اصلاحات در نظام عدلی از هم پاشیده افغانستان
اصلاحات در نظام عدلی از هم پاشیده افغانستان
Table of Contents
  1. Executive Summary
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
Report 195 / Asia

اصلاحات در نظام عدلی از هم پاشیده افغانستان

خلاصه اجرایی

نظام عدلی افغانستان در یک وضعیت مصیبت باری قرار دارد. با وجود تعهدات و کمکهای مداوم در طی نه سال گذشته، اکثر مردم افغانستان یا دسترسی محدود به نهاد های عدلی  دارند و یاهم  هیچ دسترسی به آنها ندارند. نبود عدالت، این کشور را بی ثبات ساخته است و نهاد های عدلی تقریباً مضمحیل گردیده است. تعداد زیادی از محاکم غیر فعال هستند و تعدادی دیگری هم که فعال است با  مشکل کمبود پرسنل روبرو می باشند. نا امنی، نبود آموزش سالم و معاش نا کافی سبب گردیده است تا تعداد زیادی از قضات و ثارنوالان وظایف خویش را ترک نمایند. تعداد کسانیکه هنوز به کار خویش ادامه داده اند، به شدت در برابر فساد آسیب پذیر گشته است. واقعیت این است که از یک سو یک رویکرد سیستماتیک و نظام مند نسبت به اصلاح نظام حقوقی در افغانستان وجود ندارد و از سوی دیگر هم شواهد  نشان می دهند که حکومت افغانستان منابع و یا هم  اراده سیاسی لازم را ندارد تا به این مشکلات رسیدگی نماید. در یک چنین فضای مملو از معافیت، مردم اعتماد خود را نسبت به عدالت رسمی از دست داده اند. و در نتیجه، اکثر افغان ها مجبور شده اند تا نوع خشن عدالت  طالبانی و همچنین نوع عدالت قدرتمندان جنایت پیشه را در ساحات خارج از کنترول حاکمیت بپذیرند.

به منظور برگرداندن وضعیت به حالت مطلوب، دولت افغانستان و جامعه جهانی باید موضوع حاکمیت قانون را به عنوان اساسی ترین پایه یک استراتیژی نیرومند ضد شورشی، در کنار حفاظت یکسان از حقوق و جان و مال مردم،  در اولویت کاری خود قرار بدهند. استقرار مجدد نهاد های عدلی  نیز باید در صدر فهرست و مرکز توجه هر گونه استراتیژی در جهت با ثبات ساختن کشور، قرار داشته باشد. دولت افغانستان در این راستا باید تلاش بیشتر به خرج دهد تا اطمنان حاصل نماید که قاضی ها، ثارنوالان و وکیلان مدافع از درک و دانش کافی در مورد قوانین و اجرای عادلانه آن برخوردار شده باشند. برای تغییر و اصلاح در سکتور نظام عدلی  کشور،  نیاز حیاتی هست تا روند بررسی و تجدید نظر حقوقی با انرژی و تحرک بیشتر همراه با یکنوع رویکرد پویاتر وهماهنگ شده تر اتخاذ گردد. مساله عدالت باید در مرکز عملیه صلح درافغانستان قرار بگیرد. از این رو، تعهدات جامعه جهانی باید بر تاکید به مسایل بنیادین از قبیل برقراری موازنه در بین قوای سه گانه دولت و برخورد با تخلفات دولتی در گذشته و حال متمرکز باشد. علاوه بر آن، اقدامات عاجل و جدی بکار است تا مساعدت های بین المللی در تقویه کمک به آموزش حقوقی، مدیریت دوسیه های جرمی، جمع آوری معلومات و کمکهای حقوقی، تنظیم و سازماندهی مجدد شود.

در اثر سه دهه تنش و مناقشات سیاسی، نهاد ها و نخبگان حقوقی و عدلی عمیقا متأثر شده اند. قوه قضاییه امروزی، با میراث بجامانده از مداخله های سیاسی بازیگران قدرت داخلی و خارجی درگیر می باشد که در نتیجه این امر، استقلال قضا، یکی از قرابانیان اصلی جنگهای دوامدار در افغانستان بود ه است. محاکم برای سالیان سال دستخوش مداخلات و دست اندازیهای قوه مجریه بوده است که به نحوی از انحا کوشیده است تا از قانون برای حفظ  و تحکیم موقف خویش در منازعات میان جناحهای مذهبی و سیکولار، مر کز و پیرامون و یا غنی و فقیر استفاده نماید. عدم توانمندی تاریخی و بی میلی مصرانه دولت افغانستان در حل و فصل کشمکش میان دو نوع قوانین دولتی، یعنی قوانین اسلامی و قوانین عرفی که در مجموع فرهنگ حقوقی کشور را شکل می دهد، تقریبا، باعث سوق کشور به سوی یک منازعه دایمی گردیده است. قدرت و نفوذ بالایی که به بنیادگرا ها در قانون اساسی فراهم گردیده است، همزمان تاثیر عمیق روی تکامل نهاد های حقوقی نیز داشته است.

