Guatemala: elecciones limpias, política sucia
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Panorama General

Los guatemaltecos irán a las urnas en Septiembre de 2011 para elegir a su próximo presidente, a los representantes del Congreso y a  funcionarios públicos locales. Lo más seguro es que el voto será razonablemente libre, pero la violencia y la falta de una clara regulación sobre la financiación de campañas ponen en peligro a las instituciones políticas del país. El deterioro de la seguridad, la violencia por parte de los narcotraficantes y la política polarizada dejan a los candidatos muy vulnerables a los ataques. Mientras tanto, una campaña exorbitantemente cara amenaza con comprometer a los políticos con poderosos intereses financieros, incluyendo el crimen organizado, aumentando la corrupción y ampliando la brecha entre los ciudadanos y sus representantes políticos. Las agencias de seguridad estatales deben redoblar sus esfuerzos para prevenir episodios de violencia, especialmente en los municipios más afectados por el crimen. Los políticos y sus partidos tienen que revelar quién los financia, y el Ministerio Público, las autoridades electorales y la Comunidad Internacional deben ejercer presión para que lo hagan.

La contienda electoral por la presidencia probablemente enfrentará a Otto Pérez Molina, ex director de la inteligencia militar, contra Sandra Torres, recientemente divorciada del Presidente Álvaro Colom, aunque algunos obstáculos legales podrían impedir su participación, y obligar al partido oficial a buscar reemplazo. La violencia pre-electoral ha afectado a candidatos, a sus familias, a activistas de los partidos y a funcionarios electorales, quienes han sido asesinados por personas armadas no identificadas. Mientras que los carteles del narcotráfico se enfrentan por las rutas de tránsito, la competencia en aquellas regiones por los puestos de gobierno local, cuya convivencia facilita el tráfico ilegal, puede ser particularmente feroz. Los ataques personales y una fuerte retórica de los dos partidos más importantes han marcado el tono de una campaña particularmente agresiva. La polarización entre las partes, tanto en la capital como en algunos municipios, levanta la posibilidad de resultados controversiales. Aunque un ejercicio de registro defectuoso probablemente tendrá poco impacto en la calidad de las elecciones, podría dar a los perdedores un pretexto para impugnar los resultados.

La deficiente aplicación de las reglas sobre financiación de campañas electorales plantea una amenaza más sutil que la violencia pero igual de peligrosa a la actividad política. Las reformas han exigido que los partidos  limiten sus gastos de  campaña y revelen sus fuentes de financiación, pero la mayor parte de los políticos han hecho caso omiso a las nuevas reglas. Las campañas electorales más recientes han sido de las más costosas en términos per cápita del continente, y el gasto implicado en 2011 parece que va a superar dichos registros, distorsionando las condiciones de competencia y - peor aún - dejando a los políticos a la sombra de intereses empresariales y criminales, muchos de los cuales están interesados en continuar con un estado débil y sin ley. Los partidos políticos no proporcionan protección alguna. Fragmentados, desordenados, poco representativos y carentes de bases ideológicas, estos partidos ofrecen pocos vínculos entre el estado y la sociedad, fuera del populismo y el clientelismo. Los aportes sin controles a las campañas contribuyen a un sistema político excluyente que un voto razonablemente libre cada cuatro años hace poco por esconder, y menos aún, mejorar.

Además de las recomendaciones contenidas a lo largo del informe, las siguientes son las prioridades de cara a las elecciones en septiembre:

  • Los políticos y los medios de comunicación deben bajar el tono incendiario en su campaña retórica y en vez de ello,  articular sus propuestas y debatir sobre cómo planean revertirla violencia endémica, la impunidad y la desigualdad.
     
  • El Tribunal Supremo Electoral (TSE) y las agencias de seguridad deben identificar las áreas del país más expuestas a la violencia y reforzar allí las medidas de seguridad. Las dependencias locales del TSE deben promover pactos en donde los candidatos se comprometan a evitar la violencia, a respetar las reglas, y a usar únicamente medios pacíficos y legales para encarar los resultados. Los funcionarios electorales locales y municipales, allí en donde sea más probable obtener resultados controversiales, deben ofrecer canales adecuados para resolver las disputas.
     
  • El TSE debe aclarar como los ciudadanos que recibieron sus Documentos Personales de Identificación (DPI) defectuosos podrán votar, así como informar sobre el número de votantes por cada municipio, comparándola con la información de las elecciones del 2007. Así podrá disipar temores sobre cifras exageradas que puedan facilitar fraudes.
     
