icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Whatsapp Youtube
Justicia denegada: desaparecidos en Guerrero, México
Justicia denegada: desaparecidos en Guerrero, México
Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica
Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica
March in Mexico City on 26 September 2015, marking the first anniversary of the 43 students’ disappearance. CRISIS GROUP/Martha Lozano
Report 55 / Latin America & Caribbean

Justicia denegada: desaparecidos en Guerrero, México

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Resumen ejecutivo

Las espantosas e impunes violaciones de los derechos humanos en el estado de Guerrero, al suroeste de México, han desdibujado los límites entre la política, el estado y el crimen. Las bandas de narcotraficantes no solo controlan la industria ilegal de la heroína y asedian a los ciudadanos de a pie a través del secuestro y la extorsión, sino que también han penetrado, paralizado o intimidado a las instituciones encargadas de defender la democracia y el Estado de derecho. La desaparición en septiembre de 2014 de 43 estudiantes de la Escuela Normal de Ayotzinapa a manos de agentes de la policía, quienes supuestamente actuaron en connivencia con miembros de bandas criminales, no fue ninguna anomalía. Para romper el ciclo de la violencia, garantizar la justicia para los desaparecidos y llevar el Estado de derecho a una región empobrecida y turbulenta, el gobierno federal debe poner la investigación de las desapariciones no resueltas y otras graves violaciones de los derechos humanos en Guerrero en manos de un fiscal especial independiente respaldado por una comisión internacional con autoridad para participar activamente en los procesos.

El presidente Enrique Peña Nieto ha admitido que su país se enfrenta a una crisis de confianza. A pesar de una inversión extraordinaria de recursos y personal, la investigación de las desapariciones de Ayotzinapa ha estado plagada de errores y omisiones, según el informe publicado en septiembre de 2015 por expertos designados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Casi dos terceras partes de los ciudadanos de todo el país no creen en la versión del gobierno, y tres cuartas partes desaprueban el trabajo de los fiscales federales. Las víctimas y los defensores de los derechos humanos han exigido que se investigue la posibilidad de que se haya obstruido la investigación. La desconfianza hacia las autoridades es tan profunda que estas y otras investigaciones en torno a las graves violaciones de los derechos humanos ocurridas en Guerrero requieren de la credibilidad que confiere la presencia internacional.

El 19 de octubre, el gobierno federal dio un paso importante al ofrecer el nombramiento de un nuevo equipo de fiscales para el caso. Este equipo trabajará con expertos de la CIDH para incorporar sus conclusiones y recomendaciones en la investigación y planificarla de manera conjunta de ahora en adelante. No obstante, la gravedad de la violencia y de la corrupción en Guerrero requiere de medidas adicionales para asegurar a la población que las autoridades están preparadas y dispuestas a investigar y castigar a los criminales que aterrorizan a los ciudadanos, así como a cualquier funcionario que los ayude o aliente, por acción u omisión.

En primer lugar, las investigaciónes sobre el caso Ayotzinapa deberían estar a cargo de una fiscalía especial liderada por un fiscal de alto nivel que no provenga del gobierno y que cuente con experiencia en investigaciones sobre derechos humanos. Dicha fiscalía debería además hacerse cargo de otras investigaciones de desapariciones forzadas y graves violaciones de los derechos humanos en Guerrero, y contar con autoridad para iniciar nuevas líneas de investigación.

En segundo lugar, estas investigaciones deberían ser asistidas y monitoreadas por una comisión internacional que actúe bajo los auspicios de la Organización de Estados Americanos (OAS) y/o la Organización de las Naciones Unidas (ONU), compuesta por expertos en derecho penal y derechos humanos. Esta comisión debería tener autoridad para participar en los procesos penales y pleno acceso a las pruebas y los testigos. Debería además trabajar con las víctimas y los grupos de derechos humanos en el desarrollo de planes para garantizar la rendición de cuentas por los abusos cometidos durante las campañas de contrainsurgencia en la década de los 70 y la indemnización de los sobrevivientes.

La mayor parte de los delitos siguen sin ser denunciados, y las encuestas demuestran que la mayoría de los ciudadanos desconfían de los fiscales y de la policía. Si se obliga a los funcionarios ineptos, cómplices o corruptos a rendir cuentas, las autoridades podrán comenzar a recuperar la confianza de los ciudadanos, que es fundamental para hacer cumplir la ley de manera eficaz. Asimismo, las autoridades federales y estatales deberían asegurarse de que el fin a la impunidad por violaciones graves de los derechos humanos sea una parte integral de los esfuerzos permanentes de México para reformar el sistema de justicia, a la vez que depura y profesionaliza las fuerzas policiales federales, estatales y locales.

