icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Whatsapp Youtube
ایران و گروه 5+1 – راه رسیدن به "آری"
ایران و گروه 5+1 – راه رسیدن به "آری"
A diplomatic breakdown over “snapback” tests the UN
A diplomatic breakdown over “snapback” tests the UN

ایران و گروه 5+1 – راه رسیدن به "آری"

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

چکیده

تمدید مذاکرات هسته ای بین ایران و گروه 1+5 (چین، فرانسه، روسیه، بریتانیا، ایلات متحده و آلمان) فراتر از ضرب العجل 20 جولای 2014، نه غیرمنتظره و نه ناخوشایند بود. تلاش طرفین برای نیل به توافق و پیشرفت در برخی موضوعات، تمدید مدت زمان را (همانطور در برنامه اقدام مشترک نوامبر 2013 پیش بینی شده بود)، توجیه . می کرد اما طرفین همچنان در خصوص مسائل اساسی اختلاف نظرهای شدیدی دارند. اگر مذاکره کنندگان از شش ماه گذشته درس نیاموزند و رویکرد خود را برای چهارماه آینده تغییر ندهند، فرصت دستیابی به یک تفاهم را، نه تنها تا ضرب العجل جدید در 24 نوامبر بلکه در آینده پیش رو نیز از دست می دهند. هر دو طرف باید از خواسته های حداکثری، خصوصا در مورد برنامه غنی سازی ایران، فاصله بگیرند. تهران باید برنامه خود برای غنی سازی صنعتی را به تعویق بیندازد و محدودیت های بیشتری را در خصوص تعداد سانتریفیوژها بپذیرد. در عوض 1+5 باید انعطاف بیشتری در مورد رشد کیفی ظرفیت غنی سازی از طریق تحقیق و توسعه از خود نشان دهد

گروه بحران در ماه مِی، برنامه ای برای دستیابی به توافق فراگیر هسته ای در چهل گام که در سه فاز به طول 14 الی 19 سال اجرا می شد را پیشنهاد داد. این برنامه بر مبنای چهار هدف تعریف شده است: تفکیک توانایی های هسته ای غیرنظامی و نظامی ایران از طریق محدود کردن موقتی بخش هایی از برنامه هسته ای که بیشترین زمینه را برای برنامه نظامی دارد؛ تقویت شفافیت از طریق اجرای مکانیسم های شدید نظارت و بررسی؛ کسب اطمینان از اجرای توافق ها و سرپیچی نکردن از تعهدات بوسیله سازوکارهای عینی و اجباری نظارت و داوری، و درعین حال پیشه کردن تدبیرهایی به منظور اقدام مناسب در برابر تخطی احتمالی یکی از طرفین؛ و تقویت انگیزه های طرفین برای متعهد ماندن به توافقنامه با استفاده از امکانات تشویقی به جای استفاده از ابزارهای صرفا بازدارنده. این برنامه، مبنایی قابل اتکاء برای پیشرفت در مذاکرات است اما از هنگام انتشار آن طرفین، آموزه هایی که منجر به دستیابی به برنامه اقدام مشترک شد را  فراموش کردند و خواسته های حداکثری را مطرح کردند که چشم انداز مذاکرات را تغییر داده است

در نتیجه، برنامه پیشنهادی چهل گامی نیازمند اصلاحاتی مختصر است. بخصوص غنی سازی اورانیوم، که به عنوان پیچیده ترین و مناقشه برانگیزترین موضوع مذاکرات ظاهر شده است، نیازمند راهکارهای نوینی است. بر همین اساس، در سطور پیش رو، برنامه پیشنهادی سابق، با تکیه بر واقعیت های جدید، به روز شده است.

 در حال حاضر، مانند سال 2005، که  حسن روحانی رئیس جمهور و محمد جواد ظریف، وزیر امور خارجه  در راس امور هسته ای بودند، مذاکره کنندگان گرفتار بحثی فرسایشی در خصوص چرایی اصرار ایران بر غنی سازی اورانیوم هستند؛ اینکه آیا این امر توجیه اقتصادی دارد یا خیر؛ آیا ایران باید مشمول محدودیت های بیشتری نسبت به سایر اعضای معاهده منع گسترش سلاح های هسته ای گردد یا خیر؛ و اینکه چگونه باید مدت زمان لازم برای غنی سازی میزان کافی اورانیوم برای ساخت یک سلاح اتمی را تخمین زد، که با فرض آماده بودن سایر توانایی ها، از این زمان به عنوان "آستانه گریز" یاد می شود.

بحث هاى فنی هیچ يك از طرفین پايه منطقى قوى ندارد، زیرا ریشه بحث غنی سازی  اساسا سیاسی است. در واقع سیاست داخلی هم مشوق مذاكره كنندگان است و هم محدود كننده آنها. این موضوع بخصوص درمورد ایران و آمریکا صادق است؛ زیرا مقامات هر دو كشور با دیده شك و بدبينى به مذاکرات می نگرند. اختلاف در خصوص تعداد سانتریفیوژها در اصل به يك مساله بنیادین دیگری برمي گردد: اساسا انقلاب ایران بر نفی سلطه خارجی بعد از یک قرن مداخله غرب در امور داخلی ایران استوار شده و برای ایران تن دادن به خواسته های غرب دشوار است؛ از طرف مقابل برای غرب، همين ماهيت انقلابى و ساختارشكننانه ايران است كه منجر به عدم اعتماد شده  و باعث خواسته هایی شده که ایران آنها را زیاده خواهانه می انگارد.