  • El TSE debe publicar, idealmente cada semana, su estimado de gastos en campaña por cada organización política. Otras dependencias del gobierno deben cooperar con la finalidad de  revelar las finanzas de los partidos. El Ministerio Público debe aprovechar las reformas al Código Penal para obligar a los principales partidos a revelar quien ha financiado sus campañas y judicializar a aquellos que se nieguen a hacerlo.
     
  • La comunidad internacional, en particular los países donantes, deben presionar a los líderes políticos a revelar sus gastos y la identidad de los contribuyentes de sus campañas, así como a moderar su lenguaje durante el proceso electoral, la articulación pública de sus propuestas, la aceptación de resultados y su apoyo a reformas post-electorales.
     
  • La Organización de los Estados Americanos (OEA) debe reforzar su misión de observación, teniendo en cuenta que la Unión Europea (UE) no enviará observadores. Estados Unidos y la UE deben complementar la misión de la OEA al financiar a otros observadores internacionales, y apoyar los esfuerzos de los observadores nacionales.

Después de las elecciones, la nueva legislatura debe reformar la Ley de Elecciones y Partidos Políticos, añadiendo, en particular, salvaguardas para ejercer un mejor control sobre el  uso del dinero en la política. La agenda legislativa está ya copada. De hecho, la reforma fiscal y las leyes concernientes a la elección del fiscal general y la ley de amparo, son prioridades. Sin embargo, es crucial fortalecer la reglamentación de financiación política. Gran parte de la descomposición en la política guatemalteca se debe a la ausencia de regulaciones claras en las campañas electorales. Un año después de las próximas elecciones, y antes que las preocupaciones por un nuevo proceso electoral ocupen la agenda de los políticos, sería el mejor momento para cerrar esas brechas.

I. Overview

Guatemalans go to the polls in September 2011 to elect a president, the Congress and local officials. The vote itself is likely to be reasonably free, but violence and unregulated campaign finance imperil the country’s political institutions. Deteriorated security, drug traffickers’ brutality and polarised politics leave candidates especially vulnerable to attacks. An exorbitant campaign, meanwhile, threatens to indebt office-holders to powerful financial interests, including organised crime, deepening corruption and widening the gulf between citizens and their politicians. State security agencies should redouble efforts to prevent bloodshed, especially in the most dangerous municipalities; politicians and parties must fully reveal who funds them, and the Public Prosecutor’s office, electoral authorities and donors should press them to do so.

The presidential contest will probably pit Otto Pérez Molina, former head of military intelligence, against Sandra Torres, recently divorced wife of incumbent Álvaro Colom, though legal hurdles could still halt Torres’s bid and leave the ruling party scrambling for a replacement. Pre-election violence has already claimed candidates, their families, party activists and electoral staff, mostly at the hands of unidentified gunmen. As drugs cartels battle over transit routes, competition in those areas for the local government posts whose collusion facilitates trafficking may be particularly fierce. Mudslinging and harsh rhetoric from both major parties have set the tone for an ugly campaign. Polarisation between the camps, in both the capital and some municipalities, raises the spectre of disputed results. A flawed registration exercise, while unlikely to seriously impact the quality of the elections, could give losers a pretext for challenges.

Unregulated political finance poses a threat more subtle than violence but as dangerous to political life. Reforms have required parties to limit campaign spending and reveal their financial backers, but politicians disregard the new rules with impunity. Recent election campaigns have been among the costliest, per capita, on the continent, and spending in 2011 looks set to outstrip even previous records, skewing the playing field and – worse still – leaving politicians beholden to shadowy business and criminal interests, many of which are vested in continued lawlessness and a weak state. Political parties provide no protection. Fragmented, disorderly, unrepresentative and largely ideology-free, they offer little to link state and society beyond populism and patronage. Unrestrained money in politics contributes to a rotten and exclusive system that reasonably free voting every few years does little to hide, let alone reform.

Further recommendations are given throughout the briefing, but priorities ahead of the September polls are:

  • politicians and the media must tone down inflammatory campaign rhetoric, with candidates instead articulating their policies and how they plan to reverse endemic violence, impunity and inequality;
     
  • the electoral authority, the Tribunal Supremo Electoral (TSE), and security agencies should identify municipalities exposed to violence and bolster security measures in those areas. Local TSE branches should broker pacts in which mayoral candidates pledge to avoid violence, respect rules and use only legal, peaceful means to challenge results. Local electoral and other officials in municipalities most likely to have contested results should offer additional opportunities for dispute resolution;
     
  • the TSE should clarify how citizens issued faulty new ID cards can vote and provide breakdowns of the number of voters in each municipality alongside data from 2007 to allay fears that inflated data may facilitate rigging;
     
