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Justicia denegada: desaparecidos en Guerrero, México
Justicia denegada: desaparecidos en Guerrero, México
Tratando la epidemia de violencia en México en el gobierno de López Obrador
Tratando la epidemia de violencia en México en el gobierno de López Obrador
March in Mexico City on 26 September 2015, marking the first anniversary of the 43 students’ disappearance. CRISIS GROUP/Martha Lozano
Report 55 / Latin America & Caribbean

Justicia denegada: desaparecidos en Guerrero, México

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Resumen ejecutivo

Las espantosas e impunes violaciones de los derechos humanos en el estado de Guerrero, al suroeste de México, han desdibujado los límites entre la política, el estado y el crimen. Las bandas de narcotraficantes no solo controlan la industria ilegal de la heroína y asedian a los ciudadanos de a pie a través del secuestro y la extorsión, sino que también han penetrado, paralizado o intimidado a las instituciones encargadas de defender la democracia y el Estado de derecho. La desaparición en septiembre de 2014 de 43 estudiantes de la Escuela Normal de Ayotzinapa a manos de agentes de la policía, quienes supuestamente actuaron en connivencia con miembros de bandas criminales, no fue ninguna anomalía. Para romper el ciclo de la violencia, garantizar la justicia para los desaparecidos y llevar el Estado de derecho a una región empobrecida y turbulenta, el gobierno federal debe poner la investigación de las desapariciones no resueltas y otras graves violaciones de los derechos humanos en Guerrero en manos de un fiscal especial independiente respaldado por una comisión internacional con autoridad para participar activamente en los procesos.

El presidente Enrique Peña Nieto ha admitido que su país se enfrenta a una crisis de confianza. A pesar de una inversión extraordinaria de recursos y personal, la investigación de las desapariciones de Ayotzinapa ha estado plagada de errores y omisiones, según el informe publicado en septiembre de 2015 por expertos designados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Casi dos terceras partes de los ciudadanos de todo el país no creen en la versión del gobierno, y tres cuartas partes desaprueban el trabajo de los fiscales federales. Las víctimas y los defensores de los derechos humanos han exigido que se investigue la posibilidad de que se haya obstruido la investigación. La desconfianza hacia las autoridades es tan profunda que estas y otras investigaciones en torno a las graves violaciones de los derechos humanos ocurridas en Guerrero requieren de la credibilidad que confiere la presencia internacional.

El 19 de octubre, el gobierno federal dio un paso importante al ofrecer el nombramiento de un nuevo equipo de fiscales para el caso. Este equipo trabajará con expertos de la CIDH para incorporar sus conclusiones y recomendaciones en la investigación y planificarla de manera conjunta de ahora en adelante. No obstante, la gravedad de la violencia y de la corrupción en Guerrero requiere de medidas adicionales para asegurar a la población que las autoridades están preparadas y dispuestas a investigar y castigar a los criminales que aterrorizan a los ciudadanos, así como a cualquier funcionario que los ayude o aliente, por acción u omisión.

En primer lugar, las investigaciónes sobre el caso Ayotzinapa deberían estar a cargo de una fiscalía especial liderada por un fiscal de alto nivel que no provenga del gobierno y que cuente con experiencia en investigaciones sobre derechos humanos. Dicha fiscalía debería además hacerse cargo de otras investigaciones de desapariciones forzadas y graves violaciones de los derechos humanos en Guerrero, y contar con autoridad para iniciar nuevas líneas de investigación.

En segundo lugar, estas investigaciones deberían ser asistidas y monitoreadas por una comisión internacional que actúe bajo los auspicios de la Organización de Estados Americanos (OAS) y/o la Organización de las Naciones Unidas (ONU), compuesta por expertos en derecho penal y derechos humanos. Esta comisión debería tener autoridad para participar en los procesos penales y pleno acceso a las pruebas y los testigos. Debería además trabajar con las víctimas y los grupos de derechos humanos en el desarrollo de planes para garantizar la rendición de cuentas por los abusos cometidos durante las campañas de contrainsurgencia en la década de los 70 y la indemnización de los sobrevivientes.

