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Ciudad Juárez: ¿Transitando del abismo a la redención?
Ciudad Juárez: ¿Transitando del abismo a la redención?
Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica
Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica
Mexican children from Pueblo Nuevo, Oaxaca, are seen through a broken window, August 2009. REUTERS/Jorge Luis Plata
Report 54 / Latin America & Caribbean

Ciudad Juárez: ¿Transitando del abismo a la redención?

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Resumen ejecutivo

Hace tan solo cuatro años, Ciudad Juárez era asediada por miembros de bandas criminales y saboteada por policías corruptos. A pesar del despliegue de miles de soldados y policías federales, la espiral de asesinatos y secuestros estaba sin control. Hoy, Juárez está en vías de recuperación: la inversión pública en programas sociales y reformas institucionales, así como un modelo de participación ciudadana sin precedentes, han contribuido a alejar del abismo a la ciudad que llegó a ser conocida como la “capital mundial del asesinato”. Aún persisten gravísimos problemas. Juárez sigue siendo una indómita ciudad fronteriza con enormes desigualdades, en la que los traficantes y otros criminales no tienen dificultad para encontrar reclutas entre la población mayoritariamente joven, que no cuenta con buenos empleos ni educación. Para sostener los avances logrados, los ciudadanos y los responsables de formular políticas públicas a nivel local deben evaluar los logros y obstáculos, reactivar su alianza, fortalecer las instituciones locales y abordar las desigualdades sociales.

Si bien Juárez sigue siendo frágil, hay motivos para un moderado optimismo: los líderes de la sociedad civil –incluidas las asociaciones empresariales y profesionales, organizaciones sin fines de lucro y académicos– demandan explicaciones al gobierno ante cualquier aumento del delito, reuniéndose periódicamente con funcionarios municipales, estatales y federales en la Mesa de Seguridad y Justicia, un singular organismo independiente integrado por ciudadanos y autoridades. En principio, los tres niveles del gobierno siguen comprometidos con abordar las causas de la violencia mediante programas sociales dirigidos a las comunidades pobres, que han sido las principales víctimas de los asesinatos.

En 2010-2011, el gobierno del presidente Felipe Calderón invirtió más de 380 millones de dólares bajo la iniciativa Todos Somos Juárez (TSJ), con la finalidad de financiar programas sociales diseñados para hacer que las comunidades, especialmente los jóvenes, fueran más resistentes al crimen violento. Gran parte de los fondos se destinaron a ampliar programas existentes para los pobres en áreas urbanas, y a construir o renovar centros comunitarios, escuelas y hospitales. Pero el impacto de estas iniciativas nunca fue evaluado, desperdiciándose una oportunidad para crear programas innovadores y sostenibles, que sean a su vez materia de examen y evaluación externos.

Cuando asumió el gobierno en diciembre de 2012, el presidente Enrique Peña Nieto prometió que su estrategia de seguridad se centraría en la prevención del delito y la violencia, adoptando y adaptando algunas de las estrategias iniciadas por su predecesor. Una de sus primeras acciones fue ordenar a nueve secretarías que unieran sus fuerzas en un programa nacional. Sus objetivos son ambiciosos: promover la participación ciudadana y una cultura de paz y respeto por la ley; abordar los factores de riesgo que hacen a los niños, adolescentes, mujeres y otros grupos vulnerables a la violencia; crear y reclamar espacios públicos para promover la coexistencia pacífica; y fortalecer la capacidad institucional a nivel federal, estatal y municipal.

El Programa Nacional para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia (PRO­NA­PRED) canaliza fondos hacia áreas de alto riesgo que sirven además de laboratorios para el cambio social, incluidos tres dentro de Ciudad Juárez. Este enfoque de “acupuntura sociourbana” es prometedor. Los funcionarios afirman que las tasas de criminalidad ya se han reducido en muchas de las áreas abordadas, y prometen que en adelante los avances se medirán mediante estudios detallados. Pero en Juárez el esfuerzo se ha visto plagado de demoras y polémicas. La falta de transparencia en la selección y monitoreo de proyectos ha dado lugar a acusaciones de mala gestión y favoritismo político.

