گفتگو برای گفتگو: در جستجوی راه حل سیاسی در افغانستان
گفتگو برای گفتگو: در جستجوی راه حل سیاسی در افغانستان
Table of Contents
  1. Executive Summary
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
Report 221 / Asia

گفتگو برای گفتگو: در جستجوی راه حل سیاسی در افغانستان

خلاصه گزارش

هر نوع توافق سیاسی  بر آمده از رهگذر مذاکره به صورت حتم پیامد مطلوب منازعه در افغانستان شمرده می شود، اما حالا این احتمال و جود ندارد که گفتگوهای جاری با طالبان به یک صلح پایدار منجرگردد. اکنون این خطر و جود دارد که مذاکره در شرایط کنونی ممکن است این کشور و منطقه را بسوی بی ثباتی بیشتر سوق دهد. پراکندگی سیاسی داخلی، و فشار های خارجی، حکومت حامد کرزی را تضعیف کرده و حالا این حکومت برای انجام سازش با رهبران شورشی افغان در موقف شدیداً ضعیفی قرار گرفته است. نیروهای امنیتی افغانستان آمادگی لازم را پیدا نخواهند کرد تا بتوانند خلای قدرت را که پس از خروج نیروهای خارجی بوجود می آید، مدیریت نمایند. با شدت یافتن رقابت های سیاسی داخلی در آستانه خروج نیروهای ناتو و آیساف در پایان سال 2014، اولویت ها و ترجیحات مختلف گروه های ذیدخل در بحران - همچون حکومت افغانستان، رهبری طالبان، و سایر بازیگران کلیدی منطقوی و جهانی- چشم انداز صلح را بیش از پیش تضعیف خواهند کرد. برای جلوگیری از وقوع یک جنگ داخلی دیگر، این پروسه به اصلاح اساسی ضرورت دارد. این اصلاحات باید تعیین تیم میانجی در چهارچوب مقررات سازمان ملل متحد و اتخاذ  رویکرد نسبتاً عملیی را برای حل بحران در این کشور در بر گیرد.

 اینکه آمریکا با متحدین خویش در چهارچوب ناتو در خروج از افغانستان تا چه حد عجله می نمایند، اهمیت ندارد. آنچه و اقعاً اهمیت حیاتی دارد، این است که هر نوع توافق واشینگتن برای تقسیم قدرت، ممکن است به حدی دوام نیاورد تا از هدر رفتن دستاوردهای یک دهه گذشته جلوگیری شود. هر نوع توافق پایدار، در زمینه صلح، به مذاکرات ساختارمند و نهادی در چارچوب مقررات ملل متحد نیاز دارد، نه آنچه که فعلاً انجام می‌شود. شورای امنیت سازمان ملل متحد باید به سر منشی ملل متحد آقای بان کی مون مأموریت بدهد تا هر چه زود تر یک تیم کوچک میانجی را که برای هر دو جانب قابل قبول باشد تعیین نماید تا از این رهگذر از مشوره همه جانبه با بازیگران کلیدی و همچنین از اینکه این بازیگران در این پروسه بصورت دوامدار نقش بازی خواهند کرد،  اطمینا حاصل شود. مشوره در مورد چگونگی تعیین و تنظیم این تیم و همچنین تقرر یک تن بعنوان رئیس این تیم هر چه زودتر باید آغاز گردد تا تشکیل این تیم قبل از تکمیل پروسه انتقال نهایی گردد.

تا هنوز شواهدی در دست نیست تا نشان بدهد که یکی از اطراف منازعه در افغانستان وخامت وضعیت کنونی را درک می نماید. بجای تدوین یک نقشه راه در راستای تحقق توافق سیاسی که در چهارچوب آن به مصالحه ملی اولویت داده شود و تلاشهای چند جانبه جهت میانجی با اصلاحات اساسیی سیاسی توأم گردد؛ حکومت افغانستان با متحدان بین المللی خویش رویکرد بازاری را در عرصه مذاکره اتخاذ نموده اند. در چهارچوب این رویکرد، با هر فرد و هر گروه، بدون توجه به تناسب سیاسی و  توانمندی  آنها برای تغییر معنادار در فرجام معادله، به معامله و چانه زنی روی آورده اند. با قرار نداشتن افغانها در رأس این پروسه، واشینگتن با استیصال آجندای مذاکره را در کنترول خویش قرار داده و از این طریق می خواهد میان خروج از قبل برنامه ریزی شده ی نیروهای خویش و  امکان آغاز یک فصل  خونین دیگری در منازعه افغانستان، فاصله زمانی مطلوبی را بدست آورد. حمایت مادی جامعه جهانی از عملیه مذاکرات بصورت عینی به تقویت انگیزه خرابکاران  منجر شده است. اکنون خرابکاران؛ شامل شورشیان، مقامات حکومتی و افرادی می شوند که دارای سابقه گوناگون بوده اما از جنگ سود می برند. افراد متذکره این موضوغ را نیز به خوبی درک می نمایند که  اکنون - چه توافق سیاسی شکل بیگیرد و یا هم شکل نگیرد-  اولویت اساسی جامعه جهانی را خروج از افغانستان تشکیل می دهد.

