía.

Si bien las pandillas no son las estructuras monolíticas que eran hace una década, no todos los grupos han experimentado la misma evolución. La facción de los Sureños del Barrio 18 mantiene una estructura criminal más jerárquica, con líderes históricos en las cárceles que aún conservan un papel importante. Lo mismo ocurre con la MS-13, aunque parece haber gestado un nuevo bloque de liderazgo en las calles que, según informes, no siempre está de acuerdo con los líderes en la cárcel[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, periodista especializado en pandillas, 25 de marzo de 2020.Hide Footnote . Esta nueva corriente presuntamente estaría dispuesta a considerar la posible desmovilización del grupo como parte de unas negociaciones formales con el Estado, algo que los líderes históricos, la mayoría de los cuales están en la cárcel, siempre han rechazado[fn]Ibid. El proceso de paz colombiano presuntamente sentó un precedente importante para que la pandilla reconsidere su posición. “MS-13 pide diálogo al gobierno y pone sobre la mesa su propia desarticulación”, El Faro, 9 de enero de 2017.Hide Footnote . Por otro lado, la facción de los Revolucionarios del Barrio 18 se está fragmentando progresivamente, hasta el punto que “nadie puede hablar en su nombre”[fn]Entrevista de Crisis Group, periodista, San Salvador, 24 de octubre de 2019.Hide Footnote .    

Los cambios en las pandillas se han vuelto más evidentes durante el brote del coronavirus. La MS-13 anunció a fines de marzo que obligaría a las comunidades bajo su control de facto a acatar un toque de queda destinado a contener la propagación del virus, amenazando a quienes lo desafíen[fn]Unos días después, subió videos de sus miembros golpeando con bates de béisbol a aquellos que no habían respetado el toque de queda. “Pandemia con pandillas en El Salvador”, El País, 1 de mayo de 2020.Hide Footnote . Sin embargo, este toque de queda solo se implementó completamente en algunas partes del país controladas por la MS-13, una señal de la debilitada cohesión de la pandilla (tradicionalmente, los castigos por desobedecer las órdenes de los líderes de la MS-13 han sido brutales)[fn]Residentes de otras comunidades controladas por la MS-13, como San Bartolo, en las afueras de la capital San Salvador, negaron que esta medida se haya aplicado alguna vez en sus áreas. Entrevista telefónica de Crisis Group, residente local, 6 de abril de 2020. “Pandillas amenazan a quien incumpla la cuarentena”, El Faro, 31 de marzo de 2020. “Circula vídeo de presuntos pandilleros que golpean a un hombre por salir a la calle”, El Salvador, 1 de abril de 2020.Hide Footnote . Por su parte, la facción de los Sureños del Barrio 18 divulgó un video que muestra a algunos de sus miembros entregando víveres a lugareños, distanciándose del enfoque de la MS-13[fn]Cómo las pandillas MS-13 y Barrio 18 se están convirtiendo en actores clave contra la epidemia del coronavirus en El Salvador”, RT, 11 de abril de 2020.Hide Footnote . Según informes, ambas pandillas suspendieron el cobro de extorsiones, al menos a los taxistas y empleados de transporte, así como de pequeños comerciantes, pero los mantuvieron para negocios de mediana y gran escala[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, expandillero, 30 de marzo de 2020. “Pandillas amenazan a quien incumpla la cuarentena”, El Faro, 31 de marzo de 2020.Hide Footnote . Aun así, el 5 por ciento de las empresas que participaron en una encuesta de la Cámara de Comercio de El Salvador a mediados de abril informaron que habían sido víctimas de extorsión durante la pandemia[fn]“Encuesta Empresarial #2 Impacto de la ampliación de medidas de emergencia por el COVID-19 en la economía de la MIPYME”, Cámara de Comercio e Industria de El Salvador, 13 de abril de 2020.Hide Footnote .

Entablar un diálogo formal con organizaciones criminales puede reducir la violencia, pero acarrea riesgos políticos.

