icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Whatsapp Youtube
The Arduous Path to Restoring the Iran Nuclear Deal
The Arduous Path to Restoring the Iran Nuclear Deal
A staff member removes the Iranian flag from the stage after a group picture with foreign ministers and representatives of the P5+1 and Iran during the Iran nuclear talks in Vienna, Austria, 14 July 2015. REUTERS/Carlos Barria
Report 173 / Middle East & North Africa

گزارش یک سال اجرای برجام

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

چکیده

یک سال پس از "روز اجرا"، یعنی 16 ژانویه 2016، توافق هسته‌ای میان ایران و پنج عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل به علاوه‌ی آلمان (گروه 1+5) – موسوم به "برنامه‌ی جامع اقدام مشترک" (برجام) – هم موفق بوده و هم در خطر است. برجام تا کنون مقاصد محدود خود را برآورده است: به شکلی موثر و قابل راستی‌آزمایی، تمامی مسیرهای بالقوه‌ی ایران را به سوی سلاح‌های هسته‌ای بسته است، در عین حال درها را به روی اعاده‌ی حیثیت بین الملی و بهبود وضع اقتصادی ایران گشوده است. ولی آسیب‌پذیری این توافق، در سرشت اش نهفته است: این معامله تغییری در معادله دشمنی میان ایران و آمریکا نداده است، که باعث شده توافق در فضای سیاسی بی‌ثباتی قرار گیرد. اگر ایران هنوز این توافق را به سود منافع ملی خود  می داند، باید نه تنها به متن و روح آن وفادار بماند، بلکه از اقدامات تحریک آمیز در منطقه نیز دست بردارد. دولت ترامپ با انتخاب دشوارتری روبروست. می‌تواند توافق را – به عمد یا از روی اهمال -- به هم بزند؛ ولی باید بکوشد به توافقی بهتر-در ازای-بهتر دست یابد، که آنرا برای همه مستحکم‌تر سازد.

درطول یک سال گذشته، دوقطبی شدن فضای داخلی در تهران و واشنگتن در مورد حسن و زیان برجام، غالبا موضوعی را که اهمیت واقعی دارد، زیر سایه برده است: این که برجام موثر بوده و نتایج ملموسی به بار آورده است. برجام، برنامه‌ی هسته‌ای ایران را زیر سخت‌گیرانه‌تر مکانیسم بازرسی که در طول تاریخ اعمال شده قرار داده است، و زمان گریز لازم برای تولید اورانیوم با خلوص لازم برای استفاده در سلاح هسته‌ای را از چند هفته به بیش از یک سال افزایش داده است. از ژانویه 2016، آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) عمل کردن ایران به تعهدات برجامی‌اش را شش بار راستی‌آزمایی کرده‌است. کاهش تحریم‌های ایالات متحده، اتحادیه‌ی اروپا و سازمان ملل متحد، به ایران اجازه داده است تا سهم خود از بازار نفت را دوبار به دست آورد، میلیاردها دلار از دارایی‌های مسدود شده‌ی خود را بازپس بگیرد و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی جذب کند، که اینها، اقتصاد رو به ضعف ایران را به‌ یکی از شکوفاترین اقتصادهای منطقه بدل کرده‌اند.

با‌این‌همه، اجرای برجام – مانند اجرای هر توافق فنی پیچیده‌ای – عاری از نقص نبوده‌است. ایران چند تخلف فنی مرتکب شده‌است که هیچ‌ یک از آنها – به تنهایی یا با هم – تخلف اساسی نبوده‌اند. نکته‌ی تناقض آمیز این است که این تخلفات، کارایی توافق را ثابت کرده‌اند: آژانس هر تخلفی را به سرعت تشخیص داده و ایران آن را اصلاح کرده‌است. در زمینه‌ی لغو تحریم‌ها، مشکلات جدی‌تری در کار بوده ‌است. ایران هنوز از ارتباطات بانکی بین‌المللی عادی محروم است، زیرا موسسات عمده‌ی مالی هنوز دست به عصا راه می روند، امری که بازگشت دوباره‌ی ایران به اقتصاد جهانی را با مانع روبرو کرده و انتظارات بی‌رویه‌ی مردم ایران در زمینه‌ی بهبود سریع وضع اقتصاد را ناکام گذاشته است.