La mayor parte de los delitos siguen sin ser denunciados, y las encuestas demuestran que la mayoría de los ciudadanos desconfían de los fiscales y de la policía. Si se obliga a los funcionarios ineptos, cómplices o corruptos a rendir cuentas, las autoridades podrán comenzar a recuperar la confianza de los ciudadanos, que es fundamental para hacer cumplir la ley de manera eficaz. Asimismo, las autoridades federales y estatales deberían asegurarse de que el fin a la impunidad por violaciones graves de los derechos humanos sea una parte integral de los esfuerzos permanentes de México para reformar el sistema de justicia, a la vez que depura y profesionaliza las fuerzas policiales federales, estatales y locales.

La tragedia de Ayotzinapa no es un incidente aislado. El descubrimiento de fosas comunes clandestinas en Guerrero, especialmente en los alrededores de Iguala, donde desaparecieron los estudiantes, dejó al descubierto un macabro y más amplio patrón de homicidios sin resolver. Y el problema no se limita a Iguala. El secuestro en mayo de 2015 de más de una docena de personas en Chilapa, donde las fuerzas estatales y federales estaban a cargo de la seguridad, demostró que, meses después de la desaparición de los estudiantes, las autoridades seguían sin querer o sin poder actuar con firmeza para prevenir y resolver este tipo de delitos.

Las desapariciones proyectan una larga sombra sobre el sistema judicial, un pilar fundamental del Estado de derecho en cualquier país estable. En México hay más de 26.000 casos de personas desaparecidas sin ser resueltos, según un registro oficial. El presidente ha propuesto que se establezca una fiscalía especial para investigar estos casos. Esto es positivo, pero no es probable que se gane la confianza de los ciudadanos, dada la magnitud del problema. México debería iniciar un debate acerca de la posibilidad de crear un mecanismo nacional para resolver esta y otras graves violaciones de los derechos humanos, aprovechando los conocimientos y experiencia de los defensores de los derechos humanos mexicanos y extranjeros, a fin de descubrir la verdad, castigar a los responsables y brindar apoyo o indemnización a los familiares de las víctimas.

Los funcionarios federales señalan la disminución de la tasa de homicidios en los últimos tres años como un logro importante. Pero la violencia continúa siendo intensa en estados como Guerrero, que en 2014 registró la tasa de homicidios más alta del país, y donde el derramamiento de sangre sigue en alza. Pese al despliegue de más agentes de la policía federal, el número de homicidios en el estado aumentó en un 20 por ciento en la primera mitad de 2015. Además, posiblemente las estadísticas oficiales no reflejen el verdadero nivel de inseguridad en un estado en el que alrededor del 94 por ciento de los delitos no se denuncian. La impunidad, incluso en casos de homicidio, es la norma. Según un informe reciente, a lo largo de la última década solo el siete por ciento de los delitos en Guerrero terminaron en una condena. A nivel nacional, dijo otro informe, alrededor del 16 por ciento de los homicidios registrados terminan en condena.

En noviembre de 2014, el presidente Peña Nieto prometió que “después de Iguala, México debe cambiar”. Aún está a tiempo de cumplir esa promesa, pero solo si actúa con firmeza para restaurar la confianza, investigando y enjuiciando casos emblemáticos, comenzando en Guerrero y siguiendo en otros estados vulnerables. Con la creación de una entidad investigadora híbrida, el gobierno no solo garantizaría una investigación imparcial, sino que además alentaría la transferencia de conocimientos de los especialistas extranjeros a los fiscales mexicanos.

La tragedia de Guerrero va más allá del fracaso de las instituciones mexicanas. Los criminales que aterrorizan a sus ciudadanos obtienen gran parte de sus ganancias de la producción y el transporte de drogas ilegales a través de la frontera norte del país. Estados Unidos debería tener un claro interés en fortalecer la seguridad y la justicia en el estado que suministra gran parte de la heroína que alimenta su creciente epidemia. Apoyar a los fiscales fuertes e independientes con financiamiento y ayuda técnica fortalecería el Estado de derecho al demostrar que ni los delincuentes violentos ni los funcionarios corruptos quedarán impunes.

Tratando la epidemia de violencia en México en el gobierno de López Obrador

Combatting organised crime has been the centrepiece of President López Obrador’s governing platform, but murder rates in 2019 are set to reach an all-time high. In this excerpt from the first update of our Watch List 2019 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to support the Mexican government’s turn toward comprehensive security reforms and peacebuilding policies. 

