icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
Europe Tests the Boundaries on Iran
Europe Tests the Boundaries on Iran
A staff member removes the Iranian flag from the stage after a group picture with foreign ministers and representatives of the P5+1 and Iran during the Iran nuclear talks in Vienna, Austria, 14 July 2015. REUTERS/Carlos Barria
Report 173 / Middle East & North Africa

گزارش یک سال اجرای برجام

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

چکیده

یک سال پس از "روز اجرا"، یعنی 16 ژانویه 2016، توافق هسته‌ای میان ایران و پنج عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل به علاوه‌ی آلمان (گروه 1+5) – موسوم به "برنامه‌ی جامع اقدام مشترک" (برجام) – هم موفق بوده و هم در خطر است. برجام تا کنون مقاصد محدود خود را برآورده است: به شکلی موثر و قابل راستی‌آزمایی، تمامی مسیرهای بالقوه‌ی ایران را به سوی سلاح‌های هسته‌ای بسته است، در عین حال درها را به روی اعاده‌ی حیثیت بین الملی و بهبود وضع اقتصادی ایران گشوده است. ولی آسیب‌پذیری این توافق، در سرشت اش نهفته است: این معامله تغییری در معادله دشمنی میان ایران و آمریکا نداده است، که باعث شده توافق در فضای سیاسی بی‌ثباتی قرار گیرد. اگر ایران هنوز این توافق را به سود منافع ملی خود  می داند، باید نه تنها به متن و روح آن وفادار بماند، بلکه از اقدامات تحریک آمیز در منطقه نیز دست بردارد. دولت ترامپ با انتخاب دشوارتری روبروست. می‌تواند توافق را – به عمد یا از روی اهمال -- به هم بزند؛ ولی باید بکوشد به توافقی بهتر-در ازای-بهتر دست یابد، که آنرا برای همه مستحکم‌تر سازد.

درطول یک سال گذشته، دوقطبی شدن فضای داخلی در تهران و واشنگتن در مورد حسن و زیان برجام، غالبا موضوعی را که اهمیت واقعی دارد، زیر سایه برده است: این که برجام موثر بوده و نتایج ملموسی به بار آورده است. برجام، برنامه‌ی هسته‌ای ایران را زیر سخت‌گیرانه‌تر مکانیسم بازرسی که در طول تاریخ اعمال شده قرار داده است، و زمان گریز لازم برای تولید اورانیوم با خلوص لازم برای استفاده در سلاح هسته‌ای را از چند هفته به بیش از یک سال افزایش داده است. از ژانویه 2016، آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) عمل کردن ایران به تعهدات برجامی‌اش را شش بار راستی‌آزمایی کرده‌است. کاهش تحریم‌های ایالات متحده، اتحادیه‌ی اروپا و سازمان ملل متحد، به ایران اجازه داده است تا سهم خود از بازار نفت را دوبار به دست آورد، میلیاردها دلار از دارایی‌های مسدود شده‌ی خود را بازپس بگیرد و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی جذب کند، که اینها، اقتصاد رو به ضعف ایران را به‌ یکی از شکوفاترین اقتصادهای منطقه بدل کرده‌اند.

با‌این‌همه، اجرای برجام – مانند اجرای هر توافق فنی پیچیده‌ای – عاری از نقص نبوده‌است. ایران چند تخلف فنی مرتکب شده‌است که هیچ‌ یک از آنها – به تنهایی یا با هم – تخلف اساسی نبوده‌اند. نکته‌ی تناقض آمیز این است که این تخلفات، کارایی توافق را ثابت کرده‌اند: آژانس هر تخلفی را به سرعت تشخیص داده و ایران آن را اصلاح کرده‌است. در زمینه‌ی لغو تحریم‌ها، مشکلات جدی‌تری در کار بوده ‌است. ایران هنوز از ارتباطات بانکی بین‌المللی عادی محروم است، زیرا موسسات عمده‌ی مالی هنوز دست به عصا راه می روند، امری که بازگشت دوباره‌ی ایران به اقتصاد جهانی را با مانع روبرو کرده و انتظارات بی‌رویه‌ی مردم ایران در زمینه‌ی بهبود سریع وضع اقتصاد را ناکام گذاشته است.