Las autoridades locales se enorgullecen, con razón, de los avances logrados en la reducción de los homicidios y otros delitos de alto impacto como el secuestro, pero aún hace falta más para evitar que Juárez sea víctima de un rebrote de la violencia. El modelo de participación ciudadana plasmado en la Mesa de Seguridad y Justicia debería ampliarse a nivel barrial a fin de empoderar a las comunidades y poblaciones más pobres para monitorear los proyectos de prevención de la violencia y trabajar con las fuerzas de seguridad para combatir el crimen. La policía local debe jugar un papel más importante. Las autoridades a nivel municipal, estatal y federal deberían permitir un mayor escrutinio de sus esfuerzos y elaborar estrategias a largo plazo que tengan continuidad más allá de las próximas elecciones.

Los logros de Juárez y del estado de Chihuahua ofrecen esperanzas para otras ciudades y regiones mexicanas que aún sufren de violencia endémica, incluido el asesinato, perpetrado a menudo con la complicidad de las autoridades locales. El eje de la acción federal se ha trasladado al noreste, donde el estado de Tamaulipas encabeza la lista de secuestros en el país, y al suroeste, donde el estado de Guerrero y la ciudad de Acapulco ostentan las tasas de homicidio per cápita más altas. Las autoridades nacionales han desplegado soldados y policías en estas regiones, a la vez que han prometido financiar programas sociales, al igual que hicieron en Chihuahua hace unos años.

Pero no han sido capaces de contener la crisis de confianza en el gobierno a todos los niveles: municipal, estatal y federal. El secuestro y aparente asesinato de 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa por parte de una banda criminal con el supuesto apoyo de policías corruptos desencadenó protestas violentas en Guerrero y marchas masivas en la Ciudad de México. Tal vez la lección más importante de Juárez sea que el delito debe ser abordado mediante el esfuerzo conjunto de las autoridades y los ciudadanos. Las soluciones opacas, desde arriba, que no respondan a las inquietudes de las comunidades locales –escuchando sus ideas y solicitando su apoyo – probablemente no logren producir avances sostenibles contra la plaga del delito violento.

Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica

COVID-19’s economic devastation will likely make Mexico and the Northern Triangle an even more fertile ground for drug cartels and gangs. In this excerpt from our Watch List 2021 for European policymakers, Crisis Group urges the EU and its member states to discourage iron fist policies and instead help design local security strategies. 

Durante la última década, México y los países del Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras) han estado entre las naciones más violentas del mundo. El crimen organizado y grupos de “autodefensa” se han visto inmersos en sangrientas batallas por el control de los mercados ilícitos, principal pero no exclusivamente, el tráfico de drogas y la extorsión. Las autoridades han respondido en gran medida apoyándose en las fuerzas militares, lo que en algunos casos ha resultado en ejecuciones extrajudiciales y otros abusos perpetrados por el personal de seguridad del Estado. Con excepción de El Salvador, la región mantuvo sus altos niveles de violencia durante el 2020 ya que los criminales se adaptaron rápidamente a los cambios provocados por el COVID-19, reforzando su control sobre las economías locales, la política y la población. Es probable que la devastación económica causada por la pandemia y dos huracanes exacerbe las condiciones que hacen que el terreno de la región sea tan fértil para los carteles de la droga y las pandillas: la pobreza, el desempleo y la exclusión social, así como la corrupción estatal.

Para romper el ciclo de violencia, los gobiernos nacionales y locales deben alejarse de los enfoques de mano dura. Si bien cada gobierno tendrá que adaptar su enfoque en función de las necesidades locales, en términos generales, deben diseñar planes que busquen mitigar los problemas socioeconómicos en las áreas donde se presenta la mayor parte de la violencia. Los nuevos planes deben reconocer los riesgos que plantea la connivencia entre el crimen organizado, políticos y empresarios en un intento por controlar los recursos ilícitos. Deben incluir programas sociales y económicos dirigidos a ayudar a los jóvenes vulnerables que de otro modo podrían verse arrastrados a la órbita de los grupos armados. Cuando sea pertinente, deben además buscar acuerdos locales con grupos criminales con el fin generar una reducción inmediata de la violencia y una posible desmovilización y reintegración de sus miembros a la sociedad.