Los matices de cada pandilla hacen difícil pensar en el diseño de un enfoque generalizado. Como lo evidencia la historia del país, entablar un diálogo formal con organizaciones criminales puede reducir la violencia, pero acarrea enormes riesgos políticos. Estudios demuestran que las conversaciones pueden ser efectivas si el Estado puede ofrecer incentivos tangibles a los grupos criminales. Pero el aumento de la violencia luego del colapso de unas conversaciones es costoso para los políticos involucrados[fn]José Miguel Cruz y Angélica Durán-Martínez, “Hiding Violence to Deal with the State: Criminal Pacts in El Salvador and Medellin”, Journal of Peace Research, vol. 53, no. 2 (marzo de 2016), p. 204.Hide Footnote . La tregua del 2012, a pesar de sus éxitos en la reducción de homicidios, convirtió las negociaciones con las pandillas en un tabú tanto entre los funcionarios estatales, dada la consiguiente estigmatización de todos los involucrados, como entre los líderes de las pandillas, que vivieron una fragmentación sin precedentes.

VI. Poner fin al ciclo de violencia de las pandillas

Basándose en su extraordinaria popularidad y la reducción significativa en la tasa de homicidios del país, Bukele está en una posición única para tomar decisiones audaces que frenen la inseguridad crónica de El Salvador a largo plazo. Sin embargo, algunos aspectos del comportamiento reciente del presidente generan preocupación. Su aparente menosprecio por sus oponentes en la legislatura podría ser contraproducente, privándolo de la cooperación política interna y el respaldo extranjero necesarios para sacar adelante los planes de su gobierno. Su determinación para lograr resultados rápidos, especialmente en el ámbito de seguridad, es comprensible, pero significa que también podría verse tentado a implementar políticas fallidas de mano dura si se enfrenta a reveses y al aumento de la violencia de las pandillas. Eso sería una oportunidad desperdiciada. Varias de sus nuevas políticas, combinadas con la reducción de la violencia letal hasta el momento, se plantean como un punto de partida prometedor para lo que podría convertirse en un conjunto más amplio de iniciativas destinadas a poner fin al ciclo de violencia de pandillas en el país. Éstas deben tener en cuenta los cambios en la naturaleza de las pandillas en los últimos años que parecen haber incidido al menos parcialmente en la reducción de la violencia.

Las estrategias implementadas bajo el mandato de Bukele señalan el camino hacia una mejor prevención de la violencia en los centros de operación y reclutamiento de las pandillas en El Salvador[fn]El escepticismo público, la falta de resultados rápidos y tangibles y la ausencia de voluntad política han llevado a una inversión mínima en prevención por parte de gobiernos anteriores. Informe de Crisis Group “Política y violencia perpetua en El Salvador”, op. cit.Hide Footnote . Ahora bien, incluso si hubiera recursos disponibles para campamentos de fútbol patrocinados por el Estado, capacitaciones vocacionales y becas, o para construir y mantener docenas de cubos, estas iniciativas en sí mismas no disuadirían a los jóvenes a no unirse a las pandillas ante circunstancias familiares difíciles, trato degradante y perspectivas educativas y laborales limitadas[fn]José Miguel Cruz et al., “The New Face of Street Gangs: The Gang Phenomenon in El Salvador”, Florida International University, 2017, pp. 41-46.Hide Footnote . Además, el impacto económico de la crisis del COVID-19, sobre todo para trabajadores informales, complicará aún más los esfuerzos para combatir la inequidad, lo que requerirá años de inversión en comunidades afectadas por la violencia[fn]Coronavirus en El Salvador: economía caerá 3.5% en 2020, según Fusades”, El Economista, 1 de abril de 2020.Hide Footnote . Pero la crisis le ofrece una oportunidad al gobierno: los funcionarios de la Unidad de Reconstrucción del Tejido Social deberían utilizar su continua interacción con las comunidades marginadas, ahora centrada en la ayuda humanitaria, para evaluar sus necesidades y las deficiencias del mercado laboral. En conjunto con la sociedad civil, la iglesia, el sector privado y socios extranjeros, pueden diseñar programas a la medida de cada zona para cumplir con sus necesidades específicas[fn]Un funcionario de una agencia de cooperación ya había sugerido esto en octubre de 2019. Entrevista de Crisis Group, funcionario de una agencia de cooperación, San Salvador, 25 de octubre de 2019.Hide Footnote .

