El 3 de noviembre, al final de una visita de tres días a Venezuela, Karim Khan, el nuevo fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI), anunció que iniciará una investigación sobre crímenes de lesa humanidad en el país. La investigación abarcará denuncias de violaciones sistemáticas a los derechos humanos durante las manifestaciones masivas que vivió Venezuela entre abril y julio de 2017, cuando el enfrentamiento entre el gobierno de Maduro y la oposición alcanzó uno de sus puntos más álgidos. Según la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, 124 manifestantes murieron y más de 5.000 fueron detenidos.

Durante la conclusión de su visita, el fiscal firmó un memorando de entendimiento con el presidente Nicolás Maduro. El memorando recoge la decisión del fiscal de iniciar la fase de investigación y deja constancia de que las autoridades de Venezuela consideran que se trata de un paso injustificado, ya que creen que las acusaciones deben ser investigadas por las autoridades nacionales. De entrada, se mantiene abierta la posibilidad de que Caracas (con la cooperación del fiscal) decida que los involucrados tienen que responder por sus crímenes, ya que el documento prevé que Venezuela “adoptará todas las medidas necesarias para asegurar la efectiva administración de la justicia, de acuerdo con los estándares internacionales, con el apoyo y el compromiso activo de la Fiscalía”. Pero también contempla que el fiscal podría considerar insuficientes esos esfuerzos, y señala la obligación de “facilitar el efectivo desempeño del mandato del fiscal” en el territorio venezolano.

La decisión del fiscal de abrir la investigación es un hito. Es la primera vez que crímenes cometidos en el continente americano son sometidos a una investigación formal de la CPI. En parte, Khan tomó esta decisión al considerar que, hasta el momento, las autoridades venezolanas han demostrado falta de voluntad o incapacidad para emprender un esfuerzo genuino que permita llevar a los presuntos responsables ante la justicia. En septiembre, una misión de determinación de hechos creada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU concluyó que Venezuela “no ha adoptado medidas tangibles, concretas y progresivas para remediar las violaciones a los derechos humanos, combatir la impunidad y reparar a las víctimas mediante investigaciones y enjuiciamientos nacionales”. Varias asociaciones de víctimas de Venezuela le habían pedido al fiscal de la CPI que iniciara la investigación, afirmando que consideran que nunca obtendrán reparación del sistema judicial o de sus jefes políticos.

Las protestas masivas de 2017 se desataron porque el Tribunal Supremo de Justicia controlado por Maduro decidió despojar de sus poderes a la Asamblea Nacional de mayoría opositora, y luego sustituirla por una Asamblea Constituyente completamente dominada por la coalición de gobierno. Según diversos reportes, estas manifestaciones fueron reprimidas, en muchas ocasiones, con un uso excesivo e incluso letal de la fuerza. Las fuerzas de seguridad también llevaron a cabo miles de detenciones evidentemente arbitrarias y, según reportes, muchos de los detenidos fueron objeto de abusos o tratos inhumanos y degradantes.

La Fiscalía de la CPI decidió ocuparse del asunto en 2018. En febrero, abrió un “examen preliminar”, que es el proceso por medio del cual determina si existen fundamentos razonables para iniciar una investigación formal. En septiembre de 2018, Argentina, Canadá, Colombia, Chile, Paraguay y Perú remitieron formalmente la situación de Venezuela a la Fiscalía, solicitando que se iniciara una investigación. Asimismo, ese grupo de países solicitó que la investigación se ampliara para incluir acontecimientos a partir de febrero de 2014, cuando una ola anterior de protestas desató una represión generalizada.

A fines de 2020, la Fiscalía informó públicamente que había encontrado fundamentos razonables para creer que se habían cometido crímenes de lesa humanidad. También aclaró que había decidido centrar su atención en denuncias ligadas al período posterior a abril de 2017, y en particular, en las detenciones arbitrarias por parte de autoridades civiles, fuerzas armadas y partidarios del gobierno, las cuales en muchos casos habrían resultado en casos de tortura, violencia sexual y persecución de partidarios de la oposición. Eventualmente, el fiscal también podría decidir ampliar la investigación a otros presuntos delitos.

La Fiscalía ya ha identificado también a los cuerpos de las fuerzas de seguridad venezolanas presuntamente implicados en los crímenes que están bajo investigación. Estas incluyen, entre otras, a la Policía Nacional Bolivariana, la Guardia Nacional Bolivariana, las Fuerzas de Acciones Especiales, la Dirección General de Contrainteligencia Militar y unidades de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana. Según las políticas de la CPI, los fiscales comenzarán por examinar las denuncias de responsabilidad penal individual de los oficiales de alto rango de estas fuerzas, quienes han desempeñado un papel crucial en la represión del descontento en nombre del gobierno de Maduro.

