Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
Заявление Левона Мнацаканяна – признак отчаяния
Заявление Левона Мнацаканяна – признак отчаяния
Briefing 67 / Europe & Central Asia

Tackling Azerbaijan’s IDP Burden

As negotiations between Azerbaijan and Armenia to resolve the conflict over Nagorno-Karabakh stall, the Azerbaijan government has improved living conditions for the internally displaced (IDPs), though return to the occupied territories remains by far the preferred solution.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

I. Overview

Azerbaijan has made significant progress in recent years in caring for roughly 600,000 internally displaced persons (IDPs) who were forcibly evicted from Nagorno-Karabakh and seven surrounding districts by ethnic Armenian forces nearly two decades ago. Though many still face precarious existences, the state has been investing heavily in new housing and increasing benefits. But while some IDPs have fully integrated, many more are still in limbo. The government and most of the displaced favour return to their original homes. That the stalled peace process with Armenia means this is not an immediate prospect should not preclude IDPs from being full participants in Azerbaijan’s political and economic life. Yet, their unresolved fate is one of the main reminders of the conflict – and, without a peaceful settlement, puts pressure on the Azerbaijan leadership to prepare for the possibility of a new war.

Related Content

2011 was a lost year for the peace process, as seven years of talks on a Basic Principles agreement meant to lay the foundation for an eventual comprehensive peace deadlocked. Baku and Yerevan are in the midst of a major arms race and exchange increasingly militaristic statements, while sporadic clashes along the front lines kill about 30 persons annually. Beyond some possible confidence-building measures (CBMs), there is little likelihood of progress for the coming year, with Armenia, Azerbaijan and the OSCE Minsk Group co-chair countries (France, Russia, U.S.) all entering electoral cycles. Earlier Crisis Group reports have explored the threat of resumed fighting and suggested ways to move toward resolution of the conflict. A forthcoming report will again analyse the diplomatic and security situation. This briefing, however, concentrates on a too often ignored human consequence of the crisis.

The Azerbaijan government has begun to expend significantly more resources to improve the lot of the displaced, who are 7 per cent of the total population – one of the highest rates in the world. 108,000 were moved into new housing over the past two years, with space for 115,000 more slated to be constructed by 2015. Some complain, however, of poor construction and infrastructure, lack of community participation in planning and limited access to land or job opportunities in the new communities, all areas that need additional attention and improvement.

Azerbaijan’s IDPs benefit from free or low-cost education, health care and energy and have some special employment opportunities, though their ability to express their interests is limited by inability to elect municipal representatives. The some 40,000 from Nagorno-Karabakh are in principle represented as a group by the Azerbaijani Community of Nagorno-Karabakh Social Union, but its leadership is not fully popularly elected, and the 560,000 displaced from the occupied districts around Nagorno-Karabakh are not well represented. The political voice of IDPs thus remains weak. They should be more effectively integrated into decision-making about housing, services, and other community needs, as well as contingency planning for emergencies and confidence-building measures (CBMs).

This briefing includes a section on conditions for those approximately 128,000 IDPs and permanent residents living in close proximity to the 180km-long line of contact (LoC) that marks the 1994 ceasefire between the opposing forces. It does not address the plight of the Armenian refugees from Azerbaijan and vice versa who fled the initial violence in the late 1980s, as the overwhelming majority of them have been largely integrated into their respective new countries. Regular exchange of fire between trenches, snipers, mines and a lingering threat of renewed full-scale hostilities make living conditions near the LoC particularly precarious. A small (six-person) monitoring team from the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE) has virtually no resources, meaning it provides inadequate oversight and inspires little confidence among the contending sides or civilians.

To facilitate greater IDP engagement in policies relevant to their lives, the Azerbaijan government should:

  • increase transparency; involve IDPs as much as possible in housing decisions; and streamline processes for reporting incidents of corruption or violations of state law regarding IDP issues; and
  • allow IDPs, while their villages and towns remain occupied, to vote for municipal councils in their places of temporary residence.

To protect IDPs and other civilians along the LoC, the Azerbaijan authorities should:

  • agree with the Armenian government and the de facto authorities in Nagorno-Karabakh to an expanded interim OSCE monitoring role, to an OSCE proposal to remove snipers from the LoC and to set up an incident investigation mechanism, as well as to immediately cease military exercises near the LoC and advancing trench positions; and
  • create an inter-ministerial task force, including the National Agency for Mine Action (ANAMA), to design a strategy to increase the safety of communities near the LoC, including more civil defence training, while refraining from resettling additional IDPs there.