El aumento de la tasa de delitos violentos sigue siendo la mayor amenaza para la seguridad pública y la estabilidad en México. En los últimos doce años, los grandes grupos delictivos se han fragmentado en grupos más pequeños, lo que ha desatado una gran cantidad de conflictos armados letales en diferentes regiones. El presidente Andrés Manuel López Obrador, quien se posicionó en diciembre, ha hecho de la reducción de la violencia una pieza central de su plataforma de gobierno. Pero las tasas de homicidios en 2019 están en camino de superar los niveles récord de años anteriores, alcanzando picos en estados como Guanajuato y Jalisco. La marea de asesinatos se debe en parte a la división de los carteles en aproximadamente 200 grupos armados más pequeños, lo que ha generado competencia entre dichos grupos y ha debilitado la capacidad de los grandes jefes para imponer disciplina. Al mismo tiempo, el estado mexicano, y sus servicios de seguridad en particular, continúan presentando casos de corrupción, connivencia con actores ilegales o incluso capturas dentro de las fuerzas policiales locales. De no haber reformas profundas en las instituciones de seguridad y justicia del país, es probable que México continúe sufriendo una enorme violencia. El presidente López Obrador aún disfruta del capital político y la popularidad suficientes para establecer un nuevo rumbo, pero su gobierno aún tiene que instaurar políticas claras sobre temas claves, como la reducción del papel del ejército en la provisión de la seguridad pública y el control de las violaciones de derechos humanos por parte de las fuerzas de seguridad.

A medida que la UE y sus estados miembros definan su cooperación con el nuevo gobierno, pueden ayudar a abordar la crisis de seguridad de México al:

  • Recomendar que México vuelva a reformular su "guerra contra las drogas" como un conjunto de conflictos armados internos, lo que permitiría un cambio de políticas de seguridad adaptadas a nivel regional, incluidas herramientas de construcción de paz como la desmovilización de jóvenes combatientes en las regiones más asediadas del país.
  • Alentar al gobierno federal mexicano a restituir el mandato sobre la seguridad pública a la fuerza de policía civil en conjunción con esfuerzos renovados para reformar el sistema de seguridad y justicia. Estas reformas deben enfatizar sobre todo la implementación de mecanismos efectivos de supervisión y rendición de cuentas liderados por civiles independientes con el poder de imponer medidas disciplinarias a los actores estatales, a la policía con mayor urgencia, así como a las fuerzas armadas y los servicios judiciales.
  • Respaldar la creación de grupos de trabajo élite, que incluyan oficiales examinados y capacitados rigurosamente, dentro de la policía federal y los órganos judiciales que den fuerza a mecanismos de supervisión y rendición de cuentas especializados en la investigación de la corrupción, colusión y violencia dentro de las fuerzas de seguridad. Estas unidades también deberían ayudar a proteger iniciativas para hacer reformas a nivel local.
  • Apoyar la reforma de la seguridad a través de asistencia técnica e intercambio de mejores prácticas con los formuladores de políticas mexicanos, incluso en el marco de los diálogos políticos sobre seguridad y justicia que sostienen regularmente la UE y México. Específicamente, la UE podría ofrecer asistencia técnica en mediación local e iniciativas de desmovilización, a colectivos de víctimas liderados por mujeres en busca de personas desaparecidas, al Sistema Nacional de Búsqueda de Personas y a otras iniciativas de reforma policial promisorias a nivel local.

En la búsqueda por la seguridad y la rendición de cuentas

Si bien la crisis de seguridad de México ha mutado, las políticas gubernamentales siguen ancladas a la narrativa de una "guerra contra las drogas" contra cárteles de tráfico profesionalizados que el estado espera ganar en gran medida a través de la fuerza militar. Las ofensivas contra objetivos criminales específicos han tenido éxito dentro de sus propios términos: más de 150 arrestados o asesinados en los últimos doce años y la fractura de muchas de las grandes estructuras criminales como resultado de esto. Pero la inseguridad sigue siendo rampante. La incapacidad del gobierno para restablecer y fortalecer las instituciones civiles locales ha permitido a grupos delictivos más pequeños continuar operando y resurgir de manera aún más violenta. En Michoacán, por ejemplo, al menos una docena de grupos armados se generaron de una organización más grande después de una intervención civil-militar federal lanzada en 2013. Patrones similares son evidentes en otros lugares: sin el estado ni ningún actor criminal que sea lo suficientemente dominante como para imponer el orden, los grupos pequeños estarán inmersos en conflictos por el control de partes de mercados, territorios y poblaciones.