Por otro lado, en febrero de 2020, el gobierno de Maduro solicitó a la Fiscalía iniciar otro “examen preliminar”, argumentando que la aplicación de las sanciones de Estados Unidos a Venezuela constituyen un crimen de lesa humanidad. Esa indagación preliminar fue abierta y sigue en curso.

La posición de Caracas es que el fiscal no debió iniciar la investigación. Maduro dijo que respetaba la decisión de Khan, pero agregó que “hemos manifestado que no la compartimos”.

Varios meses antes de la visita de Khan, las autoridades venezolanas cuestionaron la forma en la que se estaba llevando a cabo el examen preliminar, y argumentaron ante una Sala de Cuestiones Preliminares de la Corte que la Fiscalía no estaba compartiendo suficiente información con el gobierno y que esto obstaculizaba la cooperación. En julio, la Sala rechazó la petición de Venezuela de revisar judicialmente la ejecución del examen preliminar. El memorando de entendimiento podría ser visto como un esfuerzo por dejar atrás esos desacuerdos y crear, a partir de ahora, las bases para una mejor relación de trabajo, ya que en el documento específicamente se llama a “establecer mecanismos para mejorar la cooperación entre las Partes”. Pero aún es incierto si las autoridades venezolanas realmente cumplirán con su promesa de colaborar.

Las autoridades venezolanas, conscientes de la inminencia de la decisión del fiscal de la CPI sobre un posible inicio de la fase de investigación, recientemente han intentado demostrar que hay voluntad de dar pasos modestos hacia la rendición de cuentas. Han liberado a algunos presos políticos, se han apresurado a mejorar las condiciones de centros de detención y han investigado y enjuiciado a funcionarios de bajo rango implicados en los tipos de crímenes que la CPI está investigando. Por ejemplo, hace poco un tribunal venezolano condenó a un militar a 23 años de prisión por asesinar a un joven manifestante frente a un aeropuerto militar de Caracas en 2017. (Sólo unas semanas antes, otro tribunal había absuelto al oficial, una decisión que la Fiscalía General venezolana impugnó rápidamente).

Sin embargo, si Caracas pretende persuadir al fiscal de la CPI para que desista de la investigación, aduciendo que está tomando medidas adecuadas por su propia cuenta, es improbable que judicializar a oficiales de bajo rango vaya a ser suficiente. El principal dilema del gobierno es que la práctica habitual de la CPI es centrarse en quienes tienen la mayor responsabilidad sobre los crímenes en cuestión. En muchos casos, justamente esos funcionarios son a quiénes el gobierno más desea proteger.

A partir de ahora, la principal tarea de Khan será recabar evidencia que permita demostrar responsabilidades penales. Si considerare que existe suficiente, podría entonces determinar contra quién presentar cargos. Debido a los limitados recursos de la Corte y a su creciente carga de casos, la política de la Fiscalía es centrarse en un número relativamente pequeño de individuos. Como se ha señalado anteriormente, la política de la CPI es investigar y enjuiciar a los máximos responsables de los crímenes más graves.

El memorando de entendimiento afirma que aún no se ha identificado a ningún “sospechoso ni a ningún objetivo”, lo que es coherente con las primeras fases de la investigación. La cuestión radica en la posibilidad de identificar a esos individuos. La recolección de material probatorio que pueda ser presentado ante la Corte Penal Internacionales no es una tarea fácil. Hasta ahora, iniciativas internacionales, como la misión de determinación de hechos creada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, han utilizado como estándar de prueba “fundamentos razonables para creer”, pero para obtener una condena, el fiscal debe ser capaz de probar la culpabilidad del acusado “más allá de toda duda razonable”. Además, es probable que la Fiscalía tenga dificultades si no cuenta con el apoyo de las autoridades venezolanas para investigar. Los fiscales locales suelen tener un amplio acceso a evidencia y testigos en sus propios países, y pueden llevar a cabo inspecciones y allanamientos sin mayores obstáculos; una capacidad con la que no cuenta la CPI.

Si, a pesar del memorando de entendimiento, las autoridades venezolanas no están dispuestas a cooperar significativamente, la oficina de Khan podría buscar formas de proseguir con la investigación. Por ejemplo, solicitando la cooperación de otros Estados u organizaciones internacionales.