La tragedia de Ayotzinapa no es un incidente aislado. El descubrimiento de fosas comunes clandestinas en Guerrero, especialmente en los alrededores de Iguala, donde desaparecieron los estudiantes, dejó al descubierto un macabro y más amplio patrón de homicidios sin resolver. Y el problema no se limita a Iguala. El secuestro en mayo de 2015 de más de una docena de personas en Chilapa, donde las fuerzas estatales y federales estaban a cargo de la seguridad, demostró que, meses después de la desaparición de los estudiantes, las autoridades seguían sin querer o sin poder actuar con firmeza para prevenir y resolver este tipo de delitos.

Las desapariciones proyectan una larga sombra sobre el sistema judicial, un pilar fundamental del Estado de derecho en cualquier país estable. En México hay más de 26.000 casos de personas desaparecidas sin ser resueltos, según un registro oficial. El presidente ha propuesto que se establezca una fiscalía especial para investigar estos casos. Esto es positivo, pero no es probable que se gane la confianza de los ciudadanos, dada la magnitud del problema. México debería iniciar un debate acerca de la posibilidad de crear un mecanismo nacional para resolver esta y otras graves violaciones de los derechos humanos, aprovechando los conocimientos y experiencia de los defensores de los derechos humanos mexicanos y extranjeros, a fin de descubrir la verdad, castigar a los responsables y brindar apoyo o indemnización a los familiares de las víctimas.

Los funcionarios federales señalan la disminución de la tasa de homicidios en los últimos tres años como un logro importante. Pero la violencia continúa siendo intensa en estados como Guerrero, que en 2014 registró la tasa de homicidios más alta del país, y donde el derramamiento de sangre sigue en alza. Pese al despliegue de más agentes de la policía federal, el número de homicidios en el estado aumentó en un 20 por ciento en la primera mitad de 2015. Además, posiblemente las estadísticas oficiales no reflejen el verdadero nivel de inseguridad en un estado en el que alrededor del 94 por ciento de los delitos no se denuncian. La impunidad, incluso en casos de homicidio, es la norma. Según un informe reciente, a lo largo de la última década solo el siete por ciento de los delitos en Guerrero terminaron en una condena. A nivel nacional, dijo otro informe, alrededor del 16 por ciento de los homicidios registrados terminan en condena.

En noviembre de 2014, el presidente Peña Nieto prometió que “después de Iguala, México debe cambiar”. Aún está a tiempo de cumplir esa promesa, pero solo si actúa con firmeza para restaurar la confianza, investigando y enjuiciando casos emblemáticos, comenzando en Guerrero y siguiendo en otros estados vulnerables. Con la creación de una entidad investigadora híbrida, el gobierno no solo garantizaría una investigación imparcial, sino que además alentaría la transferencia de conocimientos de los especialistas extranjeros a los fiscales mexicanos.

La tragedia de Guerrero va más allá del fracaso de las instituciones mexicanas. Los criminales que aterrorizan a sus ciudadanos obtienen gran parte de sus ganancias de la producción y el transporte de drogas ilegales a través de la frontera norte del país. Estados Unidos debería tener un claro interés en fortalecer la seguridad y la justicia en el estado que suministra gran parte de la heroína que alimenta su creciente epidemia. Apoyar a los fiscales fuertes e independientes con financiamiento y ayuda técnica fortalecería el Estado de derecho al demostrar que ni los delincuentes violentos ni los funcionarios corruptos quedarán impunes.

Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica

COVID-19’s economic devastation will likely make Mexico and the Northern Triangle an even more fertile ground for drug cartels and gangs. In this excerpt from our Watch List 2021 for European policymakers, Crisis Group urges the EU and its member states to discourage iron fist policies and instead help design local security strategies. 

Durante la última década, México y los países del Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras) han estado entre las naciones más violentas del mundo. El crimen organizado y grupos de “autodefensa” se han visto inmersos en sangrientas batallas por el control de los mercados ilícitos, principal pero no exclusivamente, el tráfico de drogas y la extorsión. Las autoridades han respondido en gran medida apoyándose en las fuerzas militares, lo que en algunos casos ha resultado en ejecuciones extrajudiciales y otros abusos perpetrados por el personal de seguridad del Estado. Con excepción de El Salvador, la región mantuvo sus altos niveles de violencia durante el 2020 ya que los criminales se adaptaron rápidamente a los cambios provocados por el COVID-19, reforzando su control sobre las economías locales, la política y la población. Es probable que la devastación económica causada por la pandemia y dos huracanes exacerbe las condiciones que hacen que el terreno de la región sea tan fértil para los carteles de la droga y las pandillas: la pobreza, el desempleo y la exclusión social, así como la corrupción estatal.

