Macedonia: Filling the Security Vacuum
Macedonia: Filling the Security Vacuum
Table of Contents
  1. Overview
Внимавајте на македонската криза..може да прерасне во нова балканска трагедија
Внимавајте на македонската криза..може да прерасне во нова балканска трагедија
Briefing 23 / Europe & Central Asia

Macedonia: Filling the Security Vacuum

This briefing paper continues ICG’s analysis of the Macedonian crisis. It covers the period from the signing of a political agreement by the contending parties on 13 August 2001 through the start of the NATO mission to collect NLA arms, to the 6 September 2001 agreement by Macedonia’s parliament to begin consideration of the promised constitutional and legislative reforms. It focuses on the still tangled and unsettled internal Macedonian political scene and on the international community’s need to address the dangerous security vacuum that will arise unless an adequate follow-on force can be agreed once NATO’s limited present mission is completed.

The war option has, for the moment, been checked, but Macedonia is very far from being at peace. Neither the agreement signed on 13 August 2001[fn]The text of this agreement can be found at www.usip.org/library/pa/macedonia/pa_mac_08132001.ht mlHide Footnote by the four Macedonian governing parties – two ethnic Macedonian, two ethnic Albanian – nor the subsequent limited NATO deployment, nor the first-stage approval of necessary constitutional amendments by the Macedonian parliament on 6 September have yet given anyone confidence that peace is sustainable. The parliamentary vote, for example, came only after an acrimonious debate in which markers were laid down that ultimate approval of the legislative package could not be taken for granted.

Over the next three weeks, there is much that has to happen - with no mistakes of substance or slips in timing - if the agreement is to survive, and a ceasefire is to mature into lasting peace. Within the terms of the existing agreement the key tasks are these: ƒ

  • The NATO mission (Task Force “Essential Harvest”) has to complete the collection of the weapons voluntarily turned in by the ethnic Albanian rebels of the self-styled National Liberation Army (NLA). ƒ
     
  • Parliament has to pass multiple constitutional amendments and new laws granting more political rights and local control to the ethnic Albanian minority. ƒ
     
  • The international community has to deploy hundreds of civilian monitors and police advisers to assist in the return of tens of thousands of refugees and displaced persons to scores of villages where control is still contested.[fn]Some 200 villages are considered in dispute. Approximately 90 are considered to have displaced persons problems.Hide Footnote ƒ
     
  • The international community has to prepare for – and be prepared to deliver at – a donors conference promised to follow shortly after the collection of weapons and passage of the legislative package.

 But this does not exhaust the list of what urgently needs to be done. For example, there has been no agreement at all yet – as there needs to be – on a plan for removing weapons from the estimated 3,000 well-armed ethnic Macedonian paramilitaries.

Above all, however, there has to be a decision soon on the extension and definition of a follow-on military mission. As matters stand, NATO is to leave Macedonia around the end of September, after collection of some 3,300 NLA weapons and the expiry of the mission’s stated 30-day time limit. Even under the best of circumstances – achievement of all the other steps listed above – this would leave a serious security vacuum, and one that would probably condemn the 13 August agreement to early failure. NATO’s sheer presence has been critical in maintaining a precarious cease fire: there have been hundreds of incidents in the past month which could have escalated into major conflict but did not. If NATO leaves, no other force is ready or able to play an equivalent stabilising role or, more specifically, to ensure protection for vital international civilian officials.

International thinking is changing rapidly. Officials on the ground in Macedonia appear to be significantly in advance of their governmental masters, but the latter, too, are increasingly acknowledging that some kind of follow-on force and new mandate will be needed. The question is whether it will be adequate to the task. At this point it is the Macedonian government itself which is most adamantly opposed to any expansion of the NATO mission.

Reaching agreement on a new NATO mission equipped with a sufficiently vigorous mandate will, more than any other single factor that can be influenced by the West, determine whether there is to be war or peace in Macedonia. The clock is ticking on that challenge.

Skopje/Brussels, 8 September 2001.

