Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
گزارش دومین سال اجرای برجام
گزارش دومین سال اجرای برجام
特金峰会之后:难题才将到来
特金峰会之后:难题才将到来
An Iranian man reads a copy of the daily newspaper 'Omid Javan' bearing a picture of US President Donald Trump on 14 October 2017, in front of a kiosk in Tehran. STR/AFP
Report 181 / Middle East & North Africa

گزارش دومین سال اجرای برجام

برجام در عین موفقیت در خطر قرار دارد و ممکن است قربانی رقابت دیرینه ایران و آمریکا، سیاست های دولت ترامپ و یا فعالیت های ایران در خاورمیانه شود. دیگر امضاکنندگان برجام باید در عین تشویق ایالات متحده به پایبند ماندن به برجام، راهکاری برای حفظ توافق بدون آمریکا تا زمانی که ایران به آن پایبند است بیابند.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

چکیده

می توانست از این بدتر باشد. تصمیم ترامپ در روز 12 ژانویه درخصوص تعلیق تحریم های هسته ای و تهدید به خروج از برجام چنانچه کنگره و اروپا به اصلاح مفاد آن به صورت یکجانبه اقدام نکنند، توافق را در برزخی باقی گذاشت که کمی پس از انتخاب ترامپ به ریاست جمهوری در آن قرار گرفته بود. با وجود شخصیت غیرقابل پیش بینی ترامپ،خصومت آشکارش نسبت به توافق، انزجارش نسب به تایید هر چیزی که مهر سلفش را دارد و ناآرمی های اخیر ایران،  بسیاری گمان داشتند که او به توافق پایان خواهد داد. اما هنوز برای خوشحالی زود است. تصمیم کاخ سفید کمی بیشتر از یک تعویق نیست: شرایطی که ترامپ اصرار به برقراری اشان دارد تا ایالات متحده در توافق باقی بماند با برجام مغایرت دارند. امضاکنندگان دیگر این توافق می بایست در این مدت ایالات متحده را تشویق به ماندن در توافق کرده و درعین حال به دنبال راه هایی برای پایدار کردن آن بدون توجه به اقدامات آمریکا باشند. از دست رفتن این توافق بحرانی را شعله ور خواهد کرد که می تواند منجر به عمیق تر شدن تنش ها در این منطقه پرآشوب شده و ضربه سختی به دیپلماسی چندجانبه و رژیم منع گسترش تسلیحات هسته ای بزند.

با ورود به سال سوم اجرایی شدن اش، برجام همچنان کارایی خود را نشان می دهد: سال گذشته، طبق گفته آژانس بین المللی انرژی اتمی، تهران کاملا به تعهدات هسته ای اش پایبند بوده است، تعهداتی که در عمل دستیابی به توانایی ساخت سلاح هسته ای در ایران را غیرممکن کرده اند. ظاهرا این موضوع برای دولت ترامپ که به محکوم کردن برجام به عنوان توافقی معیوب ادامه می دهد از اهمیت چندانی برخوردار نیست، به این دلیل که برخی از محدودیت های هسته ای برجام بین سال های 2026 تا 2031 منقضی خواهند شد و همچنین به این خاطر که برجام ناتوان از پرداختن به دیگر سیاست های ایران از قبیل برنامه موشکی اش و حمایت اش از بازیگران غیر دولتی در منطقه است.

ترامپ نخستین قدم عمده برای تضعیف برجام را در ماه اکتبر برداشت، هنگامی که از تایید و ارائه گواهی برای توافق خودداری کرد به این بهانه که تحریم هایی که تحت آن تعلیق شده اند متناسب با گام های هسته ای ایران نیستند. تحت فشار اعضای کابینه اش که معتقدند خروج از برجام می تواند به لحاظ دیپلماتیک بسیار هزینه بر باشد، ترامپ به تعلیق تحریم ها ادامه داده است. اما دولت آمریکا هم تنبیهات اقتصادی دیگری را وضع کرده و هم بازار جهانی را دلسرد از تجارت با ایران کرده، و بنابراین تهران را در موقعیت دشواری قرار داده است که باید به محدودیت های توافق هسته ای پایبند بماند در حالی که از مزایای اقتصادی اش به طور کامل برخوردار نمی شود. ترامپ همچنین کنگره را ملزم به وضع قوانینی نموده که به صورت یکجانبه مفاد برجام را تغییر دهد. همان طور که برخی از طرفدارانش می گویند، پیام ترامپ ساده است: یا توافق را اصلاح کنید یا من آن را برهم خواهم زد.

