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UNGASS no debe convertirse en una oportunidad perdida – Lecciones desde América Latina
UNGASS no debe convertirse en una oportunidad perdida – Lecciones desde América Latina
UNGASS – A Very Modest Drug Policy Review
UNGASS – A Very Modest Drug Policy Review

UNGASS no debe convertirse en una oportunidad perdida – Lecciones desde América Latina

Desde 1961, la comunidad internacional ha invertido una enorme cantidad de recursos en implementar el mandato de la ONU de crear un mundo “libre de drogas”. Sin embargo, tras décadas de interdicción y erradicación, el crimen organizado en todo el mundo simplemente ha cambiado de rutas y mercados. La corrupción masiva, la violencia y los abusos contra los derechos humanos son consecuencias de respuestas frecuentemente militarizadas. Los líderes internacionales que se reunirán del 19 al 22 de abril en la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre Drogas (UNGASS) deben hacer mucho más que revisar la lucha. Deben empezar a corregir sus fallos, con la finalidad de poner fin a la violencia y fortalecer las sociedades afectadas por el crimen transnacional. Crisis Group recomienda que la UNGASS extraiga lecciones del historial de estrategias fallidas y malos resultados. En particular, deberían observar de cerca a América Latina, donde los cárteles tienen mayor poder de fuego que la policía nacional, coaccionan y corrompen a los funcionarios, y causan innumerables víctimas en la lucha por el control de la producción de drogas, las rutas de transporte y las redes de distribución.

Las convenciones de la ONU sobre drogas de 1961, 1971 y 1988 establecieron el marco legal bajo el cual se definen las sustancias ilícitas como un peligro para la seguridad nacional e internacional. Frente al aumento de la violencia, y reconociendo el fracaso del régimen antidrogas en el cumplimiento de sus objetivos, en 2012 los presidentes de Colombia, México y Guatemala reclamaron que la UNGASS se adelantara tres años, al 2016. Vislumbraron una oportunidad para diseñar políticas antidrogas centradas sobre todo en la salud pública y los derechos humanos, sin dejar de lado la seguridad ciudadana.

Durante los preparativos de la UNGASS se han presentado y discutido numerosas evidencias de los fracasos del régimen global antidrogas, y se han formulado muchas propuestas. Si bien ha habido un debate inclusivo que ha involucrado a la sociedad civil, el clima político aún no parece idóneo para generar cambios importantes a nivel global. Tan solo 53 de los 193 Estados miembros participaron en la sesión preparatoria final, que tuvo lugar el mes pasado en Viena, y avalaron escasas nuevas ideas para su posible inclusión en las conclusiones de la UNGASS. Desde una perspectiva de salud, derechos humanos y seguridad, el lenguaje preparatorio es débil.

Crisis Group lleva más de una década informando sobre la violencia vinculada al narcotráfico y las redes criminales. Nuestro extenso informe doble de 2008 acerca del inquietante impacto de las políticas antidrogas sobre la violencia en la región andina concluyó que “se requiere con urgencia que la comunidad internacional reconozca los errores cometidos y mejore fundamentalmente sus políticas, pues de lo contrario los criminales transnacionales saldrán triunfantes”. La Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia ha dicho en gran parte lo mismo. En informes sobre Guatemala (2011) y México (2013) ampliamos ese mensaje, instando a los líderes a que “abran un debate serio [y a] reevaluar las políticas que no han logrado ni aliviar el sufrimiento causado por la drogadicción ni reducir la corrupción y la violencia vinculadas a la producción y tráfico de estupefacientes”. Hoy repetimos este llamado e instamos a que se llegue a un acuerdo colectivo en la UNGASS sobre un mecanismo sustantivo y sistemático para reformar el actual régimen antidrogas en los tres años que quedan hasta 2019, cuando la ONU tiene previsto establecer el programa antidrogas para los próximos diez años.

¿Qué puede aprender la UNGASS de América Latina?