The international community, in particular the co-chairs of the Minsk Group (France, Russia, U.S.) facilitating efforts to reach a comprehensive peace, should:

  • facilitate the creation of an incident investigation mechanism, including the operation of a hotline between the sides to discuss ceasefire breaches, and otherwise protect the civilian population living near the LoC; and
  • develop more on-the-ground CBMs to create an atmosphere of trust, including promoting civil society meetings between the ethnic Armenian population of Nagorno-Karabakh and the ethnic Azeri population expelled from Nagorno-Karabakh and the occupied territories.

Baku/Tbilisi/Istanbul//Brussels, 27 February 2012

Nagorno-Karabakh based military display heavy weaponry in May 2017. CRISISGROUP/Olesya Vartanyan

Заявление Левона Мнацаканяна – признак отчаяния

Originally published in Factor

Признаком отчаяния можно считать заявление руководителя карабахских военных сил Левона Мнацаканяна о намерении расширить зону безопасности и вернуть территорию, потерянную в ходе азербайджанской атаки во время Апрельской войны. Реализация таких планов может привести к многочисленным людским жертвам среди гражданского населения, проживающего вдоль линии соприкосновения. Такие действия могут быть расценены международным сообществом как этническая чистка с последующими последствиями.

Об это заявила в интервью с представитель Международной Кризисной Группы Олеся Вартанян. Она также затронула перспективу возможной встречи между Президентами Армении и Азербайджана, отметив при этом, что в отношении каждой из сторон присутствуют определенные ожидания.

В чем заключаются эти ожидания и какого развития событий можно ожидать – об этом читайте в интервью.

Несколько дней назад министр обороны НКР заявил, что в случае азербайджанской атаки Карабах расширит зону безопасности и вернет земли, которые были взяты Азербайджаном в апреле 2016. О намерении вернуть эти земли официально говорится, наверное, впервые. Чем это обусловлено?

Это очень важное заявление, которое, как мы видим, является частью военной стратегии местных военных командиров. Они надеются, что в ответ на атаку противника смогут организовать масштабное наступление вдоль линии соприкосновения и взять под контроль новые земли. Как я понимаю, в их видении подобный шаг заставит азербайджанскую сторону прекратить дальнейшие попытки регулярных атак на армянские позиции и даст преимущество на переговорах, так как тогда речь скорее всего будет идти о необходимости возвращения в первую очередь этого нового пояса, и уже потом тех земель, которые находятся под контролем армянской стороны с окончания войны 1990-ых. Сами по себе подобные планы выглядят скорее как признак отчаяния – армянская сторона настолько смирилась с перспективой войны, что готова публично заявить о своих внутренних заготовках по военному планированию, чтобы с одной стороны поднять дух собственной армии и общества, а с другой – в некотором роде предупредить Баку, что готова предпринять действия, которые приведут к очень значительным жертвам среди проживающих на этих землях гражданских жителей. А это обязательно станет причиной масштабной войны.

После апреля даже президент РА заявил, что эти земли не имеют стратегического назначения. Сегодня эти земли обрели это назначение, если хотят вернуть? Или все-таки это уже политический вопрос?

Речь явно идет о разных понятиях. Если не ошибаюсь, президент Армении сделал это заявление, возвращаясь с саммита в Вене, говоря о тех двух высотах, которые перешли под контроль азербайджанской стороны во время апрельской эскалации. И, возможно, Серж Саргсян был тогда прав, так как попытка отвоевать эти высоты в тот конкретный момент означала бы продолжение военного противостояния с большими жертвами в то время, как сохранялись надежды, что удастся вернуть ситуацию в мирное русло. Сейчас, как понимаю, речь идет о значительно более обширном участке земель вдоль сегодняшней линии соприкосновения.

Армянская сторона заявляет о намерении расширить зону безопасности. В своем последнем докладе Crisis Group также писала, что армянская сторона может углубиться на 15 км и создать новую буферную зону. Что будет означать новая зона? Что она изменит?