تلاش حکومت افغانستان برای آغاز مذاکرات نه تنها با مشکل ناشی از غیبت اراده قوی  بلکه  با آشفتگی و بی نظمی نیز همراه بوده است. با وجود اختلاف نظر اساسی در مورد اصل معنا و مفهوم "مصالحه"، پروسه مذاکره بیشتر بر سازش سیاسی با گروه های ناهمگونی که از بازیگران بدنام قدرت شکل گرفته اند، تمرکز داشته است. تبلیغات نمایشی گفتگوها در مورد مصالحه بمنظور کشانیدن رهبران احتمالی سه گروه عمده شورشی – طالبان، حزب اسلامی و شبکه حقانی-  به میز مذاکره، حکومت افغانستان را به انجام حرکات مستأصل و خطرناکی سوق داده است. چنین شرایط غیر شفاف و مملو از ابهام، خوف و هراس را در میان اقلیت های قومی و همچنین زنان دامن زده است که گویا اهداف پالسی مصالحه رئیس جمهور کرزی را اساساً  بسیج حمایت سیاسی در میان نخبگان محافظه کار پشتون به قیمت دستاوردهای پرهزینه شهروندان افغانستان، تشکیل می دهد. بنا براین، اکنون برنامه مصالحه ملی رئیس جمهور کرزی، نقش شورای عالی صلح که توسط رئیس جمهور تعیین گردیده است و همچنین برنامه صلح و ادغام مجدد افغانستان به بازنگری همه جانبه و اساسی، ضرورت دارد. این برنامه با مقاومت شدید از جانب مقامات امنیتی در سطحو محل رو برو گردیده است. این مقامات نسبت به انگیزه اشتراک کننده گان بدبین بوده و تأثیر این برنامه در خوشبینانه ترین صورت حداقل می باشد.

 حکومت افغانستان باید تمام عناصر و بازیگران مؤثر داخلی را در پروسه گفتگوهای صلح شامل سازد نه تنها ً مجموعه ی کنونی جنگ سالاران را. برای تعریف و تدوین آجندای مذاکره، باید یک تیمی کوچک از مذاکره کنندگان برجسته ای که در امور ملی و بین المللی تخصص لازم داشته باشند، تشکیل گردد. تیم مذاکره کننده حکومت افغانستان باید کثرت و تنوع زبانی، قومی، و مذهبی را انعکاس بدهد و نمایندگانی از کمیسون مستقل حقوق بشر  و شورای امنیت ملی افغانستان نیز در آن شامل شوند. شامل ساختن اعضای  اپوزیسیون سیاسی با گرایش های محافظه کار و پیشرو، بصورت یکسان در موفقیت تیم مذاکره کننده، نقش اساسی خواهد داشت. حکومت باید اطمینان دهد که هر نوع توافق سیاسی باید همه شمول بوده و در چهارچوب آن از تمام حقوق شهروندان این کشور حراست صورت گیرد. شفافیت بیشتر در روند پیشرفت مذاکره و تعامل پویاتری با اپوزیسیون سیاسی، اقلیت های قومی، زنان و طیف های گوناگون جامعه مدنی، می توانند نقش حیاتی را در احیای اعتماد شهروندان افغانستان نسبت به پروسه مذاکره بازی نماید.