Para ayudar a los gobiernos de México y Centroamérica a avanzar en esta dirección, la UE y sus Estados miembros deberían:

  • Utilizar los diálogos políticos sobre seguridad y justicia programados periódicamente entre la UE y los gobiernos de la región para apoyar el diseño de estrategias locales de seguridad basadas en diagnósticos rigurosos de la violencia en cada subregión. Estas estrategias deben complementar la aplicación regular de la ley con programas socioeconómicos para ofrecerle a las personas vulnerables alternativas lícitas al reclutamiento criminal.
     
  • Desincentivar, potencialmente también mediante esos diálogos políticos, las políticas de mano dura, y promover programas de rehabilitación de criminales (incluidos los que se encuentran actualmente en la cárcel) e iniciativas de generación de empleo que puedan ofrecer alternativas para su reintegración. En algunos lugares, como El Salvador y México, estos esfuerzos podrían ser el resultado de acuerdos alcanzados en conversaciones entre los gobiernos y grupos criminales, junto con acuerdos de alto al fuego.
     
  • Trabajar con los gobiernos de México y del Triángulo Norte para garantizar que los fondos de donantes y las líneas de crédito multilaterales de emergencia previstas para el alivio del COVID-19 y los huracanes se destinen para ayudar a la población a través de la prestación de servicios básicos, en especial en atención médica y ayuda financiera para los pobres. Los fondos también deben impulsar la producción nacional de productos básicos y alimentos, especialmente en las zonas rurales que a menudo son usadas para el tráfico de drogas y la producción de cultivos ilícitos.
     
  • Ayudar a los gobiernos regionales a brindar protección humanitaria urgente a las poblaciones en riesgo inminente de ser desplazadas o afectadas en general, y respaldar los esfuerzos de estos gobiernos, organizaciones multilaterales y la sociedad civil internacional para mejorar las respuestas de emergencia.
     
  • Exhortar a las autoridades mexicanas y centroamericanas a apoyar los mecanismos existentes para detener la corrupción estatal y la colusión con grupos ilícitos, e implementar nuevas iniciativas sólidas para abordar este problema.  

Fragmentación criminal y crecimiento violento

Gran parte de México y el norte de Centroamérica sufren una terrible violencia, ya que los grupos criminales luchan por territorio y se enfrentan a las fuerzas de seguridad estatales.

En los últimos años, el crimen organizado en la región ha evolucionado. La respuesta estándar de los gobiernos ha sido principalmente la “estrategia de descabezamiento” (kingpin strategy), destinada a debilitar a los grupos criminales arrestando o matando a sus líderes, a menudo acompañada de la extradición de los principales narcotraficantes a EE. UU. El principal resultado ha sido la división de enormes y jerarquizados carteles del narcotráfico por los que Guatemala, Honduras y México alguna vez fueron reconocidos, en grupos que controlan partes del territorio cada vez más pequeñas. En México, las menos de doce grandes organizaciones criminales que dominaban el panorama hace quince años se han dividido en aproximadamente 200 grupos, pequeños y medianos en su mayoría, involucrados en disputas sin fin. Las pandillas que impulsan la violencia en Centroamérica también se han fragmentado, aunque en menor medida que los traficantes: se han dividido en facciones rivales, como las dos facciones de la pandilla Barrio 18, los Revolucionarios y los Sureños, o han visto crecer las divisiones entre líderes históricos en prisión y miembros de pandillas todavía en las calles.

Tanto los grupos locales como aquellos más grandes, con operaciones transfronterizas, han diversificado sus actividades económicas. En México, el crimen organizado ha adoptado un enfoque local más limitado a medida que los grupos buscan el control total sobre territorios donde pueden beneficiarse de negocios como el tráfico de drogas, la minería ilegal o el robo de combustible, o extorsionar negocios lícitos, como la minería o agricultura. Las bandas criminales en Honduras y Guatemala continúan generando la mayor parte de sus ingresos a través de la extorsión, pero también han comenzado a lavar dinero a través de empresas legales como restaurantes y talleres de carrocería.

