América Latina lucha contra una nueva ola de criminalidad

En toda América Latina, el crimen organizado y el aumento de la violencia asociado a este amenazan la seguridad de los residentes y han hecho que los gobiernos luchen por encontrar respuestas efectivas. A pesar de que en general las tasas de homicidio se han estabilizado en los últimos años (aunque se encuentran en los niveles más altos del mundo), e incluso han disminuido en países notoriamente violentos como Colombia y El Salvador, el panorama sigue siendo desalentador. Alrededor de un tercio de todos los asesinatos del mundo se producen cada año en América Latina, y las autoridades nacionales atribuyen muchos o la mayoría de ellos al crimen organizado. Las tasas de asesinatos relacionados con el género han aumentado en varios países. El comportamiento depredador de los grupos criminales también ha desencadenado y agravado las emergencias humanitarias ya existentes, tales como los desplazamientos masivos.

La geografía es una de las principales razones por las que América Latina se ha convertido en un punto crítico del crimen global. La región alberga a tres de los mayores productores de cocaína del mundo (Colombia, Perú y Bolivia), así como a los principales puntos de salida para las exportaciones de cocaína hacia Europa y EE. UU., y ha desempeñado un papel clave en los mercados de drogas ilícitas por más de cuatro décadas. Aunque Centroamérica, Colombia y México han estado plagados de violencia durante mucho tiempo, los cambios en las rutas y redes que sustentan el narcotráfico han provocado brotes de violencia en países como Ecuador y Costa Rica, que tradicionalmente se consideraban seguros y pacíficos en comparación con algunos de sus vecinos.

Muchos factores han contribuido al aumento real y percibido de la inseguridad. Los índices sin precedentes de producción de drogas y las nuevas y rentables rutas del narcotráfico, en países como Paraguay y Argentina, juegan un papel importante. Las dificultades económicas generalizadas en América Latina, que se agudizaron especialmente durante la pandemia, atrajeron a más personas al crimen organizado. Mientras tanto, la imperante corrupción de la región ha permitido el arraigo de toda una serie de mercados ilícitos. Estos mercados no se limitan al narcotráfico: los grupos criminales se dedican al tráfico de personas, robo de combustible, tala y minería ilegales y extorsión. Algunos grupos buscan intensificar su influencia sobre los negocios legales y consolidar su control de las comunidades como medio para adquirir nuevos reclutas y simpatizantes, y ampliar su base geográfica.

El nuevo panorama criminal de América Latina tiene repercusiones más allá de sus fronteras. Estados miembros de la UE están luchando contra un aumento en el tráfico de cocaína hacia costas europeas a medida que el continente se convierte en un destino preferido para la exportación de esta droga. La cooperación intrarregional de alto nivel para responder al narcotráfico y al crimen organizado se encuentra en gran parte inactiva. Mientras tanto, la cooperación de seguridad de EE. UU. sigue desempeñando un papel importante en América Latina, pero su incidencia parece estar disminuyendo, a medida que la asistencia financiera para el control de narcóticos y la aplicación de la ley en la región, especialmente en México, Centroamérica y Colombia, ha disminuido ligeramente en los últimos años.

Para ayudar a afrontar estos desafíos, la UE y sus Estados miembros deben: 

• Ayudar a los gobiernos socios a combatir el soborno y la corrupción a través de una combinación de políticas sólidas y una aplicación efectiva de la ley, respaldada por una actuación policial con base en labores de inteligencia y apoyada por un mayor intercambio transfronterizo de información.
• Con el fin de incrementar la seguridad humana, respaldar esfuerzos para: reducir la impunidad a través de inversión en la capacidad de judicialización; proteger a las víctimas y los testigos apoyando la creación de refugios y canales de denuncia seguros, y generar alternativas a la criminalidad a través de programas sociales y de empleo.
• Reforzar los programas de asistencia técnica y desarrollo de capacidades de la UE para combatir el crimen, incluido el Europa Latinoamérica Programa de Asistencia contra el Crimen Transnacional Organizado (EL PAcCTO) y el Programa de Cooperación entre América Latina, el Caribe y la Unión Europea en materia de políticas de drogas (COPOLAD).
• Aprovechar la próxima cumbre de julio entre la UE y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) para establecer una agenda de trabajo sobre crimen organizado con los líderes de la región, centrándose en temas desafiantes como la cooperación intrarregional, negociaciones con grupos criminales y formas para reorientar los esfuerzos antinarcóticos que con demasiada frecuencia resultan dirigidos contra los más pobres y vulnerables.