هر یک از دو طرف دیگری را به اتلاف وقت یا کوتاهی در ایفای تعهدات‌اش متهم می‌کند، ولی علل تاخیر در لغو تحریم‌ها متعدد هستند. یکی از این علل، دیوان سالاری سرسام آوری است که عمل به مفاد توافق را برای شرکت‌هایی که از ریسک گریزان‌اند، پرهزینه و پردردسر می‌سازد. عامل دیگری که دستکم به همین اندازه مانع سرمایه‌گذاری است، سایه "بازگشت خودکار" تحریم‌ها در صورت به هم خوردن توافق است. ایران نتوانسته زمینه‌ی لازم برای گشایش اقتصادی بزرگی را که به مردم وعده کرده بود فراهم آورد. فساد افسارگسیخته، ساختارهای مالکیتی غیرشفاف، زیرساخت‌های فیزیکی ضعیف و فضای دشوار قانونی و حقوقی، باعث می شوند که ایران هنوز برای تجارت، محیطی نامساعد باشد. نزاع‌های سیاسی درونی در تهران و بی‌ثباتی اوضاع در واشنگتن، به ابهام‌ها دامن می‌زنند. تعیین‌کننده‌ترین عامل سیاسی ابهام‌آفرین، کنگره‌ی ایالات متحده است، که دشمنی عمیقی با ایران دارد و مشغول بررسی تحریم‌هایی تازه است.

دشمنی کنگره‌ی با ایران به دلیل نگرانی از ظهور دوباره‌ی ایران به عنوان قدرتی منطقه‌ای و نیز آزمایش موشک‌های بالیستیک ایران است. اگر این مسائل در مذاکرات هسته‌ای مطرح شده بودند، توافقی به دست نمی آمد، ولی امروز این عوامل، تهدید اصلی اجرای موفق برجام به شمار می آیند. این به نوبه‌ی خود بدان دلیل است که ظرفیت تحول‌آفرینی برجام هنوز به فعل درنیامده است، چرا که طرف‌های قدرتمند ذی‌نفع کوشیدند برجام را به سقفی محدود‌کننده برای  تنش‌زدایی میان ایران، هسایگانش، و ایالات متحده تبدیل کنند، نه به پایه‌ای برای عادی سازی روابط. معضل اصلی در اینجاست که بدون حل و فصل خصومت سیاسی که ایران را رودرروی همسایگان‌اش و غرب قرار داده، برجام در بهترین حالت توافقی شکننده باقی می‌ماند و اجرای آن ناکارآمد خواهد بود، ولی بدون اجرای کامل برجام نیز حل و فصل خصومت سیاسی فراگیرتر شاید ناممکن باشد.

مسئله‌ساز‌ترین ابهام، رویکرد دولت جدید ایالات متحده است. دانلد ترامپ در جریان کارزار انتخاباتی‌اش، برجام را به عنوان "بدترین توافقی که تا به حال به امضا رسیده" محکوم کرد. در مقام رئیس جمهور، ترامپ می‌تواند برجام را لغو کند یا از برداشتن گام‌های لازم برای حفظ آن خودداری کند. ولی به هم زدن توافق یا رها کردن آن به حال مرگ، آن هم در شرایطی که ایران تعهدات خود را انجام داده، باعث خواهد شد که دیگر امضاکنندگان توافق – که نماینده‌ی اجماعی تقریبا بین‌المللی هستند – واشنگتن را به طور جدی نکوهش کنند، و احتمالا ائتلاف گسترده‌ای را که برای اعمال تحریم‌ها -- که ابزاری اساسی برای رسیدن به توافق بودند – اهمیت حیاتی داشت، از میان ببرند.

گزینه دیگر ترامپ می تواند سختگیری در اجرای بی کم و کاست برجام باشد در کنار مقابله با سیاست‌های منطقه‌ای ایران که باعث حادتر شدن درگیری‌ها در خاورمیانه شده، متحدان آمریکا را به وحشت انداخته، و دستگاه حاکمه‌ی ایالات متحده را به خشم آورده است. ولی اجرای دقیق توافق، شمشیری دولبه است: اگر ایالات متحده در اجرای توافق جدی نباشد، تاثیری نامطلوب بر توانایی ایران در برخورداری از منافعی خواهد گذاشت که آمریکا متعهد شده‌است توافق نصیب ایران کند. خطر واکنش خشن به مانورهای منطقه‌ای ایران این است که در یک مقابله به مثل ویرانگر، شاید برجام قربانی شود.

