ایران و گروه 5+1 – راه رسیدن به "آری"
ایران و گروه 5+1 – راه رسیدن به "آری"
Table of Contents
  1. Overview

ایران و گروه 5+1 – راه رسیدن به "آری"

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

چکیده

تمدید مذاکرات هسته ای بین ایران و گروه 1+5 (چین، فرانسه، روسیه، بریتانیا، ایلات متحده و آلمان) فراتر از ضرب العجل 20 جولای 2014، نه غیرمنتظره و نه ناخوشایند بود. تلاش طرفین برای نیل به توافق و پیشرفت در برخی موضوعات، تمدید مدت زمان را (همانطور در برنامه اقدام مشترک نوامبر 2013 پیش بینی شده بود)، توجیه . می کرد اما طرفین همچنان در خصوص مسائل اساسی اختلاف نظرهای شدیدی دارند. اگر مذاکره کنندگان از شش ماه گذشته درس نیاموزند و رویکرد خود را برای چهارماه آینده تغییر ندهند، فرصت دستیابی به یک تفاهم را، نه تنها تا ضرب العجل جدید در 24 نوامبر بلکه در آینده پیش رو نیز از دست می دهند. هر دو طرف باید از خواسته های حداکثری، خصوصا در مورد برنامه غنی سازی ایران، فاصله بگیرند. تهران باید برنامه خود برای غنی سازی صنعتی را به تعویق بیندازد و محدودیت های بیشتری را در خصوص تعداد سانتریفیوژها بپذیرد. در عوض 1+5 باید انعطاف بیشتری در مورد رشد کیفی ظرفیت غنی سازی از طریق تحقیق و توسعه از خود نشان دهد

گروه بحران در ماه مِی، برنامه ای برای دستیابی به توافق فراگیر هسته ای در چهل گام که در سه فاز به طول 14 الی 19 سال اجرا می شد را پیشنهاد داد. این برنامه بر مبنای چهار هدف تعریف شده است: تفکیک توانایی های هسته ای غیرنظامی و نظامی ایران از طریق محدود کردن موقتی بخش هایی از برنامه هسته ای که بیشترین زمینه را برای برنامه نظامی دارد؛ تقویت شفافیت از طریق اجرای مکانیسم های شدید نظارت و بررسی؛ کسب اطمینان از اجرای توافق ها و سرپیچی نکردن از تعهدات بوسیله سازوکارهای عینی و اجباری نظارت و داوری، و درعین حال پیشه کردن تدبیرهایی به منظور اقدام مناسب در برابر تخطی احتمالی یکی از طرفین؛ و تقویت انگیزه های طرفین برای متعهد ماندن به توافقنامه با استفاده از امکانات تشویقی به جای استفاده از ابزارهای صرفا بازدارنده. این برنامه، مبنایی قابل اتکاء برای پیشرفت در مذاکرات است اما از هنگام انتشار آن طرفین، آموزه هایی که منجر به دستیابی به برنامه اقدام مشترک شد را  فراموش کردند و خواسته های حداکثری را مطرح کردند که چشم انداز مذاکرات را تغییر داده است

در نتیجه، برنامه پیشنهادی چهل گامی نیازمند اصلاحاتی مختصر است. بخصوص غنی سازی اورانیوم، که به عنوان پیچیده ترین و مناقشه برانگیزترین موضوع مذاکرات ظاهر شده است، نیازمند راهکارهای نوینی است. بر همین اساس، در سطور پیش رو، برنامه پیشنهادی سابق، با تکیه بر واقعیت های جدید، به روز شده است.

 در حال حاضر، مانند سال 2005، که  حسن روحانی رئیس جمهور و محمد جواد ظریف، وزیر امور خارجه  در راس امور هسته ای بودند، مذاکره کنندگان گرفتار بحثی فرسایشی در خصوص چرایی اصرار ایران بر غنی سازی اورانیوم هستند؛ اینکه آیا این امر توجیه اقتصادی دارد یا خیر؛ آیا ایران باید مشمول محدودیت های بیشتری نسبت به سایر اعضای معاهده منع گسترش سلاح های هسته ای گردد یا خیر؛ و اینکه چگونه باید مدت زمان لازم برای غنی سازی میزان کافی اورانیوم برای ساخت یک سلاح اتمی را تخمین زد، که با فرض آماده بودن سایر توانایی ها، از این زمان به عنوان "آستانه گریز" یاد می شود.