  • the TSE must publicise, ideally each week, its estimates of parties’ campaign spending. Other government departments should cooperate with it to help reveal party finances. The Public Prosecutor’s office should exploit new provisions in the penal code to force the main parties to reveal who has paid for their campaigns and prosecute those who fail to comply;
     
  • international actors, in particular major donor nations, should press political leaders to reveal their spending and financial backers, as well as for more moderate campaign language, public articulation of their policies, acceptance of results and post-election reforms; and
     
  • the Organisation of American States (OAS) should beef up its planned observation mission, especially as the European Union (EU) will not send observers. The U.S. and EU should complement the OAS mission by funding other international observers and supporting the extensive efforts of national monitors.

After the elections, the new legislature should reform the Law on Elections and Political Parties, in particular adding safeguards to better check the use of money in politics. The legislative agenda is already packed; indeed fiscal reform and laws governing the Public Prosecutor’s appointment, public officials’ immunity and injunction power (amparo) are priorities. But bolstering political finance rules is crucial. Much of the rot in Guatemalan politics enters through unregulated election campaigns, and the year after polls, before re-election concerns start to consume politicians’ agendas, offers the best shot at closing those gaps.

Bogotà/Brussels, 16 June 2011

Next to a sign reading "Rest in peace CICIG", people protest against the United Nations International Commission Against Impunity, CICIG, in Guatemala City on 8 January 2019.
Next to a sign reading "Rest in peace CICIG", people protest against the United Nations International Commission Against Impunity, CICIG, in Guatemala City on 8 January 2019. Noe Perez / AFP
Q&A / Latin America & Caribbean

Cae el telón sobre la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala

El presidente Jimmy Morales ha cumplido su promesa de cerrar la Comisión respaldada por la ONU que lucha contra el crimen y la impunidad en Guatemala. Aunque ésta deja un legado vital, con la salida de la Comisión se corre el riesgo de fortalecer las redes criminales que operan con complicidad estatal.

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¿Qué ocurrió?

La Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), respaldada por la ONU, hoy cierra sus puertas, doce años después de embarcarse en la misión de ayudar al país a judicializar delitos graves y apoyar el Estado de Derecho. La CICIG trabajó con las instituciones judiciales y de seguridad de Guatemala para desmantelar organizaciones criminales e impedir su colusión con funcionarios estatales. La expansión de estas redes criminales había contribuido a duplicar las tasas de homicidios en el país más poblado de Centroamérica entre 1999 y 2006. Para entonces, la tasa anual de homicidios había alcanzado un máximo histórico de 43,6 asesinatos por cada 100 000 habitantes, lo que llevó a un relator de la ONU a lamentar que Guatemala fuera "un lugar indicado para cometer asesinatos, porque es casi seguro que el delito quedará impune".

El presidente saliente de Guatemala, Jimmy Morales, que inicialmente apoyó a la CICIG, hizo de su terminación una prioridad política en los últimos dos años. Un novato político famoso por sus shows de comedia en televisión, Morales asumió el cargo en 2015 ante una ola de indignación pública contra la clase política luego de la renuncia y arresto del entonces presidente Otto Pérez Molina por cargos de corrupción, en un caso de fraude aduanero presentado por la CICIG, por los cuales aún no ha sido juzgado.

Aunque el caso contra Pérez Molina ayudó a allanar el camino para su elección, Morales luego argumentó que la Comisión pisoteó la soberanía de la nación y rutinariamente sobrepasó su mandato. Su hostilidad se intensificó notablemente después de que la CICIG decidió investigarlo a él, a su hijo y a su hermano por fraude, malversación de fondos y financiamiento ilegal de su campaña en 2017. Aunque el Congreso de Guatemala se negó a levantar la inmunidad del presidente Morales en septiembre de 2017 (en efecto protegiéndolo de ser judicializado), y su hermano e hijo fueron absueltos recientemente, la relación de Morales con la CICIG se deterioró permanentemente. En agosto de 2017, Morales declaró al jefe de la CICIG, el jurista colombiano Iván Velásquez, persona non grata. Luego, en 2018, anunció que el mandato de la Comisión, que cumplía su término en septiembre de 2019, no sería renovado. El cierre de la Comisión hoy marca el cumplimiento de esa promesa.

¿Cómo reaccionaron los EE. UU. y otros donantes?

Aunque la decisión de Morales de no renovar el mandato de la CICIG provocó revuelo a nivel nacional e internacional, EE. UU. (el principal donante de la Comisión con casi $45 millones de dólares en contribuciones) decidió no objetar. En septiembre de 2018, el grupo de donantes de la CICIG (conocido como el G13) emitió un comunicado lamentando la decisión del gobierno, el cual no fue firmado por EE. UU.