اقدامات در راستای ایجاد اعتماد نه تنها به جلب حمایت طالبان از گفتگوها محدود گردد بلکه بر بسیج حمایت گسترده تری از یک توافق سیاسی نیز تمرکز داشته باشد. هر نوع سازشی با طالبان، واکنش شدیدی اتحاد شمال، حزب اسلامی و سایر جناح های عمده ی سیاسی را در پی خواهند داشت. هر نوع معامله ی که در آن صرفاً دلجویی از طالبان صورت بگیرد، به انشعاب در نهادهای دولتی بخصوص قوای امنیتی منجرخواهد شد. آنچه طی خشونت گسترده بعد از آتش زدن چندین نسخه از قرآن کریم در پایگاه نظامی بگرام در ماه فبروری 2012 رخ داد، شکنندگی نظام سیاسی را در افغانستان به نمایش گذاشته است. در صورتیکه حکومت افغانستان و جامعه جهانی نتوانند بر یک رویکرد پایدار نسبت به روند مذاکره که از اصراف منابع حکومتی فرا تر روند، توافق نمایند، نظام  کنونی ممکن است به سرعت در ورطه یک جنگ داخلی سقوط نماید.

بازیگران خارجی می توانند هم نقش تخریبی و هم سازنده را در روند هر نوع مذاکره داخلی بازی نمایند. در حالیکه پروسه مذاکره باید توسط افغانها رهبری شود، ولی رسیدن به هر نوع توافق سیاسی به کمک اساسی یک بازیگر سومی اما بی طرف ضرورت خواهد داشت. سازمان ملل متحد با همکاری سازمانهای منطقوی مانند سازمان همکاری اسلامی می تواند نقش اساسی را در این راستا بازی نماید. سازمان ملل باید از طریق دفاتر خویش روند مشوره را با حکومت کابل، بازیگران منطقوی و بین المللی بخصوص آمریکا، پاکستان، ایران و سایر بازیرگران ذیدخل در مورد تعیین یک تیم میانجی که برای هردو جانب قابل قبول باشد، آغاز نماید. اعضای تیم میانجی باید در مورد قوانین اسلامی، قوانین بین المللی، و واقعیت های سیاسی منطقه از دانش و تخصص شناخته شده و قابل احترام در سطح بین المللی برخوردار باشند.

با به نمایش در آمدن رقابت های جهانی و منطقوی در این کشور بعنوان یک حیات خلوت، این احتمال وجود دارد که در طی سالهای پیش رو حکومت افغانستان با چالش های بیشتری مشروعیت روبرو شود. موفقیت هر نوع توافق سیاسی به توانایی حکومت افغانستان مربوط می شود که تا چه حد می تواند آجندای مذاکره را بگونه ای تنظیم نماید که از مشارکت همه جانبه در یک پروسه احتمالاً طولانی، و چند مرحله ی اطمینان بوجود آید. همچنین، موفقیت حکومت به این مربوط می شود که شورشیان تا چه حد ظرفیت دارند تا در جریان گفتگو نه تنها در مورد تفاهم سیاسی بلکه بر نگرانیهای امنیتی نیز تمرکز نماید.

 با خاتمه یافتن دوره کاری رئیس جمهور کرزی در پایان سال 2014، انتقال صلح آمیز قدرت از رهگذر تدویر  انتخابات ریاست  جمهوری برای فرجام پروسه مذاکره از اهمیت اساسی برخوردارد خواهد گشت. هر گونه تلاش برای تمدید دوره کاری ریاست جمهوری به یک بحران بر گشت ناپذیر قانون اساسی منجر خواهد شد و تمایل برای استفاده از اسلحه در برابر حکومت را نیز بیش از پیش افزایش خواهد داد. قبل از ماه می 2013 یعنی یک سال جلوتر از برگزاری انتخابات ریاست جمهوری در چهارچوب قانون اساسی، پارلمان افغانستان باید قانون اساسی این کشور را تعدیل نماید تا از این رهگذر طرزالمعل و رویه جانشینی بخصوص شاخص های اختیارات ریاست جمهوری از آغاز مبارزات انتخاباتی تا تصدیق نتایج نهایی انتخابات، روشن و واضح گردد. در جریان یک سال آینده اصلاحات در قانون انتخابات روی دست گرفته شود تا از نزاع مجدد در مورد صلاحیت کمسیون مستقل انتخابات جلوگیری شده و از مشارکت اکثریت در پروسه سیاسی اطمیان حاصل گردد.