نظام ریاستی مقتدر که در قانون اساسی 2004 تصویب گردید، باعث تشدید ضعف نهاد های عدلی  گردیده است. عدم تعریف دقیق و مشخص از مقام تفسیر کننده قانون اساسی، باعث شده است که ستره محکمه (دادگاه عالی) مبدل به آله دست ریس جمهور کرزی گردد. با در نظر داشت قدرت وسیع قانونی رییس جمهور و عدم کنترل و موازنه در نظام دولتی، ابتکار و اقدام هرگونه تغییر و اصلاحات عدلی  از سوی مقام ریاست جمهوری غیر قابل انتظار و غیر واقع بینانه می باشد. از سوی دیگر، جامعه جهانی نیز تلاش کمتری انجام داده است تا اقداماتی را در جهت محدود ساختن قدرت سیاسی و  فراهم نمودن زمینه برای حسابدهی در درون قوه مجریه، روی دست گرفته شود. بنا براین، شورای ملی باید گزینه های عملی ساختن  باز نگری قانون اساسی افغانستان را یا از طریق تدویر لویه جرگه قانون اساسی و یا لویه جرگه عمومی و یا هم از طریق ترمیم قانون اساسی که بر بازنگری تمام عیار متن اصلی قانون اساسی دلالت کند، در سال 2014 در نظر بگیرد.

اختلاف نظر میان گروههای ذینفع بر سر اولویت ها و محتوای اصلاحات در عرصه حاکمیت قانون، منجر به جلوگیری از پیشرفت در این زمینه می گردد. در حال حاضر نیاز مبرم و جدی برای بهبود روند بازنگری قانون از طریق ارتقاء  ظرفیت در وزارت عدلیه با همکاری دیگر نهاد های حکومتی و مشاوران بین المللی، احساس می گردد. در سطح محلات، دولت و جامعه جهانی باید تعهداتی را که در سال 2007 در کنفرانس روم، در راستای حاکمیت قانون از طریق هماهنگی بهتر میان محاکم ابتدایی در ولایات و ولسوالی ها با محکمه عالی در کابل انجام داده بودند، بر آورده بسازند.

عدم کارکرد درست حکومت های محلی در سطح ولایات از دیر زمان نشان دهنده ناتوانایی این نظام در حل تنشهای موجود میان ادارات به شدت متمرکز و جمعیت خیلی پراکنده و غیر قابل دسترس درنواحی دور دست بوده است. درطی سالهای اخیر حکومت و جامعه جهانی تا حدودی تلاش کرده اند این نقیصه را از راههای چندی و بصورت مشخص با برپایی برنامه های تربیتی و آموزشی برای قاضی ها و ثارنوالان، در ولایات جبران کنند. ولی این کار کافی نبوده است. در حال حاضر، نه دولت افغانستان و نه هم جامعه جهانی بعد از ده سال تعهدات و نوید های مالی، هنوز تصویر کاملی از نیازمندیهای خدمات حقوقی و عدلی  در سطح ولایات و ولسوالی ها ندارند. آنچه که نیاز به انجام دادن و شریک ساختن آن با مردم می باشد، ارزیابی ولایت به ولایت محاکم، دفاتر لوی ثارنوالی و وزارت عدلیه به شمول غور روی مواردی چون تراکم قضایای جرمی، میزان حل و فصل ها و محکومیت ها، کمبود پرسنل، منابع و زیر ساخت ها را در بر می گیرد. بنا بر این، ایجاد یک درک روشن و قوی از کمبود ها و نواقص در نظام عدلی ، اولین گام ضروری در راستای تدوین یک استراتیژی مؤثر برای اصلاحات  محسوب می گردد.