این مشکلات ریشه ای، در چارچوب زمانی محدود مذاکرات هسته ای قابل حل و فصل نیستند. با این حال امکان رسیدن به یک توافق هسته ای هوشمندانه موجود است. اما این توافق نه از طریق تقابل خواسته های حداکثری قابل دستیابی است و نه از طریق تقسیم مکانیکی اختلافات. در عوض، طرفین باید دغدغه های سیاسی و منافع مشروع خود را برای دستیابی به زمینه های مشترک فنی، مهندسی معکوس نمایند: این موضوع برای طرف ایرانی می تواند حفظ یک برنامه غنی سازی معنی دار و غیر سمبلیک، ادامه پیشرفت های علمی و کاهش تحریم های ملموس باشد؛ و برای 1+5، وجود دیواری آتشین میان فعالیت های غیرنظامی و فعالیت های بالقوه نظامی اتمی ایران، ساز و کارهای شدید بازرسی و نظارت و زمان کافی و همکاری ایران برای ایجاد اطمینان در خصوص طبیعت صلح آمیز برنامه هسته ای این کشور باشد. اگر طرفین مساله غنی سازی را حل کنند، احتمال حل بقیه مشکلات بسیار بیشتر . است برای دستیابی به این هدف:

  • ایران باید محدودیت های کمّی بیشتری در خصوص تعداد سانتریفیوژهای خود بپذیرد و در عوض، گروه 1+5 باید ادامه تحقیق و توسعه هسته ای در ایران، که تهران را در پیشرفت کیفی بیشتر توانا می سازد، بپذیرد.
     
  • بجای اصرار بر در دست گرفتن سوخت رسانی به نیروگاه بوشهر پس از سال 2021، ایران باید متعهد شود که از سوخت هسته ای تامین شده توسط روسیه برای تمام مدت فعالیت آن نیروگاه استفاده خواهد کرد، در ازای این، تعهد روسیه به تامین سوخت مورد نیاز بشکل ذخیره سازی چند ساله سوخت در ایران و همکاری 1+5 در خصوص تولید سوخت هسته ای، به تدریج ایران را آماده می سازد تا بتواند مسئولیت تامین سوخت نیروگاه های آینده اش را در پایان توافقنامه 11 الی 16 ساله، بر عهده بگیرد.
     
  • به جای استفاده از زمانبندی های غیر واقعی و صرفا مبتنی بر مطالبات سیاسی، طرفین باید از موازین بین المللی و استاندارد، همچون مدت زمانی که آژانس بین المللی انرژی اتمی برای بررسی فعالیت های گذشته اتمی ایران نیازمند است، برای تعیین مدت زمان برخی مراحل توافق نهایی،  استفاده کنند.

با وجود تمدید مدت مذاکرات، تضمینی بر دستیابی به توافقی که بطور پایا و پایدار حقوق طرفین را تامین  کند، وجود ندارد. حتی در صورت دسترسی به توافق، فناوری بومی هسته ای ایران می تواند این کشور را توانمند  کند تا پس از منحرف شدن توجه جامعه بین المللی، برنامه اتمی خود را تغییر جهت دهد. همینطور کنگره آمریکا می تواند رییس جمهور را از اجرای تعهد مبتنی بر کاهش تحریم ها باز دارد. اما با وجود این ریسک ها، باز هم یک توافق از گزینه های جایگزین موجود- یعنی بازگشت به مسابقه افزایش تحریم در برابر افزایش سانتریفیوژ یا توسل به نیروی نظامی- جذابیت بیشتری دارد.

تمرکز بر نیازهای اساسی غیرقابل تنزل بجای زیاده خواهی، باعث دستیابی به کلید گشایش قفل این مذاکرات می شود. با توجه به هزینه سهمگین شکست مذاکرات و سود سرشار ناشی از موفقیت آن، فرصتی برای خطا یا اتلاف وقت وجود ندارد.

استانبول/تهران/واشنگتن/بروکسل، 5 شهریور 1393

Op-Ed / United States

A diplomatic breakdown over “snapback” tests the UN

Originally published in The Interpreter

After the United States experienced a rebuff at the United Nations last week – with almost the entire membership of the Security Council rejecting its attempt to re-impose UN sanctions on Iran – US officials warned that the dispute could lead to a major crisis in the Council, damaging the institution’s authority.

They are not alone in this analysis. Russian foreign minister Sergey Lavrov, a vocal critic of the US sanctions drive, has accused Washington of risking “a very serious scandal and rift” at the UN.

But these dire predictions may prove to be exaggerated.