El impacto económico de la crisis del COVID-19 complicará aún más los esfuerzos para combatir la inequidad, lo que requerirá años de inversión en comunidades afectadas por la violencia.

El gobierno también debería adoptar una estrategia más estable y medida para lidiar con su sistema penitenciario y con los pandilleros detenidos. Aunque la rehabilitación de los pandilleros, según varios expertos, es un paso esencial hacia una reducción duradera de la violencia, poco se ha logrado en este aspecto[fn]Según una encuesta de 2017 a 1200 miembros de pandillas en El Salvador, el 68,6 por ciento dijo que albergaba intenciones de abandonar la pandilla. Éstas cifras fueron más altas entre los líderes de pandillas. Cruz et al., “The New Face of Street Gangs: The Gang Phenomenon in El Salvador”, op. cit. Ver también David Brotherton, Youth Street Gangs: A Critical Appraisal (New York, 2015); Sonia Wolf, Mano Dura: The Politics of Gang Control in El Salvador (Austin, 2017).Hide Footnote . El Plan Cuscatlán de Bukele sugirió la posibilidad de expandir los programas de rehabilitación existentes para los reclusos, pero los funcionarios del sistema penitenciario admiten que no se está llevando a cabo ninguna actividad de rehabilitación, ni se planea actualmente llevarlas a cabo en centros penitenciarios de alta seguridad, donde la mayoría de los pandilleros están detenidos[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del sistema penitenciario, San Salvador, 4 de diciembre de 2019.Hide Footnote . Las autoridades deberían tomar medidas para extender estos programas también a esas cárceles, aunque solo pueden hacerlo una vez que la Asamblea Legislativa haya discutido y aprobado una ley de rehabilitación, cuyos múltiples proyectos de ley se han hundidos a lo largo de los años[fn]La primera propuesta legislativa sobre la rehabilitación de los miembros de pandillas se presentó en 2010. Aunque en los años siguientes se presentaron otras propuestas, la ley de proscripción de pandillas, también aprobada en 2010, y el fallo de la Corte Suprema de 2015 que declara a las pandillas “grupos terroristas”, obstaculizó el progreso de cualquiera de estas iniciativas. Noemy Molina, “La respuesta jurídica ante el fenómeno de las pandillas en El Salvador: derecho penal del enemigo versus enfoque de derechos humanos (1992-2016)”, FES América Central, noviembre de 2017.Hide Footnote .

Por otra parte, el gobierno debería ser más cauteloso sobre las severas medidas de confinamiento en las cárceles. Debe dejar de hacinar a miembros de diferentes pandillas en celdas selladas, sin acceso a la luz del sol, durante largos períodos de tiempo. Incluso dejando de lado la crueldad de tales políticas, éstas corren el riesgo de tener efectos psicológicos desestabilizadores que podrían provocar brotes de violencia[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, trabajador de una oenegé, 15 de mayo de 2020.Hide Footnote . También aumentan la probabilidad de contagio del COVID-19[fn]Varios centros penitenciarios, incluido uno exclusivo para pandilleros, han reportado casos de COVID-19. “Contagio masivo en cárceles: 108 reos positivos de COVID-19 y 945 casos sospechosos”, El Salvador, 29 de mayo de 2020.Hide Footnote . Aunque la hostilidad entre pandillas ha disminuido significativamente en los últimos años, el decrecimiento en la rivalidad responde a divisiones territoriales claras, tanto dentro como fuera de las cárceles[fn]El portavoz de la facción de los Sureños del Barrio 18 advirtió en un video reciente que sus armas están en silencio por ahora, pero que si la MS-13 no detiene las provocaciones que repercuten en sus miembros, responderán con fuerza. “Bukele comparte video de pandilleros en el que se desligan por alza de homicidios”, El Salvador Times, 29 de mayo de 2020.Hide Footnote . Alterar estas condiciones podría revivir las disputas entre pandillas o, alternativamente, optimizar la operatividad conjunta. Ambos escenarios tendrían repercusiones considerables en los niveles de violencia del país[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, periodista especializado en temas de pandillas, 28 de abril de 2020.Hide Footnote .

