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Justicia en el cañón de un arma: las milicias civiles en México
Justicia en el cañón de un arma: las milicias civiles en México
Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica
Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica

Justicia en el cañón de un arma: las milicias civiles en México

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Panorama general

Una rápida expansión a comienzos de 2013 de milicias civiles–grupos de civiles armados que dicen combatir el crimen- ha creado una tercera fuerza en la violencia entre cárteles en México. Algunos de estos grupos de civiles armados están conformados por ciudadanos bien intencionados que han detenido a cientos de presuntos delincuentes. Sin embargo, representan un desafío al monopolio imprescindible del gobierno sobre el uso de la fuerza para impartir justicia. En tanto que las milicias se expanden, también existe la preocupación de que algunas están siendo utilizadas por los grupos criminales para combatir a sus rivales y controlar territorio. El gobierno de Peña Nieto debe desarrollar una política congruente para lidiar con los grupos de civiles armados, para que así se pueda trabajar con los auténticos proyectos de policía comunitaria y al mismo tiempo pueda contener la expansión continua de grupos armados irregulares; esto también exige demostrar que el Estado está preparado para restaurar la ley y el orden por sí solo. Si el gobierno deja de hacer frente a este asunto, las milicias civiles se podrían esparcir a través del territorio mexicano, desencadenando más violencia y erosionando aún más el Estado de Derecho.

El Presidente Peña Nieto debe enfrentar a cárteles despiadados y bien armados que imperan en algunas zonas del país, así como a los problemas derivados de la falta de coordinación entre los cuerpos de seguridad a nivel nacional, estatal y municipal, así como a un legado de impunidad. La presencia gradual de milicias civiles en al menos nueve de los 31 estados, desde cerca de la frontera con Estados Unidos hasta el sureste, sin embargo, añade otro peligroso nivel de complejidad al desafío de seguridad. Su epicentro, en el que este boletín se enfoca, está en los estados del Pacífico de Guerrero y Michoacán, en donde miles de hombres armados han sido partícipes de una serie de organizaciones civiles armadas. Ha habido más de 30 asesinatos desde enero de 2013, cometidos por o en contra de los grupos de civiles armados, y estos estados se han convertido en zonas de inseguridad cada vez más preocupantes. Mientras que los asesinatos relacionados con grupos de civiles armados representan sólo una fracción de los más de 5,000 asesinatos relacionados con los cárteles que se han llevado a cabo en México durante los primeros cinco meses del gobierno de Peña Nieto, la inquietud recae en que este nuevo tipo de violencia podría extenderse al resto del territorio.

La violencia coincide con una serie de protestas en contra de reformas gubernamentales en estos estados, que incluye bloqueos de carreteras y saqueos a camiones de reparto de alimentos como parte de un reto mayor a la autoridad. El gobierno emprendió una importante estrategia de seguridad en Michoacán en mayo que ha debilitado la presencia de grupos civiles armados en el lugar, por lo menos en el corto plazo. En Guerrero, el gobierno estatal ha llegado a acuerdos con algunos de los líderes de las milicias civiles en un intento por aminorar su impacto. Sin embargo, algunos grupos de civiles armados siguen activos y varios de los problemas centrales de inseguridad que llevaron a su formación siguen sin ser resueltos.

El asunto de las milicias civiles se complica por el hecho de que muchas comunidades, particularmente indígenas, tienen una tradición de policía comunitaria que data de siglos atrás. Muchos de estos grupos han mostrado tener éxito y demostrado estrategias legítimas de seguridad. Sin embargo, cuán lejos pueden llegar estos grupos comunitarios en portar armas e impartir justicia es legalmente ambiguo. Además, muchas de estas nuevas milicias copian el lenguaje y demandan los mismos derechos que las policías comunitarias, incluso cuando no provienen de una tradición local o no están arraigadas en comunidades indígenas.

El gobierno debe trabajar con una policía comunitaria auténtica y no armada, así como definir claramente los parámetros sobre lo que pueden y no pueden hacer. Algunas reglas pueden ser creadas sobre la base de los lineamientos que están siendo desarrollados bajo las leyes estatales y federales o expandiendo los acuerdos que actualmente están siendo elaborados entre los gobiernos estatales y los líderes comunitarios. En algunos casos, el gobierno debe requerir el desarme de los grupos civiles armados; y en otros, debe ser firme al arrestar y enjuiciar a los civiles armados con vínculos criminales. Pero el gobierno también debe mejorar la seguridad de manera significativa en todas las comunidades en donde se han formado estas milicias civiles. Muchos habitantes han tomado las armas porque el Estado les ha fallado en garantizarles protección. El clamor por la seguridad es legítimo; pero la justicia trabaja mejor a través de instituciones estatales y funcionales que a través de los cañones de fusiles privados.