Nuevas tendencias y viejos crímenes

La debilidad de las instituciones democráticas, los altos niveles de corrupción y la extrema desigualdad han hecho de América Latina un terreno fértil para el crimen organizado. La gran inseguridad e inestabilidad vinculadas al crimen organizado se arraigaron por primera vez en la década de 1980. Aunque persisten elementos de la actividad delictiva organizada tradicional, en particular, el uso de la violencia selectiva y la complicidad con fuerzas políticas y negocios legítimos, el panorama actual de los mercados ilícitos se parece poco a su encarnación original.

En particular, la represión estatal, a menudo llevada a cabo con un fuerte apoyo de EE. UU., ha desarticulado las organizaciones jerárquicas tradicionales que operaban bajo un mando central y participaban en múltiples mercados ilícitos, por ejemplo, produciendo y comercializando drogas, así como ejecutando asesinatos y secuestros. Los típicos carteles de la droga, como los de Medellín o Cali en Colombia, o los del Golfo o Guadalajara en México, han dado paso a grupos delictivos más pequeños y emprendedores, decididos a buscar nuevas oportunidades ilícitas en lugar de depender de mercados establecidos. Colombia ahora alberga una variedad de grupos puramente criminales junto con otros grupos armados que combinan objetivos aparentemente revolucionarios con la generación de ingresos ilícitos. Se calcula que 24 mil combatientes hacen parte tanto de grupos armados como del crimen organizado, en áreas urbanas y rurales. El número de grupos criminales en México se duplicó entre 2010 y 2020, llegando a más de 200 según un análisis de datos realizado por Crisis Group.

Por supuesto, las empresas criminales más pequeñas no siempre tienen asegurada su supervivencia. En Guerrero y Michoacán, en México, o Cauca y Nariño, en Colombia, los grupos ilegales se enfrentan regularmente en guerras territoriales. Los jefes criminales suelen tener carreras cortas: asesinatos, arrestos y extradiciones son desenlaces comunes. Pero las economías criminales más amplias se han vuelto más resistentes, en parte porque los flujos de ingresos de estos grupos, que ayudan a financiar protección política e impunidad judicial, se han vuelto menos vulnerables a las fluctuaciones repentinas. 

Una gran parte del poder de los grupos criminales ahora puede atribuirse a la creciente influencia que ejercen sobre las comunidades en las que operan. En Colombia, grupos como el Clan del Golfo, actualmente la organización criminal más importante del país, ofrecen beneficios como la construcción de nuevas escuelas e incluso regalan juguetes para ganar simpatizantes en los territorios a los que se expanden. Sin embargo, estos grupos no se limitan a ofrecer beneficios para establecer su dominio: el uso del confinamiento forzoso, mediante el cual obligan a los residentes a permanecer en sus hogares y abstenerse de salir a trabajar o ir a la escuela, se ha generalizado. Más de 100 mil personas fueron víctimas de confinamientos forzosos en 2022, muchas de ellas miembros de comunidades indígenas y afrocolombianas a lo largo de la costa del Pacífico. Grupos criminales y otros grupos armados están especialmente interesados en arrebatar estas comunidades a sus rivales porque suelen estar agrupadas cerca de puntos de exportación a mercados internacionales o territorios cruciales para negocios ilícitos.

En algunos casos, los grupos criminales locales alquilan territorios a empresarios que buscan producir o transportar drogas, que luego envían a los mercados globales. Este modelo de franquicia y asociación ha permitido que los mercados de drogas ilícitas crezcan y se diversifiquen. Aunque la producción y el transporte de drogas de origen vegetal sigue siendo una actividad delictiva importante en México, el país también se ha convertido en un actor importante en la producción y el tráfico de metanfetamina y opiáceos sintéticos a EE. UU. Las incautaciones de fentanilo en México han aumentado en más de 1 000 por ciento desde 2018. Las enormes ganancias del tráfico de drogas sintéticas financian guerras territoriales entre los carteles de Jalisco y Sinaloa, lo que genera gran parte de la violencia letal en el país. En Colombia, el Clan del Golfo presuntamente cobra impuestos a otros narcotraficantes que pasan por su territorio, según el acuerdo de culpabilidad presentado a los tribunales estadounidenses por su exlíder extraditado Dairo Antonio Úsuga, alias Otoniel. Al mismo tiempo, el Clan opera rutas de tráfico de migrantes a través del Tapón del Darién entre Colombia y Panamá. También opera redes de extorsión y goza de numerosas conexiones con empresas privadas legítimas en todo el norte del país.

