La trágica guerra de Yemen
La trágica guerra de Yemen
Toward Open Roads in Yemen’s Taiz
Toward Open Roads in Yemen’s Taiz

La trágica guerra de Yemen

Lo que empezó como lucha de poder interna en un Estado frágil se ha convertido en enfrentamiento entre Arabia Saudí e Irán y amenaza con desintegrar Yemen y extender la violencia sectaria.

Lo verdaderamente trágico de Yemen es que, en un primer momento, el país logró evitar la guerra civil. A diferencia de Siria o de Libia, el levantamiento de su Primavera Árabe no presagió una violencia inmediata. Durante un tiempo hubo esperanzas de que el país pudiese ser testigo de una transferencia de poder pacífica. Un mecanismo de aplicación negociado por las Naciones Unidas diseñó una transición de dos años que debía ser la piedra angular de la retirada del presidente Ali Abdalá Saleh en noviembre de 2011, su sustitución por un líder provisional, el vicepresidente Abd Mansur al Hadi en febrero de 2012, y una Conferencia de Diálogo Nacional (NDC, por sus siglas en inglés) concebida para guiar la reforma constitucional antes de las nuevas elecciones al cabo de dos años.

Sin embargo, pronto surgieron los problemas. El principal punto del acuerdo de la ONU –la protección de los centros de poder tradicionales para evitar la guerra– demostró ser también su talón de Aquiles. Los grandes ganadores fueron el nuevo presidente Hadi y un pequeño círculo de leales, por un lado, y el veterano partido Al Islah, así como algunos personajes del régimen anterior críticos con Saleh, por otro, incluida la influyente familia Ahmar y el general Alí Mohsen, durante mucho tiempo aliado del expresidente. Todos ellos utilizaron el proceso de la ONU para incrementar su participación en el gobierno y el ejército a costa de Saleh.

Sectores importantes de la población, entre ellos los huzíes –un movimiento de resurgimiento chií zaydí del norte– y muchos de los manifestantes jóvenes del principio, rechazaron la iniciativa de la ONU porque consideraron que protegía los intereses de los partidos políticos del régimen y a las élites que los apoyaban. Los activistas del movimiento del sur (Al Hirak), algunos de los cuales también habían exigido la destitución de Saleh, lo desecharon afirmando que era un acuerdo exclusivamente del norte que ignoraba sus demandas de mayor autonomía o hasta de independencia.

En 2014, Saleh había forjado una alianza táctica con sus viejos enemigos, los huzíes, como una manera de seguir vivo políticamente, vengarse de sus rivales y, tal vez, intentar volver. La transición estaba pendiente de un hilo. La competencia desenfrenada por los recursos del Estado entre Hadi, Saleh y el grupo Al Islah-Ahmar-Mohsen paralizó el sistema político. La gran perdedora fue la gente, que vio como se hundía su nivel de vida, aumentaba la corrupción y se deterioraba la seguridad.

Derrumbamiento de una frágil paz

En enero de 2014 terminó la NDC y el débil compromiso de Yemen estaba hecho trizas. El equilibrio de poder en el norte ya se había invertido cuando los huzíes, apoyados por miembros descontentos del partido de Saleh, derrotaron a los combatientes de la coalición Islah-Ahmar-Mohsen, a los que se habían unido milicianos salafistas, en una serie de duras batallas en 2013 y 2014. En septiembre de de ese año, los huzíes consiguieron entrar al asalto en Saná, la capital, aprovechando el resentimiento popular generalizado contra el gobierno de Hadi y con ayuda de los partidarios de Saleh. Los posteriores intentos de pacificación fracasaron. Los huzíes forzaron un Acuerdo de Paz y Asociación Nacional (PNPA, por sus siglas en inglés), pero ni ellos ni el gobierno respetaron del todo sus compromisos. Los huzíes siguieron ampliando su control territorial, alegando que tenían que combatir la creciente amenaza de Al Qaeda en la Península Arábiga (AQPA) y el Estado Islámico (EI). Hadi intentó imponer la aceptación de un borrador de Constitución que incluía un esquema federalista, pero los huzíes lo rechazaron afirmando que la propuesta violaba el espíritu del PNPA. De este modo, volvieron a la violencia, detuvieron a un asesor del presidente y rodearon su residencia, provocando la dimisión de Hadi y sus ministros el 22 de enero de 2015.

