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El desafío de Peña Nieto: los cárteles criminales y el Estado de Derecho en México
El desafío de Peña Nieto: los cárteles criminales y el Estado de Derecho en México
Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica
Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica

El desafío de Peña Nieto: los cárteles criminales y el Estado de Derecho en México

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Resumen ejecutivo

Después de años de intensa violencia relacionada con los cárteles que ha reclamado decenas de miles de vidas y estremecido a México, el nuevo Presidente Enrique Peña Nieto promete reducir la tasa de homicidios. El plan de seguridad que introdujo con el respaldo de los tres principales partidos de la nación le da a México una oportunidad para construir instituciones que puedan cimentar una paz a largo plazo y reducir la tasa de impunidad. Sin embargo, Peña Nieto enfrenta muchos retos. Los cárteles tienen miles de hombres armados y se han transformado en grupos criminales diversificados que no solo trafican droga, pero también conducen secuestros masivos, supervisan extorsiones y sustraen recursos de la industria petrolera estatal. Los cuerpos militares continúan luchando contra ellos en gran parte del país en misiones polémicas que a menudo terminan en tiroteos en lugar de investigaciones penales. Si Peña Nieto no construye un sistema policial y de justicia efectivos, la violencia puede continuar o empeorar. Sin embargo, los progresos institucionales y los programas sociales más eficientes y exhaustivos podrían significar una verdadera esperanza para una paz y justicia sostenibles.

La evolución de los cárteles en escuadrones de la muerte que luchan por el control del territorio con armamento militar reta el monopolio del estado mexicano sobre el uso de la fuerza en algunas regiones. La brutalidad de sus crímenes quebranta la confianza de los civiles en la capacidad del gobierno de protegerles, y la corrupción del dinero de la droga daña la confianza hacia las instituciones públicas. Los cárteles desafían la naturaleza fundamental del estado, no con la amenaza de capturarlo, pero dañándolo y debilitándolo. La ofensiva militar ha erosionado aún más la confianza en el gobierno, debido a los serios abusos contra los derechos humanos. Algunas comunidades, cansadas y decepcionadas, han formado grupos armados de “autodefensa” en contra de los cárteles. Cualesquiera sea su intención, éstas también degradan el Estado de Derecho.

Se ha debatido intensamente la definición legal de la violencia en México. Ésta ha sido descrita como un conflicto armado de baja intensidad, debido al número de muertes y al tipo de armas usadas. Los grupos criminales han sido descritos como pandillas, cárteles de la droga, organizaciones criminales transnacionales, paramilitares o terroristas. El gobierno mexicano, gran parte de la comunidad internacional y muchos analistas rechazan la idea de que haya algo más que una seria amenaza criminal, aun cuando esos grupos criminales utilizan tácticas militares y, a menudo, atroces. El Ejército y la Marina, lanzados a la lucha con entrenamiento policial limitado y sin métodos policíacos eficientes, han utilizado a menudo la fuerza intensa y letal para combatir a los grupos criminales, matando a más de 2,300 presuntos criminales en un período de cinco años.

Dentro del área gris del combate entre cárteles rivales y fuerzas de seguridad, existe mucha confusión en cuanto a quiénes son las víctimas de la violencia y quién les dio muerte o las hizo desaparecer. Los estimados del total que han muerto en conexión a la violencia durante los últimos seis años van desde 47,000 a más de 70,000, sumados a miles de desapariciones. Los sicarios a menudo se visten con uniformes militares e incluyen a policías corruptos en sus filas, por lo que las personas no están seguras de si se están enfrentando a criminales o a miembros de las fuerzas de seguridad. Un movimiento de víctimas está exigiendo justicia y seguridad. México también ha perdido a cientos de agentes de la Policía y del Ejército, alcaldes, candidatos, jueces, periodistas y defensores de los derechos humanos en el derramamiento de sangre que está cobrando una alta cuota a sus instituciones democráticas.

La violencia de los cárteles comenzó a escalar en el 2004, cuando Vicente Fox era presidente e inmediatamente después de que expirara la legislación sobre la prohibición doméstica de armas de asalto en Estados Unidos. El Presidente Felipe Calderón lanzó una ofensiva en contra de los grupos criminales en el 2006. Esta ofensiva fue respaldada por Estados Unidos bajo la Iniciativa Mérida e incluyó el despliegue de 96,000 miembros del ejército, junto con miles de marinos y al nombramiento de docenas de oficiales militares como jefes de policía en pueblos y ciudades. Calderón supervisó incautaciones récord de cocaína, metanfetaminas y dinero proveniente de la droga, mientras que las fuerzas de seguridad capturaron o mataron a 25 de los 37 jefes más requeridos por la justicia de los cárteles. No obstante, la violencia entre los grupos criminales rivales y las fuerzas de seguridad se disparó rápidamente, mientras que el Ejército, previamente una de las instituciones más respetadas de México, se convirtió en objeto de escrutinio por extensos abusos contra los derechos humanos. La lucha fue también obstaculizada por la corrupción, con policías y militares, así como fiscales, investigadores y políticos arrestados por trabajar con los cárteles, algunas veces como asesinos.