Para romper el ciclo de violencia, los gobiernos nacionales y locales deben alejarse de los enfoques de mano dura. Si bien cada gobierno tendrá que adaptar su enfoque en función de las necesidades locales, en términos generales, deben diseñar planes que busquen mitigar los problemas socioeconómicos en las áreas donde se presenta la mayor parte de la violencia. Los nuevos planes deben reconocer los riesgos que plantea la connivencia entre el crimen organizado, políticos y empresarios en un intento por controlar los recursos ilícitos. Deben incluir programas sociales y económicos dirigidos a ayudar a los jóvenes vulnerables que de otro modo podrían verse arrastrados a la órbita de los grupos armados. Cuando sea pertinente, deben además buscar acuerdos locales con grupos criminales con el fin generar una reducción inmediata de la violencia y una posible desmovilización y reintegración de sus miembros a la sociedad.

Para ayudar a los gobiernos de México y Centroamérica a avanzar en esta dirección, la UE y sus Estados miembros deberían:

  • Utilizar los diálogos políticos sobre seguridad y justicia programados periódicamente entre la UE y los gobiernos de la región para apoyar el diseño de estrategias locales de seguridad basadas en diagnósticos rigurosos de la violencia en cada subregión. Estas estrategias deben complementar la aplicación regular de la ley con programas socioeconómicos para ofrecerle a las personas vulnerables alternativas lícitas al reclutamiento criminal.
     
  • Desincentivar, potencialmente también mediante esos diálogos políticos, las políticas de mano dura, y promover programas de rehabilitación de criminales (incluidos los que se encuentran actualmente en la cárcel) e iniciativas de generación de empleo que puedan ofrecer alternativas para su reintegración. En algunos lugares, como El Salvador y México, estos esfuerzos podrían ser el resultado de acuerdos alcanzados en conversaciones entre los gobiernos y grupos criminales, junto con acuerdos de alto al fuego.
     
  • Trabajar con los gobiernos de México y del Triángulo Norte para garantizar que los fondos de donantes y las líneas de crédito multilaterales de emergencia previstas para el alivio del COVID-19 y los huracanes se destinen para ayudar a la población a través de la prestación de servicios básicos, en especial en atención médica y ayuda financiera para los pobres. Los fondos también deben impulsar la producción nacional de productos básicos y alimentos, especialmente en las zonas rurales que a menudo son usadas para el tráfico de drogas y la producción de cultivos ilícitos.
     
  • Ayudar a los gobiernos regionales a brindar protección humanitaria urgente a las poblaciones en riesgo inminente de ser desplazadas o afectadas en general, y respaldar los esfuerzos de estos gobiernos, organizaciones multilaterales y la sociedad civil internacional para mejorar las respuestas de emergencia.
     
  • Exhortar a las autoridades mexicanas y centroamericanas a apoyar los mecanismos existentes para detener la corrupción estatal y la colusión con grupos ilícitos, e implementar nuevas iniciativas sólidas para abordar este problema.  

Fragmentación criminal y crecimiento violento

Gran parte de México y el norte de Centroamérica sufren una terrible violencia, ya que los grupos criminales luchan por territorio y se enfrentan a las fuerzas de seguridad estatales.

En los últimos años, el crimen organizado en la región ha evolucionado. La respuesta estándar de los gobiernos ha sido principalmente la “estrategia de descabezamiento” (kingpin strategy), destinada a debilitar a los grupos criminales arrestando o matando a sus líderes, a menudo acompañada de la extradición de los principales narcotraficantes a EE. UU. El principal resultado ha sido la división de enormes y jerarquizados carteles del narcotráfico por los que Guatemala, Honduras y México alguna vez fueron reconocidos, en grupos que controlan partes del territorio cada vez más pequeñas. En México, las menos de doce grandes organizaciones criminales que dominaban el panorama hace quince años se han dividido en aproximadamente 200 grupos, pequeños y medianos en su mayoría, involucrados en disputas sin fin. Las pandillas que impulsan la violencia en Centroamérica también se han fragmentado, aunque en menor medida que los traficantes: se han dividido en facciones rivales, como las dos facciones de la pandilla Barrio 18, los Revolucionarios y los Sureños, o han visto crecer las divisiones entre líderes históricos en prisión y miembros de pandillas todavía en las calles.