Los huzíes sustituyeron el gobierno por un consejo revolucionario a través de una “proclamación constitucional”, y a continuación se dirigieron al sur con el apoyo de unidades aliadas del ejército. Su supuesto objetivo era evitar que Adén se convirtiese en el refugio de AQPA. Hadi, que había huido a esa ciudad, retiró su dimisión y declaró que todas las medidas tomadas por los huzíes eran “nulas e ilegítimas”. Desde entonces, Yemen tiene dos gobiernos rivales: uno en Saná, dominado por los huzíes, y otro con el presidente Hadi, reconocido internacionalmente, que ha oscilado entre Riad y Adén.

Arabia Saudí lanza un ataque

Aunque los huzíes iniciaron el conflicto, Arabia Saudí lo intensificó. Movido por una combinación de cálculos regionales y nacionales, el 26 de marzo de 2015 Riad lanzó una campaña aérea respaldada por otros nueve países árabes, en su mayoría suníes, con el objetivo declarado de hacer retroceder a los huzíes y reinstaurar plenamente el gobierno de Hadi. Arabia Saudí intervino en parte en respuesta a su percepción de que Irán estaba intentando cumplir sus ambiciones hegemónicas en el Golfo mientras Washington hacía la vista gorda o incluso cortejaba a Teherán en las negociaciones nucleares. Al verse cada vez más rodeado, el gobierno saudí trazó una línea en Yemen para evitar que lo que consideraba una entidad proiraní amenazase su flanco meridional.

El ataque aéreo se produjo inmediatamente después de la sustitución del rey Abdalá por el rey Salman, que trajo consigo importantes cambios en la política saudí. Mohamed bin Salman, hijo del nuevo monarca, al que se designó príncipe heredero y ministro de Defensa, se convirtió en la cara visible de la guerra. Mucha gente piensa que su suerte política, si no la estabilidad del reino, está ligada al éxito o al fracaso militar en Yemen.

La campaña aérea de castigo y el bloqueo naval y aéreo liderados por Arabia Saudí lograron frenar el avance territorial de los huzíes, pero causaron más terror a los civiles que daño a los rebeldes. El bloqueo, que pretendía evitar que estos se rearmasen, se convirtió en un castigo colectivo a la población civil e hizo que aumentasen significativamente las probabilidades de una hambruna. Además, el hecho de que la coalición encabezada por Riad se centrase exclusivamente en los huzíes y en su avance en zonas predominantemente suníes, proporcionó espacio y apoyo a AQPA y el EI para ampliar su presencia y su influencia en el sur de Yemen.

El papel de Emiratos Árabes Unidos

En julio de 2015, el conflicto entró en una nueva fase cuando Emiratos Árabes Unidos (EAU) capitaneó una invasión terrestre para recuperar Adén. Parece que la decisión de participar en el esfuerzo bélico estuvo motivada por el deseo de secundar a Arabia Saudí, así como por una necesidad urgente. Los diplomáticos y los analistas que conocen bien la política exterior de EAU sostienen que, en buena medida, la intervención obedeció a un diagnóstico compartido sobre la influencia de Irán en la región y al deseo de enviar un mensaje enérgico a los nuevos gobernantes saudíes, recordándoles que tienen que ser conscientes de que la seguridad de ambos países está interconectada.

Al principio, la intervención emiratí en el sur de Yemen fue un éxito militar. Con el apoyo de combatientes yemeníes más o menos aliados con Hadi, recuperaron varias zonas de la región en tan solo unas semanas. Sus esfuerzos recibieron una ayuda local significativa, ya que para una parte importante de la población del sur, los huzíes y el ejército yemení fiel a Saleh son invasores del norte. Pero el bloque huzíes-Saleh consiguió rechazarlos, en particular en Taiz, la tercera ciudad de Yemen, que aunque está situada en el sur, políticamente forma parte del norte. Los reveses de la coalición en la gobernación de Taiz manifestaron las limitaciones de la asociación entre EAU y Arabia Saudí en todo su alcance.