Peña Nieto, quien asumió el cargo el 1 de diciembre de 2012, ha sido respaldado con un amplio consenso por parte de los principales partidos políticos, que apoyan su plan de seguridad. Promete implementar la reforma policial y la de la de justicia, incluyendo la revisión de un deficiente sistema judicial y hacer frente al reto de que México tiene más de 2,000 fuerzas policiales que operan de manera independiente a nivel federal, estatal y municipal. Para que estas reformas tengan éxito, el gobierno debe entrenar a la policía para que respete los derechos humanos y construya casos sólidos que encaren el nuevo sistema de justicia penal. Una práctica promovida bajo Calderón, someter a la policía a exámenes de confianza, debe ser expandida y deben ser establecidos procedimientos para destituir gradualmente a aquéllos que los reprueben. El destino de los recursos financieros, incluidos aquéllos que provienen de Estados Unidos, ha variado significativamente. De un énfasis inicial en equipamiento militar, incluidos helicópteros, esos recursos se aplican ahora principalmente a la creación y fortalecimiento de instituciones. Una revisión constante sobre cómo maximizar y mantener el impacto es esencial. Una policía y tribunales eficaces son cruciales para reducir la impunidad a largo plazo.

El gobierno de Peña Nieto también debe darle seguimiento al anunciado Programa Nacional de Prevención del Delito, dirigido especialmente a ayudar a jóvenes ubicados en las zonas más violentas. Los cárteles han sido capaces de reclutar decenas de miles de asesinos en parte porque los barrios pobres han sido sistemáticamente abandonados por décadas y carecen de suficientes escuelas, centros comunitarios y de seguridad – es decir, carecen de oportunidades. Hay muchos trabajadores sociales mexicanos con la experiencia y capacidad para llegar a los grupos vulnerables si le son asignados los recursos necesarios.

Si bien el financiamiento para apoyar estos programas es dinero bien invertido, Washington también debe mejorar el control del tráfico de armas de fuego, especialmente de rifles de asalto por parte de proveedores estadounidenses, quienes son una principal fuente de armas para los cárteles. La comunidad internacional debe iniciar un debate serio sobre las políticas lucha contra las drogas, incluyendo estrategias para disminuir tanto su producción como su consumo.

Aunque los cárteles de México se han convertido en grupos criminales diversificados, todavía generan miles de millones de dólares cada año traficando drogas a los Estados Unidos, dinero que paga por armas, asesinos y corrupción. A nivel mundial, ya es tiempo de reevaluar las políticas que han fracasado en la prevención del uso de drogas ilícitas, manteniendo peligrosos niveles de adicción. Estas políticas deben contribuir a reducir la corrupción y la violencia asociadas con la producción y el tráfico de droga. Los debates que empiezan en la Organización de Estados Americanos (OEA) y los que se producirán en la sesión especial sobre la política global de drogas de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 2016 proporcionan un terreno fértil para una seria reevaluación. Después de haber sufrido mucho de esta violencia, México es un líder natural en este debate.

El caso mexicano es relevante para los países alrededor del mundo que enfrentan retos similares. La evolución de los cárteles criminales, capaces de financiar asesinos con armas militares, pone en peligro a otras naciones en el hemisferio occidental, en África occidental y en Asia central. La comunidad internacional tiene mucho que aprender de los esfuerzos del gobierno y la sociedad mexicana para sobrellevar estos retos. Si México tiene éxito en la reducción de la violencia, su modelo de seguridad puede convertirse en uno a seguir en lugar de uno que temer.

Ciudad de México/Bogotá/Bruselas, 19 de marzo de 2013

Romper el ciclo de violencia en México y Centroamérica

COVID-19’s economic devastation will likely make Mexico and the Northern Triangle an even more fertile ground for drug cartels and gangs. In this excerpt from our Watch List 2021 for European policymakers, Crisis Group urges the EU and its member states to discourage iron fist policies and instead help design local security strategies. 

