icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Whatsapp Youtube
Open Letter to the U.S. and Iranian Leadership about the Iran Nuclear Deal
Open Letter to the U.S. and Iranian Leadership about the Iran Nuclear Deal
A staff member removes the Iranian flag from the stage after a group picture with foreign ministers and representatives of the P5+1 and Iran during the Iran nuclear talks in Vienna, Austria, 14 July 2015. REUTERS/Carlos Barria
Report 173 / Middle East & North Africa

گزارش یک سال اجرای برجام

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

چکیده

یک سال پس از "روز اجرا"، یعنی 16 ژانویه 2016، توافق هسته‌ای میان ایران و پنج عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل به علاوه‌ی آلمان (گروه 1+5) – موسوم به "برنامه‌ی جامع اقدام مشترک" (برجام) – هم موفق بوده و هم در خطر است. برجام تا کنون مقاصد محدود خود را برآورده است: به شکلی موثر و قابل راستی‌آزمایی، تمامی مسیرهای بالقوه‌ی ایران را به سوی سلاح‌های هسته‌ای بسته است، در عین حال درها را به روی اعاده‌ی حیثیت بین الملی و بهبود وضع اقتصادی ایران گشوده است. ولی آسیب‌پذیری این توافق، در سرشت اش نهفته است: این معامله تغییری در معادله دشمنی میان ایران و آمریکا نداده است، که باعث شده توافق در فضای سیاسی بی‌ثباتی قرار گیرد. اگر ایران هنوز این توافق را به سود منافع ملی خود  می داند، باید نه تنها به متن و روح آن وفادار بماند، بلکه از اقدامات تحریک آمیز در منطقه نیز دست بردارد. دولت ترامپ با انتخاب دشوارتری روبروست. می‌تواند توافق را – به عمد یا از روی اهمال -- به هم بزند؛ ولی باید بکوشد به توافقی بهتر-در ازای-بهتر دست یابد، که آنرا برای همه مستحکم‌تر سازد.

درطول یک سال گذشته، دوقطبی شدن فضای داخلی در تهران و واشنگتن در مورد حسن و زیان برجام، غالبا موضوعی را که اهمیت واقعی دارد، زیر سایه برده است: این که برجام موثر بوده و نتایج ملموسی به بار آورده است. برجام، برنامه‌ی هسته‌ای ایران را زیر سخت‌گیرانه‌تر مکانیسم بازرسی که در طول تاریخ اعمال شده قرار داده است، و زمان گریز لازم برای تولید اورانیوم با خلوص لازم برای استفاده در سلاح هسته‌ای را از چند هفته به بیش از یک سال افزایش داده است. از ژانویه 2016، آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) عمل کردن ایران به تعهدات برجامی‌اش را شش بار راستی‌آزمایی کرده‌است. کاهش تحریم‌های ایالات متحده، اتحادیه‌ی اروپا و سازمان ملل متحد، به ایران اجازه داده است تا سهم خود از بازار نفت را دوبار به دست آورد، میلیاردها دلار از دارایی‌های مسدود شده‌ی خود را بازپس بگیرد و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی جذب کند، که اینها، اقتصاد رو به ضعف ایران را به‌ یکی از شکوفاترین اقتصادهای منطقه بدل کرده‌اند.

با‌این‌همه، اجرای برجام – مانند اجرای هر توافق فنی پیچیده‌ای – عاری از نقص نبوده‌است. ایران چند تخلف فنی مرتکب شده‌است که هیچ‌ یک از آنها – به تنهایی یا با هم – تخلف اساسی نبوده‌اند. نکته‌ی تناقض آمیز این است که این تخلفات، کارایی توافق را ثابت کرده‌اند: آژانس هر تخلفی را به سرعت تشخیص داده و ایران آن را اصلاح کرده‌است. در زمینه‌ی لغو تحریم‌ها، مشکلات جدی‌تری در کار بوده ‌است. ایران هنوز از ارتباطات بانکی بین‌المللی عادی محروم است، زیرا موسسات عمده‌ی مالی هنوز دست به عصا راه می روند، امری که بازگشت دوباره‌ی ایران به اقتصاد جهانی را با مانع روبرو کرده و انتظارات بی‌رویه‌ی مردم ایران در زمینه‌ی بهبود سریع وضع اقتصاد را ناکام گذاشته است.