Efectivamente, la apreciación emiratí de la amenaza en Yemen y sus prioridades en el país difieren en cierta medida de las saudíes. La diferencia más notable se refiere a Al Islah, filial de los Hermanos Musulmanes. Mientras que el rey Salman simpatiza con Al Islah, para EAU sigue siendo un peligro político nacional y regional. En la batalla de Taiz, la mayoría de los soldados emiratíes permanecieron lejos de la ciudad debido a la destacada participación de Al Islah en el combate junto a los saudíes. Las tensiones entre los aliados se hicieron obvias cuando Anwar Gargash, ministro de Asuntos Exteriores de EAU, tuiteó en noviembre que “si no hubiese sido por la incapacidad para actuar de Al Islah y los Hermanos Musulmanes”, Taiz ya se habría “liberado”.

Empeoramiento de una mala situación

A lo que empezó siendo una lucha de poder interna de Yemen se le ha superpuesto un enfrentamiento regional más espinoso entre Arabia Saudí e Irán. Si bien la rivalidad entre ambos países no ha sido la principal inductora del conflicto, proporciona el contexto geoestratégico en el que se están desarrollando las disputas internas yemeníes, con el resultado de polarizar y radicalizar una situación ya de por sí difícil. El aumento de las tensiones podría hacer que se endureciesen las acciones de los saudíes contra los huzíes, lo cual complicaría las posibilidades de un acuerdo político.

Más preocupantes son los problemas políticos internos. Yemen, que nunca fue un Estado fuerte, se ha convertido en un mosaico de regiones semiautónomas en guerra al que será difícil devolver a una estructura coherente. Los problemas que, en primer término, llevaron a la guerra –el reparto de poder a escala nacional y la estructura del Estado– no se han resuelto, y el conflicto bélico y la fragmentación resultante los han exacerbado. El reparto de poder nacional también se ha complicado desde que hay dos gobiernos rivales. Ninguno es eficaz o representativo, pero ambos intentarán conservar el máximo de autoridad en cualquier pacto de transición.

En el sur, mucha gente está más involucrada en la independencia que nunca, dispone de abundantes armas y cree que, con el tiempo, puede obtener el apoyo de los países del Golfo para la secesión. La presencia cada vez mayor del AQPA y el EI en la zona agrava la frágil situación.

Actores occidentales

Estados Unidos, Reino Unido y Francia han prestado apoyo a la guerra, a pesar de que mantienen reservas acerca del conflicto y de que les preocupa su posible duración y las consecuencias indeseadas, sobre todo la crisis humanitaria próxima a la catástrofe y la multiplicación incontrolada de los grupos yihadistas, como las filiales yemeníes de Al Qaeda y el EI. A pesar de estas preocupaciones, todos han vendido armas a los Estados del Golfo, especialmente a Arabia Saudí. Desde que empezó la guerra, EEUU ha aprobado nuevas ventas de armamento a los saudíes por valor de casi 21.000 millones de dólares, armas que van destinadas en gran parte a reponer los misiles y la munición gastados en la guerra. Además, han llegado más lejos al facilitar apoyo logístico (incluido el repostaje en vuelo) y en materia de servicios secretos.

En lo que respecta a la resolución del conflicto, todos difieren de la posición de Riad sobre cuál es la mejor manera de abordarla. Los países occidentales han sido reacios a presionar públicamente a los saudíes dada la susceptibilidad de su aliado con lo que sucede en Yemen. Cuando se les pregunta en privado, altos cargos estadounidenses y británicos aseguran que su influencia sobre la toma de decisiones en Arabia Saudí es limitada, y que resulta más efectiva cuando los intentos son discretos.