Op-Ed / Europe & Central Asia

Внимавајте на македонската криза..може да прерасне во нова балканска трагедија

На крајот на летото Македонија прогласи вонредна состојба и привремено ги затвори своите граници со Грција и Србија. Малата балканска нација се придружи на поголемиот дел од Европа во паничниот, слабо разгледан и лошо имплементиран одговор на трагедијата со азилантите. Македонија е ситен играч во таа криза, која што достигнува димензии на Voelkerwanderung – масовно движење на лица со размери невидени на континентот после падот на Римската Империја. Но, како што летото преминува во есен, Македонија мора брзо и конструктивно да ѝ пристапи на нејзината домашна криза или да ризикува насилни судири.

Таа рано годинава се соочи со два шока: скандал со прислушувани разговори кои што открија корумпирана апаратура во рацете на владеачката партија; и престрелка во етнички мешаното Куманово помеѓу полицијата и група вооружени етнички Албанци, од кои повеќето од Косово, која што резултираше со најголема регионална загуба на животи во последната деценија. Затоа што дискредитираните државни институции не можат да се справат сами, Европската Унија предводеше медијација која заврши со договор помеѓу четирите главни партии на 15ти јули. Со овој договор, тензиите се намалија доволно за Македонците да можат непречено да го искористат августовскиот одмор. Главните тестови, вклучувајќи пополнување на значителни пропусти и двосмислености, сега мора да се одработат. Ниту поновата историја, ниту пак знаците дека старите политики се враќаат на сцена, не оставаат многу простор за доверба.

Главната опозициона партија – Социјалдемократскиот Сојуз на Македонија (СДСМ), во февруари започна со објавување на извадоци од она што се нарекува нелегална програма за прислушкување, обезбедена од неидентификувани лица. Целта на масовното следење, од најмалку 2010 до 2014 година, биле илјадници лица, вклучувајќи ги скоро сите главни функционери на водечката и опозиционата партија. Делот од објавените прислушкувани разговори е фокусиран на разговори помеѓу високи функционери на владата во кои очигледно се заговара за местење избори, манипулирање судови, контролирање на печатот и казнување на непријателите. Многу од оние кои би требало да се справат со очигледните нелегалности се вмешани. 

Сред целата оваа ситуација, полициската акција во Куманово на 9ти мај доведе до престрелка која остави зад себе цела населба во рушевини, осум мртви полицајци и четиринаесет мртви меѓу вооружените напаѓачи, како и 37 ранети полицајци и околу 30 притворени напаѓачи. Голем дел од тоа што се случи таму остана неразјаснето, вклучувајќи го и планот на групата, нивните можни сојузници од двете страни на границата, како и деталите од полициската операција.

Етничките Албанци, кои сочинуваат скоро четвртина од македонското население, се огорчени од она што ти го сметаат за второкласен статус во држава водена од етнички Македонци. Тие очекуваа повеќе од Охридскиот рамковен договор од 2001 којшто стави крај на зародишот на граѓанска војна и имаше за цел да им даде поделба на моќ во унитарна држава. Засега нема голема волја за борба, но сè додека меѓуетничкиот мир не се покаже како одржлив, понатамошни откривања на прислушкуваните разговори или некој нов смртен инцидент може напредвидливо да ги зголеми ризиците.

Откако,после распаѓањето на Југославија, излезе релативно недопрена и после Договорот од Охрид, изгледаше дека Македонија гради модерна и транспарентна држава која ги интегрира етничките Албанци во општеството, но напредокот престана, односно се влоши после грчкото вето во 2008, кое поради нерешениот спор со името, на неодредено време ја блокираше македонската интеграција кон НАТО и ЕУ. Прислушкувањето, кое покажува дека владеачките партии се здобиле со моќ и привилегии преку корупција и криминал, драматично го компромитира и етнички-албанскиот партнер кој е во владеачката коалиција. Премиерот Никола Груевски (Демократска партија за македонско национално единство, ВМРО-ДПМНЕ), којшто негира каков било престап, и опозициониот лидер Зоран Заев играат покер со висок влог.

Јулскиот договор бара од Груевски, кој ја води земјата од 2006та, да даде оставка на 15ти јануари. Преодната влада, чии клучни министерства -вклучувајќи го и она за внатрешни работи - би биле водени од опозицијата која ќе има и право на вето при изборот на другите министри, како на пример оној за финансии, треба да ги подготви изборите кои ќе се одржат 100 дена подоцна, а две години предвремено - на 24ти април. Со ова би се задоволиле поголемите барања коишто изнесоа илјадници на улиците пролетва и на почетокот на летото: оставка на Груевски и предвремени избори.