En otras partes de América Latina, han surgido nuevos centros criminales en áreas que ofrecen ventajas estratégicas a los narcotraficantes y permiten forjar nuevas conexiones entre grupos transnacionales, bandas locales y funcionarios corruptos en tribunales, prisiones y fuerzas policiales. Las ciudades portuarias de Guayaquil y Rosario, en Ecuador y Argentina respectivamente, así como Costa Rica, Panamá y Paraguay, se han visto asoladas por extraordinarios brotes de violencia. Grupos criminales en Ecuador han intimidado a las comunidades locales con tácticas violentas como colgar cadáveres de un puente peatonal, detonar explosivos en tiendas y zonas residenciales, y decapitar a miembros de grupos rivales. El país ahora tiene una de las tasas de homicidios de más rápido crecimiento en la región, siendo 2022 su año más letal desde que se registran estas estadísticas. La expansión del Primer Comando de la Capital de Brasil (Primeiro Comando da Capital), la fuerza criminal más grande del país y una de las más poderosas de América Latina, explica gran parte del reciente aumento de la violencia letal en el este de Paraguay, justo al otro lado de la frontera con Brasil.

La expansión y diversificación de los grupos criminales en América Latina ha traído consigo un aumento en la extorsión y los delitos ambientales. Estas actividades ilícitas son menos rentables que el narcotráfico, pero se han vuelto cada vez más atractivas porque generan ingresos relativamente estables con un menor riesgo y permiten reforzar el control sobre las comunidades. En los países del norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras) se calcula que las redes de extorsión alcanzan a recaudar hasta mil cien millones de dólares al año. En Colombia, mientras tanto, los casos de extorsión denunciados han aumentado un 40 por ciento en los primeros tres meses de 2023 en comparación con el mismo período del año anterior, según fuentes militares.

Latinoamérica, donde se encuentra aproximadamente la mitad de los bosques tropicales del mundo, y en particular la selva amazónica, es también un punto crítico para los delitos ambientales. En muchos casos, este comercio ilícito se entrelaza con otras economías criminales, como el narcotráfico: los troncos huecos de árboles, por ejemplo, se utilizan para ocultar cargamentos de cocaína. Los traficantes también utilizan la ganadería para lavar dinero, lo que tiene el efecto adicional de contribuir a la deforestación en Brasil, Colombia y Bolivia. Periodistas y defensores ambientales, incluidos líderes indígenas, se destacan entre las víctimas de los grupos criminales que operan en la selva.

La violencia de género también ha aumentado en algunas zonas, exacerbada por el entorno general de impunidad y violencia extrema fomentado por los grupos criminales. Zacatecas, cuya ubicación al norte de México lo ha convertido en un sitio codiciado por las bandas que operan rutas de tráfico, registra la cuarta tasa de homicidios más alta de los treinta y dos estados del país. Las tasas de desaparición de mujeres en el estado de Zacatecas aumentaron en un 50 por ciento en 2022, con la mayoría de las víctimas entre los diez y diecinueve años. Otros tipos de violencia de género también se han generalizado a medida que se han expandido las operaciones criminales.

Estas transformaciones en las estructuras y la operación del crimen organizado han coincidido con cambios en las relaciones entre los grupos del crimen organizado y el sistema político. En lugar de intentar apropiarse de las instituciones estatales o enfrentarse a las fuerzas de seguridad en defensa de sus negocios, los grupos criminales discretamente han tejido redes de influencia con las autoridades y comunidades locales, combinando la intimidación violenta con técnicas sofisticadas de cooptación, como financiar campañas electorales para sus candidatos locales preferidos o impedir que ciertos candidatos hagan campaña en determinadas zonas. De este modo, los grupos aumentan las probabilidades de que las autoridades pasen por alto sus actividades ilícitas o incluso colaboren en ellas.