Una fuerza policial con una capacidad de investigación y disuasión selectiva más fuerte, que goce de una mayor confianza y respeto por parte de los ciudadanos, también será crucial para romper el ciclo de violencia. Las inversiones en tecnología prometidas por el gobierno podrían jugar un papel importante, al igual que una mayor coordinación con la Fiscalía General para llevar a cabo investigaciones conjuntas y sistematizar datos. A su vez, el gobierno debe tomar medidas para mejorar la relación entre las fuerzas de seguridad y el público, particularmente en comunidades pobres y marginadas. A pesar de las recientes mejoras, los abusos policiales, como golpizas injustificadas y detenciones ilegales de jóvenes que viven en comunidades azotadas por pandillas, todavía ocurren y rara vez se investigan[fn]Entrevistas de Crisis Group, académico y líderes comunitarios, San Salvador y La Iberia, marzo de 2019 y enero de 2020. “Monitor del uso de la fuerza letal en América Latina”, op. cit., pp. 80-95.Hide Footnote .

El gobierno debe tomar medidas para mejorar la relación entre las fuerzas de seguridad y el público, particularmente en comunidades pobres y marginadas.

Dos pasos en la dirección correcta serían que el gobierno mejore los programas de capacitación para la policía comunitaria y fortalezca la Secretaría de Responsabilidad Profesional interna de la policía a través de personal y recursos adicionales, posiblemente a través de la participación de la incipiente Comisión contra la Impunidad en El Salvador[fn]Entrevistas de Crisis Group, académico y comisionado de policía, San Salvador, marzo de 2019 y octubre de 2019. “Fiscalía y CICIES ya tienen acuerdo sobre casos a investigar: subsidio al transporte público, corrupción en la presa El Chaparral y carril del SITRAMSS”, La Prensa Gráfica, 16 de enero de 2020.Hide Footnote . El gobierno parece imaginar una Comisión centrada principalmente en apoyar a la Fiscalía General a enjuiciar casos de corrupción de alto nivel. Pero el nuevo organismo podría, en teoría, aprovechar la experiencia de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) e impulsar nuevos procedimientos de investigación y vigilancia policial profesionalizada, que han desempeñado un papel clave en la reducción de la impunidad en el país vecino[fn]Informe de Crisis Group sobre América Latina N°70, Rescatando la lucha de Guatemala contra el crimen y la impunidad, 24 de octubre de 2018.Hide Footnote .

Asegurar que los admirables logros en seguridad de El Salvador no se reviertan también dependerá del manejo de su variable más importante: la disposición de las pandillas para matar. Ya sea que la caída de los homicidios se deba o no a un entendimiento informal entre las pandillas y las autoridades salvadoreñas, una reducción duradera de los asesinatos de pandillas debería ser razón suficiente para que el gobierno considere participar en conversaciones locales o nacionales con estos grupos. El argumento a favor de entablar estos diálogos sería particularmente convincente si, a lo largo de la pandemia y el confinamiento nacional, las pandillas mantienen los bajos niveles de violencia, limitan la extorsión y colaboran con las autoridades para permitir que las comunidades accedan a ayuda humanitaria y servicios de salud.