Други клучни одредби на договорот ги обврзуваат партиите да ги подобрат институциите кои имаат клучна улога во спроведување на фер избори. Тука спаѓаат Изборната комисија, Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, како и Бирото за јавна безбедност, Антикорупциската комисија, Управата за јавни приходи и независното судство, кои се од витално значење за идните реформи, без оглед на изборните резултати. Најважно од сè, партиите се согласија дека специјален јавен обвинител ќе биде одговорен за истрагите поврзани со она што беше откриено од прислушкуваните разговори.

Ова ветува многу, но граѓаните на Македонија, како и Европската Унија, знаат дека ѓаволот во Македонија се крие во деталите. Во 2012-2013, откако полицијата ги истера опструктивните пратеници на СДСМ, парламентот го одобри буџетот, СДСМ го бојкотираше Парламентот, а ЕУ стана медијатор на разговорите кои доведоа до договор за решавање на кризата, кој ВМРО првично го прифати, за подоцна да го нарече „тоалетна хартија“, и на крај истиот да не биде имплементиран. Тогаш Брисел испрати виши специјалисти во Скопје за да одржат притисок со цел подобро следење на договорот: Питер ван Хут, поранешен белгиски пратеник и ветеран на претходното фијаско, и Џејмс Хамилтон, поранешен директор на Јавното обвинителство на Ирска, исклучително искусен во помагање на Балканските држави околу владеењето на правото.

Нивната работа е отфрлена. Работните групи формирани од партиите во јули се среќаваат неколку пати, со незабележителни резултати. На повидок е договор околу процедурата за граѓанска иницијатива при регистрирањето за гласање, со цел да се избегнат скокотливите прашања за ревизија на избирачкиот список. Исто така се зборува за менување на начинот на кои се поделени седиштата во Парламентот. За сè друго, ВМРО и СДСМ ги задржаа своите позиции.

Без договор за кандидат до средината на септември, ЕУ ќе беше обврзана да назначи специјален јавен обвинител. Сепак, во последен момент, на 15ти септември, четирите најголеми партии за клучната позиција ја избраа Катица Јанева - непознат обвинител од провинцискиот град Гевгелија, која предава кривично и процесно право на Академијата за судии и јавни обвинители - и ѝ дадоа право сама да одлучи за својот тим и буџет. 

СДСМ го бојкотираше Парламентот, велејќи дека ВМРО со измама ги доби изборите во 2014та. Пред опозицијата да им се врати на своите седишта во Парламентот на 1ви септември, ВМРО усвои голем буџет, за кој СДСМ се сомнева дека ќе се користи за инвестирање во проекти кои би привлекле гласачи. Никој не изгледа заинтересиран да го разоткрие инцидентот во Куманово, што би можело да значи дека поплаките од еничките Албанци се повторно ставени настрана. Накратко, маневрите водат до заклучокот дека концептот на нулта-сума во политиката не сменил многу.

Македонската политика веќе долго се дефинира со острите спротивставувања на ВМРО и СДСМ. Во поголем дел составени од етнички Македонци, и двете партии веруваат дека со правото на водење на земјата, добиваат и право да земат сè, односно настојуваат да го гледаат изборниот успех како дозвола да ја користат државата за свој личен профит.

Освен во периодот од 2006та до 2008ма година, во политиката на етничките Албанци доминира Демократската унија за интеграција (ДУИ), член на владеачката коалиција било тоа со ВМРО или со СДСМ, навидум уште откако беше формирана како политичко движење од страна на ветераните на бунтот во 2001ва. Годините поминати со поранешните непријатели ѝ одзедоа голем дел од бунтовничкиот кредибилитет, а истата е и дел од прислушкуваните разговори во кои се покажува дека соработувала со партнери кои ги омаловажуваат Албанците. Промовирањето на визија за македонски идентитет од страна на Груевски ги остави Албанците да се чувствуваат како странци во туѓа куќа, а нивното незадоволство од одбраната на интересите на заедницата од страна на ДУИ – порасна.
Изборите се одликуваат со измама и повремено насилство. СДСМ ја обвинува ВМРО за корупција и авторитаризам; ВМРО одговара дека кога СДСМ беше на власт, не беше ништо подобра. 