هر یک از دو طرف دیگری را به اتلاف وقت یا کوتاهی در ایفای تعهدات‌اش متهم می‌کند، ولی علل تاخیر در لغو تحریم‌ها متعدد هستند. یکی از این علل، دیوان سالاری سرسام آوری است که عمل به مفاد توافق را برای شرکت‌هایی که از ریسک گریزان‌اند، پرهزینه و پردردسر می‌سازد. عامل دیگری که دستکم به همین اندازه مانع سرمایه‌گذاری است، سایه "بازگشت خودکار" تحریم‌ها در صورت به هم خوردن توافق است. ایران نتوانسته زمینه‌ی لازم برای گشایش اقتصادی بزرگی را که به مردم وعده کرده بود فراهم آورد. فساد افسارگسیخته، ساختارهای مالکیتی غیرشفاف، زیرساخت‌های فیزیکی ضعیف و فضای دشوار قانونی و حقوقی، باعث می شوند که ایران هنوز برای تجارت، محیطی نامساعد باشد. نزاع‌های سیاسی درونی در تهران و بی‌ثباتی اوضاع در واشنگتن، به ابهام‌ها دامن می‌زنند. تعیین‌کننده‌ترین عامل سیاسی ابهام‌آفرین، کنگره‌ی ایالات متحده است، که دشمنی عمیقی با ایران دارد و مشغول بررسی تحریم‌هایی تازه است.

دشمنی کنگره‌ی با ایران به دلیل نگرانی از ظهور دوباره‌ی ایران به عنوان قدرتی منطقه‌ای و نیز آزمایش موشک‌های بالیستیک ایران است. اگر این مسائل در مذاکرات هسته‌ای مطرح شده بودند، توافقی به دست نمی آمد، ولی امروز این عوامل، تهدید اصلی اجرای موفق برجام به شمار می آیند. این به نوبه‌ی خود بدان دلیل است که ظرفیت تحول‌آفرینی برجام هنوز به فعل درنیامده است، چرا که طرف‌های قدرتمند ذی‌نفع کوشیدند برجام را به سقفی محدود‌کننده برای  تنش‌زدایی میان ایران، هسایگانش، و ایالات متحده تبدیل کنند، نه به پایه‌ای برای عادی سازی روابط. معضل اصلی در اینجاست که بدون حل و فصل خصومت سیاسی که ایران را رودرروی همسایگان‌اش و غرب قرار داده، برجام در بهترین حالت توافقی شکننده باقی می‌ماند و اجرای آن ناکارآمد خواهد بود، ولی بدون اجرای کامل برجام نیز حل و فصل خصومت سیاسی فراگیرتر شاید ناممکن باشد.

مسئله‌ساز‌ترین ابهام، رویکرد دولت جدید ایالات متحده است. دانلد ترامپ در جریان کارزار انتخاباتی‌اش، برجام را به عنوان "بدترین توافقی که تا به حال به امضا رسیده" محکوم کرد. در مقام رئیس جمهور، ترامپ می‌تواند برجام را لغو کند یا از برداشتن گام‌های لازم برای حفظ آن خودداری کند. ولی به هم زدن توافق یا رها کردن آن به حال مرگ، آن هم در شرایطی که ایران تعهدات خود را انجام داده، باعث خواهد شد که دیگر امضاکنندگان توافق – که نماینده‌ی اجماعی تقریبا بین‌المللی هستند – واشنگتن را به طور جدی نکوهش کنند، و احتمالا ائتلاف گسترده‌ای را که برای اعمال تحریم‌ها -- که ابزاری اساسی برای رسیدن به توافق بودند – اهمیت حیاتی داشت، از میان ببرند.

گزینه دیگر ترامپ می تواند سختگیری در اجرای بی کم و کاست برجام باشد در کنار مقابله با سیاست‌های منطقه‌ای ایران که باعث حادتر شدن درگیری‌ها در خاورمیانه شده، متحدان آمریکا را به وحشت انداخته، و دستگاه حاکمه‌ی ایالات متحده را به خشم آورده است. ولی اجرای دقیق توافق، شمشیری دولبه است: اگر ایالات متحده در اجرای توافق جدی نباشد، تاثیری نامطلوب بر توانایی ایران در برخورداری از منافعی خواهد گذاشت که آمریکا متعهد شده‌است توافق نصیب ایران کند. خطر واکنش خشن به مانورهای منطقه‌ای ایران این است که در یک مقابله به مثل ویرانگر، شاید برجام قربانی شود.