Sus acciones, sobre todo la ayuda militar, aparentemente contradicen todos los consejos encaminados a poner fin al conflicto. Para EEUU, en particular, el apoyo a la coalición liderada por Arabia Saudí parece ser parte del precio por su consentimiento al acuerdo nuclear del grupo G5+1 con Irán, que suscitó la oposición de los aliados de Washington en el Golfo y que ha exigido numerosas garantías. Yemen y su población han tenido que pagar el precio de este cálculo.

En muchos sentidos, los aliados occidentales de Arabia Saudí están en una situación en la que todos pierden. Retirar el apoyo militar confirmaría el temor de Riad a ser abandonada por Teherán. Seguir con él, contribuye al desastre humanitario, agudiza las tensiones entre saudíes e iraníes, hace que crezca la amenaza de Al Qaeda y el EI y, seguramente, convierte a Occidente en cómplice de crímenes de guerra. Toda la influencia sobre la política saudí conseguida a través de la participación en el esfuerzo bélico ha sido un fracaso a la hora de dar frutos apreciables, si es que ha dado alguno.

Una diplomacia defectuosa

Los acuerdos actuales y los marcos de negociación no bastarán. La NDC ha reunido a un amplio abanico de actores políticos, entre ellos los jóvenes, las mujeres y otros activistas de la sociedad civil, los partidos políticos, los huzíes y parte del movimiento del sur. Ha generado una larga lista de principios generales –inclusión política, Estado de Derecho, justicia social y transferencia de poder a través de un sistema federal– que podrían constituir un punto de partida para la reforma del sistema político. Sin embargo, no ha dado respuesta a las dos dificultades más apremiantes: las particularidades de la estructura del Estado y el reparto nacional de poder antes de las elecciones.

La resolución 2216 de las Naciones Unidas, aprobada en abril de 2015, solo trataba en parte las cuestiones de seguridad del país, y no reflejaba el equilibrio de poder sobre el terreno. Hacía hincapié en la necesidad de una retirada de los huzíes y la restitución del gobierno de Hadi, si bien los huzíes ya no son los únicos en imponer su voluntad por la fuerza. La resolución ignoraba la necesidad de una autoridad ejecutiva y un gobierno inclusivos con amplia aceptación y capaces de aplicar los acuerdos provisionales en materia de seguridad y de completar la transición del país.

Bajo una intensa presión diplomática por parte de la ONU, EEUU, Reino Unido y la Unión Europea, las delegaciones yemeníes se desplazaron a Suiza en dos ocasiones para asistir a las conversaciones auspiciadas por la organización. En junio de 2015, ambas partes acudieron con el único fin de hacer peticiones y evitar que las tachasen de no querer reunirse. En ese momento, el bloque huzíes-Saleh ocupaba una posición dominante y no estaba dispuesto a comprometerse. La otra parte insistía en que la base para las negociaciones era sencillamente la plena aplicación de la resolución 2216. La ronda de diciembre apenas fue mejor. Las partes se encontraron cara a cara e iniciaron conversaciones sustanciales sobre diversos asuntos, entre ellos el acceso humanitario, la generación de confianza y un alto el fuego duradero, pero el único acuerdo firme fue volver a reunirse a principios de 2016.

Perspectivas de paz

El futuro inmediato es sombrío. Incluso si los combates principales acaban, Yemen no volverá al estado anterior. Los combatientes están echando leña al fuego de un enfrentamiento que probablemente alimentará una pujante economía de guerra, las múltiples luchas de poder internas y la inestabilidad regional durante años. El sectarismo, que históricamente no ha sido un motivo de conflicto o un marco inductor de la violencia en Yemen, actualmente está generalizado. Los asuntos relacionados con la venganza se han incrementado exponencialmente. Las revanchas tribales harán que el conflicto se prolongue.

Además, ninguno de los bandos ha sido derrotado ni está agotado. Ambos creen que pueden lograr una posición más ventajosa en las negociaciones por medios militares. También tienen puntos de vista muy diferentes acerca de en qué consiste un compromiso razonable: para el bloque huzíes-Saleh, significa cambiar de gobierno, desarmar paulatinamente a todas las milicias (con la excepción de las suyas), y luego avanzar hacia las elecciones; para el gobierno de Hadi significa acelerar la aplicación de la resolución 2216; es decir, la rendición de su rival. Costará encontrar un punto medio. El bloque huzíes-Saleh tiene un número significativo de seguidores militarmente fuertes, pero no representa la diversidad política del norte de Yemen. Por su parte, Hadi es sureño, pero su gobierno no es representativo del sur o del este, y ni siquiera de toda la alianza contra los huzíes.