Un diálogo a nivel nacional con las pandillas todavía parece un prospecto lejano después de la decepción de la última tregua. Bukele ha consolidado su capital político sobre la base de un ferviente discurso de seguridad, y es poco probable que antes de las elecciones legislativas del 2021 haga algún movimiento hacia una política ampliamente rechazada por los salvadoreños[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, académico, 19 de marzo de 2020.Hide Footnote . EE. UU. sigue siendo el socio extranjero más influyente de El Salvador en asuntos de seguridad, y la posibilidad de que el presidente Donald Trump respalde tales iniciativas es remota, ya que ha ligado el peligro que representan las pandillas a su retórica antimigratoria[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, académico, 24 de marzo de 2020. “President Donald J. Trump is Dedicated to Combating MS-13”, Hojas informativas de la Casa Blanca, 23 de mayo de 2018.Hide Footnote . Además, una negociación de este tipo requeriría una serie de compromisos sin precedentes de ambas partes. El gobierno no solo necesitaría impulsar la educación y la creación de empleo en áreas marginadas, sino también invertir fuertemente en la rehabilitación y reintegración de pandilleros encarcelados e impulsar una mayor rendición de cuentas al interior de las fuerzas de seguridad. Las pandillas parecen haber demostrado estar listas para reducir los homicidios, pero un acuerdo efectivo requeriría que abandonen la extorsión y otras prácticas criminales, y que eventualmente se desarmen y desmovilicen.

Estrategias locales de consolidación de la paz podrían servirse de la creciente autonomía de grupos locales de pandillas.

Incluso si un diálogo nacional probablemente no está en la agenda, estrategias locales de consolidación de la paz podrían servirse de la creciente autonomía de grupos locales de pandillas para concertar planes en pro de la reducción de la violencia a nivel comunitario[fn]Se concibieron iniciativas similares durante la tregua de 2012, mediante la creación de “municipios santuarios”, donde las pandillas se comprometerían a permitir la libre circulación de personas, la no agresión entre pandillas rivales y la eliminación de actividades ilícitas. A pesar de algunos éxitos en la reducción de la violencia, la iniciativa finalmente consolidó las divisiones territoriales de las pandillas y estos esfuerzos desaparecieron junto con el proceso de tregua. Ana Glenda Tager e Isabel Aguilar Umaña, “La tregua entre pandillas salvadoreñas: Hacia un proceso de construcción de paz social”, Interpeace, 2013, p. 13.Hide Footnote . Dichos esfuerzos dependerían en gran medida de los líderes comunitarios y las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en terreno, y deberían otorgar a las víctimas de las pandillas un papel en la determinación de su alcance. El no haber involucrado a las víctimas de la violencia de las pandillas durante la tregua del 2012 se destaca como una de las principales deficiencias del proceso[fn]Ibid., p. 36.Hide Footnote .

Las acciones para entablar un diálogo con las pandillas nunca serán fáciles. Pueden resultar contraproducentes para los líderes políticos que tomen la iniciativa, y podrían poner en peligro los logros de cualquier entendimiento informal que los funcionarios ya tengan con estos grupos, si es que tal entendimiento existe. Pero si la reducción de la violencia continúa, los socios extranjeros, especialmente EE. UU., la UE y las agencias de la ONU, deberían considerar apoyar medidas destinadas a facilitar que los pandilleros dejen el crimen, incluso ofreciéndoles mayores oportunidades para reintegrarse a la sociedad. Los donantes extranjeros, cuyo respaldo financiero sería crucial para garantizar que los programas de reintegración tengan un amplio alcance y sean sostenibles, deben enfatizar que las mejoras en el ámbito de la seguridad son bienvenidas, pero que su apoyo está ligado al respeto de las normas democráticas y puede retirarse si se irrespetan los controles democráticos[fn]Por ejemplo, el gobierno prevé cubrir más del 50 por ciento de los costos de su plan de seguridad hasta 2021 a través de donaciones y préstamos extranjeros.Hide Footnote .

VII. Conclusión

El nuevo líder de El Salvador ha presidido una caída del 60 por ciento en las tasas de homicidios en su primer año de gobierno, generando altas expectativas de que los peores tormentos de la violencia de pandillas puedan ser cosa del pasado. La disminución de la violencia ha ayudado a alimentar un enorme apoyo popular para el presidente Bukele. Algunas de sus políticas ofrecen un nuevo enfoque para enfrentar el derramamiento de sangre que ha desgarrado a El Salvador en las últimas décadas, y una base potencial de un camino hacia una paz duradera.

Nada garantiza que esta disminución represente un progreso permanente y no simplemente un breve momento de calma.