ایران هم برای پاسخگویی به تلاش‌هایی که برای بر هم زدن توافق می‌شود، گزینه‌هایی در اختیار دارد. ایران می‌تواند مظلوم‌نمایی کند، تقصیر را به گردن واشنگتن بیاندازد، و امیدوار باشد که با تلاش برای شکاف انداختن میان ایالات متحده و شرکایش، تحریم‌ها تدریجا مضمحل شوند. ولی این امر مستلزم خویشتنداری در قبال تخطی آمریکا از برجام یا اقدامات تحریک‌آمیزاش خواهد بود. ایران همچنین می‌تواند به برنامه‌ی هسته‌ای خود شتاب ببخشد و دسترسی آژانس را به تاسیسات هسته‌ای خود محدود کند، یا منافع ایالات متحده را در عراق و سوریه تهدید کند، که هر یک از این اقدام‌ها، خطر واکنش نظامی آمریکا (یا اسرائیل) را در بر خواهد داشت. حتی پاسخی ملایم‌تر و سنجیده‌تر هم باعث احیای رویارویی هسته‌ای و پیچیدگی مذاکرات آتی خواهد شد.

تمامی این سناریوها نگران‌کننده‌اند. ولی راه دیگری نیز هست: تلاشی از روی حسن نیت، با رضایت طرفین و متضمن منافع متقابل برای مذاکره‌ی مجدد در باره‌ی جنبه‌هایی از توافق، ممکن است به توافقی “بهتر-در ازای-بهتر” و نتیجه‌ای باثبات‌تر منجر شود. در آمریکا، یک رئیس جمهور جمهوریخواه که از پشتیبانی کنگره‌ای با اکثریت جمهوریخواه برخوردار باشد، اعتباری بسیار بیشتر از باراک اوباما برای ارائه‌ی مشوق به ایران خواهد داشت.

بهسازی برجام در حین اجرای آن نیازمند گفتگویی آرام است که در آن هر دو طرف، نگرانی‌های امنیتی و منافع اساسی طرف مقابل را تصدیق کنند، و خطوط قرمز هسته‌ای و منطقه‌ای خود را بیان کنند. یک نتیجه‌ی چنین گفتگویی ممکن است توافق بر سر متممی باشد که در ازای لغو تحریم‌های اولیه ایالات متحده، برخی از شروط هسته‌ای  برجام را تقویت کند یا شروط غیرهسته‌ای دیگری به آن بیافزاید. اگر این هدف قابل دسترسی نباشد، آمریکا ممکن است تلاش خود را صرف اقداماتی کند که اختصاص به ایران ندارند، از جمله تعمیم برخی از محدودیت‌ها یا شفافیت های برجام به کل منطقه‌ یا حتی به کل جهان.

از جنبه‌ی عملی، واشنگتن باید مجاری ارتباطی خود با تهران را باز نگه دارد و به وزارت خزانه داری خود اختیار بیشتری برای لغو تحریم‌ها بدهد. ایران باید اکیدا به برجام متعهد بماند و از ماجراجویی هسته ای یا منطقه‌ای به عنوان اهرم فشار، دست بردارد. دیگر اعضای گروه 1+5 باید ایران را متقاعد کنند که از نشان دادن واکنش بیش از حد به تغییر احتمالی لحن و رویکرد آمریکا خودداری کند، ولی در عین حال صریحا به واشنگتن بگویند که اگر بی‌دلیل از برجام کنار بکشد، خود را منزوی خواهد کرد.

ترامپ نخستین رئیس جمهور آمریکا در بیش از دو دهه است که از نخستین روزی که وارد کاخ سفید می‌شود، نباید نگران عبور ایران از آستانه‌ی توانایی تولید سلاح هسته‌ای باشد. اگر ترامپ بکوشد با اعمال زور به طور یک‌جانبه برجام را تغییر دهد، این توافق ممکن است پایدار نماند، که نتیجه‌اش شعله ور شدن دوباره‌ی بحران هسته‌ای و تشدید بی‌ثباتی در منطقه خواهد بود. ولی ترامپ این بخت را دارد که در همه‌ی جبهه‌ها موفق شود: توافقی کاربردی‌تر و باثبات‌تر، چارچوبی برای مدیریت اختلاف‌ها با ایران، و حتی شاید خونریزی کمتر در خاورمیانه..