ایران هم برای پاسخگویی به تلاش‌هایی که برای بر هم زدن توافق می‌شود، گزینه‌هایی در اختیار دارد. ایران می‌تواند مظلوم‌نمایی کند، تقصیر را به گردن واشنگتن بیاندازد، و امیدوار باشد که با تلاش برای شکاف انداختن میان ایالات متحده و شرکایش، تحریم‌ها تدریجا مضمحل شوند. ولی این امر مستلزم خویشتنداری در قبال تخطی آمریکا از برجام یا اقدامات تحریک‌آمیزاش خواهد بود. ایران همچنین می‌تواند به برنامه‌ی هسته‌ای خود شتاب ببخشد و دسترسی آژانس را به تاسیسات هسته‌ای خود محدود کند، یا منافع ایالات متحده را در عراق و سوریه تهدید کند، که هر یک از این اقدام‌ها، خطر واکنش نظامی آمریکا (یا اسرائیل) را در بر خواهد داشت. حتی پاسخی ملایم‌تر و سنجیده‌تر هم باعث احیای رویارویی هسته‌ای و پیچیدگی مذاکرات آتی خواهد شد.

تمامی این سناریوها نگران‌کننده‌اند. ولی راه دیگری نیز هست: تلاشی از روی حسن نیت، با رضایت طرفین و متضمن منافع متقابل برای مذاکره‌ی مجدد در باره‌ی جنبه‌هایی از توافق، ممکن است به توافقی “بهتر-در ازای-بهتر” و نتیجه‌ای باثبات‌تر منجر شود. در آمریکا، یک رئیس جمهور جمهوریخواه که از پشتیبانی کنگره‌ای با اکثریت جمهوریخواه برخوردار باشد، اعتباری بسیار بیشتر از باراک اوباما برای ارائه‌ی مشوق به ایران خواهد داشت.

بهسازی برجام در حین اجرای آن نیازمند گفتگویی آرام است که در آن هر دو طرف، نگرانی‌های امنیتی و منافع اساسی طرف مقابل را تصدیق کنند، و خطوط قرمز هسته‌ای و منطقه‌ای خود را بیان کنند. یک نتیجه‌ی چنین گفتگویی ممکن است توافق بر سر متممی باشد که در ازای لغو تحریم‌های اولیه ایالات متحده، برخی از شروط هسته‌ای  برجام را تقویت کند یا شروط غیرهسته‌ای دیگری به آن بیافزاید. اگر این هدف قابل دسترسی نباشد، آمریکا ممکن است تلاش خود را صرف اقداماتی کند که اختصاص به ایران ندارند، از جمله تعمیم برخی از محدودیت‌ها یا شفافیت های برجام به کل منطقه‌ یا حتی به کل جهان.

از جنبه‌ی عملی، واشنگتن باید مجاری ارتباطی خود با تهران را باز نگه دارد و به وزارت خزانه داری خود اختیار بیشتری برای لغو تحریم‌ها بدهد. ایران باید اکیدا به برجام متعهد بماند و از ماجراجویی هسته ای یا منطقه‌ای به عنوان اهرم فشار، دست بردارد. دیگر اعضای گروه 1+5 باید ایران را متقاعد کنند که از نشان دادن واکنش بیش از حد به تغییر احتمالی لحن و رویکرد آمریکا خودداری کند، ولی در عین حال صریحا به واشنگتن بگویند که اگر بی‌دلیل از برجام کنار بکشد، خود را منزوی خواهد کرد.

ترامپ نخستین رئیس جمهور آمریکا در بیش از دو دهه است که از نخستین روزی که وارد کاخ سفید می‌شود، نباید نگران عبور ایران از آستانه‌ی توانایی تولید سلاح هسته‌ای باشد. اگر ترامپ بکوشد با اعمال زور به طور یک‌جانبه برجام را تغییر دهد، این توافق ممکن است پایدار نماند، که نتیجه‌اش شعله ور شدن دوباره‌ی بحران هسته‌ای و تشدید بی‌ثباتی در منطقه خواهد بود. ولی ترامپ این بخت را دارد که در همه‌ی جبهه‌ها موفق شود: توافقی کاربردی‌تر و باثبات‌تر، چارچوبی برای مدیریت اختلاف‌ها با ایران، و حتی شاید خونریزی کمتر در خاورمیانه..

واشنگتن/بروکسل، 16 ژانویه 2017

The Arduous Path to Restoring the Iran Nuclear Deal

Originally published in Arms Control Association

A change in U.S. administrations brought with it something rare in the often-acrimonious relationship between Washington and Tehran: a point of agreement. Nearly three years after President Donald Trump unilaterally exited the 2015 Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), both sides concur on the need to restore core elements of the deal that have been sorely tested since: strict restrictions on and rigorous monitoring of Iran’s nuclear program in exchange for sanctions relief. Yet, the shared strategic imperative of full mutual compliance remains out of reach so long as a tactical deadlock continues on how to achieve it.