El cambio radical de EE. UU. respecto a la Comisión fue en parte producto de una efectiva campaña de influencia. Un intenso cabildeo en Washington liderado por políticos y empresarios guatemaltecos, alarmados por las investigaciones sobre las acusaciones de colusión entre compañías y líderes políticos, ayudó a que varios políticos estadounidenses se pusieran en contra de la Comisión. Acusaciones infundadas de que Moscú había infiltrado las investigaciones de la Comisión en 2015 en contra de la familia Bitkov, la cual llegó a Guatemala huyendo de la persecución rusa y luego fue acusada  de conseguir sus documentos de residencia por medios corruptos, ayudaron a dar fuerza a la campaña contra la CICIG en el Congreso de EE. UU.

Mientras tanto, el presidente Morales ganó el favor del gobierno de Trump al trasladar la embajada de Guatemala en Israel de Tel Aviv a Jerusalén en febrero de 2018, y alineándose con los esfuerzos de EE. UU. para deponer al presidente venezolano Nicolás Maduro. También cedió a la línea dura de Washington sobre el control de migración, firmando un acuerdo de “tercer país seguro” en julio de 2019. En caso de que sea ratificado por el Congreso de Guatemala, el acuerdo obligará a los solicitantes de asilo que transitan por Guatemala (provenientes en gran parte de otros países centroamericanos), a presentar sus solicitudes allí en lugar de EE. UU.

El presidente electo, el derechista Alejandro Giammattei, ya ha declarado que no revertirá la decisión de Morales. Él tiene sus propias rencillas con la CICIG, que ayudó a condenarlo y encarcelarlo en 2010 por su presunta participación en la ejecución de siete prisioneros cuando se desempeñaba como director del sistema penitenciario de Guatemala, por lo que luego fue exonerado. Pero la popularidad de la CICIG entre los donantes y el pueblo guatemalteco (el 70 por ciento de los cuales apoya a la Comisión), ha persuadido a Giammattei para que al menos prometa la creación de un organismo de reemplazo. Éste estaría financiado por el Estado y encabezado por tres comisionados guatemaltecos, para no solo judicializar a los corruptos, como hizo la CICIG, sino que, en sus palabras, “entrar a corregir el sistema que fomenta la corrupción”. Sigue habiendo dudas sobre la efectividad de un organismo completamente nuevo, tanto porque necesitaría de años para llegar a ser operativo, como lo hizo la CICIG, y porque los comisionados serían designados por el gobierno entrante, lo que genera interrogantes respecto a su independencia, a pesar de la promesa de Giammattei de garantizar un proceso de selección transparente e inclusivo.

¿La Comisión logró sus objetivos?

La CICIG logró progresos impresionantes, al desempeñar un papel central en numerosos procesos judiciales de alto perfil y en la reducción de la violencia en todo el país. Entre otras cosas, la CICIG dirigió reformas para la creación de un programa de protección de testigos, controles de armas más estrictos y la reglamentación de las órdenes judiciales para interceptaciones telefónicas. Estimuló el establecimiento de tribunales para delitos de alto riesgo, para así proteger la seguridad de las personas involucradas en la judicialización de delitos especialmente graves, y la creación de la Fiscalía Especial Contra la Impunidad (FECI) adscrita al Ministerio Público. También capacitó a docenas de fiscales y oficiales de policía en técnicas científicas de investigación criminal, logrando notoriedad en 2010 al demostrar que una presunta víctima de asesinato que afirmó en un video ampliamente difundido que altos funcionarios, incluido el ex presidente Álvaro Colom, habían amenazado su vida, en realidad había planeado su propio asesinato en un acto de desesperación.

Cientos de investigaciones gestadas o apoyadas por la CICIG han disuelto exitosamente fraudes que involucraban a funcionarios prominentes, líderes empresariales, narcotraficantes, extorsionistas y pandillas. Su trabajo ayudó a expulsar a una docena de jueces corruptos y condujo a la destitución de 1 700 policías acusados de corrupción e incompetencia. Según la CICIG, los casos de homicidio sin resolver cayeron del 95 por ciento en 2009 al 72 por ciento en 2012.

Tal como Crisis Group reportó previamente, estos logros salvaron vidas. En los primeros siete años de operaciones de la Comisión, mientras que los vecinos y pares regionales del país experimentaron un aumento anual del 1 por ciento en promedio en las tasas de homicidio, Guatemala experimentó una disminución promedio del 5 por ciento, según cifras del Banco Mundial. En general, Crisis Group estima que la CICIG ha contribuido a una reducción neta de más de 4 500 homicidios entre 2007 y 2017.