هر یک از دو طرف دیگری را به اتلاف وقت یا کوتاهی در ایفای تعهدات‌اش متهم می‌کند، ولی علل تاخیر در لغو تحریم‌ها متعدد هستند. یکی از این علل، دیوان سالاری سرسام آوری است که عمل به مفاد توافق را برای شرکت‌هایی که از ریسک گریزان‌اند، پرهزینه و پردردسر می‌سازد. عامل دیگری که دستکم به همین اندازه مانع سرمایه‌گذاری است، سایه "بازگشت خودکار" تحریم‌ها در صورت به هم خوردن توافق است. ایران نتوانسته زمینه‌ی لازم برای گشایش اقتصادی بزرگی را که به مردم وعده کرده بود فراهم آورد. فساد افسارگسیخته، ساختارهای مالکیتی غیرشفاف، زیرساخت‌های فیزیکی ضعیف و فضای دشوار قانونی و حقوقی، باعث می شوند که ایران هنوز برای تجارت، محیطی نامساعد باشد. نزاع‌های سیاسی درونی در تهران و بی‌ثباتی اوضاع در واشنگتن، به ابهام‌ها دامن می‌زنند. تعیین‌کننده‌ترین عامل سیاسی ابهام‌آفرین، کنگره‌ی ایالات متحده است، که دشمنی عمیقی با ایران دارد و مشغول بررسی تحریم‌هایی تازه است.

دشمنی کنگره‌ی با ایران به دلیل نگرانی از ظهور دوباره‌ی ایران به عنوان قدرتی منطقه‌ای و نیز آزمایش موشک‌های بالیستیک ایران است. اگر این مسائل در مذاکرات هسته‌ای مطرح شده بودند، توافقی به دست نمی آمد، ولی امروز این عوامل، تهدید اصلی اجرای موفق برجام به شمار می آیند. این به نوبه‌ی خود بدان دلیل است که ظرفیت تحول‌آفرینی برجام هنوز به فعل درنیامده است، چرا که طرف‌های قدرتمند ذی‌نفع کوشیدند برجام را به سقفی محدود‌کننده برای  تنش‌زدایی میان ایران، هسایگانش، و ایالات متحده تبدیل کنند، نه به پایه‌ای برای عادی سازی روابط. معضل اصلی در اینجاست که بدون حل و فصل خصومت سیاسی که ایران را رودرروی همسایگان‌اش و غرب قرار داده، برجام در بهترین حالت توافقی شکننده باقی می‌ماند و اجرای آن ناکارآمد خواهد بود، ولی بدون اجرای کامل برجام نیز حل و فصل خصومت سیاسی فراگیرتر شاید ناممکن باشد.

مسئله‌ساز‌ترین ابهام، رویکرد دولت جدید ایالات متحده است. دانلد ترامپ در جریان کارزار انتخاباتی‌اش، برجام را به عنوان "بدترین توافقی که تا به حال به امضا رسیده" محکوم کرد. در مقام رئیس جمهور، ترامپ می‌تواند برجام را لغو کند یا از برداشتن گام‌های لازم برای حفظ آن خودداری کند. ولی به هم زدن توافق یا رها کردن آن به حال مرگ، آن هم در شرایطی که ایران تعهدات خود را انجام داده، باعث خواهد شد که دیگر امضاکنندگان توافق – که نماینده‌ی اجماعی تقریبا بین‌المللی هستند – واشنگتن را به طور جدی نکوهش کنند، و احتمالا ائتلاف گسترده‌ای را که برای اعمال تحریم‌ها -- که ابزاری اساسی برای رسیدن به توافق بودند – اهمیت حیاتی داشت، از میان ببرند.

گزینه دیگر ترامپ می تواند سختگیری در اجرای بی کم و کاست برجام باشد در کنار مقابله با سیاست‌های منطقه‌ای ایران که باعث حادتر شدن درگیری‌ها در خاورمیانه شده، متحدان آمریکا را به وحشت انداخته، و دستگاه حاکمه‌ی ایالات متحده را به خشم آورده است. ولی اجرای دقیق توافق، شمشیری دولبه است: اگر ایالات متحده در اجرای توافق جدی نباشد، تاثیری نامطلوب بر توانایی ایران در برخورداری از منافعی خواهد گذاشت که آمریکا متعهد شده‌است توافق نصیب ایران کند. خطر واکنش خشن به مانورهای منطقه‌ای ایران این است که در یک مقابله به مثل ویرانگر، شاید برجام قربانی شود.

ایران هم برای پاسخگویی به تلاش‌هایی که برای بر هم زدن توافق می‌شود، گزینه‌هایی در اختیار دارد. ایران می‌تواند مظلوم‌نمایی کند، تقصیر را به گردن واشنگتن بیاندازد، و امیدوار باشد که با تلاش برای شکاف انداختن میان ایالات متحده و شرکایش، تحریم‌ها تدریجا مضمحل شوند. ولی این امر مستلزم خویشتنداری در قبال تخطی آمریکا از برجام یا اقدامات تحریک‌آمیزاش خواهد بود. ایران همچنین می‌تواند به برنامه‌ی هسته‌ای خود شتاب ببخشد و دسترسی آژانس را به تاسیسات هسته‌ای خود محدود کند، یا منافع ایالات متحده را در عراق و سوریه تهدید کند، که هر یک از این اقدام‌ها، خطر واکنش نظامی آمریکا (یا اسرائیل) را در بر خواهد داشت. حتی پاسخی ملایم‌تر و سنجیده‌تر هم باعث احیای رویارویی هسته‌ای و پیچیدگی مذاکرات آتی خواهد شد.