An explanation of the convergence of U.S. and Iranian interest in reviving the 2015 agreement begins with a stocktaking of the state of play inherited by President Joe Biden in January 2021. Under Trump, the United States abandoned the JCPOA in favor of a “maximum pressure” strategy defined by a sweeping deployment of unilateral sanctions and a broad set of accompanying demands on further restricting Iran’s nuclear activity, halting its ballistic missile development, and containing its regional influence.[fn]“After the Deal: A New Iran Strategy,” The Heritage Foundation, May 21, 2018, https://www.heritage.org/defense/event/after-the-deal-new-iran-strategy.Hide Footnote The financial impact on Iran has been substantial, with the World Bank describing U.S. sanctions, along with the more recent global COVID-19 pandemic and its impact on energy markets, as a “triple shock” on the country’s economy.[fn]The World Bank, “Iran Economic Monitor: Weathering the Triple-Shock,” Fall 2020, http://documents1.worldbank.org/curated/en/287811608721990695/pdf/Iran-Economic-Monitor-Weathering-the-Triple-Shock.pdf.Hide Footnote

If the Trump administration had hoped Tehran would bend to its will, however, it was mistaken. In mid-2019, Tehran launched a counterstrategy, dubbed “maximum resistance.” Rather than concede to the administration’s demands and to demonstrate that what it viewed as tantamount to an economic siege would not go unanswered, Iran retaliated against the United States and its regional allies directly and through local proxies in places such as Iraq and the Persian Gulf. It also methodically breached its own obligations under the JCPOA on the contention that the evaporation of the financial benefits the deal had promised justified a reduction in its own compliance.

The cumulative impact of Iran’s JCPOA violations, which have escalated in line with a law the Iranian Parliament passed in December 2020 after the killing of a top nuclear scientist, allegedly by Israel, has been to substantially erode the agreement’s nonproliferation provisions in three different respects. The first relates to an expansion of uranium enrichment that cuts the timeline for producing one bomb’s worth of fissile material from a year to approximately three months; the most recent International Atomic Energy Agency (IAEA) quarterly report pegs Tehran’s enriched uranium stockpile at 14 times the JCPOA cap of 202.8 kilograms and at an upper enrichment rate of 20 percent uranium-235 instead of the 3.67 percent permitted under the deal.[fn]International Atomic Energy Agency (IAEA) Board of Directors, “Verification and Monitoring in the Islamic Republic of Iran in Light of United Nations Security Council Resolution 2231 (2015): Report by the Director-General,” GOV/2021/10, February 23, 2021.

The second concerns the verification and monitoring authorities of the IAEA, which under the nuclear deal is afforded JCPOA-specific transparency accesses, as well as access under the additional protocol to Iran’s comprehensive safeguards agreement. Iran suspended these authorities in February, although IAEA Director-General Rafael Grossi negotiated a three-month “bilateral technical understanding” to maintain key oversight capabilities.[fn]“Joint Statement by the Vice-President of the Islamic Republic of Iran and Head of the AEOI and the Director General of the IAEA,” IAEA, February 21, 2021, https://www.iaea.org/newscenter/pressreleases/joint-statement-by-the-vice-president-of-the-islamic-republic-of-iran-and-head-of-the-aeoi-and-the-director-general-of-the-iaea.Hide Footnote The agency is also set to press Iran on outstanding questions relating to past work at undeclared sites during technical discussions scheduled for this month. Finally, although the expansion of uranium enrichment can be undone and IAEA access fully restored, the third area of concern involves ongoing nuclear research and development activities on advanced centrifuges and uranium-metal production that deliver, as the three European JCPOA parties note, “irreversible knowledge gain.”[fn]For example, see UK Mission to the UN in Vienna, “E3 Statement to the IAEA Board of Governors on Verification and Monitoring in the Islamic Republic of Iran,” March 4, 2021, https://www.gov.uk/government/news/e3-statement-to-the-iaea-board-of-governors-on-verification-and-monitoring-in-the-islamic-republic-of-iran-march-2021.Hide Footnote

The full article can be read on Arms Control Association's website 
5. For example, see UK Mission to the UN in Vienna, “E3 Statement to the IAEA Board of Governors on Verification and Monitoring in the Islamic Republic of Iran,” March 4, 2021, https://www.gov.uk/government/news/e3-statement-to-the-iaea-board-of-governors-on-verification-and-monitoring-in-the-islamic-republic-of-iran-march-2021.Hide Footnote