Однадвор владата се гледа како влада чии возови се навреме, но која владее преку страв и заплашување и ја нарекува опозицијата слаба и неорганизирана.
Прислушкуваните разговори, што ЕУ експертите ги сметаат за автентични, покажуваат нелегално следење од невидени размери. Стотици илјади снимки се фокусирани на клучна група од 4000-5000 лица, но разговорите вклучуваат околу 20000 лица во целост. ЕУ експертите заклучија дека очигледниот криминал и корумпирано однесување вклучуваат:

„...очигледна директна вклученост на високи владини и партиски функционери во нелегални активности вклучувајќи изборна измама, корупција, злоупотреба на моќ и авторитет, конфликт на интереси, уцена, ... притисок на државни службеници да гласаат за одредена партија под закана дека ќе бидат отпуштени, ... сериозни прекршувања на постапката за јавни набавки со цел нелегално да се профитира, непотизам и кронизам;... неприфатлива политичка вмешаност [со] судии, како и вмешаност со други наводно независни институции за добивање лична или партиска предност.“

Владата на Груевски не е пионер во корумпираност или во државна контрола во Mакедонија. Практиката на корупција беше вообичаена и за претходните влади, вклучувајќи ја и админстрацијата на СДСМ од 2002 до 2006. Функционерите на ВМРО велат дека, во најлош случај, не го подобриле системот, но, за разлика од СДСМ, имаат способна влада која ја зголеми стапката на вработеност и изгради националната гордост.

ДУИ е во тешка ситуација. И покрај отворениот национализам на ВМРО, ДУИ гледа мала разлика помеѓу Груевски и Заев кога станува збор за интересите на етничките Албанци. Затоа што моментално е на власт, првиот се смета за подобар партнер во некои погледи. Но, влијанието на ДУИ не е ни одблиску она што нејзините поддржувачи го посакуваат. Груевски им додели само скромен дел од буџетот и работните места, но не и национална политика или власт. Повеќето етнички Албанци сакаат целосна имплементација на Охридскиот договор, онака како што тие го гледаат: употреба на нивниот јазик во целата држава, еднаков пристап до добри работни места и значајна улога во водењето на државата. Заедниците се повеќе живеат одделни животи,комуцирајќи малку меѓу себе. Големата сиромаштија владее во областите каде живеат етничките Албанци.

Кризата зеде замав после инцидентот во Куманово. Овој инцидент рашири теории на заговор, меѓу кои и една што доби на популарност кај Албанците и про-опозиционите етнички Македонци – дека владата го исценирала настанот за да го пренасочи бесот од прислушкувањето кон погодна етничка цел.
Многу работи се несигурни: целта на борците, дали некои од нив уште се на слобода или не, нивната поврзаност, доколку таква постои, со македонските власти, способноста да се оперира неказнето на двете страни на границата, и силите што беа распоредени за да се справат со групата. Министерството за внатрешни работи брзо ја одобри операцијата, но ова беше недоволно.
Има неколку јасни работи што загрижуваат. Високите слоеви на моќ во Косово и Македонија знаеле за групата со месеци; многу нејзини членови имале претходно искуство со борење во Македонија. Неколку од нив биле и осудувани таму за прекршоци како грабеж и убиство, но сепак се движеле непречено; групата „ја третирала Македонија како свој сопствен двор“, како што кажа еден дипломат.

Постојат и многу гласини дека некои членови се поврзани со криминал, а посебно со дрога или со македонските безбедносни служби. За поранешните борци, овие приказни ја оддалечуваат групата од наративот за борбата на етничките Албанци, портретирајќи ги како маргинални играчи или криминалци.

Се вели дека клучните членови на групата го отфрлаат договорот од Охрид и дека бараат Македонија да се преуреди во федеративна држава со албанска единица. Ако нивната цел беше да предизвикаат бунт, погрешиле во пресметките. Според сите овогодинешни испитаници на нашата организација, Групата за меѓународни кризи, етничките Албанци немаат никаква желба за повторување на конфликтот. Но Куманово е трауматизирано, а политичката криза што ја обзема земјата претставува сериозен предизвик и за водството на етничките Албанци, чиј кредибилитет е нарушен поради долгите години поминати со корумпирани влади. Влошувањето на оваа криза или уште еден смртен инцидент, без разлика на неговото потекло, може брзо да ги смени ставовите.