América Latina está en la primera línea de la guerra contra las drogas. Examinar las experiencias de Colombia, México y Guatemala – los mismos países que instaron a que se adelantara la UNGASS – puede facilitar la evaluación crítica necesaria para transformar las políticas antidrogas nacionales e internacionales de modo que traten a los consumidores crónicos mediante el sistema de salud pública en lugar del sistema de justicia penal, prioricen la reducción de daños producidos por masivos encarcelamientos, y mejoren la seguridad en lugar de multiplicar las amenazas en la región. Estos tres países, en los que Crisis Group trabaja extensamente, demuestran cómo las regiones de producción y tránsito de drogas se ven gravemente afectadas por políticas que exigen un enfoque global, incluida una reflexión acerca del impacto de las políticas de los Estados Unidos.

En Colombia, la economía de la droga ha sido un elemento integral del largo conflicto armado, al menos desde mediados de los 80. El gobierno del presidente Juan Manuel Santos sabe que la perspectiva inminente del fin del conflicto con las insurgencias de las FARC y el ELN es el mejor momento para reducir en gran medida el tráfico ilegal y poner a prueba las reformas en materia de políticas antidrogas. El 9 de mayo de 2015 suspendió la fumigación aérea de cultivos de coca con glifosato. El 22 de septiembre adoptó la Estrategia Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, cuyo objetivo es invertir en las regiones productoras de coca. Asimismo, en concordancia con el principio de reducción de daños, proclama que los consumidores ya no deberían ser encarcelados. El 21 de diciembre se adoptó un decreto sobre la regulación del mercado de cannabis para usos médicos y científicos. Una lección que ya está reflejada en el acuerdo de paz pendiente con las FARC es que, para que estas nuevas políticas tengan éxito y la paz sea sostenible, la erradicación voluntaria de los cultivos de coca y el desarrollo alternativo deben ser prioritarios. Se deben proporcionar además alternativas económicas a largo plazo para los campesinos y los jóvenes, ya que, sin ellas, es probable que caigan nuevamente en el mercado de la droga.

En México, la excesiva dependencia en los militares viola los derechos humanos y menoscaba el trabajo policial en algunas regiones. A medida que Colombia comenzó a hacer frente a sus cárteles, los traficantes mexicanos pasaron a jugar un papel cada vez más poderoso. En 2006, el presidente Felipe Calderón inició una campaña que se centró en decapitar a los cárteles, acelerando su fragmentación en grupos más pequeños y a menudo más letales. La situación apenas ha cambiado bajo el presidente Enrique Peña Nieto, a pesar de sus promesas de priorizar los programas sociales centrados en la prevención de la violencia. Decenas de miles de personas han sido asesinadas por violencia vinculada al narcotráfico desde 2006. La impunidad sigue siendo la norma en regiones en las que mafiosos poderosos han abrumado, intimidado o corrompido a los funcionarios locales, estatales e incluso federales. La desaparición de 43 estudiantes en el estado de Guerrero en 2014 fue un hecho especialmente espantoso, pero no sin precedentes. Muchas pandillas han diversificado sus actividades, sumando al narcotráfico delitos predatorios como el secuestro y la extorsión, a menudo enterrando a las víctimas en fosas comunes masivas. Las instituciones de seguridad y justicia no pueden, o no quieren, proteger a los ciudadanos y llevar ante la justicia a los criminales peligrosos, incluidos a los funcionarios corruptos.

La geografía de Guatemala – a medio camino entre Colombia y EE.UU. – la sitúa en una de las intersecciones más concurridas del tráfico de drogas ilícitas en todo el mundo. La cocaína (y los ingredientes de las drogas sintéticas) llegan por aire, tierra y mar, y se trasladan a México y después a EE.UU. Su clima de montaña es ideal para el cultivo de amapola. Las armas de fuego proliferan, debido a leyes permisivas y al contrabando. Su población empobrecida y subempleada es una fuente de reclutas. En algunas regiones, los traficantes son importantes empresarios al frente de negocios tanto lícitos como ilícitos. Hay indicios de algunos avances. La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) ha llevado a cabo investigaciones que, con el apoyo de valientes fiscales, han llevado al procesamiento y encarcelamiento de funcionarios corruptos y sus asociados. Más recientemente, diecinueve altos funcionarios, incluido el expresidente Otto Pérez Molina, fueron acusados y detenidos en el marco de un caso de corrupción masiva. El presidente Jimmy Morales ahora se enfrenta al desafío de continuar la lucha contra la corrupción endémica, el delito y la coerción que permitieron la creación de estructuras ilícitas paralelas. Pero Guatemala cuenta con recursos limitados y depende en gran medida de la cooperación internacional, un factor clave tanto para el éxito sostenible de cualquier iniciativa contra el delito y la impunidad como para iniciar un debate nacional sobre sus opciones frente al consumo creciente local.