بحث هاى فنی هیچ يك از طرفین پايه منطقى قوى ندارد، زیرا ریشه بحث غنی سازی  اساسا سیاسی است. در واقع سیاست داخلی هم مشوق مذاكره كنندگان است و هم محدود كننده آنها. این موضوع بخصوص درمورد ایران و آمریکا صادق است؛ زیرا مقامات هر دو كشور با دیده شك و بدبينى به مذاکرات می نگرند. اختلاف در خصوص تعداد سانتریفیوژها در اصل به يك مساله بنیادین دیگری برمي گردد: اساسا انقلاب ایران بر نفی سلطه خارجی بعد از یک قرن مداخله غرب در امور داخلی ایران استوار شده و برای ایران تن دادن به خواسته های غرب دشوار است؛ از طرف مقابل برای غرب، همين ماهيت انقلابى و ساختارشكننانه ايران است كه منجر به عدم اعتماد شده  و باعث خواسته هایی شده که ایران آنها را زیاده خواهانه می انگارد.

این مشکلات ریشه ای، در چارچوب زمانی محدود مذاکرات هسته ای قابل حل و فصل نیستند. با این حال امکان رسیدن به یک توافق هسته ای هوشمندانه موجود است. اما این توافق نه از طریق تقابل خواسته های حداکثری قابل دستیابی است و نه از طریق تقسیم مکانیکی اختلافات. در عوض، طرفین باید دغدغه های سیاسی و منافع مشروع خود را برای دستیابی به زمینه های مشترک فنی، مهندسی معکوس نمایند: این موضوع برای طرف ایرانی می تواند حفظ یک برنامه غنی سازی معنی دار و غیر سمبلیک، ادامه پیشرفت های علمی و کاهش تحریم های ملموس باشد؛ و برای 1+5، وجود دیواری آتشین میان فعالیت های غیرنظامی و فعالیت های بالقوه نظامی اتمی ایران، ساز و کارهای شدید بازرسی و نظارت و زمان کافی و همکاری ایران برای ایجاد اطمینان در خصوص طبیعت صلح آمیز برنامه هسته ای این کشور باشد. اگر طرفین مساله غنی سازی را حل کنند، احتمال حل بقیه مشکلات بسیار بیشتر . است برای دستیابی به این هدف:

  • ایران باید محدودیت های کمّی بیشتری در خصوص تعداد سانتریفیوژهای خود بپذیرد و در عوض، گروه 1+5 باید ادامه تحقیق و توسعه هسته ای در ایران، که تهران را در پیشرفت کیفی بیشتر توانا می سازد، بپذیرد.
     
  • بجای اصرار بر در دست گرفتن سوخت رسانی به نیروگاه بوشهر پس از سال 2021، ایران باید متعهد شود که از سوخت هسته ای تامین شده توسط روسیه برای تمام مدت فعالیت آن نیروگاه استفاده خواهد کرد، در ازای این، تعهد روسیه به تامین سوخت مورد نیاز بشکل ذخیره سازی چند ساله سوخت در ایران و همکاری 1+5 در خصوص تولید سوخت هسته ای، به تدریج ایران را آماده می سازد تا بتواند مسئولیت تامین سوخت نیروگاه های آینده اش را در پایان توافقنامه 11 الی 16 ساله، بر عهده بگیرد.
     
  • به جای استفاده از زمانبندی های غیر واقعی و صرفا مبتنی بر مطالبات سیاسی، طرفین باید از موازین بین المللی و استاندارد، همچون مدت زمانی که آژانس بین المللی انرژی اتمی برای بررسی فعالیت های گذشته اتمی ایران نیازمند است، برای تعیین مدت زمان برخی مراحل توافق نهایی،  استفاده کنند.

با وجود تمدید مدت مذاکرات، تضمینی بر دستیابی به توافقی که بطور پایا و پایدار حقوق طرفین را تامین  کند، وجود ندارد. حتی در صورت دسترسی به توافق، فناوری بومی هسته ای ایران می تواند این کشور را توانمند  کند تا پس از منحرف شدن توجه جامعه بین المللی، برنامه اتمی خود را تغییر جهت دهد. همینطور کنگره آمریکا می تواند رییس جمهور را از اجرای تعهد مبتنی بر کاهش تحریم ها باز دارد. اما با وجود این ریسک ها، باز هم یک توافق از گزینه های جایگزین موجود- یعنی بازگشت به مسابقه افزایش تحریم در برابر افزایش سانتریفیوژ یا توسل به نیروی نظامی- جذابیت بیشتری دارد.

تمرکز بر نیازهای اساسی غیرقابل تنزل بجای زیاده خواهی، باعث دستیابی به کلید گشایش قفل این مذاکرات می شود. با توجه به هزینه سهمگین شکست مذاکرات و سود سرشار ناشی از موفقیت آن، فرصتی برای خطا یا اتلاف وقت وجود ندارد.