Мне кажется, важно понимать к чему даже попытка начать такие действия может привести. Во многих местах на центральном и юго-восточном направлении линия соприкосновения вплотную прилегает к густонаселенным пунктам. В нашем докладе мы приводим число людей, которые живут по ту сторону – это 300,000 человек в пределах 15 километров вдоль линии соприкосновения, то есть почти в два раза больше, чем число жителей в самом Карабахе. Если армянская сторона вознамерится начать обстрел хотя бы некоторых из этих деревень и станет двигать вперед технику, это обязательно приведет к гражданским жертвам. Если это продлиться даже короткое время, это, скорее всего, приведет к столь масштабным потерям, что действия армянской стороны могут быть расценены как этническая чистка. А это не только может стать моментальным основанием для начала Азербайджаном масштабной войны, но и поставит вопрос о вмешательстве региональных держав – а нам во время встреч очень конкретно российские представители властей говорили, что готовы будут вмешаться, если будут масштабные человеческие жертвы, и не важно с какой стороны. Кроме этого такой шаг закроет любые перспективы для разрешения вопроса статуса Нагорного Карабаха в ближайшей перспективе. Более того, это может создать серьезные проблемы для самой Армении, руководство которой не раз заявляло, что будет готово пойти на крайнюю меру и признать Карабах в случае начала войны – если будут этнические чистки, это признание обязательно приведет к большей изоляции Армении, а может и к еще более масштабным проблемам со стороны международного сообщества.

В последнее время риторика Азербайджана становится более и более агрессивной. Они открыто демонстрируют новые вооружения, говорят о новых контрактах. Начать войну - это зависит только от желания Азербайджана? Может эти заявления по большому счету направлены на решение политических вопросов,  в частности в рамках переговорного процесса?

После апрельской эскалации азербайджанские представители не скрывают, что увеличение числа обстрелов происходит целенаправленно для достижения политических целей. Об этом говорилось и нам во время встреч, и мы приводим анализ этого в нашем докладе. Видение Баку заключается в том, что применение силы – единственный рычаг, который остался у азербайджанской стороны, чтобы принудить армянскую сторону к переговорам с уступками.

Эта тактика Азербайджана не нова. Подобный шантаж сегодня действует? Каково отношение посредников к этому?

Любое увеличение числа обстрелов вызывает ответный огонь, что в свою очередь приводит к жертвам среди военных или гражданских лиц. Это первое и самое главное, на что следует обращать внимание. Мне кажется, в основании всего этого лежит более глубокая проблема – отсутствие понимания намерений и доверия противников друг к другу. Как мы видим после апрельской эскалации, вопрос обеспечения стабильности – центральный для армянской стороны, которая в рамках решения этого вопроса добивается усиления присутствия международных наблюдателей и внедрение расследовательского механизма в конфликтной зоне. Любые попытки оказать давление силой приводит к обратной реакции – к большей радикализации армянской стороны и еще большему отдалению перспектив для мирного решения тупиковой ситуации.

Складывается впечатление, что посредникам новая война сегодня не нужна. Этому свидетельствует организация встречи глав МИД Армении и Азербайджана, а также намерение организации встречи глав государств. Насколько вероятна эта встреча? Что она может дать, если учесть, что ни армянская, ни азербайджанская стороны особых надежд с этой встречей не связывают?

Эта встреча крайне важна. Она скорее всего станет судьбоносной, так как именно там может стать ясно – продолжат ли лидеры идти путем войны, или все же предпримут усилие и начнут работать в направлении мира. Эта встреча сложна для обеих сторон, так как в отношении каждой из них есть определенные ожидания со стороны посредников, а сам разговор будет происходить на фоне боязни начала большой войны. От азербайджанской стороны будут ждать окончательного согласия по усилению присутствия международных наблюдателей в конфликтной зоне и расследовательскому механизму. Баку явно не готов подписаться под всеми этими предложениями. Армянская сторона в свою очередь так же прижата к стенке, так как от президента ждут конкретных ответов когда начнется реализацию мирного плана, а он подразумевает возвращение земель. Ереван также явно не готов к столь серьезным шагам, которые могут привести к протесту внутри армянского общества. Такая тупиковая ситуация сложилась уже довольно давно и стороны уже много раз слышали аргументы друг друга, что может быть с какой-то стороны и хорошо. Ведь если знаешь что скажет твой собеседник, то можешь предпринять более точные усилия, чтобы найти формулу компромиссного решения, которое поможет остановить рост напряженности в зоне конфликта.

Хотя стороны говорят, что переговоры не имеют альтернативы, но каждая из сторон имеет свою повестку. В этом случае сколько могут продолжаться переговоры?

Мне кажется неверным заявление, которое сейчас часто звучит, - о том, что стороны говорят уже столько лет и все равно ни о чем не договорились, а значит нет смысла в этих встречах. Разговор всегда имеет смысл, тем более сейчас. Переговоры по поводу карабахского вопроса на самом деле идут уже третий десяток, но в этом долговременном процессе были различные периоды с провалами и успехами, когда сторонам , например, удавалось найти решения пусть не по фундаментальной формуле разрешения конфликта, но и разрешить более житейские проблемы жителей конфликтной зоны и вопросы их безопасности.