The argument pivots on the US claim that, acting on the UN resolution that endorsed the 2015 Iranian nuclear deal (the Joint Comprehensive Plan of Action, or JCPOA), it can demand the reactivation of UN sanctions resolutions on Iran that were terminated as part of the bargain. The negotiators of the deal agreed on a complex process to “snap back” these resolutions if Tehran broke its commitments and other dispute resolution mechanisms failed. (A recent International Crisis Group report looks at this process in detail.)

When Secretary of State Mike Pompeo announced the US was triggering the snapback process on 20 August, most of other Council members responded dismissively, for the simple reason that the Trump administration quit the JCPOA unilaterally in 2018. While the US has made a legal case that it retains the standing to initiate snapback, even its European allies at the UN argue that it has forfeited its right to do so in practical terms. They suspect that the Trump administration’s real goal is to provoke Iran to renounce the JCPOA, and so kill the Obama-era deal.

While Pompeo was laying out the US case in New York, Britain, France and Germany – the European signatories of the JCPOA – released a statement rejecting the move. Overall, 13 of the 15 Council members have informed the Indonesian UN ambassador, the current president of the Council, that they did not believe the US had the standing to trigger snapback. The one member left in the US camp is the Dominican Republic.

What happens next? The Council has 30 days to debate the topic, but it is hard to see serious diplomacy taking place now. In theory, under the rules of the snapback process, if the Council does not agree to maintain the termination of the pre-2015 sanctions resolutions – which centre on military imports and exports, as well as individual travel restrictions and a total ban on uranium enrichment – they will come back into force on 20 September. While the US will claim that those conditions apply, and its allies in the Persian Gulf may support the notion, most of the wider UN membership will not.

This will lead to a surreal situation in which the US and other Council members talk past each other about what sanctions are in force. This scenario will create headaches for UN officials handling sanctions and the Middle East. But it is hard to say if it will cause a bigger crisis at the UN.

Some diplomats fret that the Trump administration, which has a track record of boycotting multilateral organisations that irritate it, such as the World Health Organization (WHO), could respond by trying to disrupt other Security Council business. Yet there are limits to how disruptive it can be before it starts harming US interests in other areas. It is hard to imagine, for example, the US breaking off talks with China and Russia over the sanctions regime on North Korea – on which the three powers grudgingly cooperate at the UN – out of spite over Iran.

The US could threaten to withhold funding to the UN secretariat’s political, peacekeeping and disarmament branches to demonstrate its dissatisfaction over Iran. The UN is already struggling financially, so such a move would make the long-suffering Secretary-General António Guterres’s life even more difficult. But it would also be a propaganda win for the Chinese and Russians, which will take every opportunity to use this crisis to argue the US cannot be trusted at the UN.

The snapback spat will doubtless hurt relations between the US and its European counterparts at the UN, but their cooperation has not been that great during the Trump presidency anyway. In July, the US blocked a German resolution calling for a new UN envoy to deal with climate change and security. This month, the Americans threatened to veto the continued deployment of peacekeepers in southern Lebanon, a French priority, on the grounds that the Blue Helmets are soft on Hezbollah. Even the UK, usually the closest US ally in New York, has been frustrated by Washington’s failure to invest in UN diplomacy over Libya and Yemen.

While European diplomats expect the snapback debate to be messy, and speculate that Washington could also use tariffs and other economic measures to put pressure on those who oppose its efforts, the US has alienated its partners to such an extent that they appear willing to endure some additional unpleasantness. They might be warier if opinion polls suggested that Trump was on track for victory in this year’s presidential elections. But the Europeans for now seem more inclined to believe in a Biden victory, and thus see the main challenge as holding off Trump’s attack on the JCPOA until next year, when it may be possible to rebuild diplomacy over Iran with a new administration. If Trump wins, the JCPOA is dead anyway.

Some argue that the snapback debate will undermine the Security Council in other ways. The spectacle of council members bickering over sanctions on Iran could inspire some states to question the validity of other sanctions regimes. African governments have, for example, criticised council measures against countries like South Sudan that do not enjoy regional support, and could use the uncertainties over Iran to re-litigate these issues. But as the snapback mechanism is unique, the dispute offers little real ammunition for such arguments.

More fundamentally, this debacle raises longer-term doubts about the Council’s value as a venue for endorsing compromises among the big powers in an increasingly fragmented international system. The Iran deal’s negotiators believed that by embedding the agreement in a UN resolution they could better guarantee its implementation. If the Council cannot resolve its differences over snapback one way or another, the Council’s status as guarantor of such complex agreements will suffer.

Nonetheless, it is probably wise to see the snapback dispute as just one of the recurrent diplomatic breakdowns that have punctuated UN diplomacy on issues from the Balkans to Iraq and Syria since the end of the Cold War. Each time Council members hit an impasse, commentators hurry to say that the UN has reached a decisive or disastrous turning point. Yet time after time, Council members – and above all the Permanent 5 – manage to patch over their differences after a cooling-off period.

The Security Council may suffer a split over snapback, but it is unlikely to be terminal.