تعدیل قانون اساسی در راستای بسیج حمایت همگانی برای یک توافق پایدار از اهمیت خاصی برخوردار می باشد. نظام سیاسی فعلی اساساً با طبیعت متکثر جامعه افغانستان سازگاری ندارد. همچنین این نظام، برای ایجاد سازش میان نیاز به حکومت داری خوب از یک سو و ضرورت خود ارادیت محلی و دسترسی گسترده به منابع و ابزار قدرت و عدالت از سوی دیگر، در تضاد قرار دارد. عدم توازن میان قوای اجرائیه، مقننه و قضائیه و همچنین ضرورت تفویض قدرت از مرکز به پیرامون باید مورد ارزیابی قرار گیرد. انجام این نوع تحول و تغییر هیچگاهی در چهارچوب برگزاری یک کانفرانس واحد نمی گنجد. ترتیبات قسمی تقسیم قدرت میان اداره بر سر اقتدار و عناصر شورشیان از رهگذر یک جرگه مشورتی و یا در چهارچوب یک کانفرانس بین المللی به مدیریت خارجی، هیچگاهی نمی تواند نابسامانی های کنونی در قانون اساسی افغانستان را بصورت درست بر طرف سازد.

کابل/بروکسیل

26 مارچ 2012

Executive Summary

A negotiated political settlement is a desirable outcome to the conflict in Afghanistan, but current talks with the Taliban are unlikely to result in a sustainable peace. There is a risk that negotiations under present conditions could further destabilise the country and region. Debilitated by internal political divisions and external pressures, the Karzai government is poorly positioned to cut a deal with leaders of the insurgency. Afghanistan’s security forces are ill-prepared to handle the power vacuum that will occur following the exit of international troops. As political competition heats up within the country in the run-up to NATO’s withdrawal of combat forces at the end of 2014, the differing priorities and preferences of the parties to the conflict – from the Afghan government to the Taliban leadership to key regional and wider international actors – will further undermine the prospects of peace. To avoid another civil war, a major course correction is needed that results in the appointment of a UN-mandated mediation team and the adoption of a more realistic approach to resolution of the conflict.

No matter how much the U.S. and its NATO allies want to leave Afghanistan, it is unlikely that a Washington-brokered power-sharing agreement will hold long enough to ensure that the achievements of the last decade are not reversed. A lasting peace accord will ultimately require far more structured negotiations, under the imprimatur of the UN, than are presently being pursued. The Security Council should mandate Secretary-General Ban Ki-moon to appoint a small team of mutually agreeable mediators as soon as possible to ensure that critical stakeholders are fully consulted and will remain engaged in the negotiations process. The unequivocal commitment of the Security Council, which includes among its members Pakistan (through December 2013), will be vital to this endeavour. Consultations on preparations for the appointment and organisation of the team and the appointment of an individual to lead it should begin immediately with the aim of having the team in place well before the security transition is completed.

So far there is little evidence that any of the parties to the conflict recognise the urgency of the situation. Instead of a sequenced roadmap that would prioritise domestic reconciliation and include basic political reforms, accompanied by a multilateral mediation effort, the Afghan government and its international backers have adopted a market-bazaar approach to negotiations. Bargains are being cut with any and all comers, regardless of their political relevance or ability to influence outcomes. Far from being Afghan-led, the negotiating agenda has been dominated by Washington’s desire to obtain a decent interval between the planned U.S. troop drawdown and the possibility of another bloody chapter in the conflict. The material effect of international support for negotiations so far has been to increase the incentives for spoilers, who include insurgents, government officials and war profiteers of all backgrounds and who now recognise that the international community’s most urgent priority is to exit Afghanistan with or without a settlement.

The government’s efforts to start negotiations have been both half-hearted and haphazard. Amid fundamental disagreements over the very meaning of reconciliation, the process appears focused on political accommodation with a phalanx of unsavoury powerbrokers. The rhetorical clamour over talks about talks has led to desperate and dangerous moves on the part of the government to bring purported leaders from the three main insurgent groups – the Taliban, Hizb-e Islami and the Haqqani network – to the negotiating table. This state of confusion has stoked fears among ethnic minorities, civil society and women that the aim of Karzai’s reconciliation policy is primarily to shore up his constituency among conservative Pashtun elites at the expense of hard-fought protections for Afghan citizens. A thorough reassessment of Karzai’s national reconciliation policy, the role of the High Peace Council and the Afghanistan Peace and Reintegration Program (APRP) is urgently needed. The program has faced staunch resistance from local security officials mistrustful of participants’ motives, and its impact has been minimal at best.