تمامی این سناریوها نگران‌کننده‌اند. ولی راه دیگری نیز هست: تلاشی از روی حسن نیت، با رضایت طرفین و متضمن منافع متقابل برای مذاکره‌ی مجدد در باره‌ی جنبه‌هایی از توافق، ممکن است به توافقی “بهتر-در ازای-بهتر” و نتیجه‌ای باثبات‌تر منجر شود. در آمریکا، یک رئیس جمهور جمهوریخواه که از پشتیبانی کنگره‌ای با اکثریت جمهوریخواه برخوردار باشد، اعتباری بسیار بیشتر از باراک اوباما برای ارائه‌ی مشوق به ایران خواهد داشت.

بهسازی برجام در حین اجرای آن نیازمند گفتگویی آرام است که در آن هر دو طرف، نگرانی‌های امنیتی و منافع اساسی طرف مقابل را تصدیق کنند، و خطوط قرمز هسته‌ای و منطقه‌ای خود را بیان کنند. یک نتیجه‌ی چنین گفتگویی ممکن است توافق بر سر متممی باشد که در ازای لغو تحریم‌های اولیه ایالات متحده، برخی از شروط هسته‌ای  برجام را تقویت کند یا شروط غیرهسته‌ای دیگری به آن بیافزاید. اگر این هدف قابل دسترسی نباشد، آمریکا ممکن است تلاش خود را صرف اقداماتی کند که اختصاص به ایران ندارند، از جمله تعمیم برخی از محدودیت‌ها یا شفافیت های برجام به کل منطقه‌ یا حتی به کل جهان.

از جنبه‌ی عملی، واشنگتن باید مجاری ارتباطی خود با تهران را باز نگه دارد و به وزارت خزانه داری خود اختیار بیشتری برای لغو تحریم‌ها بدهد. ایران باید اکیدا به برجام متعهد بماند و از ماجراجویی هسته ای یا منطقه‌ای به عنوان اهرم فشار، دست بردارد. دیگر اعضای گروه 1+5 باید ایران را متقاعد کنند که از نشان دادن واکنش بیش از حد به تغییر احتمالی لحن و رویکرد آمریکا خودداری کند، ولی در عین حال صریحا به واشنگتن بگویند که اگر بی‌دلیل از برجام کنار بکشد، خود را منزوی خواهد کرد.

ترامپ نخستین رئیس جمهور آمریکا در بیش از دو دهه است که از نخستین روزی که وارد کاخ سفید می‌شود، نباید نگران عبور ایران از آستانه‌ی توانایی تولید سلاح هسته‌ای باشد. اگر ترامپ بکوشد با اعمال زور به طور یک‌جانبه برجام را تغییر دهد، این توافق ممکن است پایدار نماند، که نتیجه‌اش شعله ور شدن دوباره‌ی بحران هسته‌ای و تشدید بی‌ثباتی در منطقه خواهد بود. ولی ترامپ این بخت را دارد که در همه‌ی جبهه‌ها موفق شود: توافقی کاربردی‌تر و باثبات‌تر، چارچوبی برای مدیریت اختلاف‌ها با ایران، و حتی شاید خونریزی کمتر در خاورمیانه..

واشنگتن/بروکسل، 16 ژانویه 2017

Europe Tests the Boundaries on Iran

Originally published in Foreign Affairs

A New Trade Vehicle Could Preserve the Nuclear Deal’s Core Bargain

On January 31, 2019, France, Germany, and the United Kingdom announced their most substantive move yet to save the 2015 Iran nuclear deal, to which they are signatories, from collapse. With the European Union’s blessing, the three states established a special channel that shields trade with Iran from U.S. sanctions. The Instrument in Support of Trade Exchanges, or INSTEX, as the channel is called, holds out the possibility that Europe can yet salvage the nuclear agreement’s core bargain: that Iran was to limit its nuclear activities in return for the normalization of economic relations. The preservation of this arrangement will depend not only on the modicum of European-Iranian trade that INSTEX might help preserve but on whether Europe can navigate a narrow path between what Iran expects and what the United States can tolerate.

Continue reading in Foreign Affairs

Contributors

Analyst, Iran
Project Director, Iran
AliVaez