EE.UU. participa activamente en el desarrollo e implementación de políticas antidrogas en América Latina. Si bien la Oficina de Fiscalización del Gobierno (GAO) concluyó que el Plan Colombia de Washington había mejorado la seguridad frente a las guerrillas, las estrategias antinarcóticos han sido criticadas por su ineficacia a la hora de eliminar el cultivo o la producción de coca y la comercialización de drogas ilícitas. La reciente reasignación de importantes recursos de interdicción y ayuda militar a los derechos humanos y el desarrollo podría ayudar a reconstruir el tejido social y fortalecer el Estado de derecho, y debería ser ampliada. Sin embargo, las distorsiones provocadas por las políticas antidrogas de EE.UU. en la región no podrán superarse sin un debate interno sobre la guerra contra las drogas que anunció en 1971 y que muchos hoy en día consideran imposible de ganar. Crisis Group alienta al Congreso de los EE.UU. a formar una comisión especial independiente para evaluar las estrategias internas y externas desde la perspectiva de los derechos humanos, la salud y la seguridad, y presentar sus conclusiones al nuevo gobierno en enero de 2017. Se podrían crear mecanismos similares en otros países.

Aprovechar la oportunidad de la UNGASS

La UNGASS no es la última ocasión que tendrán los Estados miembros para cambiar fundamentalmente sus estrategias antinarcóticos, pero es la oportunidad para acordar una revisión sistemática que podría sentar las bases de las decisiones que se tomen en 2019. Parte del enfoque debería basarse en otros compromisos de las Naciones Unidas, en especial los Objetivos de Desarrollo Sostenible, que contemplan incentivos para tratar a los consumidores y a los traficantes de drogas de formas fundamentalmente diferentes. Es igualmente imprescindible incluir a otras agencias de la ONU y mecanismos multilaterales y regionales en la evaluación.

La experiencia de América Latina sugiere que las políticas antidrogas deben tener en cuenta los intereses de las personas directamente afectadas por el delito y la violencia, incluidos los eslabones más débiles de la cadena criminal. Crisis Group recomienda que la UNGASS extraiga las lecciones relevantes de los ejemplos mencionados anteriormente, y establezca mecanismos que ayuden a los Estados a recabar información sobre políticas antidrogas nacionales que den el peso necesario a sus consecuencias sobre la salud, la seguridad, los derechos humanos y el desarrollo. El secretario general debería impulsar activamente el debate y respaldar la formación de grupos de expertos independientes, como lo propuso Colombia, Uruguay y varias organizaciones de la sociedad civil, con la misión de reunir dicha información y proponer alternativas a las actuales políticas antidrogas de cara a 2019.

Bruselas

A woman places a Mexican flag next to shoes belonging to a few of the scores of thousands of victims of the country’s drug wars since 2006. Monterrey, 15 January 2012. REUTERS/Daniel Becerril

UNGASS – A Very Modest Drug Policy Review

Today’s tough international regime to deal with narcotic and other dangerous drugs, Colombia’s Justice Minister Yesid Reyes said in the lead up to the latest UN policy review, is like the famous definition of insanity usually attributed to Albert Einstein: doing the same thing over and over again, yet expecting different results.

Soon afterwards, President Juan Manuel Santos of Colombia spoke of the international community’s inability to acknowledge the drug issue as primarily a human rights and health, not security problem. Instead, he suggested, punitive policies in the name of better security have not only failed to eliminate illicit drug flows or significantly reduce demand, but have also contributed to what appears to be ever more violence and human suffering.

Both the minister and president of the country plagued by one of the world’s biggest cocaine-production problems expressed hope the special high-level session of the UN General Assembly (UNGASS) in New York on 19-21 April would identify reforms. Many others, including International Crisis Group, also saw a rare opportunity for change. Unfortunately, that hope was misplaced: the UNGASS largely missed its chance to usher in much-needed new global drug policies.