Ciudad de México/Bogotá/Bruselas, 28 de mayo de 2013

Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica

COVID-19’s economic devastation will likely make Mexico and the Northern Triangle an even more fertile ground for drug cartels and gangs. In this excerpt from our Watch List 2021 for European policymakers, Crisis Group urges the EU and its member states to discourage iron fist policies and instead help design local security strategies. 

Durante la última década, México y los países del Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras) han estado entre las naciones más violentas del mundo. El crimen organizado y grupos de “autodefensa” se han visto inmersos en sangrientas batallas por el control de los mercados ilícitos, principal pero no exclusivamente, el tráfico de drogas y la extorsión. Las autoridades han respondido en gran medida apoyándose en las fuerzas militares, lo que en algunos casos ha resultado en ejecuciones extrajudiciales y otros abusos perpetrados por el personal de seguridad del Estado. Con excepción de El Salvador, la región mantuvo sus altos niveles de violencia durante el 2020 ya que los criminales se adaptaron rápidamente a los cambios provocados por el COVID-19, reforzando su control sobre las economías locales, la política y la población. Es probable que la devastación económica causada por la pandemia y dos huracanes exacerbe las condiciones que hacen que el terreno de la región sea tan fértil para los carteles de la droga y las pandillas: la pobreza, el desempleo y la exclusión social, así como la corrupción estatal.

Para romper el ciclo de violencia, los gobiernos nacionales y locales deben alejarse de los enfoques de mano dura. Si bien cada gobierno tendrá que adaptar su enfoque en función de las necesidades locales, en términos generales, deben diseñar planes que busquen mitigar los problemas socioeconómicos en las áreas donde se presenta la mayor parte de la violencia. Los nuevos planes deben reconocer los riesgos que plantea la connivencia entre el crimen organizado, políticos y empresarios en un intento por controlar los recursos ilícitos. Deben incluir programas sociales y económicos dirigidos a ayudar a los jóvenes vulnerables que de otro modo podrían verse arrastrados a la órbita de los grupos armados. Cuando sea pertinente, deben además buscar acuerdos locales con grupos criminales con el fin generar una reducción inmediata de la violencia y una posible desmovilización y reintegración de sus miembros a la sociedad.

Para ayudar a los gobiernos de México y Centroamérica a avanzar en esta dirección, la UE y sus Estados miembros deberían:

  • Utilizar los diálogos políticos sobre seguridad y justicia programados periódicamente entre la UE y los gobiernos de la región para apoyar el diseño de estrategias locales de seguridad basadas en diagnósticos rigurosos de la violencia en cada subregión. Estas estrategias deben complementar la aplicación regular de la ley con programas socioeconómicos para ofrecerle a las personas vulnerables alternativas lícitas al reclutamiento criminal.
     
  • Desincentivar, potencialmente también mediante esos diálogos políticos, las políticas de mano dura, y promover programas de rehabilitación de criminales (incluidos los que se encuentran actualmente en la cárcel) e iniciativas de generación de empleo que puedan ofrecer alternativas para su reintegración. En algunos lugares, como El Salvador y México, estos esfuerzos podrían ser el resultado de acuerdos alcanzados en conversaciones entre los gobiernos y grupos criminales, junto con acuerdos de alto al fuego.
     
  • Trabajar con los gobiernos de México y del Triángulo Norte para garantizar que los fondos de donantes y las líneas de crédito multilaterales de emergencia previstas para el alivio del COVID-19 y los huracanes se destinen para ayudar a la población a través de la prestación de servicios básicos, en especial en atención médica y ayuda financiera para los pobres. Los fondos también deben impulsar la producción nacional de productos básicos y alimentos, especialmente en las zonas rurales que a menudo son usadas para el tráfico de drogas y la producción de cultivos ilícitos.
     
  • Ayudar a los gobiernos regionales a brindar protección humanitaria urgente a las poblaciones en riesgo inminente de ser desplazadas o afectadas en general, y respaldar los esfuerzos de estos gobiernos, organizaciones multilaterales y la sociedad civil internacional para mejorar las respuestas de emergencia.
     
  • Exhortar a las autoridades mexicanas y centroamericanas a apoyar los mecanismos existentes para detener la corrupción estatal y la colusión con grupos ilícitos, e implementar nuevas iniciativas sólidas para abordar este problema.  

Fragmentación criminal y crecimiento violento

Gran parte de México y el norte de Centroamérica sufren una terrible violencia, ya que los grupos criminales luchan por territorio y se enfrentan a las fuerzas de seguridad estatales.