Si bien a principios de 2020 el COVID-19 frenó algunas de estas actividades ilícitas, la pausa fue breve. Inicialmente, algunas pandillas “perdonaron” los cobros de extorsión en un intento por ganarse el respaldo de la población. Al mismo tiempo, las restricciones a la circulación parecían haber reducido el tráfico ilícito. Sin embargo, para la segunda mitad del 2020, la extorsión aumentó, el tráfico ilícito estaba repuntando y las tasas de violencia habían vuelto a la normalidad. El Salvador fue la excepción, con tasas de homicidios históricamente bajas a lo largo del 2020 que el gobierno atribuyó a sus políticas de mano dura, pero que probablemente se debieron a negociaciones informales con pandillas.

Los rastros de destrucción dejados por los huracanes Eta e Iota en noviembre de 2020 han agravado la crisis humanitaria de la región.

La mutación y, en ocasiones, el recrudecimiento de la violencia ha aumentado las amenazas que enfrentan las personas en la vida diaria. La intimidación y la extorsión son parte del día a día de millones de ciudadanos, mientras que miles son víctimas de desaparición o asesinato. En ocasiones, los gobiernos se muestran reacios a reconocer la gravedad de estas amenazas o colaborar con organismos internacionales para ofrecer asistencia y protección. El número de personas que huyen de sus hogares para escapar de la violencia revela la magnitud del problema: Honduras y El Salvador tienen un total estimado de 833 600 personas desplazadas, de las cuales más de medio millón han emigrado al exterior. El gobierno mexicano ha dicho que hay 345 000 desplazados internos, pero los expertos asumen que la cifra real es mucho mayor: solo en 2019, 474 476 familias cambiaron de lugar de residencia debido a la inseguridad, y el número total de desplazados en los últimos quince años podría superar los nueve millones. Aunque hay pocos datos concretos, las mujeres se ven particularmente afectadas: el 55 por ciento de quienes cambian de residencia por razones de seguridad en México, El Salvador y Honduras son mujeres, porcentaje que probablemente seguirá aumentando.

Los rastros de destrucción dejados por los huracanes Eta e Iota en noviembre de 2020 han agravado la crisis humanitaria de la región. Esto es especialmente cierto en Honduras, donde 4 millones de personas se vieron afectadas, y Guatemala, donde 1,3 millones de personas fueron víctimas de estos desastres naturales. Los grupos criminales podrían tratar de aprovecharse del enorme daño económico que sufrieron las comunidades vulnerables, incluso reclutando nuevos miembros en un momento en el que los recursos estatales se agotan.

Políticas de seguridad fallidas

Las respuestas estatales están rezagadas ante las crecientes crisis, y en gran medida permanecen ancladas en la convicción de que la aplicación estricta de la ley es el único recurso efectivo. Tanto en México como en el Triángulo Norte, las políticas de mano dura, incluso más allá de la estrategia de descabezamiento, han sido por algún tiempo contraproducentes. Si bien las estructuras delictivas más grandes se han fracturado, el poder criminal sobre las comunidades y partes de la economía legal sigue sin poder ser controlado, lo que les ha permitido a los grupos ilegales desarrollar una mayor capacidad de adaptación. El hecho de que los gobiernos no acompañaran las campañas contra los jefes del crimen con iniciativas personalizadas para afrontar los diversos problemas socioeconómicos locales y las fallas institucionales permitió que los grupos resultantes se recuperaran y encontraran nuevos reclutas.