UNGASS sparked considerable optimism in 2012, when the presidents of Colombia, Mexico and Guatemala proposed that it be held this year. They asserted that the unintended consequences of the war on drugs included too many victims and too much violence and corruption.

Latin America has suffered the most from dysfunctional drug policies dictated by the international community.

They spoke from their domestic experience. Latin America has suffered the most from dysfunctional drug policies dictated by the international community. In Mexico, scores of thousands have died in drugs-related violence since 2006; 6.5 million have been displaced in Colombia’s decades-old internal conflict fuelled in part by the drug business; and Guatemala, which transships over 80 per cent of the cocaine ultimately consumed in the U.S. on to Mexico, ranks among the world’s most violent countries. In several parts of Latin America, drug cartels and criminal groups benefit from and contribute to widespread corruption and coercion of public officials.

The presidents envisaged a gathering that would mark the historical moment when the international approach to dangerous drugs would acquire a more humanitarian cast, allowing countries hitherto bound by legal commitments undertaken in 1961 greater flexibility in dealing with their national drug issues. It was not to be.

The UNGASS final document did record some accomplishments. States agreed that the drug issue is above all a health issue and thus users should be treated with respect and given opportunities for social reintegration. They recognised that cooperation among specialised UN bodies, such as the World Health Organization (WHO), the UN Development Programme (UNDP), the Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR) and UN Women, is essential in order to include drug policy in human rights and development agendas. And they agreed that the proportionality principle should be applied in criminal offences for first-time drug users and those involved at the lowest links of trafficking chains.

Reformers at the UNGASS session were disappointed.

There were however disappointments for reformers. One great frustration was hardly a surprise: despite mounting pressure from many member states, global leaders, civil society and UN agencies, a number of countries, led by Indonesia and supported among others by China, Singapore, Egypt, Pakistan and Iran, blocked agreement on a proposal to call for abolishment of the death penalty for drug offences. They then ruled out compromise wording that would urge a moratorium on such executions until a consensus could be achieved.

A second disappointment revolved around the decision to drop from the final document the widely-used term “harm reduction”, referring to measures that are alternatives to automatic criminalisation and could avoid needless spread of HIV/AIDS, hepatitis and tuberculosis. Governments like Uruguay, Switzerland and the Czech Republic said this amounted to a failure to recognise the value and effectiveness of the public health-oriented policies they are pursuing.

The final document’s undifferentiated placement of human rights in the same section with women, youth and communities was a third disappointment to the many states that argued for acknowledgement that human rights are a crosscutting issue. These states believe UNGASS should have emphasised the need for greater efforts to collect and analyse evidence of how drug policies differently affect women, children, youth and disadvantaged communities.

The most worrying failure of UNGASS was that it produced no real commitment for member states to conduct a critical review of their policies.

The most worrying failure of UNGASS, however, was that it produced no real commitment for member states to conduct a critical review of their policies. None of the proposals for creation of a panel of experts or an experts working group that were on the table were adopted. Missing this opportunity to bring more evidence and expertise into the contentious policy debate means that reformers may face even tougher going in 2019, when the UN is scheduled to set its drug policy agenda for the next decade.

The immediate challenge for like-minded countries, civil society and UN agencies is thus to devise alternative proposals for continuing in a more systematic manner over the next three years the immense research and evidence-collection that is under way on existing drug policies, even without the blessing and momentum that should have come from UNGASS.

If 2019 is to produce action that better reflects that achievement, however, the reformers in civil society, UN agencies and the countries that pushed for a more innovative UNGASS will need to encourage the debate’s continuation in countries that are sticking to the old rules, including the U.S.

UNGASS at least conducted an open global debate about what has gone wrong with the international control regime, breaking some long-held articles of faith. It showed that there are ways to address the threat of criminal drug cartels and illicit drug trafficking at the same time as protecting human rights, reducing violence and using proven public health methods to deal with illicit drug use.

So despite the disappointments, the Colombian minister may have material to disprove Einstein’s supposed dictum: repeated criticism of the old drugs policy may yet bring a new result. The three UNGASS days in New York, an optimist can say, did show that meaningful policy change may be closer than ever.