En los últimos años, el crimen organizado en la región ha evolucionado. La respuesta estándar de los gobiernos ha sido principalmente la “estrategia de descabezamiento” (kingpin strategy), destinada a debilitar a los grupos criminales arrestando o matando a sus líderes, a menudo acompañada de la extradición de los principales narcotraficantes a EE. UU. El principal resultado ha sido la división de enormes y jerarquizados carteles del narcotráfico por los que Guatemala, Honduras y México alguna vez fueron reconocidos, en grupos que controlan partes del territorio cada vez más pequeñas. En México, las menos de doce grandes organizaciones criminales que dominaban el panorama hace quince años se han dividido en aproximadamente 200 grupos, pequeños y medianos en su mayoría, involucrados en disputas sin fin. Las pandillas que impulsan la violencia en Centroamérica también se han fragmentado, aunque en menor medida que los traficantes: se han dividido en facciones rivales, como las dos facciones de la pandilla Barrio 18, los Revolucionarios y los Sureños, o han visto crecer las divisiones entre líderes históricos en prisión y miembros de pandillas todavía en las calles.

Tanto los grupos locales como aquellos más grandes, con operaciones transfronterizas, han diversificado sus actividades económicas. En México, el crimen organizado ha adoptado un enfoque local más limitado a medida que los grupos buscan el control total sobre territorios donde pueden beneficiarse de negocios como el tráfico de drogas, la minería ilegal o el robo de combustible, o extorsionar negocios lícitos, como la minería o agricultura. Las bandas criminales en Honduras y Guatemala continúan generando la mayor parte de sus ingresos a través de la extorsión, pero también han comenzado a lavar dinero a través de empresas legales como restaurantes y talleres de carrocería.

Si bien a principios de 2020 el COVID-19 frenó algunas de estas actividades ilícitas, la pausa fue breve. Inicialmente, algunas pandillas “perdonaron” los cobros de extorsión en un intento por ganarse el respaldo de la población. Al mismo tiempo, las restricciones a la circulación parecían haber reducido el tráfico ilícito. Sin embargo, para la segunda mitad del 2020, la extorsión aumentó, el tráfico ilícito estaba repuntando y las tasas de violencia habían vuelto a la normalidad. El Salvador fue la excepción, con tasas de homicidios históricamente bajas a lo largo del 2020 que el gobierno atribuyó a sus políticas de mano dura, pero que probablemente se debieron a negociaciones informales con pandillas.

Los rastros de destrucción dejados por los huracanes Eta e Iota en noviembre de 2020 han agravado la crisis humanitaria de la región.

La mutación y, en ocasiones, el recrudecimiento de la violencia ha aumentado las amenazas que enfrentan las personas en la vida diaria. La intimidación y la extorsión son parte del día a día de millones de ciudadanos, mientras que miles son víctimas de desaparición o asesinato. En ocasiones, los gobiernos se muestran reacios a reconocer la gravedad de estas amenazas o colaborar con organismos internacionales para ofrecer asistencia y protección. El número de personas que huyen de sus hogares para escapar de la violencia revela la magnitud del problema: Honduras y El Salvador tienen un total estimado de 833 600 personas desplazadas, de las cuales más de medio millón han emigrado al exterior. El gobierno mexicano ha dicho que hay 345 000 desplazados internos, pero los expertos asumen que la cifra real es mucho mayor: solo en 2019, 474 476 familias cambiaron de lugar de residencia debido a la inseguridad, y el número total de desplazados en los últimos quince años podría superar los nueve millones. Aunque hay pocos datos concretos, las mujeres se ven particularmente afectadas: el 55 por ciento de quienes cambian de residencia por razones de seguridad en México, El Salvador y Honduras son mujeres, porcentaje que probablemente seguirá aumentando.

Los rastros de destrucción dejados por los huracanes Eta e Iota en noviembre de 2020 han agravado la crisis humanitaria de la región. Esto es especialmente cierto en Honduras, donde 4 millones de personas se vieron afectadas, y Guatemala, donde 1,3 millones de personas fueron víctimas de estos desastres naturales. Los grupos criminales podrían tratar de aprovecharse del enorme daño económico que sufrieron las comunidades vulnerables, incluso reclutando nuevos miembros en un momento en el que los recursos estatales se agotan.

Políticas de seguridad fallidas

Las respuestas estatales están rezagadas ante las crecientes crisis, y en gran medida permanecen ancladas en la convicción de que la aplicación estricta de la ley es el único recurso efectivo. Tanto en México como en el Triángulo Norte, las políticas de mano dura, incluso más allá de la estrategia de descabezamiento, han sido por algún tiempo contraproducentes. Si bien las estructuras delictivas más grandes se han fracturado, el poder criminal sobre las comunidades y partes de la economía legal sigue sin poder ser controlado, lo que les ha permitido a los grupos ilegales desarrollar una mayor capacidad de adaptación. El hecho de que los gobiernos no acompañaran las campañas contra los jefes del crimen con iniciativas personalizadas para afrontar los diversos problemas socioeconómicos locales y las fallas institucionales permitió que los grupos resultantes se recuperaran y encontraran nuevos reclutas.