El resultado es un mosaico de conflictos armados regionales en expansión. El costo para los civiles es alto, donde los ciudadanos del común están atrapados en el fuego cruzado, las familias de los delincuentes están siendo atacadas y el desplazamiento interno va en aumento. La violencia se ve exacerbada por ciclos de venganzas personales, como por ejemplo, en las montañas de Guerrero, donde las disputas familiares, que incluyen asesinatos y desapariciones forzadas, pueden extenderse durante décadas. Los grupos criminales explotan redes de corrupción arraigadas para conspirar con funcionarios estatales, y en muchos casos las instituciones públicas se convierten en participantes de conflictos criminales. En algunas regiones, estos grupos sobornan a las fuerzas de seguridad para actuar en contra de sus rivales y pasar por alto sus propios crímenes.

Poner fin a las desapariciones forzadas y los asesinatos extrajudiciales debe ser una prioridad.

Revertir la creciente violencia en México requiere que el estado emprenda reformas a nivel federal y local. Esto requeriría negociar un control civil gradual de la conducta y los abusos de los militares. Sin embargo, la dependencia del gobierno de López Obrador, al menos en el corto plazo, al ejército y la marina en materia de seguridad pública obstaculiza tales esfuerzos. Parece poco probable que la creación de una Guardia Nacional como la piedra angular de la nueva política de seguridad de López Obrador en marzo de 2019 ayude a este fin. De hecho, con el personal de base y el alto mando de esta fuerza provenientes del ejército, su diseño y creación sugieren que López Obrador ha optado por una mayor militarización con la esperanza de obtener resultados rápidos en lugar de asumir la ardua tarea de crear una supervisión efectiva de la conducta y actuación de las fuerzas de seguridad mexicanas.

No está claro exactamente cómo trabajará el gobierno para detener conductas abusivas dentro las fuerzas de seguridad y desmantelar las estructuras criminales dentro de estas. A pesar de las promesas de López Obrador, el gobierno no ha presentado propuestas concretas para monitorear o prevenir futuros abusos a los derechos humanos perpetrados por la policía o el ejército. Poner fin a las desapariciones forzadas y los asesinatos extrajudiciales, los cuales han sido documentados por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU y otros, debe ser una prioridad. Exponer a los responsables de conductas criminales en los servicios de seguridad requiere encontrar formas de proteger a los oficiales de menor rango forzados a participar en actividades delictivas por parte de sus comandantes. A medida que el gobierno establezca la Guardia Nacional, debe garantizar la capacitación adecuada de los nuevos oficiales y hacer cumplir las normas internas mediante el establecimiento de una supervisión civil independiente con potestad y facultades disciplinarias, actuando en estrecha coordinación con grupos especiales del poder judicial dedicados a la investigación de delitos cometidos por las fuerzas de seguridad.

Aparte de estas reformas, el gobierno mexicano debe mirar más allá de estrategias centralizadas y el uso de la fuerza para resolver los conflictos internos del país. Las políticas de seguridad anteriores, como la ofensiva militar contra el crimen organizado iniciada en 2006 y la creación de una nueva Policía Federal en 2009, han hecho énfasis en crear grandes soluciones desde arriba. Pero abordar la violencia localizada requiere un enfoque adaptado a las diferentes regiones.

Dadas las restricciones fiscales del estado mexicano y las instituciones federales viciadas, una alternativa es proveer apoyo específico para hacer reformas locales de seguridad y justicia e iniciativas de construcción de paz. Tales iniciativas locales incluyen, por ejemplo, los esfuerzos recientes para reconstruir las fuerzas policiales en municipios como Xalapa en Veracruz, donde la policía ha trabajado en estrecha colaboración con expertos en seguridad independientes, pero no pueden enfrentar la violencia criminal en aumento por su propia cuenta. El gobierno también debe fortalecer iniciativas, como aquellas lideradas por organizaciones comunitarias, para mediar entre grupos armados y clanes en conflicto a modo de interrumpir los ciclos de asesinatos por venganzas. Estos esfuerzos también deben enfocarse en alcanzar acuerdos locales sobre cómo desmovilizar a jóvenes combatientes, quienes son las principales víctimas y autores de la violencia letal y constituyen la columna vertebral operativa de los grupos armados. Cualquier movimiento en esta dirección tendría que evaluar cuando las promesas de no repetición y reparación para las víctimas por parte de ex combatientes constituyen bases suficientes para apoyarles en la obtención de un trabajo, reanudar su vida civil normal y, cuando sea necesario, beneficiarse de sentencias reducidas y protección estatal contra líderes criminales.