Pero hasta ahora, nada garantiza que esta disminución represente un progreso permanente y no simplemente un breve momento de calma. Puede deberse más a la evolución de las pandillas y a su aparente decisión de reducir los asesinatos, tal vez con base en un entendimiento informal con las autoridades, que a las políticas oficiales del gobierno. De ser así, el entendimiento parece frágil; como lo muestra el pico de abril, las pandillas podrían revertir su decisión sin previo aviso. Además, la actitud divisiva del presidente, por un lado, consolida su popularidad entre muchos salvadoreños hartos de la política tradicional, pero por el otro, corre el riesgo de privar a sus reformas del amplio respaldo que necesitan. Su imperativo de someter a las pandillas también podría llevar al gobierno a recurrir a políticas de mano dura, que han sido probadas y han fallado, si la violencia estalla otra vez.

La fragilidad de la reducción de la tasa de homicidios, agravada por las tremendas presiones sobre la economía y el sistema de salud de El Salvador debido al coronavirus, hace que sea aún más importante que el gobierno defienda y consolide los logros que ha registrado. La asistencia y atención dirigidas a las comunidades afectadas por las pandillas ayudaría a reducir la cantidad de jóvenes expuestos a ser reclutados. Evitar medidas punitivas extremas en las cárceles y apoyar la rehabilitación de los pandilleros encarcelados serviría para mantener el ritmo de la reducción de la violencia al abordar algunas de las reivindicaciones centrales de las pandillas y ofrecerles oportunidades lícitas para subsistir. Si las tasas de violencia se mantienen en los bajos niveles alcanzados y las pandillas demuestran ser responsables y sensibles ante las necesidades humanitarias y de salud durante la pandemia, el gobierno también podría considerar reabrir alguna forma de diálogo con ellas, probablemente a nivel local para empezar.

Bukele ha sido testigo del fracaso de los gobiernos anteriores al abordar la violencia crónica de El Salvador. Ahora debe tomar una decisión. Puede repetir los mismos errores del pasado, apoyándose en políticas draconianas de mano dura y un enfoque hostil hacia sus rivales. O puede adoptar una estrategia con base en los éxitos que ha logrado hasta el momento, intentar forjar un amplio apoyo político para sus reformas y conseguir la mejor oportunidad para llevar a El Salvador más allá de sus ciclos recurrentes de violencia relacionada con las pandillas.

Ciudad de Guatemala/Bogotá/Nueva York/Bruselas, 8 de julio de 2020

 

Anexo A: Mapa de El Salvador

Los limites y nombres que se muestran y las designaciones utilizadas en este mapa no implican aprobacion o aceptacion oficial por parte de las Naciones Unidas o Crisis Group. Crisis Group/KO, 2017. Con base en el mapa de la ONU No. 3903 Rev. 3 (Mayo de 2004).

Anexo B: Nota metodológica

Municipios priorizados

Para examinar la efectividad del Plan Control Territorial, Crisis Group comparó las tendencias de homicidios en los 22 municipios priorizados y en municipios similares no incluidos en el plan. Para probar esto estadísticamente, este informe utiliza un modelo de diferencias en diferencias (DID) completamente saturado, que incluye efectos fijos municipales y diurnos. La variable dependiente es la tasa diaria de homicidios per cápita en un municipio determinado. La variable independiente clave es si un municipio fue priorizado bajo el Plan Control Territorial en una fecha determinada. Los datos de homicidios diarios de 2019 provienen del Ministerio de Justicia y Seguridad de El Salvador, y los informes de prensa proporcionan la fecha exacta (entre el 20 de junio y el 1 de agosto) en que se implementó el Plan Control Territorial en un municipio.