The Afghan government must include all relevant domestic stakeholders in the negotiation process rather than the current amalgam of warlords. A small team of designated negotiators with demonstrated expertise in national and international affairs should be selected to shape the agenda. The government’s negotiating team should reflect the country’s diversity – linguistically, ethnically, religiously and otherwise – and should include representatives from the Afghanistan Independent Human Rights Commission (AIHRC) and the National Security Council (NSC). The inclusion of members of the political opposition – conservatives and progressives alike – will be crucial to the team’s success. Kabul should also ensure that a settlement is fully inclusive and protective of all citizens’ rights. Greater transparency in the conduct of negotiations and more vigorous public outreach to the political opposition, ethnic minorities, women and a wide range of civil society actors will be critical in winning back the confidence of citizens in the negotiation process.

Confidence-building measures should not be limited to simply winning over Taliban support for negotiations but rather focus on ensuring the broadest buy-in for a settlement. Any deal that appears to give preferential treatment to the Taliban is likely to spark a significant backlash from the Northern Alliance, Hizb-e Islami and other major factions. A deal that aims at simply appeasing the Taliban could also lead to defections within government institutions, particularly the security forces. As dramatised by the widespread violence prompted by the burning of several copies of the Quran at the military base in Bagram in February 2012, all indicators point to a fragile political order that could rapidly disintegrate into a more virulent civil war, if the Afghan government and international community are unable to arrive at a more sustainable approach to settlement that moves beyond carving up the spoils of government.

External actors can act as either spoilers or facilitators of any internal negotiation process. While the negotiation process must be Afghan-led, any settlement would need substantial assistance from a neutral third party. The UN, aided by input from regional and other bodies such as the Organisation of Islamic Cooperation (OIC), has a crucial role to play. The UN Secretary-General should use his good offices to expand consultations with Kabul and key regional and extra-regional players, particularly the U.S., Pakistan and Iran, on the formal appointment of a mutually acceptable panel of mediators who are internationally recognised and respected for their knowledge of both international and Islamic law and regional political realities.

In the coming years, the government is likely to face even greater challenges to its legitimacy, as regional and global rivalries play out in its backyard. Ultimately, the success of any settlement will depend on Kabul’s ability to set the negotiating agenda and ensure broad participation in what will certainly be a lengthy multi-step process, as well as on the insurgency’s capacity to engage in a dialogue that focuses as much on political settlement as on security concerns.

Ensuring that the next presidential election, at the end of Karzai’s term in 2014, results in the peaceful transfer of power will be critical. Any attempt to extend his term would trigger an irreversible constitutional crisis and widen the appeal of armed resistance. No later than May 2013 – a year before the election is constitutionally mandated – the parliament must amend the constitution to clarify the rules of succession and define in detail the parameters of presidential authority, from the opening of the campaign to certification of polling results. Electoral reform must also be undertaken within the coming year in order to prevent another clash over the authority of the Independent Election Commission (IEC) and guarantee maximum participation in the polling process.

Constitutional reform is also essential to build support for a sustainable settlement. The current political system is fundamentally out of step with the diverse nature of Afghan society and at odds with the need to reconcile improved governance with local self-determination and broad access to the levers of power and justice. Imbalances among the executive, legislature and judiciary and the need for devolution of power from Kabul to the provinces must be addressed. Change of this sort cannot be implemented under the impetus of any single, decisive conference. A half-baked power-sharing arrangement between the ruling government and elements of the insurgency through a one-off consultative Loya Jirga (Grand Council) or under the aegis of yet another U.S.-led and externally manufactured international gathering will never adequately address the current anomalies in the constitution.

Kabul/Brussels, 26 March 2012

Podcast / Asia

The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri

This week on Hold Your Fire! Richard Atwood speaks with Crisis Group’s Asia Director Laurel Miller about U.S. policy in Afghanistan, the Taliban’s foreign relations and what the killing of al-Qaeda leader Ayman al-Zawahiri in the Afghan capital Kabul says about the threat from transnational militants in Afghanistan a year into Taliban rule.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.