El descuido generalizado al enfrentar la corrupción y la colusión también hace que las líneas que separan a los funcionarios estatales de los operativos criminales sean inciertas. Con demasiada frecuencia, las instituciones estatales y de seguridad están al servicio de los intereses criminales por encima del bien público e incumplen con su deber principal de proteger a los ciudadanos. Dos iniciativas internacionales para combatir la corrupción estatal generalizada en Centroamérica, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala y la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, terminaron prematuramente en 2019-2020 después de que los gobiernos de ambos países pusieran fin a las misiones. La Comisión Internacional contra la Impunidad de El Salvador va tomando forma lentamente y sus competencias son inciertas. En México, el presidente Andrés Manuel López Obrador ha dejado de lado los esfuerzos para crear instituciones civiles responsables a favor de un enfoque más personalizado y discrecional contra la corrupción. Ha dicho que la mejor manera de frenar la corrupción es dando un buen ejemplo, y que la autoridad moral e integridad de su partido provocarán un cambio significativo en las prácticas. Al mismo tiempo, ha concentrado los poderes de control y vigilancia al nivel presidencial y se comprometió a eliminar 100 órganos de control federal autónomos, incluido el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), encargado de procesar las solicitudes de información pública. Además, su gobierno continúa empoderando a las fuerzas armadas en asuntos de seguridad pública, mientras las protege del control público y perpetúa la impunidad por presuntos delitos, incluidas graves violaciones a los derechos humanos y colusión criminal de alto nivel.

Recomendaciones para la UE y sus Estados miembros

A corto plazo, la UE, como donante clave de ayuda humanitaria en la región, podría resaltar la necesidad de proteger a las poblaciones en riesgo de desplazamiento u otros daños graves, mientras ayuda a generar mayor visibilidad para estas víctimas. Con la población civil convirtiéndose en objetivo estratégico de las disputas territoriales de los grupos armados, la UE puede utilizar foros de alto nivel, como las reuniones ministeriales con homólogos de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) o cumbres presidenciales, para presionar a estos Estados para que diseñen estrategias de seguridad para la protección de estas comunidades y ayudar a las víctimas de desplazamiento forzoso.

Acciones de emergencia podrían reducir el daño causado por la pandemia. Los fondos europeos destinados a aliviar las consecuencias del COVID-19 son proporcionados por “Team Europe” (una etiqueta que está siendo utilizada por la Comisión para proyectar el apoyo combinado de la UE, sus Estados miembros e instituciones financieras europeas como el Banco Europeo de Inversiones). Esos fondos, así como el apoyo financiero prometido en respuesta a los huracanes, deberían proporcionar ayuda inmediata a los pobres y ayudar al desarrollo a largo plazo y la seguridad de las comunidades impulsando las industrias nacionales y los programas agrícolas.

Acciones de emergencia podrían reducir el daño causado por la pandemia.

Bruselas puede utilizar los canales proporcionados por acuerdos de cooperación política existentes para exhortar a los gobiernos a cumplir plenamente su compromiso de abordar la desigualdad y otros males que fomentan la violencia. La iniciativa Jóvenes Construyendo el Futuro de López Obrador, por ejemplo, tiene como objetivo ofrecer a los jóvenes mexicanos alternativas lícitas al crimen. El presidente salvadoreño, Nayib Bukele, ha prometido reintegrar a la vida civil a los jóvenes envueltos en actividades de pandillas y a los criminales encarcelados. La UE debería alentar a los gobiernos de México y del Triángulo Norte a emprender iniciativas similares, con un enfoque especial en la rehabilitación de presos, y apoyar el diálogo entre pandillas u otras organizaciones criminales y gobiernos con el objetivo de reducir permanentemente los niveles de violencia, siempre que exista una clara evidencia de buena fe por ambas partes.

Sobre la base del actual Europa Latinoamérica Programa de Asistencia contra el Crimen Transnacional Organizado, la UE también debe exhortar a los gobiernos de la región a pasar de priorizar la aplicación coercitiva de la ley a esfuerzos más integrales para detener la inseguridad. Debería identificar y prestar apoyo a iniciativas subnacionales destinadas a diseñar estrategias adaptadas localmente y ponerlas en práctica. La UE, a través del componente de derechos humanos de su nuevo instrumento de cooperación exterior global, debería darles la mayor prioridad a los colectivos de mujeres, así como a los grupos que ayudan a los jóvenes a salir de la delincuencia. También debería incentivar a los gobiernos regionales a adoptar iniciativas para combatir la corrupción a través de legislación y nuevos mecanismos institucionales. La creación de órganos policiales independientes, dirigidos por civiles, con órganos de control independientes inevitablemente toma tiempo, pero la UE debería hacer todo lo posible por impulsar a los gobiernos en esa dirección.