واشنگتن/بروکسل، 16 ژانویه 2017

Open Letter to the U.S. and Iranian Leadership about the Iran Nuclear Deal

Negotiating parties are now within touching distance of reinstating the JCPOA, but a period of stasis threatens to undo the progress made. In this open letter, over 40 former top European officials urge the U.S. and Iranian leadership to see the negotiations through to a successful outcome.

This open letter has been signed by members of the European Leadership Network, Board members of the International Crisis Group and Council members from the European Council on Foreign Relations.

We write to express our growing concern that negotiations to restore Iranian compliance with, and U.S. return to the Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) appear to have entered a period of stasis that threatens to undo the real and welcome progress made in recent months toward reinstating a non-proliferation achievement that is crucial for international peace and security.

At a time when transatlantic cooperation has become all the more critical to respond against Russia’s unprovoked invasion of Ukraine, for U.S. and European leaders to let slip the opportunity to defuse a nuclear crisis in the Middle East would be a grave mistake.

The JCPOA was a success. Persistent multilateral diplomacy, in which several of the undersigned were personally engaged, secured an agreement that advanced our shared non-proliferation goals. Preserving the benefits of a deal limiting Iran’s stockpiles of enriched uranium, capping its levels of enrichment and extending the timeline for the accumulation of fissile material that could be used for a potential weapon, all under the watchful eyes of the International Atomic Energy Agency, is the reason why European governments rejected the Trump administration’s reckless decision to abandon the deal without a viable alternative and have worked hard to keep the deal alive following the 2018 U.S. withdrawal.

The strategy that the U.S. followed for more than two years after this withdrawal, based on “maximum pressure” alone, yielded little but nuclear escalation, dangerous regional sparring and economic deprivation for the Iranian people. The legacy of this strategic error can today be measured in the tons of enriched uranium Iran has since accumulated, including uranium enriched to near weapons-grade; in the thousands of advanced centrifuges it is spinning; and in the rapidly dwindling timeframe for Iran to reach a breakout capability. President Biden rightly identified a mutual return, by the U.S. and Iran, to their respective commitments under the 2015 deal as a necessary course correction.

Since April 2021, negotiations in Vienna have painstakingly but productively forged a draft document that will reverse Iran’s nuclear advances, in return for relief from U.S. sanctions imposed during the Trump administration that are inconsistent with the JCPOA. As the EU’s Josep Borrell put it over a month ago, “a final text is essentially ready and on the table”.

There are two possible scenarios ahead. In one, the U.S. swiftly shows decisive leadership and requisite flexibility to resolve remaining issues of political (not nuclear) disagreement with Tehran. In the other, the parties enter a state of corrosive stalemate, serving neither side’s interests, that risks devolving into a cycle of increased nuclear tension, inevitably countered by the further application of coercive tools.

We know that the politics of this issue are difficult, particularly on issues like the designation of the Islamic Revolutionary Guards Corps as a Foreign Terrorist Organization, which is reportedly the last lingering issue of contention. While the details are of course for U.S. policymakers to determine, we believe that there are ways to provide the counter-terrorism benefits of the current designation while still accommodating Iran's specific request, and consider it imperative that these be fully explored. For its part, Iran should not expect a nuclear deal to address broader areas of disagreement between Tehran and Washington. Both sides must approach this final phase of negotiation with an understanding that the strategic implications of failure would be grave and profound.

Based on our long experience in diplomacy and statecraft, we see a deal as eminently possible. Having come within touching distance, we urge President Biden and the Iranian leadership to demonstrate flexibility in tackling an issue of vital significance to the global nonproliferation regime and regional stability, and see these negotiations through to a successful conclusion.

Signatories:

Czech Republic

  1. Jan Kavan, former Foreign Minister and Deputy Prime Minister, former President of the UNGA, and Chairman of the Board, Czech-Slovak-Iranian Chamber of Commerce (CSIOK)


Denmark

  1. Mogens Lykketoft, former Foreign Minister and President of the UN 70th General Assembly


France

  1. Gérard Araud, former Permanent Representative of France to the UN, former Director-General for Political and Security Affairs
  2. Michel Duclos, former Ambassador and Special Advisor, Institut Montaigne (Paris)
  3. Jean-David Levitte, former Permanent Representative of France to the UN
  4. Général d’armée aérienne (ret) Bernard Norlain, former Commander of Air Defence Command and Air Combat Command