La búsqueda de un enfoque eficaz 

Cuando las políticas destinadas a detener el crimen organizado en América Latina han tenido efectos positivos, su impacto ha tendido a disiparse rápidamente. Los gobiernos latinoamericanos, desesperados por aplacar el miedo de los ciudadanos, han optado por enfoques de “mano dura”, que combinan la aplicación coercitiva de la ley, el despliegue de fuerzas militares para vigilancia interna, detenciones masivas y castigos cada vez más severos. Sin embargo, a medio y largo plazo, estos enfoques no han erradicado el crimen organizado, sino que han provocado que éste adopte nuevas configuraciones que le permiten evitar o sobrellevar las medidas represivas del Estado, en ocasiones mediante la complicidad con funcionarios públicos. Por ejemplo, las duras políticas de aplicación de la ley en el norte de Centroamérica convirtieron las prisiones en núcleos en los que las pandillas se organizaban, consolidaban su identidad y ampliaban sus redes de extorsión. El enfoque de mano dura también ha provocado un aumento en las ejecuciones extrajudiciales, a menudo a manos de fuerzas parapoliciales.

Un acercamiento radicalmente diferente, como lo es entablar diálogos con grupos criminales para lograr su desmovilización, también tiene un historial decepcionante a largo plazo. La mayoría de las iniciativas de desmovilización de grupos criminales se han visto perjudicadas por los altos índices de reincidencia entre sus antiguos miembros. Basta pensar en lo que ocurrió después de que los paramilitares colombianos depusieran las armas entre 2003 y 2006: de los cerca de 55 mil combatientes desmovilizados, el 20 por ciento cometió delitos entre 2003 y 2012.

En el contexto de estas experiencias, los gobiernos latinoamericanos han adoptado una serie de estrategias para abordar la violencia criminal. El presidente de El Salvador, Nayib Bukele, ha recibido tanto reconocimiento regional como críticas internacionales por haber reducido las tasas de homicidio de su país a mínimos históricos en el último año mediante el uso de un “régimen de excepción” que ha implicado la detención y el encarcelamiento de 65 mil presuntos pandilleros, de los cuales el 15 por ciento son mujeres. El Salvador ahora tiene la mayor población penitenciaria per cápita del mundo, con alrededor del dos por ciento de su población adulta tras las rejas. Los defensores de derechos humanos han expresado su legítima preocupación por las políticas de encarcelamiento masivo de Bukele, argumentando que se han llevado a cabo con fuerza excesiva, han socavado los derechos legales de los sospechosos y han debilitado las instituciones democráticas del país. Crisis Group y otras organizaciones también han expresado su preocupación sobre cuánto tiempo puede llegar a durar la mejora de la seguridad. Los efectos tangibles sobre la seguridad pública, sin embargo, le han dado a Bukele una extraordinaria popularidad. A pesar de la prohibición constitucional de postularse para otro mandato, es probable que sea reelegido en 2024.

Políticos de otros países de la región pretenden replicar el modelo de seguridad salvadoreño. Los principales candidatos a las elecciones presidenciales guatemaltecas de junio, Carlos Pineda, Sandra Torres y Zury Ríos, se han inspirado explícitamente en Bukele. La presidenta de izquierda de Honduras también ha tomado medidas de seguridad de emergencia para combatir la extorsión.

En contraste, el presidente colombiano, Gustavo Petro, ha tomado un camino muy distinto para abordar los dilemas de seguridad de su país. Un amplio conjunto de políticas conocidas como “paz total” tiene como objetivo reducir la violencia y proteger a los civiles, sobre todo en las zonas rurales afectadas por el conflicto, a través de la búsqueda de conversaciones y condiciones para el cese al fuego con los grupos armados y criminales, en particular el Ejército de Liberación Nacional (ELN), los disidentes de las antiguas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Clan del Golfo. Por supuesto, dialogar con tantas organizaciones armadas distintas tiene muchas complicaciones. La ley colombiana prohíbe entablar un diálogo político con grupos criminales organizados, lo que significa que el propósito de cualquier conversación debe ser buscar la desmovilización y la judicialización de los integrantes de los grupos a través de la justicia ordinaria. Washington, por su parte, se muestra escéptico sobre las conversaciones con grupos criminales, especialmente cuando varios de los líderes de estos grupos enfrentan cargos en EE. UU. 

Aun así, la política sigue siendo la iniciativa emblemática de Petro. Las negociaciones con el ELN continuarán en Cuba en mayo, y es posible que pronto se inicien conversaciones con un grupo disidente (es decir, escindido) de las ahora desmovilizadas FARC. Pero el gobierno suspendió un precario cese al fuego con el Clan del Golfo tras alegar que el grupo incitó a la violencia durante un paro minero, incluyendo la quema de camiones, el bloqueo de carreteras y el intento de ataque a un acueducto en Tarazá, Antioquia.