Arabia Saudí encabeza la acción bélica en el bando contrario a los huzíes, pero hasta ahora sus preferencias y preocupaciones no se han puesto sobre la mesa en las conversaciones. En consecuencia, se ha mostrado reacia a involucrarse en debates de alto nivel sobre medidas para rebajar la tensión y llevar a un alto el fuego y negociaciones guiadas por la ONU.

Prioridades inmediatas

Es probable que los enfrentamientos continúen en el futuro inmediato. La prioridad de los mediadores de la ONU tiene que ser un acuerdo sobre los mecanismos para mejorar las condiciones humanitarias, sobre todo en ciudades como Taiz, que incluya el acceso sin trabas a la ayuda humanitaria en todo el país. Para conseguir un alto el fuego general y volver a un proceso político yemení serán necesarios determinados pasos. En primer lugar, para acabar con el punto muerto actual sería de ayuda que se celebrasen consultas a alto nivel entre Arabia Saudí y el bloque huzíes-Saleh, acerca de asuntos como la disminución de las hostilidades en la frontera saudí y la relación de los huzíes con Irán. También es esencial que el gobierno de Hadi, los huzíes y Saleh y sus aliados políticos participen sin condiciones previas en la próxima ronda de negociaciones. La coalición liderada por Arabia Saudí debería fomentar el apoyo del gobierno al orden del día fijado para esa reunión, incluida la aplicación de la resolución 2216 del Consejo de Seguridad, pero también los compromisos políticos necesarios que permitan aplicarla.

Para contribuir a posibilitarlo, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, especialmente EEUU, Reino Unido y Francia, deberían poner condiciones al suministro de armas y munición a los miembros de la coalición encabezada por Riad, concretamente el apoyo a un alto el fuego inmediato y unas negociaciones políticas inclusivas. De hecho, las futuras conversaciones en el marco de la ONU tendrán que ser más abiertas; es decir, habría que incorporar a otros beligerantes, en particular a Al Islah, los grupos salafistas y la resistencia del sur, para garantizar un cese de las hostilidades.

El camino hacia la paz duradera

Una vez que las conversaciones estén en marcha, habrá que incluir a las organizaciones de mujeres, así como a otros grupos de la sociedad civil y a todo el espectro de partidos para resolver cuestiones como el calendario de las futuras elecciones, la estructura del Estado y un proceso de desarme, desmovilización y reinserción. La cuestión del regionalismo se debería abordar frontalmente, sobre todo el deseo de más autonomía, o incluso de independencia, de la población del sur.

Para facilitar la reactivación del proceso de paz sería preferible que determinadas personalidades polémicas, concretamente Saleh, Mohsen y Hadi, se retirasen de la política. En 2011, un grupo representativo de ciudadanos presionó para que una serie de individuos políticamente conflictivos se marchasen durante un tiempo con el fin de dar margen a la reconciliación.

En lo que respecta a la responsabilidad, todos los bandos han infringido las leyes de la guerra y deberían permitir una investigación dirigida internacionalmente sobre crímenes de guerra y contra la humanidad. Para la reconciliación nacional será clave celebrar elecciones en el momento oportuno, pero no de inmediato. Un problema central del anterior periodo de transición fue que se prolongó mucho más allá de su mandato original de dos años.

Después de casi un año de combates, ninguno de los bandos está cerca de una victoria militar decisiva. En algún momento, los actores tendrán que ir más allá de la tibia participación en las conversaciones de paz promovidas por la ONU y reconocer que son necesarios determinados compromisos. Si no lo hacen, Yemen seguirá en su espiral descendente hacia la desintegración del Estado y la violencia sectaria. Esta trayectoria no solo tendrá consecuencias devastadoras para el pueblo yemení, sino también para el golfo Pérsico y, sobre todo, para la seguridad saudí, al fomentar una nueva crisis de refugiados, exacerbar las tensiones regionales con Irán y alimentar la radicalización de la región en provecho de los grupos yihadistas.