Por último, durante la fase de investigación, el fiscal puede solicitarle a una Sala de Cuestiones Preliminares de la Corte que dicte una orden de detención si logra demostrar “fundamentos razonables” que permitan creer que un individuo ha cometido un crimen de competencia de la Corte. Sin embargo, incluso en ese caso, la CPI debe recurrir a los Estados Parte para que, según lo exige el Estatuto de Roma, detengan y envíen a la persona acusada a La Haya. Esto será un problema si para entonces Caracas ha decidido no cooperar y los funcionarios acusados permanecen dentro de Venezuela o restringen sus viajes a países que no están dispuestos a arrestarlos.

Está por verse. La decisión de abrir una investigación demuestra que la Fiscalía dispone de suficiente información relacionada con delitos graves para justificar una indagación extensiva. Al mismo tiempo, el hecho de que las autoridades venezolanas recientemente hayan tomado algunas medidas para abordar crímenes del pasado, aunque de manera insuficiente, sugiere que no son indiferentes a los efectos que la investigación pudiese llegar a tener para la reputación internacional del gobierno y su control del poder.

Otro dilema para el gobierno es que sus propios esfuerzos para evitar la intervención de la CPI podrían aumentar las tensiones al interior de su coalición. Si el gobierno quiere persuadir al fiscal para que no siga adelante con la investigación, probablemente tenga que permitir el enjuiciamiento en Venezuela de oficiales de alto rango que presuntamente tuvieron la mayor responsabilidad en los crímenes investigados. Dependiendo de la jerarquía de esos oficiales, su judicialización podría venir acompañada de un grave malestar en la coalición de gobierno, en especial en la policía y el sector militar. Hasta el momento, y sobre todo durante los últimos tres años de las disputas políticas entre el gobierno y la oposición, el chavismo ha valorado, por sobre todas las cosas, la lealtad al interior de sus filas. La judicialización de oficiales de alto rango podría hacer que muchas de estas personas reevalúen la conveniencia de permanecer ciegamente fieles al gobierno.

Un desafío adicional para el gobierno es que una verdadera judicialización como la que exige la CPI también requeriría una reforma del sistema de justicia venezolano. La justicia en Venezuela se ha venido deteriorando en las últimas décadas y se ha vuelto sumisa con el poder ejecutivo. El poder judicial carece de independencia y está plagado de corrupción. (Según la misión de determinación de hechos designada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, hay motivos razonables para creer que “los magistrados del Tribunal Supremo reciben habitualmente órdenes con respecto a la forma de decidir las sentencias”). El anuncio en septiembre por parte de las delegaciones del gobierno y de la oposición en las conversaciones facilitadas por Noruega en México, de que iniciarían discusiones sobre el sistema de justicia podría haber impulsado iniciativas de reforma judicial. Pero el gobierno suspendió su participación en las conversaciones tras la extradición por parte de Cabo Verde a Estados Unidos de un empresario vinculado al gobierno de Maduro.

En definitiva, en gran parte dependerá de la evaluación que haga el fiscal Khan sobre si las acciones que puede realizar Venezuela se desarrollan con la suficiente rapidez y están dirigidas hacia las personas indicadas. Incluso al abrir la investigación, el fiscal señaló que se regirá por el principio de “complementariedad positiva”. Este principio prevé que la CPI solo interviene cuando los Estados no demuestran suficiente voluntad o capacidad para llevar a cabo investigaciones y enjuiciamientos genuinos. También significa que la oficina de Khan apoyará activamente a los Estados que estén dispuestos a cooperar, demostrando deferencia por sus sistemas judiciales internos. Es por esto que justo antes de visitar Venezuela, el fiscal, tras recibir garantías de que las autoridades colombianas respaldarán al poder judicial y a la Jurisdicción Especial para la Paz (un mecanismo creada por el acuerdo de paz suscrito en ese país en 2016), anunció el cierre del examen preliminar sobre Colombia que estuvo abierto durante dicisiete años por crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad. Asimismo, al anunciar formalmente la investigación de la situación en Venezuela, el fiscal manifestó que la “Fiscalía respaldará todo esfuerzo sincero y significativo emprendido por el Gobierno de Venezuela para reformar y revitalizar el sistema penal y de justicia a fin de establecer una rendición de cuentas genuina en Venezuela a favor de las víctimas de presuntos crímenes”.

Pero es poco probable que la deferencia del fiscal sea indefinida. Es muy posible que cambie su enfoque si las autoridades venezolanas no logran un progreso rápido y significativo respecto a la rendición de cuentas y a la reforma judicial. Para un gobierno tan decidido a asegurar su control político y la lealtad dentro de sus filas, la reforma del sistema de justicia y el enjuiciamiento de altos oficiales es un precio que será difícil de asumir.