Durante la última década, México y los países del Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras) han estado entre las naciones más violentas del mundo. El crimen organizado y grupos de “autodefensa” se han visto inmersos en sangrientas batallas por el control de los mercados ilícitos, principal pero no exclusivamente, el tráfico de drogas y la extorsión. Las autoridades han respondido en gran medida apoyándose en las fuerzas militares, lo que en algunos casos ha resultado en ejecuciones extrajudiciales y otros abusos perpetrados por el personal de seguridad del Estado. Con excepción de El Salvador, la región mantuvo sus altos niveles de violencia durante el 2020 ya que los criminales se adaptaron rápidamente a los cambios provocados por el COVID-19, reforzando su control sobre las economías locales, la política y la población. Es probable que la devastación económica causada por la pandemia y dos huracanes exacerbe las condiciones que hacen que el terreno de la región sea tan fértil para los carteles de la droga y las pandillas: la pobreza, el desempleo y la exclusión social, así como la corrupción estatal.

Para romper el ciclo de violencia, los gobiernos nacionales y locales deben alejarse de los enfoques de mano dura. Si bien cada gobierno tendrá que adaptar su enfoque en función de las necesidades locales, en términos generales, deben diseñar planes que busquen mitigar los problemas socioeconómicos en las áreas donde se presenta la mayor parte de la violencia. Los nuevos planes deben reconocer los riesgos que plantea la connivencia entre el crimen organizado, políticos y empresarios en un intento por controlar los recursos ilícitos. Deben incluir programas sociales y económicos dirigidos a ayudar a los jóvenes vulnerables que de otro modo podrían verse arrastrados a la órbita de los grupos armados. Cuando sea pertinente, deben además buscar acuerdos locales con grupos criminales con el fin generar una reducción inmediata de la violencia y una posible desmovilización y reintegración de sus miembros a la sociedad.

Para ayudar a los gobiernos de México y Centroamérica a avanzar en esta dirección, la UE y sus Estados miembros deberían:

  • Utilizar los diálogos políticos sobre seguridad y justicia programados periódicamente entre la UE y los gobiernos de la región para apoyar el diseño de estrategias locales de seguridad basadas en diagnósticos rigurosos de la violencia en cada subregión. Estas estrategias deben complementar la aplicación regular de la ley con programas socioeconómicos para ofrecerle a las personas vulnerables alternativas lícitas al reclutamiento criminal.
     
  • Desincentivar, potencialmente también mediante esos diálogos políticos, las políticas de mano dura, y promover programas de rehabilitación de criminales (incluidos los que se encuentran actualmente en la cárcel) e iniciativas de generación de empleo que puedan ofrecer alternativas para su reintegración. En algunos lugares, como El Salvador y México, estos esfuerzos podrían ser el resultado de acuerdos alcanzados en conversaciones entre los gobiernos y grupos criminales, junto con acuerdos de alto al fuego.
     
  • Trabajar con los gobiernos de México y del Triángulo Norte para garantizar que los fondos de donantes y las líneas de crédito multilaterales de emergencia previstas para el alivio del COVID-19 y los huracanes se destinen para ayudar a la población a través de la prestación de servicios básicos, en especial en atención médica y ayuda financiera para los pobres. Los fondos también deben impulsar la producción nacional de productos básicos y alimentos, especialmente en las zonas rurales que a menudo son usadas para el tráfico de drogas y la producción de cultivos ilícitos.
     
  • Ayudar a los gobiernos regionales a brindar protección humanitaria urgente a las poblaciones en riesgo inminente de ser desplazadas o afectadas en general, y respaldar los esfuerzos de estos gobiernos, organizaciones multilaterales y la sociedad civil internacional para mejorar las respuestas de emergencia.
     
  • Exhortar a las autoridades mexicanas y centroamericanas a apoyar los mecanismos existentes para detener la corrupción estatal y la colusión con grupos ilícitos, e implementar nuevas iniciativas sólidas para abordar este problema.  

Fragmentación criminal y crecimiento violento

Gran parte de México y el norte de Centroamérica sufren una terrible violencia, ya que los grupos criminales luchan por territorio y se enfrentan a las fuerzas de seguridad estatales.

En los últimos años, el crimen organizado en la región ha evolucionado. La respuesta estándar de los gobiernos ha sido principalmente la “estrategia de descabezamiento” (kingpin strategy), destinada a debilitar a los grupos criminales arrestando o matando a sus líderes, a menudo acompañada de la extradición de los principales narcotraficantes a EE. UU. El principal resultado ha sido la división de enormes y jerarquizados carteles del narcotráfico por los que Guatemala, Honduras y México alguna vez fueron reconocidos, en grupos que controlan partes del territorio cada vez más pequeñas. En México, las menos de doce grandes organizaciones criminales que dominaban el panorama hace quince años se han dividido en aproximadamente 200 grupos, pequeños y medianos en su mayoría, involucrados en disputas sin fin. Las pandillas que impulsan la violencia en Centroamérica también se han fragmentado, aunque en menor medida que los traficantes: se han dividido en facciones rivales, como las dos facciones de la pandilla Barrio 18, los Revolucionarios y los Sureños, o han visto crecer las divisiones entre líderes históricos en prisión y miembros de pandillas todavía en las calles.