A car travelling from Yemen’s Taiz city to Aden via the Hajjat al-Abd road. This route is prone to car and truck accidents which can be deadly. CRISIS GROUP / Ahmed Basha

Toward Open Roads in Yemen’s Taiz

Taiz, a city in central Yemen, is besieged by Huthi rebels and practically cut off from the rest of the country. Restored road access would save lives and build trust that could help bring peace to Yemen, but time is short.

More than a month has passed since the UN announced a truce between Yemen’s internationally recognised government and the Huthi rebels it has been battling for the past seven years with backing from a coalition led by Saudi Arabia. Thus far, the truce itself has held, if somewhat shakily. But the UN has been able to secure partial implementation of only two of the three confidence-building measures it attached to the deal that has halted the fighting: passage of fuel shipments into the Huthi-held Red Sea port of Hodeida and reopening of the Huthi-held Sanaa International Airport to commercial flights for the first time since 2016. There has been little if any progress on the third measure – reinvigoration of efforts to restore road access to Taiz, a city in central Yemen that the Huthis have besieged since 2016. UN officials are now in a race against time to ensure that the Sanaa airport remains open in the hope of prolonging the truce and starting political talks. Important as that task is, they must not forget Taiz. What happens there could either accelerate a shift away from violent confrontation to political negotiations, or become an impediment that derails UN-led efforts to finally end Yemen’s destructive war.

A Fragile Opportunity

Recent developments present a moment of opportunity in Yemen. The two-month truce came into effect on 2 April. It is an informal, self-policed agreement by the parties to stop fighting. In theory, it is renewable. The UN’s hope is that an extended truce can be a springboard for political talks about a formal ceasefire and a negotiated way out of the conflict.

Less than a week after the UN announced the truce, Yemen’s president of ten years, Abed Rabbo Mansour al-Hadi, announced that he was ceding power to a new eight-member presidential council led by the former interior minister, Rashad al-Alimi. Hadi reportedly stepped down under pressure from Saudi Arabia as part of an initiative to reorganise the anti-Huthi bloc. Anti-Huthi Yemenis had heavily criticised Hadi for exercising too little leadership in the disparate anti-Huthi alliance. The Huthis publicly dismissed the new council as a mere “reshuffling of mercenaries” that underscores what they see as the government’s lack of legitimacy. Yet the council is broadly representative of the range of military and political factions opposing the Huthis. It has since been inaugurated in Aden, along with a prime minister and cabinet.

The truce and the council’s formation ... present an important, if limited opportunity to kickstart a political process.

The truce and the council’s formation – and the latter’s public declarations that it will pursue peace with the Huthis – present an important, if limited opportunity to kickstart a political process, particularly given the decline in the Huthis’ battlefield dominance as a result of renewed Emirati support for anti-Huthi forces. It is probably an exaggeration to say peace is an immediate possibility, and many Yemenis see the truce as an opportunity for the rival parties to regroup rather than to cease hostilities. Still, prospects for a move from violent combat to meaningful political negotiations are better now than they have been in years.

In order to capitalise on the opportunity for a truce extension, the parties need to make sustained progress on all three of the related confidence-building measures. The UN appears already to be pushing hard on fuel shipments and reopening Sanaa airport. The Taiz issue, however, requires closer attention.

A four-wheel vehicle carries passengers travelling from Aden to Taiz city through the Hajjat al-Abd road, a dangerous detour route linking both governorates. CRISIS GROUP / Ahmed Basha

Taiz and the Truce

That the truce has held up so far, if a bit tenuously, is an achievement in and of itself given the depth of distrust between the Huthis and their rivals, who have exchanged recriminations over delays in taking the agreed-upon steps. Yet nowhere does distrust of the Huthis’ intentions run higher than in Taiz, where residents greeted the truce announcement with protest instead of celebration. Many residents saw the agreement’s provisions for their city as unrealistic. For many in the anti-Huthi camp, Taiz has become a symbol of what they see as a lopsided international approach that gives short shrift to their grievances while seeking to appease the Huthis. 