در چنین وضعیت نا امید کننده، جامعه جهانی در کل و ایالات متحده بصورت مشخص، برای یافتن راههای حل، سکتور عدالت غیر رسمی را به عنوان ابزاری برای رسیدن به یک هدف تعریف نشده مورد توجه قرار داده اند. این رویکرد از جهات گوناگون مشکل ساز است. این یک واقعیت غیر قابل انکار هست که در افغانستان، از جرگه ها و شورا های سنتی و محلی، به منظور حل و فصل منازعات و اختلافات، آن هم بیشتر در مناطق روستایی بصورت گسترده استفاده می گردد و از جانب دیگر دولت فعلی به آن اندازه از توانایی و ظرفیت لازم نرسیده  است که بتواند تصامیم این شورا ها را در نظام عدلی  رسمی دولت ادغام کند. مشکل دیگر، تعدد چنین شورا ها، کثرت رسم و رواجها و شکل گیری نظم اجتماعی متأثر از سالها جنگ و خشونت می باشد که این امر از جایگاه و نفوذ مثبت و اقتدار واقعی این جرگه ها کاسته است. علاوه بر آن، عدم مشارکت زنان در این شورا ها، مشکل جدی را در مطابقت با مکلفیت های قانون اساسی در دفاع از اصل عدالت و تساوی مطابق قانون، به وجود می آورد.

دخالت بین المللی در حوزه بهبود حاکمیت قانون در کوتاه مدت مثمر نخواهد بود و این دخالت احتمال دارد به سر درگمی بیشتر در خصوص اختیارات قانونی دولت و اهداف اصلی ائتلاف بین المللی منجر گردد. در حال حاضر مأموریت نظارت و بررسی چنین شوراها به یک قراردادی خصوصی آمریکایی واگذار شده است که این شرکت دارای یک سابقه کاری دوامدار و منظم در عرصه های حقوقی و عدلی نه در افغانستان و نه در کشور های دیگر می باشد. سپردن یک برنامه حساس و پیچیده مانند نظارت بر سیاست عدالت قبیله ای به یک قرار داد کننده فاقد دانش و تجربه کافی،  به نفع هیچکس نمی باشد.

ایالات متحده و متحدین ناتو اش این واقعیت را باید بپذیرند که استقرار ثبات به همان اندازه که به تقویت نیروهای اردوی ملی و پولیس ملی وابسته است به مشروعیت اقتدار دولت و برقراری حاکمیت قانون نیز بستگی دارد. دولت افغانستان به منظور باز گرداندن مشروعیت خود، باید در راستای محو فساد و محاکمه عادلانه و معیاری و پیشگیری از توقیف های خود سرانه، با جدیت بیشتر تلاش نماید. فعالیت های فرا قانونی توسط نیروهای امریکا و متحدینش در برابر شهروندان افغان، دلیل دیگر تضعیف نظام عدلی  افغانستان و تشویق شورشیان به ادامه جنگ می باشد. از این رو، اقدامات این نیروها باید بر اساس نورمهای حقوقی داخلی و بین المللی صورت گرفته و به بازداشتهای خود سرانه نیز پایان داده شود. از جانب دیگر تا زمانیکه نیروهای امریکا و ناتو سیاستها و اعمال شان را با شرایط حاضر در افغانستان سازگار نسازند،  هیچگونه انتظاری نباید داشت که مقامات و نهادهای اففان در باز نگری و تجدید ساختار نظام عدلی، نورمهای بین المللی را مد نظر قرار بدهند.

کابل/بروکسل، 17 نوامبر 2010

Executive Summary

Afghanistan’s justice system is in a catastrophic state of disrepair. Despite repeated pledges over the last nine years, the majority of Afghans still have little or no access to judicial institutions. Lack of justice has destabilised the country and judicial institutions have withered to near non-existence. Many courts are inoperable and those that do function are understaffed. Insecurity, lack of proper training and low salaries have driven many judges and prosecutors from their jobs. Those who remain are highly susceptible to corruption. Indeed, there is very little that is systematic about the legal system, and there is little evidence that the Afghan government has the resources or political will to tackle the challenge. The public, consequently, has no confidence in the formal justice sector amid an atmosphere of impunity. A growing majority of Afghans have been forced to accept the rough justice of Taliban and criminal powerbrokers in areas of the country that lie beyond government control.

To reverse these trends, the Afghan government and international community must prioritise the rule of law as the primary pillar of a vigorous counter-insurgency strategy that privileges the protection of rights equally alongside the protection of life. Restoration of judicial institutions must be at the front and centre of the strategy aimed at stabilising the country. The Afghan government must do more to ensure that judges, prosecutors and defence attorneys understand enough about the law to ensure its fair application. Reinvigoration of the legal review process and the adoption of a more dynamic, coordinated approach to justice sector reform are critical to changing the system. Justice is at the core of peace in Afghanistan and international engagement must hew to the fundamental goal of restoring the balance of powers in government and confronting governmental abuses, past and present. Urgent action is also needed to realign international assistance to strengthen support for legal education, case management, data collection and legal aid.