Tanto los grupos locales como aquellos más grandes, con operaciones transfronterizas, han diversificado sus actividades económicas. En México, el crimen organizado ha adoptado un enfoque local más limitado a medida que los grupos buscan el control total sobre territorios donde pueden beneficiarse de negocios como el tráfico de drogas, la minería ilegal o el robo de combustible, o extorsionar negocios lícitos, como la minería o agricultura. Las bandas criminales en Honduras y Guatemala continúan generando la mayor parte de sus ingresos a través de la extorsión, pero también han comenzado a lavar dinero a través de empresas legales como restaurantes y talleres de carrocería.

Si bien a principios de 2020 el COVID-19 frenó algunas de estas actividades ilícitas, la pausa fue breve. Inicialmente, algunas pandillas “perdonaron” los cobros de extorsión en un intento por ganarse el respaldo de la población. Al mismo tiempo, las restricciones a la circulación parecían haber reducido el tráfico ilícito. Sin embargo, para la segunda mitad del 2020, la extorsión aumentó, el tráfico ilícito estaba repuntando y las tasas de violencia habían vuelto a la normalidad. El Salvador fue la excepción, con tasas de homicidios históricamente bajas a lo largo del 2020 que el gobierno atribuyó a sus políticas de mano dura, pero que probablemente se debieron a negociaciones informales con pandillas.

Los rastros de destrucción dejados por los huracanes Eta e Iota en noviembre de 2020 han agravado la crisis humanitaria de la región.

La mutación y, en ocasiones, el recrudecimiento de la violencia ha aumentado las amenazas que enfrentan las personas en la vida diaria. La intimidación y la extorsión son parte del día a día de millones de ciudadanos, mientras que miles son víctimas de desaparición o asesinato. En ocasiones, los gobiernos se muestran reacios a reconocer la gravedad de estas amenazas o colaborar con organismos internacionales para ofrecer asistencia y protección. El número de personas que huyen de sus hogares para escapar de la violencia revela la magnitud del problema: Honduras y El Salvador tienen un total estimado de 833 600 personas desplazadas, de las cuales más de medio millón han emigrado al exterior. El gobierno mexicano ha dicho que hay 345 000 desplazados internos, pero los expertos asumen que la cifra real es mucho mayor: solo en 2019, 474 476 familias cambiaron de lugar de residencia debido a la inseguridad, y el número total de desplazados en los últimos quince años podría superar los nueve millones. Aunque hay pocos datos concretos, las mujeres se ven particularmente afectadas: el 55 por ciento de quienes cambian de residencia por razones de seguridad en México, El Salvador y Honduras son mujeres, porcentaje que probablemente seguirá aumentando.

Los rastros de destrucción dejados por los huracanes Eta e Iota en noviembre de 2020 han agravado la crisis humanitaria de la región. Esto es especialmente cierto en Honduras, donde 4 millones de personas se vieron afectadas, y Guatemala, donde 1,3 millones de personas fueron víctimas de estos desastres naturales. Los grupos criminales podrían tratar de aprovecharse del enorme daño económico que sufrieron las comunidades vulnerables, incluso reclutando nuevos miembros en un momento en el que los recursos estatales se agotan.

Políticas de seguridad fallidas

Las respuestas estatales están rezagadas ante las crecientes crisis, y en gran medida permanecen ancladas en la convicción de que la aplicación estricta de la ley es el único recurso efectivo. Tanto en México como en el Triángulo Norte, las políticas de mano dura, incluso más allá de la estrategia de descabezamiento, han sido por algún tiempo contraproducentes. Si bien las estructuras delictivas más grandes se han fracturado, el poder criminal sobre las comunidades y partes de la economía legal sigue sin poder ser controlado, lo que les ha permitido a los grupos ilegales desarrollar una mayor capacidad de adaptación. El hecho de que los gobiernos no acompañaran las campañas contra los jefes del crimen con iniciativas personalizadas para afrontar los diversos problemas socioeconómicos locales y las fallas institucionales permitió que los grupos resultantes se recuperaran y encontraran nuevos reclutas.