استانبول/تهران/واشنگتن/بروکسل، 5 شهریور 1393

I. Overview

That nuclear negotiations between Iran and the P5+1 (China, France, Russia, the UK, U.S. and Germany) were extended beyond the 20 July 2014 deadline was neither unexpected nor unwelcome. The parties had made enough headway to justify the extension, which was envisioned in the Joint Plan of Action (JPOA) that was signed in November 2013 and came into force in January, but given the political and technical complexity, they remain far apart on fundamental issues. Unless they learn the lessons of the last six months and change their approach for the next four, they will lose the opportunity for a resolution not just by the new 24 November deadline but for the foreseeable future. Both sides need to retreat from maximalist positions, particularly on Iran’s enrichment program. Tehran should postpone plans for industrial-scale enrichment and accept greater constraints on the number of its centrifuges in return for P5+1 flexibility on the qualitative growth of its enrichment capacity through research and development.

Crisis Group proposed in May a comprehensive 40-point plan, comprised of three stages lasting over fourteen to nineteen years, for a nuclear accord. It was guided by four objectives: building a firewall between Iran’s civilian and potential military nuclear capabilities by constraining the most proliferation-prone aspects of its nuclear program; enhancing transparency by establishing rigorous monitoring and verification mechanisms; ensuring implementation and deterring non-compliance by establishing objective and compulsory monitoring and arbitration mechanisms, as well as by devising, in advance, potential responses to breaches by either party; and bolstering the parties’ incentives to remain faithful to the agreement by introducing positive inducements rather than purely negative ones. That plan remains a solid basis for progress, but since it was published, the parties have forgotten the lessons that enabled them to arrive at the JPOA and made maximalist demands that have changed the negotiating landscape.

As a result, the 40-point plan now needs slight adjustment. Likewise, uranium enrichment, which has emerged as the most contentious and complex issue of these talks, requires more detailed treatment. This briefing updates the previous plan in light of these new realities.

As in 2005, when now President Hassan Rouhani and Foreign Minister Mohammad Javad Zarif were last in charge of the nuclear portfolio, negotiators are bogged down in a worn-out debate over exactly why Iran insists on uranium enrichment; its economic logic or lack thereof; whether Iran should be subject to restrictions beyond those imposed on other members of the Non-Proliferation Treaty (NPT); and how to calculate the time Iran would need to enrich enough uranium for one weapon – which, assuming other abilities are present, measures its “breakout capacity”.

Neither side’s technical arguments bear scrutiny in this debate because its roots are fundamentally political. Negotiators are both driven and constrained by their respective domestic politics, especially the U.S. and Iran, where powerful constituencies remain sceptical of the negotiations. The struggle over the number of centrifuges is a surrogate for a more basic one: the Iranian revolution was predicated on rejecting outside powers’ dictates after a century of Western intervention in Iranian affairs; for the West, its concerns are founded on Iran’s behaviour as an anti-status quo, revolutionary power.

While this power struggle cannot and will not be resolved within the framework of the nuclear talks, a workable and wise compromise is still possible. It can be achieved, however, neither by a contest of wills over maximalist positions nor by mechanically splitting differences. Instead, the parties should reverse engineer their underlying political concerns and legitimate interests to find common technical ground: for Iran this means a meaningful enrichment program, continued scientific advancement and tangible sanctions relief; and for the P5+1, a firewall between Iran’s civilian and potential military nuclear capabilities, ironclad monitoring mechanisms and sufficient time and Iranian cooperation to establish trust in the exclusively peaceful nature of the country’s nuclear program. If they resolve the key issue of enrichment, other pieces of the puzzle stand a better chance of falling into place. To achieve this goal:

  • Iran should accept more quantitative constraints on the number of its centrifuges; in return, the P5+1 should accept the continuation of nuclear research and development in Iran that would enable Tehran to make greater qualitative progress;
     
  • Instead of insisting on taking responsibility over fuelling the Bushehr power plant by 2021, Iran should commit to using Russian-supplied nuclear fuel for that plant’s lifetime in return for further Russian guarantees of that supply and P5+1 civil nuclear cooperation, especially on nuclear fuel fabrication, that gradually prepares it to assume such responsibility for a possible additional plant or plants by the end of the agreement, in eleven to sixteen years;
     
  • Instead of subjective timelines dictated by the political calendar, both sides should agree to use objective measures, such as the time the International Atomic Energy Agency (IAEA) needs to investigate Iran’s past nuclear activities, to determine the duration of the final agreement’s several phases.

Despite the extra negotiating time, there is no guarantee the parties will be able to reach a compromise that permanently protects everyone’s core interests. Iran’s indigenous know-how could enable it to modify its program after international attention shifts away; the U.S. Congress could prevent the president from delivering on promised sanctions relief. But the alternatives – return to the sanctions versus centrifuges race or recourse to military force – are even less attractive.

A focus on irreducible core interests rather than maximalist stances would represent not a fatal compromise but, perhaps, the key to unlocking these talks. With the costs of failure and the benefits of success so high, there is no room for error and no time to waste.

Istanbul/Tehran/Washington/Brussels, 27 August 2014

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.