¿Qué riesgos enfrenta Guatemala después de la salida de la CICIG?

El mayor peligro es que la impunidad por crímenes graves vuelva a aumentar, así como las tasas de asesinatos y la emigración.

Según un informe reciente de la CICIG, las redes criminales ya han comenzado a retomar técnicas para obstruir las investigaciones judiciales. Esto ha contribuido a un nuevo aumento en las tasas de impunidad, que regresaron al 94,2 por ciento para los casos de homicidio en 2018, lo que indica que las mejoras son frágiles y pueden erosionarse fácilmente a medida que disminuya el apoyo político. Si se hubiera renovado su mandato, la CICIG podría haber ayudado a contener la marea, ya que su presencia trajo consigo el respaldo de la ONU, EE. UU. y Europa en operaciones judiciales robustas y protección para los fiscales y magistrados guatemaltecos. A medida que se acercaba el fin de su mandato, las amenazas y ataques contra jueces de la Corte Constitucional ya se han incrementado. La Fiscal General Consuelo Porras se ha comprometido a consolidar el papel de la FECI, pero no ha confirmado si su fiscalía empleará a los muchos profesionales guatemaltecos que ya han acumulado una considerable experiencia trabajando para la Comisión.

Con la salida de la CICIG, funcionarios y políticos de alto nivel podrían sacar provecho de una menor supervisión, y recaer en patrones de corrupción y colusión estatal con el narcotráfico y otras organizaciones criminales que múltiples casos de la CICIG dejaron al descubierto. La violencia contra activistas de derechos sobre la tierra y otros activistas políticos, de la cual Guatemala ya reporta la tasa per cápita más alta en las Américas, podría empeorar. "Ya estamos comenzando a ver un estancamiento en la tendencia a largo plazo de reducción de homicidios", dijo un analista del Observatorio de Violencia de Guatemala.

Aunque muchos guatemaltecos ya intentan emigrar a EE. UU. por razones principalmente económicas, es probable que un aumento en la corrupción y la inseguridad acelere su huida hacia el norte, creando oportunidades para los delincuentes que se aprovechan de migrantes vulnerables a través de la extorsión, el tráfico de personas y la explotación sexual.

¿Qué importancia tiene el cierre de la CICIG para la región?

El cierre de la CICIG sienta un precedente alarmante. La Comisión tenía un mandato digno, mucho trabajo todavía por hacer y el apoyo del pueblo guatemalteco. Lo que le faltó, en los últimos años, fue apoyo suficiente de los EE. UU. La evaporación del apoyo de Washington envía un claro mensaje de que el gobierno de Trump está dispuesto a canjear la lucha contra la corrupción y la protección del Estado de Derecho a cambio de otros objetivos, incluidos restricciones de la migración y el respaldo para su política sobre Israel. El presidente hondureño, Juan Orlando Hernández, podría sentirse tentado a seguir el ejemplo de Morales al considerar el destino de la Misión de Apoyo contra la Corrupción e Impunidad de Honduras (MACCIH), un organismo respaldado por la Organización de los Estados Americanos (OEA), cuyo mandato termina en enero de 2020. Aunque la embajada de EE. UU. en Tegucigalpa ha reiterado su apoyo a la MACCIH, también ha respaldado la solicitud del gobierno hondureño de que la OEA evalúe el trabajo del organismo antes de tomar una decisión final. Será muy importante que EE. UU. no repita la postura de indiferencia que condujo a la desaparición de la CICIG.

Al mismo tiempo, la CICIG deja atrás un conjunto de logros que otros en la región harían bien en imitar. Mientras que las campañas anticorrupción en otros países latinoamericanos, especialmente en Brasil, han enfrentado críticas por su presunto enfoque selectivo, prejuicios políticos y la incapacidad de abordar las condiciones que permiten el florecimiento de la corrupción y la impunidad, resulta mucho más difícil decir lo mismo de la CICIG. De hecho, ambos candidatos en la segunda vuelta de las últimas elecciones presidenciales en Guatemala enfrentaron investigaciones de la CICIG, y la excandidata Sandra Torres fue detenida el 2 de septiembre, acusada de financiamiento electoral no registrado y asociación ilícita. Al sacudir a la clase política, la Comisión disparó su impopularidad entre funcionarios de alto nivel, lo que aceleró su desaparición, pero también aseguró un legado al que futuros reformadores pueden acudir al asumir el trabajo que ésta se vio obligada a abandonar prematuramente.

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