Más de 40,000 han desaparecido en México según las cifras oficiales más recientes.

A nivel federal, un paso importante para proteger y fomentar tales reformas e iniciativas locales sería el establecimiento de grupos de trabajo élite dentro de los servicios policiales y judiciales. Dichos grupos de trabajo, al brindar apoyo enfocado y coordinarse estrechamente entre sí y con las autoridades locales, podrían ayudar a contener la inevitable oposición violenta de los líderes criminales que resistirán cualquier intento de restringir sus actividades. Junto con la supervisión civil independiente dentro de las fuerzas de seguridad, también podrían encabezar los esfuerzos para combatir la corrupción, la colusión y la violencia ilegal dentro de la policía y la recién establecida Guardia Nacional, y preparar el camino para un eventual retorno de la seguridad pública en México a manos de civiles.

La reciente reactivación del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas de México (más de 40,000 han desaparecido en México según las cifras oficiales más recientes), con comisiones de búsqueda que se instalarán en cada estado federado, brinda otra oportunidad. Si cuentan con fondos suficientes y un mandato sólido, estas comisiones podrían identificar restos en tumbas clandestinas y tratar de aclarar las circunstancias que llevaron a las desapariciones. Esto ayudaría a esclarecer patrones de conflicto locales, fomentar el acceso de las víctimas a la verdad y a la justicia, ayudar a restituir comunidades destrozadas por la violencia y restablecer la confianza entre el estado y la sociedad. Tales medidas son particularmente importantes dado el distanciamiento del gobierno de López Obrador con la sociedad civil después de su anuncio en febrero de que el estado cancelaría los recursos a organizaciones de la sociedad civil. En particular, apoyar a los colectivos de víctimas liderados por mujeres que buscan a personas desaparecidas a través del Sistema Nacional de Búsqueda marcaría un claro compromiso en la colaboración con iniciativas civiles para una causa que es tan urgente pero que ha sido relegada. También impulsaría el avance de procesos en investigaciones criminales al incorporar el conocimiento adquirido por los colectivos de mujeres durante años de búsqueda de seres queridos a pesar de la falta de apoyo estatal.

¿Cómo puede la UE apoyar las reformas en México?

En su diálogo político con México, la UE debe expresar su apoyo al cambio de López Obrador hacia políticas de seguridad integrales, incluidas las políticas orientadas hacia la construcción de paz, y recomendar que se amplíen esos esfuerzos iniciales para enfrentar la realidad de múltiples conflictos armados internos. Debería recomendar también la concentración de recursos en un número limitado de proyectos piloto destinados a probar políticas regionales específicas para combatir la inseguridad, incluidas reformas en las policías municipales, así como iniciativas de mediación y desmovilización que involucren a las comunidades locales y las organizaciones de la sociedad civil.

El apoyo de la UE debería reforzar tanto las iniciativas locales como aquellas reformas fundamentales a nivel federal. El reactivado Sistema Nacional de Búsqueda de Personas merece especial atención y apoyo, dado su rol potencial en el esclarecimiento de la verdad relativa a la violencia que ha devastado varias regiones, restaurando así la confianza en el estado y ofreciendo un modelo para una futura colaboración con la sociedad civil. Apoyar a los colectivos de mujeres que buscan a los desaparecidos, por ejemplo, a través del Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH), representa una potente medida práctica y simbólica dirigida a respaldar los esfuerzos del gobierno para abordar las injusticias del pasado. Esto también ayudaría a destacar el papel esencial de la sociedad civil en la reducción de la violencia en México en un momento en que sus relaciones con el nuevo gobierno están en alta tensión. A nivel federal, la UE debería proporcionar apoyo técnico y respaldo político para crear los grupos de trabajo élite dentro de la policía federal y los órganos judiciales. Al mismo tiempo, debe enfatizar la importancia de la veeduría civil de las fuerzas armadas, exigiendo la jurisdicción civil en el caso de desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales que involucren a militares y una mayor transparencia general a través de la creación de oficinas de supervisión y vigilancia civiles.