وقتی که ترامپ مجددا در ژانویه مجبور شد درباره آینده برجام و اینکه آیا می خواهد تحریم ها را تعلیق کند یا نه تصمیم بگیرد مشخص بود که رویکرد اش ثمره ای نداشته است، به این دلیل که تغییر یکجانبه برجام می تواند نقض توافق تلقی شود و بنابراین ایالات متحده را منزوی کند، امری که حتی بسیاری از اعضای جمهوری خواه کنگره مایل به آن نیستند. تا به امروز، کنگره نتوانسته راه حلی پیدا کند که به طور همزمان هم کاخ سفید را راضی کند، هم نقض توافق محسوب نشود و هم برای اروپایی ها قابل قبول باشد. این بارترامپ کار را برای کنگره سخت تر هم کرد: او به وضوح گفته است که برجام را برهم خواهد زد چنانچه در طی 120 روز آینده کنگره و اروپا خواسته هایش را عملی نکنند.

تهران، به نوبه خود و در حال حاضر، به توافق پایبند بوده، تلاش کرده تا وجهه خود را در صحنه بین المللی حفظ کند، انگشت اتهام را بسوی آمریکا بگرداند، و تفاهمات اقتصادی بلند مدت با اروپا را دنبال کند. اما صبرش ممکن است به پایان برسد. موقعیت دیپلماتیک مناسب ایران در خارج، اوضاع در داخل کشور را بهبود نبخشیده است: منافع اقتصادی توافق به کندی تحقق یافته اند، انتظارات عمومی برآورده نشده و همراه با نارضایتی عمیق و ریشه دار از سوء مدیریت، فساد نهادینه شده، و محرومیت های اجتماعی- افتصادی و سیاسی به ناآرامی ها و اعتراضات در چندین شهر ایران دامن زده است. چنانچه منافع برجام باز هم تحلیل روند، یا به دلیل تحریم های بیشتر و یا خروج آمریکا از توافق، ایران می تواند به روش زیان باری مقابله به مثل کند.

اروپا، که میزان تجارتش با ایران در سال گذشته تقریبا دو برابر شده بود، کلید نجات توافق را در دست دارد: می بایست هم آمریکا را متقاعد کند که زیر تعهداتش نزند و هم به فکر ایجاد انگیزه کافی برای تهران باشد تا در توافق باقی بماند حتی اگر واشنگتن به آن عمل نکند یا اگر اقداماتش موجب شود منافع اقتصادی ایران کم شوند. اما اینجا هم اینکه چقدر اروپا می تواند موثر باشد مشخص نیست. دولت ترامپ می خواهد که هماهنگ با شرکای اروپایی اش عمل کند اما نه به هر قیمتی؛ و ممکن است درصورت مخالفت اروپا بخواهد راه خودش را برود. و وضع تحریم های ثانویه آمریکا بر شرکت های اروپایی که با ایران تجارت می کند می تواند آن ها را با انتخاب میان سرمایه گذاری و تجارت (هنوز بسیار محدودشان) با ایران یا به خطر انداختن دسترسی شان به بازار بسیار بزرگتر و سود آور تر آمریکا مواجه کند.

ترس از اینکه رئیس جمهور آمریکا بر سر قولش بماند و از توافق خارج شود، بازیگران اروپایی و اعضای کنگره آمریکا را وامی دارد که به دنبال یافتن راه هایی برای جلب رضایت ترامپ بدون در خطر قراردادن برجام باشند. چندین عضو دموکرات و جمهوری خواه کنگره آمریکا در حال کار بر روی پیش نویس قانونی هستند که تا حدودی خواسته های کاخ سفید را در نظر داشته باشد. انگلیس، آلمان ، فرانسه و اتحادیه اروپا به نوبه خود بر سر این که چگونه به نگرانی ها درخصوص برنامه موشکی ایران و فعالیت هایش در منطقه بپردازند در حال مذاکره و مباحثه اند با در نظر گرفتن اینکه آیا راهکاری برای زمانی که با انقضای برجام محدودیت های هسته ای ایران مرتفع می شود وجود دارد یا نه. اینکه چگونه ضرب العجل توفنده ترامپ در روز 12 ژانویه محاسباتشان را تحت تاثیر قرار می دهد و اینکه آیا لحن تند او جایی برای سازش باقی می گذارد هنوز نامعلوم است.

در سخنان رئیس جمهور آمریکا ابهاماتی وجود داشت که ارزش آزمایش دارد، اما تنها تا اندازه ای. چنانچه کنگره قانونی به تصویب رساند یا اروپا با اقدامات ناقض برجام ایالات متحده موافقت کند- مثلا با تهدید وضع دوباره تحریم های هسته ای اگر ایران مشغول به انجام فعالیت هایی شود که تحت توافق مجاز به انجام آن است- آنها شریک از دست رفتن توافق خواهند بود. با این وجود تقریبا غیرممکن است که ایران را از اتخاذ اقدامات تلافی جویانه بازداشت. به عبارت دیگر، گام های طراحی شده برای پیشگیری از خروج آمریکا از توافق می تواند به از بین رفتن آن بیانجامد. نه کنگره امریکا و نه اروپا می بایست در این گناه شریک شوند.