Parte del enfoque de Petro está motivado por la convicción de que la resiliencia e influencia de los grupos armados se derivan de la falta de otras oportunidades económicas para los habitantes de las zonas rurales, así como de las fallas del régimen global de prohibición de las drogas. En opinión de su gobierno, las estrategias antinarcóticos aplicadas por los gobiernos latinoamericanos desde la década de 1980 y respaldadas por Washington han creado enormes incentivos económicos para la actividad ilícita al tiempo que castigan a los participantes más débiles y vulnerables de la cadena de suministro de drogas, generando las condiciones para que los grupos armados ilegales reúnan reclutas y recursos. Con su esfuerzo de paz total, Petro busca romper este ciclo. 

Trazando un camino a seguir 

La UE y sus Estados miembros deben apoyar los esfuerzos regionales para reducir el impacto que tiene el crimen organizado en la seguridad humana en la región, así como los desafíos que plantea para el respeto por el Estado de Derecho y la política pacífica y democrática. También deben intentar actuar como contrapeso a los enfoques de mano dura, que pueden ganar respaldo político con demasiada facilidad cuando las comunidades viven atemorizadas. Como alternativa, la UE y los Estados miembros deben promover iniciativas que combinen el desarrollo de la capacidad para una aplicación de la ley de manera humana y efectiva con programas económicos y sociales, incluidos los que tienen como objetivo proporcionar medios de vida lícitos a las comunidades empobrecidas. En particular:

En primer lugar, la UE y los Estados miembros deben apoyar políticas sólidas de lucha contra el soborno y la corrupción, incluido el establecimiento de controles financieros más estrictos y agencias de auditoría independientes para supervisar las finanzas públicas, e intentar fortalecer la actuación policial basada en labores de inteligencia para ayudar a garantizar el cumplimiento de estas políticas. Los esfuerzos de aplicación de la ley también pueden verse reforzados por el intercambio sistemático de información entre gobiernos europeos y latinoamericanos. La UE también debe respaldar las iniciativas de reforma penitenciaria destinadas a frenar el uso de las cárceles como centros de operaciones por parte de los grupos criminales y ofrecer a los presos más oportunidades de formación y educación durante su reclusión

En segundo lugar, los donantes europeos y otros deben centrarse en ayudar a los gobiernos regionales a reducir las tasas de impunidad y brindar mayor seguridad a las víctimas. Con este fin, deben apoyar los esfuerzos para mejorar las capacidades de investigación de los servicios de las fiscalías; establecer nuevos canales para que víctimas y testigos compartan información sobre delitos, y crear refugios para personas vulnerables que hayan denunciado delitos violentos, en particular para las mujeres. También deben enfocarse en iniciativas comunitarias que busquen reducir la violencia, como programas sociales y de empleo para jóvenes en situación de vulnerabilidad con el fin de contrarrestar la delincuencia y la violencia que ésta genera.

En tercer lugar, la UE y los Estados miembros deben considerar un mayor apoyo y promoción a los esfuerzos de cooperación regional existentes para combatir el narcotráfico. Estos incluyen la incipiente alianza entre Ecuador y Colombia para proteger su frontera compartida y un esfuerzo liderado por Brasil para reducir la deforestación en el Amazonas, que podrían servir como un trampolín hacia programas de alianzas regionales a mayor escala. Paralelamente, los donantes europeos podrían aumentar la inversión en iniciativas de asistencia técnica para combatir el crimen organizado y el narcotráfico, como EL PAcCTO y COPOLAD; continuar respaldando los esfuerzos para lograr una mayor cooperación policial latinoamericana, incluida la naciente agencia Ameripol, y actualizar la programación en respuesta al cambiante panorama criminal de la región.

En cuarto lugar, la cumbre UE-CELAC que se realizará en julio, tras un paréntesis de ocho años, representa una oportunidad para establecer una agenda de trabajo sobre crimen organizado con los líderes de la región. Entre los temas de la agenda podrían figurar cómo la UE puede ayudar a promover una mayor cooperación intrarregional en materia de seguridad; cuestiones relacionadas con las negociaciones con grupos criminales, incluidas las limitadas condiciones en las que éstas podrían ser apropiadas, y cómo replantear los esfuerzos internacionales antinarcóticos para que el enfoque se aleje de las personas de bajo rango en los esquemas de tráfico (que a menudo incluyen agricultores de subsistencia altamente vulnerables) y en cambio se dirija a los segmentos de mayor valor de las cadenas de suministro, incluso buscando interrumpir los flujos financieros de forma más eficaz.