Taiz governorate has been isolated from the rest of Yemen since battles in 2015 left the Huthis holding its economically and strategically important northern regions and encircling Taiz city, whose centre remained under the control of government-aligned forces. Fighting has cut off all the main overland routes linking Taiz with Huthi- and government-controlled areas. No matter where they travel, Yemenis who live in the city are forced to navigate single-track mountain roads with perilous hairpin bends and checkpoints manned by armed groups. 

The consequences have been debilitating for civic life and commerce. Travel time to and from Taiz has increased dramatically. A trip from Huthi-controlled Hawban, Taiz governorate’s industrial hub where many residents work, to government-controlled Taiz city centre once took between 5 and 15 minutes by car and now takes 5 to 6 hours along a poorly maintained one-lane road. Travelling from Taiz to the southern port city of Aden takes from 6 to 8 hours by car; it took 2 to 3 hours before 2015. Moving basic goods like food and fuel by truck between the two nominally allied cities can take anywhere from 14 hours to several days. Higher transport costs and checkpoint fees, combined with other costs of operating in a war economy, have driven up food and fuel prices inside the city, making it one of the most expensive places to live in Yemen. It is not uncommon for sick Taizis to die on their way to Aden or Sanaa for urgent medical care. Thus far, the Huthis have had little incentive to improve road access to the city: they control the governorate’s economic heart and are keeping their main local rivals boxed in. Further complicating matters, parts of Taiz governorate not controlled by the Huthis are heavily contested by rival groups within the anti-Huthi bloc, sometimes violently.

Hawban to Taiz
Aden to Taiz

Failed Precedents

A series of local and international initiatives has failed to improve access to Taiz city – a failure that many residents see as the product of a UN and international bias in favour of the Huthis. In explaining their frustration, they point to the 2018 Stockholm Agreement, which staved off a battle for Hodeida, and was intended to set the stage for broader peace talks. That agreement contained a vague sub-agreement on Taiz: it called on both sides to select representatives to a joint committee, which would work toward the goal of reopening humanitarian corridors into the city centre. The committee was also to submit a single report on movement toward improving road access into the city in the run-up to future consultations.

But the sub-agreement yielded no meaningful progress on restoring Taiz residents’ access to the rest of the country. Although the UN held individual meetings with each of the parties’ representatives, the delegations never met jointly as a committee, much less reached agreement on how to achieve the goals articulated in Sweden. Anti-Huthi Yemenis criticised the UN for failing to expend the same energy on reopening Taiz – which residents see as a humanitarian issue – that it did on ending the siege of Hodeida. Many of the Yemenis who have worked on the Taiz road issue since the start of the war believe the UN should not have made it part of the Stockholm deal and instead should have negotiated access on a separate track. In their view, placing Taiz in the Stockholm framework made it too easy for the Huthis to make progress on this issue contingent on implementation of other aspects of the agreement. There is also a widespread perception that the UN gave up too quickly when negotiations over the roads faltered and other pressing issues took precedence.

The Taiz situation plays into tensions among the anti-Huthi bloc’s various components.

The Taiz situation plays into tensions among the anti-Huthi bloc’s various components, which Riyadh has been trying to unify under a single umbrella. Many Taizis believe that the Saudi-led coalition – and especially the United Arab Emirates (UAE), which has an expressly anti-Islamist domestic and regional agenda – wishes for Taiz to remain isolated in order to keep Islah, an Islamist group dominant in Taiz, weak. Yemenis in this camp point to the ability of UAE-backed forces to mobilise troops and retake territory in other parts of the country, as they did in three districts in southern Shebwa and Marib earlier in 2022. They believe that the Saudi-led coalition could, if it wished, provide more military assistance to anti-Huthi forces in Taiz to push the Huthis back from the roads around the city at the very least. Some anti-Huthi Yemenis also perceive the truce as a signal that Saudi Arabia wants to extricate itself from the war. They believe that the Saudis agreed to include progress on Taiz issues as one of the three confidence-building measures only to mollify the Hadi government, which reportedly had resisted the deal.