Главните проблеми на кризата ќе опстанат и после изборите. Потребно е нешто пофундаментално од менување на местата меѓу политичарите за да може да се пристапи кон она што прислушкуваните разговори го открија, како и кон цинизмот на системот. Дотогаш, Македонија останува ранлива и чувствителна на политичко балансирање со безбедноста до границите на војна и насилни изблици како настанот од Куманово.

Сепак, вели Ерван Фуере, поранешниот Специјален Претставник на ЕУ за Македонија, „да се има само одредници [на патот кон реформи] е бесполезно“,„затоа што политичарите во Скопје се искусни во ’прифаќање понуди, но не и во нивно имплементирање’. ЕУ мора ригорозно да го надгледува она што политичарите ќе го прават во периодот до изборите. 

Нема да биде доволно само да се назначи специјалниот обвинител. Тој функционер мора да поседува не само теоретски широки моќи кои се неопходни за да се извршат задачите зададени со договорот од јули, туку и ресурси за да ги употреби истите. Истрагата треба да добие и техничка помош, која најдобро може да се обезбеди од експерти од ЕУ и од САД. 

ЕУ не треба само да надгледува и да обезбеди експертиза, туку и да ги поврзе процесот на реформи и дијалогот за членство кој се води со главните политички партии и граќанското општество, вклучувајќи го и годишниот извештај за напредокот на земјата-кандидат што Европската Комисија го издава. Потребна е и дополнителна вклученост после април, со мониторинг поекстензивен од оној што е потребен за препораките на земјите-кандидати, сè додека Европската Комисија не е убедена дека напредокот е вистински.

Куманово е посебен проблем, што партиите не би смееле да го игнорираат. Сериозна истрага можа да ги потисне стравовите, да ги расчисти околностите, да го намали ризикот од повторување и да превенира киднапирања за лажни политички или етнички наративи.
Оваа криза покажува дека Македонија е помалку демократија со тешкотии отколку земја на која и треба транзиција кон демократија, нејзините партии често даваат впечаток дека имаат помалку проблеми со преземањето на државата, отколку со тоа кому таа ситуација користи. 

Денес, само мал дел од заедницата на етничките Албанци е подготвен на борба, но многу од нив се разочарани од имплементацијата на Охридскиот договор и се согласуваат со целите кои ги мотивираа некои од напаѓачите во Куманово.
Итно се потребни реформи, поголеми од предвремените избори. Репутацијата на Македонија дека таа е земја скоро и на чело на Западен Балкан е разнишана. Земјата има модерна законодавна и регулаторна рамка која е свртена нанадвор и со тоа ја остава непотистичката машинерија недопрена, до стапка која ги надминува сличните дисфункции во регионот, посебно во Црна Гора и Србија.

Ова е главниот проблем за ЕУ; Македонија разви имунитет кон лековите кои си ги препишува. Знае како формално да го имплементира она што се бара од неа, но и како да се осигура тоа да не направи голема разлика.

Може да е потребено да се помине по патот на слепи обиди и случајни успеси за да се развијат подобри терапии, но третманот веќе одамна требаше да почне и нема реална шанса целосно и сам да се администрира. Влијанието на ЕУ е помало од она што некогаш изгледаше дека е затоа што членството не е на повидок, но Брисел сè уште има најголемо влијание и задржува безбедносни интереси при помагањето со трансформациските промени. Американски помошник-државен секретар беше во Скопје токму пред договорот од јули; Американскиот Амбасадор треба да продолжи да дава поддршка.

Договорот од јули треба да оживее есенва, но исто така треба да доведе до креативна и наметлива соработка со државните власти во надгледувањето на она што навистина се случува со ветените реформи. Брисел треба да се воздржи од ставање каков било печат за одобрение сè додека нема солидна основа за тоа. Мора одблиску да се внимава, затоа што скептичното внимание на политичко ниво носи неприфатлив ризик од уште една балканска трагедија.

This article first appeared in NovaTV.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.