اگر دولت ترامپ مصمم است که برجام را نقض کند، بهتر است به تنهایی این کار را انجام دهد، و بهتر است پس از آن اروپا هرچه در توان دارد برای نجات آن انجام دهد. کلید این کار حصول اطمینان از این نکته است که ایران منافع اقتصادی و دیپلماتیک کافی به دست خواهد آورد که به تعهداتش عمل کند و حتی اگر این منافع بی شک کمتر از آنچه اجرای کامل برجام می توانست محقق کند، باشند. برای این که چنین نتیجه ای بدست آید:

  • اروپا می بایست فرای حمایت لفظی از بقای برجام رفته و بقای آنرا با ایجاد یک چتر حمایتی از تجارتش در صورت وضع تحریم های ثانویه آمریکا تضمین کند. طبق یک نظرسنجی ویژه که گروه بین المللی بحران از بیش از 60 مدیر ارشد در شرکت های فراملییتی که به صورت فعال به دنبال سرمایه گزاری در ایران هستند انجام داده است، این مهم قابل دستیابی است چنانچه ایران به تعهداتش طبق برجام پایبند بماند و کشورهای اروپایی به صورت پیشگیرانه "قوانین مسدود کننده" شان را احیا کنند و از شرکت هایشان در برابر تحریم های فراسرزمینی آمریکا محافظت کنند. تاکنون اروپا با احتیاط از برداشتن قدمی که ممکن است به جنگ تجاری با ایالات متحده بیانجامد پرهیز کرده، اما اکنون ممکن است احساس کند در صورت از بین رفتن برجام امنیت اش در خطر است. اروپا همچنین می بایست به قراردادهایی دوجانبه سرمایه گذاری در اقتصاد ایران و شراکت طولانی مدت در حوزه انرژی با تهران دست یابد، درحالی که به تعامل دیپلماتیک با ایران در مورد سیاست های منطقه ای اش و مسائل مربوط به حقوق بشر می پردازد.
     
  • ایران نیز به نوبه خود می بایست گام هایی را بردارد. می بایست مشکلات داخلی اقتصادش را حل کند، بخصوص با توسعه استاندارد های بانکی و ایجاد یک فضای کاری شفاف تر و مبارزه با فاسد. این نه تنها برای جذب فن آوری و سرمایه خارجی مهم است بلکه برای پرداختن به نارضایتی عمومی مردم اش ضروری است. برای اینکه اروپا را در اقداماتش برای حفظ برجام تشویق کند، تهران می بایست همکاری اش با سازمان پیمان منع جامع آزمایش های هسته ای را افزایش دهد، دستورالعمل لاهه مصوبه سال 2002 علیه اشاعه موشک های بالستیک را امضا کند، و شهروندان دوتابعیتی را که به دلایل نامشخص در بازداشت هستند را آزاد کند.
     
  • کنگره آمریکا می بایست از تغییر مفاد برجام با تهدید به وضع دوباره تحریم ها حتی اگر ایران به توافق پایبند بماند، خودداری کند. چنین قانونی ممکن است یک بحران فوری را ایجاد نکند اما یک توافق چندجانبه متوازن را نقض خواهد کرد و اعتبار آمریکا به عنوان یک شریک مذاکره قابل اعتماد را زیر سوال خواهد برد. کنگره می تواند بار ارائه گواهی رئیس جمهور را کم کرده ، تمهدیدات بازگشت تحریم ها مرتبط با تخلفات احتمالی ایران در برجام را تقویت کند، و نظرش را در خصوص نیاز به یک تفاهم تکمیلی را اعلام کند، اما نباید در برانداختن توافقی، که دارد با موفقیت عمل می کند، مشارکت کند.

این نکته که برجام، به رغم خصومت ترامپ، بیشتر از دیگر توافقات چندجانبه که او به آن ها پایان داده است، به حیات خود ادامه داده است خود شاهدی است بر سودمندی  و استحکام این توافق که برنامه هسته ای ایران را محدود کرد و دری را به بازپروری اقتصادی اش گشود. اما دیگر امضا کنندگانش نباید بر این گمان باشند که این توافق می تواند در برابر تهاجمات بیشتر دوام آورد. پیش از آن که دیر شود، آنان باید از برجام به صورت فعالانه دفاع کنند.

U.S. President Donald Trump and North Korean leader Kim Jong Un signing a joint declaration at the Capella Singapore on 12 June 2018. Standing behind them are the North Korean leader's sister Kim Jo Yong and US Secretary of State Mike Pompeo. Kevin Lim / ST / Singapore Press Holdings
Commentary / Asia

特金峰会之后:难题才将到来

Last week the world watched the first-ever meeting between a North Korean leader and a U.S. president. Crisis Group offers a 360-degree view of how the summit played in the U.S., the Korean peninsula, China and Japan – and what it may mean going forward.