El descuido generalizado al enfrentar la corrupción y la colusión también hace que las líneas que separan a los funcionarios estatales de los operativos criminales sean inciertas. Con demasiada frecuencia, las instituciones estatales y de seguridad están al servicio de los intereses criminales por encima del bien público e incumplen con su deber principal de proteger a los ciudadanos. Dos iniciativas internacionales para combatir la corrupción estatal generalizada en Centroamérica, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala y la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, terminaron prematuramente en 2019-2020 después de que los gobiernos de ambos países pusieran fin a las misiones. La Comisión Internacional contra la Impunidad de El Salvador va tomando forma lentamente y sus competencias son inciertas. En México, el presidente Andrés Manuel López Obrador ha dejado de lado los esfuerzos para crear instituciones civiles responsables a favor de un enfoque más personalizado y discrecional contra la corrupción. Ha dicho que la mejor manera de frenar la corrupción es dando un buen ejemplo, y que la autoridad moral e integridad de su partido provocarán un cambio significativo en las prácticas. Al mismo tiempo, ha concentrado los poderes de control y vigilancia al nivel presidencial y se comprometió a eliminar 100 órganos de control federal autónomos, incluido el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), encargado de procesar las solicitudes de información pública. Además, su gobierno continúa empoderando a las fuerzas armadas en asuntos de seguridad pública, mientras las protege del control público y perpetúa la impunidad por presuntos delitos, incluidas graves violaciones a los derechos humanos y colusión criminal de alto nivel.

Recomendaciones para la UE y sus Estados miembros

A corto plazo, la UE, como donante clave de ayuda humanitaria en la región, podría resaltar la necesidad de proteger a las poblaciones en riesgo de desplazamiento u otros daños graves, mientras ayuda a generar mayor visibilidad para estas víctimas. Con la población civil convirtiéndose en objetivo estratégico de las disputas territoriales de los grupos armados, la UE puede utilizar foros de alto nivel, como las reuniones ministeriales con homólogos de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) o cumbres presidenciales, para presionar a estos Estados para que diseñen estrategias de seguridad para la protección de estas comunidades y ayudar a las víctimas de desplazamiento forzoso.

Acciones de emergencia podrían reducir el daño causado por la pandemia. Los fondos europeos destinados a aliviar las consecuencias del COVID-19 son proporcionados por “Team Europe” (una etiqueta que está siendo utilizada por la Comisión para proyectar el apoyo combinado de la UE, sus Estados miembros e instituciones financieras europeas como el Banco Europeo de Inversiones). Esos fondos, así como el apoyo financiero prometido en respuesta a los huracanes, deberían proporcionar ayuda inmediata a los pobres y ayudar al desarrollo a largo plazo y la seguridad de las comunidades impulsando las industrias nacionales y los programas agrícolas.

Acciones de emergencia podrían reducir el daño causado por la pandemia.

Bruselas puede utilizar los canales proporcionados por acuerdos de cooperación política existentes para exhortar a los gobiernos a cumplir plenamente su compromiso de abordar la desigualdad y otros males que fomentan la violencia. La iniciativa Jóvenes Construyendo el Futuro de López Obrador, por ejemplo, tiene como objetivo ofrecer a los jóvenes mexicanos alternativas lícitas al crimen. El presidente salvadoreño, Nayib Bukele, ha prometido reintegrar a la vida civil a los jóvenes envueltos en actividades de pandillas y a los criminales encarcelados. La UE debería alentar a los gobiernos de México y del Triángulo Norte a emprender iniciativas similares, con un enfoque especial en la rehabilitación de presos, y apoyar el diálogo entre pandillas u otras organizaciones criminales y gobiernos con el objetivo de reducir permanentemente los niveles de violencia, siempre que exista una clara evidencia de buena fe por ambas partes.

Sobre la base del actual Europa Latinoamérica Programa de Asistencia contra el Crimen Transnacional Organizado, la UE también debe exhortar a los gobiernos de la región a pasar de priorizar la aplicación coercitiva de la ley a esfuerzos más integrales para detener la inseguridad. Debería identificar y prestar apoyo a iniciativas subnacionales destinadas a diseñar estrategias adaptadas localmente y ponerlas en práctica. La UE, a través del componente de derechos humanos de su nuevo instrumento de cooperación exterior global, debería darles la mayor prioridad a los colectivos de mujeres, así como a los grupos que ayudan a los jóvenes a salir de la delincuencia. También debería incentivar a los gobiernos regionales a adoptar iniciativas para combatir la corrupción a través de legislación y nuevos mecanismos institucionales. La creación de órganos policiales independientes, dirigidos por civiles, con órganos de control independientes inevitablemente toma tiempo, pero la UE debería hacer todo lo posible por impulsar a los gobiernos en esa dirección.