Legal institutions and legal elites have been deeply affected by the political paroxysms of more than three decades of conflict. The judiciary has been scarred by a legacy of political interference by both Afghan powerbrokers and external actors. Judicial independence has, as a result, been one of the main casualties of Afghanistan’s protracted war. The courts, for years, have suffered manipulation from an executive branch that has abused the law to fortify its position in the ongoing tussles between the secular and religious, the centre and periphery, the rich and poor. The Afghan government’s historic inability and persistent unwillingness to resolve conflicts between state codes, Islamic law and customary justice embedded in the legal culture have further destabilised the country. The critical leverage provided to fundamentalists in the constitution has concurrently had a deep impact on the evolution of legal institutions.

The strong presidential system adopted under the 2004 constitution has only exacerbated the weakness of judicial institutions. The lack of a clearly defined arbiter of the constitution has undercut the authority of the Supreme Court and transformed the court into a puppet of President Hamid Karzai. Given the wide range of powers granted the president and lack of checks and balances in the system, it is unrealistic to expect change will come from his quarter. The international community, meanwhile, has done little to create incentives for political restraint and accountability within the executive. The National Assembly must, therefore, consider its options for triggering constitutional review either through convening a constitutional Loya Jirga, or grand assembly, or through the adoption of a constitutional amendment requiring the initiation of a full-scale review of the founding document by 2014.

Friction between various stakeholders over the priority and content of rule of law reforms is blocking progress. There is a strong need to improve the legal review process by building capacity at the ministry of justice, with combined input from Afghan officials and expert international advisers. At the local level, the government and international community must deliver on the promise made at the 2007 rule of law conference in Rome to support better coordination between primary courts in the provinces and districts and high courts in Kabul.

Dysfunction at the provincial level has long been a hallmark of a system unable to resolve tensions between its highly centralised organisation and the diffusion of the population across difficult and often inaccessible terrain. Over the years, the Afghan government and the international community have endeavoured to resolve this problem, most notably through the introduction of regional trainings for Afghan judges and prosecutors. This is not enough. After nearly a decade of financial pledges and promises, neither the government nor the international community have a full picture of the demand for legal services at the provincial and district level. Province-by-province assessments of the courts, attorney general’s office and ministry of justice, including a focused look at caseloads, settlement and conviction rates, shortages in personnel, materiel and infrastructure should be regularly conducted and made available to the public. Developing a concrete, dynamic understanding of deficits in the system is the first step toward crafting an effective strategy for reform.

In its desperation to find quick fix solutions, the international community, and the U.S. in particular, has begun to look to the informal justice sector as a means to an undefined end. This is problematic for a number of reasons. While it is true that the use of traditional Afghan jirgas and shuras to resolve disputes, particularly in rural areas, is so widespread that it cannot be ignored, the current government is a long way from having the capacity to integrate the decisions of such councils into the formal system. Their multiplicity, the plurality of customs and the erosion of the social order during years of violent conflict have degraded the positive influence and real authority of such jirgas. Moreover, the exclusion of women from these informal judicial councils poses serious problems for the state’s constitutional obligation to defend the principle of equality under the law.

International involvement in this sphere will do little to enhance rule of law in the near term and it may, indeed, sow more confusion over the state’s legal authority and the real objectives of coalition partners. The task of monitoring and evaluating such councils has meanwhile fallen to a private U.S. contractor with an uneven track record in implementing rule of law programs in this and other countries. Outsourcing a task as delicate as monitoring the complex politics of tribal justice to a contractor with limited knowledge of the region is to nobody’s benefit.

The U.S. and its NATO allies must also acknowledge that stabilisation will depend as much on the legitimacy of state authority and re-establishment of the rule of law as it will on rebuilding Afghanistan’s police and military. To restore its legitimacy, the Afghan government will have to work much harder to eliminate corruption, ensure fair trial standards and curtail arbitrary detentions. Extrajudicial actions by the U.S. and its coalition partners against Afghan citizens have also distorted the justice system and are fuelling the insurgency. U.S. and NATO actions must conform to national and international laws, including an end to arbitrary detentions. There should be no expectation that Afghan officials and institutions will realign the justice system to conform to international norms until U.S. and NATO allies adjust their own policies and practices.

Kabul/Brussels, 17 November 2010

Podcast / Asia

The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri

This week on Hold Your Fire! Richard Atwood speaks with Crisis Group’s Asia Director Laurel Miller about U.S. policy in Afghanistan, the Taliban’s foreign relations and what the killing of al-Qaeda leader Ayman al-Zawahiri in the Afghan capital Kabul says about the threat from transnational militants in Afghanistan a year into Taliban rule.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.