Tanto los grupos locales como aquellos más grandes, con operaciones transfronterizas, han diversificado sus actividades económicas. En México, el crimen organizado ha adoptado un enfoque local más limitado a medida que los grupos buscan el control total sobre territorios donde pueden beneficiarse de negocios como el tráfico de drogas, la minería ilegal o el robo de combustible, o extorsionar negocios lícitos, como la minería o agricultura. Las bandas criminales en Honduras y Guatemala continúan generando la mayor parte de sus ingresos a través de la extorsión, pero también han comenzado a lavar dinero a través de empresas legales como restaurantes y talleres de carrocería.

Si bien a principios de 2020 el COVID-19 frenó algunas de estas actividades ilícitas, la pausa fue breve. Inicialmente, algunas pandillas “perdonaron” los cobros de extorsión en un intento por ganarse el respaldo de la población. Al mismo tiempo, las restricciones a la circulación parecían haber reducido el tráfico ilícito. Sin embargo, para la segunda mitad del 2020, la extorsión aumentó, el tráfico ilícito estaba repuntando y las tasas de violencia habían vuelto a la normalidad. El Salvador fue la excepción, con tasas de homicidios históricamente bajas a lo largo del 2020 que el gobierno atribuyó a sus políticas de mano dura, pero que probablemente se debieron a negociaciones informales con pandillas.

Los rastros de destrucción dejados por los huracanes Eta e Iota en noviembre de 2020 han agravado la crisis humanitaria de la región.

La mutación y, en ocasiones, el recrudecimiento de la violencia ha aumentado las amenazas que enfrentan las personas en la vida diaria. La intimidación y la extorsión son parte del día a día de millones de ciudadanos, mientras que miles son víctimas de desaparición o asesinato. En ocasiones, los gobiernos se muestran reacios a reconocer la gravedad de estas amenazas o colaborar con organismos internacionales para ofrecer asistencia y protección. El número de personas que huyen de sus hogares para escapar de la violencia revela la magnitud del problema: Honduras y El Salvador tienen un total estimado de 833 600 personas desplazadas, de las cuales más de medio millón han emigrado al exterior. El gobierno mexicano ha dicho que hay 345 000 desplazados internos, pero los expertos asumen que la cifra real es mucho mayor: solo en 2019, 474 476 familias cambiaron de lugar de residencia debido a la inseguridad, y el número total de desplazados en los últimos quince años podría superar los nueve millones. Aunque hay pocos datos concretos, las mujeres se ven particularmente afectadas: el 55 por ciento de quienes cambian de residencia por razones de seguridad en México, El Salvador y Honduras son mujeres, porcentaje que probablemente seguirá aumentando.

Los rastros de destrucción dejados por los huracanes Eta e Iota en noviembre de 2020 han agravado la crisis humanitaria de la región. Esto es especialmente cierto en Honduras, donde 4 millones de personas se vieron afectadas, y Guatemala, donde 1,3 millones de personas fueron víctimas de estos desastres naturales. Los grupos criminales podrían tratar de aprovecharse del enorme daño económico que sufrieron las comunidades vulnerables, incluso reclutando nuevos miembros en un momento en el que los recursos estatales se agotan.

Políticas de seguridad fallidas

Las respuestas estatales están rezagadas ante las crecientes crisis, y en gran medida permanecen ancladas en la convicción de que la aplicación estricta de la ley es el único recurso efectivo. Tanto en México como en el Triángulo Norte, las políticas de mano dura, incluso más allá de la estrategia de descabezamiento, han sido por algún tiempo contraproducentes. Si bien las estructuras delictivas más grandes se han fracturado, el poder criminal sobre las comunidades y partes de la economía legal sigue sin poder ser controlado, lo que les ha permitido a los grupos ilegales desarrollar una mayor capacidad de adaptación. El hecho de que los gobiernos no acompañaran las campañas contra los jefes del crimen con iniciativas personalizadas para afrontar los diversos problemas socioeconómicos locales y las fallas institucionales permitió que los grupos resultantes se recuperaran y encontraran nuevos reclutas.