El descuido generalizado al enfrentar la corrupción y la colusión también hace que las líneas que separan a los funcionarios estatales de los operativos criminales sean inciertas. Con demasiada frecuencia, las instituciones estatales y de seguridad están al servicio de los intereses criminales por encima del bien público e incumplen con su deber principal de proteger a los ciudadanos. Dos iniciativas internacionales para combatir la corrupción estatal generalizada en Centroamérica, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala y la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, terminaron prematuramente en 2019-2020 después de que los gobiernos de ambos países pusieran fin a las misiones. La Comisión Internacional contra la Impunidad de El Salvador va tomando forma lentamente y sus competencias son inciertas. En México, el presidente Andrés Manuel López Obrador ha dejado de lado los esfuerzos para crear instituciones civiles responsables a favor de un enfoque más personalizado y discrecional contra la corrupción. Ha dicho que la mejor manera de frenar la corrupción es dando un buen ejemplo, y que la autoridad moral e integridad de su partido provocarán un cambio significativo en las prácticas. Al mismo tiempo, ha concentrado los poderes de control y vigilancia al nivel presidencial y se comprometió a eliminar 100 órganos de control federal autónomos, incluido el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), encargado de procesar las solicitudes de información pública. Además, su gobierno continúa empoderando a las fuerzas armadas en asuntos de seguridad pública, mientras las protege del control público y perpetúa la impunidad por presuntos delitos, incluidas graves violaciones a los derechos humanos y colusión criminal de alto nivel.

Recomendaciones para la UE y sus Estados miembros

A corto plazo, la UE, como donante clave de ayuda humanitaria en la región, podría resaltar la necesidad de proteger a las poblaciones en riesgo de desplazamiento u otros daños graves, mientras ayuda a generar mayor visibilidad para estas víctimas. Con la población civil convirtiéndose en objetivo estratégico de las disputas territoriales de los grupos armados, la UE puede utilizar foros de alto nivel, como las reuniones ministeriales con homólogos de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) o cumbres presidenciales, para presionar a estos Estados para que diseñen estrategias de seguridad para la protección de estas comunidades y ayudar a las víctimas de desplazamiento forzoso.

Acciones de emergencia podrían reducir el daño causado por la pandemia. Los fondos europeos destinados a aliviar las consecuencias del COVID-19 son proporcionados por “Team Europe” (una etiqueta que está siendo utilizada por la Comisión para proyectar el apoyo combinado de la UE, sus Estados miembros e instituciones financieras europeas como el Banco Europeo de Inversiones). Esos fondos, así como el apoyo financiero prometido en respuesta a los huracanes, deberían proporcionar ayuda inmediata a los pobres y ayudar al desarrollo a largo plazo y la seguridad de las comunidades impulsando las industrias nacionales y los programas agrícolas.

Acciones de emergencia podrían reducir el daño causado por la pandemia.

Bruselas puede utilizar los canales proporcionados por acuerdos de cooperación política existentes para exhortar a los gobiernos a cumplir plenamente su compromiso de abordar la desigualdad y otros males que fomentan la violencia. La iniciativa Jóvenes Construyendo el Futuro de López Obrador, por ejemplo, tiene como objetivo ofrecer a los jóvenes mexicanos alternativas lícitas al crimen. El presidente salvadoreño, Nayib Bukele, ha prometido reintegrar a la vida civil a los jóvenes envueltos en actividades de pandillas y a los criminales encarcelados. La UE debería alentar a los gobiernos de México y del Triángulo Norte a emprender iniciativas similares, con un enfoque especial en la rehabilitación de presos, y apoyar el diálogo entre pandillas u otras organizaciones criminales y gobiernos con el objetivo de reducir permanentemente los niveles de violencia, siempre que exista una clara evidencia de buena fe por ambas partes.

Sobre la base del actual Europa Latinoamérica Programa de Asistencia contra el Crimen Transnacional Organizado, la UE también debe exhortar a los gobiernos de la región a pasar de priorizar la aplicación coercitiva de la ley a esfuerzos más integrales para detener la inseguridad. Debería identificar y prestar apoyo a iniciativas subnacionales destinadas a diseñar estrategias adaptadas localmente y ponerlas en práctica. La UE, a través del componente de derechos humanos de su nuevo instrumento de cooperación exterior global, debería darles la mayor prioridad a los colectivos de mujeres, así como a los grupos que ayudan a los jóvenes a salir de la delincuencia. También debería incentivar a los gobiernos regionales a adoptar iniciativas para combatir la corrupción a través de legislación y nuevos mecanismos institucionales. La creación de órganos policiales independientes, dirigidos por civiles, con órganos de control independientes inevitablemente toma tiempo, pero la UE debería hacer todo lo posible por impulsar a los gobiernos en esa dirección.