Germany

  1. Wolfgang Ischinger, former Ambassador and Chairman of the Munich Security Conference
  2. Joschka Fischer, former Foreign Minister and former Vice-Chancellor
  3. Angela Kane, former UN High Representative for Disarmament Affairs
  4. Karsten D. Voigt, former Chairman of the German-Russian parliamentary group in the Bundestag and former President of the NATO Parliamentary Assembly
  5. General (ret) Klaus Naumann, former Chief of Defence Germany and former Chairman of the NATO Military Committee


Hungary

  1. Balázs Csuday, former Permanent Representative of Hungary to the UN (Vienna)


Italy

  1. Giancarlo Aragona, former Ambassador and former Secretary-General of the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE)
  2. General (ret) Vincenzo Camporini, former Chief of Staff of the Air Force and Chief of Defence General Staff
  3. Admiral (ret) Giampaolo Di Paola, former Minister of Defence
  4. Dr Nathalie Tocci, Director of the Istituto Affari Internazionali (IAI) and former Special Advisor to EU High Representative for Foreign Affairs and Security Policy Josep Borell
  5. Stefano Stefanini, former Ambassador and Executive Board of the European Leadership Network
  6. Carlo Trezza, former Ambassador for Disarmament and non-proliferation, Chairman of MTCR and UN Secretary-General’s Advisory Board for Disarmament Affairs


Lithuania

  1. Vygaudas Usackas, former Foreign Minister and former EU Ambassador to Russia and Afghanistan


Netherlands

  1. Prof Klaas de Vries, former Minister of Home Affairs


Norway

  1. Dr Gro Harlem Brundtland, former Prime Minister and former Director-General of the World Health Organisation (WHO), Deputy Chair of The Elders


Poland

  1. Bogdan Klich, former Minister of National Defence
  2. Andrzej Olechowski, former Minister of Foreign Affairs
  3. Prof Adam D. Rotfeld, Warsaw University and former Minister of Foreign Affairs


Serbia

  1. Goran Svilanović, former Minister of Foreign Affairs of the Federal Republic of Yugoslavia and former Secretary-General of the Regional Cooperation Council


Spain

  1. Javier Solana, former Minister of Foreign Affairs, former High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy, and former NATO Secretary-General


Sweden

  1. Carl Bildt, former Prime Minister and former Foreign Affairs Minister
  2. Dr Hans Blix, former Foreign Minister and former Director-General of the International Atomic Energy Agency (IAEA)
  3. Rolf Ekéus, former Chairman of the Stockholm Peace Research Institute, SIPRI, and former Ambassador of Sweden to the United States


Turkey

  1. Hikmet Çetin, former Minister of Foreign Affairs and Speaker of the Grand National Assembly
  2. Vahit Erdem, former Under Secretary of the Defence Industry and former Vice President of the NATO Parliamentary Assembly
  3. Ahmet Üzümcü, former Permanent Representative of Turkey to NATO and former Director-General of the Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW)
  4. Tacan Ildem, former Assistant Secretary-General, NATO and former Ambassador


United Kingdom

  1. The Rt Hon Bob Ainsworth, former Defence Secretary
  2. Sir Tony Brenton, former Ambassador to the Russian Federation
  3. Lord (Des) Browne of Ladyton, former Defence Secretary and Chairman of the European Leadership Network
  4. The Rt Hon Alistair Burt, former Minister of State for the Middle East at the Foreign and Commonwealth Office
  5. Lord (David) Hannay of Chiswick, former Ambassador to the EU and to the UN
  6. The Rt. Hon Baroness (Pauline) Neville-Jones, former Minister for Security and Counter-Terrorism
  7. Sir Nick Harvey, former Member of Parliament and former Minister of State for the Armed Forces
  8. Lord (John) Kerr of Kinlochard, Independent member of the House of Lords
  9. Lord (Tom) King of Bridgwater, former Defence Secretary
  10. Lord (Mark) Malloch-Brown, President, Open Society Foundations, and former UN Deputy Secretary-General
  11. Madeleine Moon, former Member of Parliament and former President of the NATO Parliamentary Assembly
  12. General the Lord (David) Ramsbotham, retired British Army officer, former Adjutant General and ADC General to Her Majesty the Queen
  13. The Rt Hon Jack Straw, former Foreign Secretary
  14. The Rt Hon Lord (David) Triesman, former Parliamentary Under Secretary of the Foreign and Commonwealth Office and former General Secretary of the Labour Party