El descuido generalizado al enfrentar la corrupción y la colusión también hace que las líneas que separan a los funcionarios estatales de los operativos criminales sean inciertas. Con demasiada frecuencia, las instituciones estatales y de seguridad están al servicio de los intereses criminales por encima del bien público e incumplen con su deber principal de proteger a los ciudadanos. Dos iniciativas internacionales para combatir la corrupción estatal generalizada en Centroamérica, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala y la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, terminaron prematuramente en 2019-2020 después de que los gobiernos de ambos países pusieran fin a las misiones. La Comisión Internacional contra la Impunidad de El Salvador va tomando forma lentamente y sus competencias son inciertas. En México, el presidente Andrés Manuel López Obrador ha dejado de lado los esfuerzos para crear instituciones civiles responsables a favor de un enfoque más personalizado y discrecional contra la corrupción. Ha dicho que la mejor manera de frenar la corrupción es dando un buen ejemplo, y que la autoridad moral e integridad de su partido provocarán un cambio significativo en las prácticas. Al mismo tiempo, ha concentrado los poderes de control y vigilancia al nivel presidencial y se comprometió a eliminar 100 órganos de control federal autónomos, incluido el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), encargado de procesar las solicitudes de información pública. Además, su gobierno continúa empoderando a las fuerzas armadas en asuntos de seguridad pública, mientras las protege del control público y perpetúa la impunidad por presuntos delitos, incluidas graves violaciones a los derechos humanos y colusión criminal de alto nivel.

Recomendaciones para la UE y sus Estados miembros

A corto plazo, la UE, como donante clave de ayuda humanitaria en la región, podría resaltar la necesidad de proteger a las poblaciones en riesgo de desplazamiento u otros daños graves, mientras ayuda a generar mayor visibilidad para estas víctimas. Con la población civil convirtiéndose en objetivo estratégico de las disputas territoriales de los grupos armados, la UE puede utilizar foros de alto nivel, como las reuniones ministeriales con homólogos de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) o cumbres presidenciales, para presionar a estos Estados para que diseñen estrategias de seguridad para la protección de estas comunidades y ayudar a las víctimas de desplazamiento forzoso.

Acciones de emergencia podrían reducir el daño causado por la pandemia. Los fondos europeos destinados a aliviar las consecuencias del COVID-19 son proporcionados por “Team Europe” (una etiqueta que está siendo utilizada por la Comisión para proyectar el apoyo combinado de la UE, sus Estados miembros e instituciones financieras europeas como el Banco Europeo de Inversiones). Esos fondos, así como el apoyo financiero prometido en respuesta a los huracanes, deberían proporcionar ayuda inmediata a los pobres y ayudar al desarrollo a largo plazo y la seguridad de las comunidades impulsando las industrias nacionales y los programas agrícolas.

Acciones de emergencia podrían reducir el daño causado por la pandemia.

Bruselas puede utilizar los canales proporcionados por acuerdos de cooperación política existentes para exhortar a los gobiernos a cumplir plenamente su compromiso de abordar la desigualdad y otros males que fomentan la violencia. La iniciativa Jóvenes Construyendo el Futuro de López Obrador, por ejemplo, tiene como objetivo ofrecer a los jóvenes mexicanos alternativas lícitas al crimen. El presidente salvadoreño, Nayib Bukele, ha prometido reintegrar a la vida civil a los jóvenes envueltos en actividades de pandillas y a los criminales encarcelados. La UE debería alentar a los gobiernos de México y del Triángulo Norte a emprender iniciativas similares, con un enfoque especial en la rehabilitación de presos, y apoyar el diálogo entre pandillas u otras organizaciones criminales y gobiernos con el objetivo de reducir permanentemente los niveles de violencia, siempre que exista una clara evidencia de buena fe por ambas partes.

Sobre la base del actual Europa Latinoamérica Programa de Asistencia contra el Crimen Transnacional Organizado, la UE también debe exhortar a los gobiernos de la región a pasar de priorizar la aplicación coercitiva de la ley a esfuerzos más integrales para detener la inseguridad. Debería identificar y prestar apoyo a iniciativas subnacionales destinadas a diseñar estrategias adaptadas localmente y ponerlas en práctica. La UE, a través del componente de derechos humanos de su nuevo instrumento de cooperación exterior global, debería darles la mayor prioridad a los colectivos de mujeres, así como a los grupos que ayudan a los jóvenes a salir de la delincuencia. También debería incentivar a los gobiernos regionales a adoptar iniciativas para combatir la corrupción a través de legislación y nuevos mecanismos institucionales. La creación de órganos policiales independientes, dirigidos por civiles, con órganos de control independientes inevitablemente toma tiempo, pero la UE debería hacer todo lo posible por impulsar a los gobiernos en esa dirección.