Crisis Group no encontró evidencia de que este aspecto del Plan Control Territorial tuviera un efecto en la tasa de homicidios. El postulado central del DID es “tendencias paralelas”, lo que generalmente significa que, en ausencia de intervención, las unidades intervenidas y de control seguirían caminos similares. En este caso, puede haber más razones para pensar que, en ausencia de intervención, los homicidios hubieran aumentado o se hubieran mantenido en los municipios intervenidos, en otras palabras, que los municipios intervenidos y de control fueran fundamentalmente diferentes. Si bien no es comprobable, la forma estándar de verificar esta suposición es observar las tendencias previas, o si los dos grupos se observaban similares antes de la intervención. En este caso, la Figura 1 muestra que las tasas de homicidio en municipios intervenidos y no intervenidos fueron prácticamente idénticas, lo que proporciona una mayor confianza en los resultados.

Además, para comparar municipios “similares” (aquellos que se comportan de manera similar en ausencia de intervención), la Figura 1 y el análisis estadístico central usan como su grupo de control aquellos municipios intervenidos bajo el Plan El Salvador Seguro de la administración anterior pero no bajo el Plan Control Territorial (ver Tabla 1). De los 22 municipios priorizados por Bukele, todos menos tres también fueron priorizados bajo el Plan El Salvador Seguro, que se dirigió a 50 municipios. Los tres restantes continuaban clasificados en los 50 municipios principales del índice del Plan El Salvador Seguro en el 2017, aunque finalmente no fueron seleccionados. Los resultados se mantienen cuando se observan todos los municipios del país, incluido un panel de controles del censo del 2012 en interacción con la fecha, o usando solo municipios afectados por pandillas, medidos como si al menos 15 detenidos afiliados a las pandillas de ese municipio fueron encarcelados en 2018 (basado en datos de la Dirección General de Centros Penales). Los documentos para replicar el análisis pueden consultarse en el Empirical Studies of Conflict Program de la Universidad de Princeton.

Tabla 1: Municipios priorizados y no priorizados incluidos

El estado de emergencia

El estado de emergencia afectó a toda la población carcelaria en El Salvador, lo que dificulta la evaluación de su impacto, ya que no existe un grupo de “control” natural. Aunque los homicidios comenzaron a disminuir antes de que se impusiera el estado de emergencia, es difícil saber si contribuyó a reducirlos aún más.

Lo que es posible evaluar es si el estado de emergencia tuvo un efecto inmediato en la tasa de homicidios, utilizando análisis de series de tiempo interrumpido (ITSA). El postulado clave es que los resultados potenciales esperados son continuos alrededor de la fecha en que se implementó la política (21 de junio de 2019). Si no hay continuidad en este corte, se puede decir que es el resultado de la política misma. Para evitar incluir el levantamiento del estado de emergencia, Crisis Group usó los 60 días antes y después de la implementación. Dado que el objetivo del estado de emergencia era evitar que los líderes de las pandillas dieran órdenes, es posible que la política tenga un impacto tan inmediato.

Una regresión de los homicidios diarios en un indicador para los días posteriores al estado de emergencia y una variable que represente el tiempo hasta o desde que la política no muestra evidencia de un efecto inmediato sobre los homicidios, incluso cuando se utiliza un término cuadrático para dar cuenta de los efectos no lineales. Asimismo, no hay evidencia de que el fin del estado de emergencia en septiembre aumentara los homicidios. Una vez más, sin embargo, esto por sí solo no puede indicar si el estado de emergencia contribuyó a la reducción de manera más amplia.

Treguas de pandillas

Para formalizar los efectos que se muestran en la Figura 4, Crisis Group utilizó nuevamente ITSA, esta vez para evaluar los efectos inmediatos de la primera tregua de pandillas (8 de marzo de 2012) y la segunda (26 de marzo de 2016). La variable dependiente son los homicidios diarios; la variable independiente clave es un indicador de si una fecha cae después de una tregua determinada. El informe incluye una interacción entre este indicador y la “variable de ejecución”, una medida de la distancia entre la fecha y el anuncio de una tregua, así como sus términos cuadráticos para verificar la solidez. El análisis principal utiliza solo datos dentro de los 60 días de una tregua; los resultados se mantienen cuando subconfiguramos los datos a diferentes límites de fechas antes y después de la tregua (por ejemplo, dentro de un mes, tres meses o seis meses). Ambas treguas tuvieron un impacto inmediato y considerable en los homicidios.