But this anti-Saudi sentiment, and a sense that Riyadh acted imperiously in pushing for formation of the new presidential council, could wind up working in Taiz’s favour. The council, whose head, al-Alimi, is himself from Taiz, is under pressure to demonstrate that it is working at least as much with ordinary Yemenis in mind as with Riyadh’s desire to be done with Yemen. Thus, it is possible that the council will seek to underscore its bona fides by making road access a central pillar of its negotiating strategy in much the same way that the Huthis have done with Hodeida port and Sanaa airport, namely by refusing to allow talks on other issues to progress without movement on the roads in Taiz.

Thus far, however, there has been very little progress of any kind. As part of the truce agreement, the Huthis and the government committed to form a joint negotiating committee to tackle the Taiz roads issue, as they did previously under the Stockholm Agreement. Yemeni government officials say they have named their candidates for the committee and provided proposals on reopening the Taiz-Hodeida, Taiz-Sanaa and Taiz-Aden roads. They claim that the Huthis have yet to nominate their own negotiators, casting the rebels as the main barrier to progress. In fact, the Huthis have laid out new demands to reopen roads in Taiz, the first of which are to halt fighting in the governorate and remove military equipment from its main arteries.

The currently closed Hawban road which used to connect government-controlled Taiz city and Huthi-held Hawban. CRISIS GROUP / Ahmed Basha

Building Confidence Goes Both Ways

Whatever happens next, the Taiz road access issue is likely to become increasingly contentious, particularly as the UN ramps up efforts to sustain progress on the other two confidence-building measures in an effort to extend and expand the truce. To date, according to a Yemeni government official who spoke with Crisis Group, at least eleven fuel ships have arrived at Hodeida port. Moreover, the first commercial flight out of Sanaa in six years departed for Amman shortly after the government announced it would allow people carrying Huthi-issued passports to travel. Despite such progress, rumours are spreading of a military build-up as the parties prepare for the possibility of the truce either buckling or expiring.

The risk is that the truce may not survive beyond its current two-month timeframe if there is no meaningful progress on all three of the confidence-building measures. Pushing Taiz to the side would jeopardise prospects for renewal. As noted, some in the government camp may advocate making negotiations over fully reopening Sanaa airport dependent on progress on Taiz, thus undermining the possibility of the truce being extended if the Huthis continue to delay on the latter. The Huthis, for their part, continue to be dismissive of the Taiz roads issue and show signs of slow-walking negotiations, giving the government a perfect excuse to stall efforts to move toward talks.

Resolving the Taiz roads question is thus closely linked to the fate of the truce overall, as well as of any future talks between the belligerents. Outside powers should employ a two-pronged approach to reaching a resolution. First, as part of a broader diplomatic push with the Huthis in Sanaa, they should focus the rebels on the need to make progress on Taiz, signalling that the issue is high on their agenda. The absence of sustained, serious diplomacy around the Taiz question can only have contributed to the lack of action to date. Secondly, mindful of the risk of mixing the road access file with other political and military issues, diplomats should raise Taiz in their discussions with Saudi Arabia, since the kingdom has its own channels with the Huthis. Involving Saudi Arabia in advocacy to reopen Taiz can enhance the kingdom’s credibility, since many Yemenis believe (and resent) that it wishes to keep Islah on the back foot in one of the country’s most economically important areas. It would also serve Riyadh’s aim of helping bring the war to a close.

The parties should not miss this opportunity for progress. The partial reopening of Sanaa airport has rekindled hope among Yemenis that they will once again be able to travel outside the country. Likewise, the reopening of Taiz roads would bring great benefits for the city’s residents whose freedom of movement has been curtailed for too long. If there is no movement on Taiz, the chances of a truce extension beyond the two-month timeline, and peace in Yemen, will only grow slimmer. Despite widespread scepticism, the truce, the first countrywide halt in fighting since 2016, has held thus far. Yemenis should not be made to wait six more years for another opportunity for peace.

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