icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
پایان صبر راهبردی ایران و چالش حفظ برجام
پایان صبر راهبردی ایران و چالش حفظ برجام
U.S. Maximum Pressure Meets Iranian Maximum Pressure
U.S. Maximum Pressure Meets Iranian Maximum Pressure
A man passes a mural painted on the wall of the former U.S. Embassy in Tehran, Iran, on 9 May 2018. US President Donald Trump announced a 'withdrawal' from the Iran nuclear deal on 9 May 2018. Fatemeh Bahrami / Anadolu Agenc

پایان صبر راهبردی ایران و چالش حفظ برجام

در پاسخ به کمپین فشار حداکثری دولت ترامپ، ایران اعلام کرد که دیگر به رعایت برخی محدودیت هایی که برجام بر فعالیت های هسته ای اش اعمال کرده پایبند نخواهد بود. با توجه به اینکه آمریکا از توافق هسته ای خارج شده است، این امضا کنندگان باقی مانده در برجام هستند که باید برای حفظ این توافق تعجیل کنند.

سال گذشته در چنین روزی دونالد ترامپ آمریکا را از برجام خارج کرد. علی رغم روند نزولی عایدات ایران از برجام، به تایید مکرر سازمان بین المللی انرژی اتمی، ایران تا کنون به محدودیت هایی که این توافق بر فعالیت های هسته ای اش اعمال کرده متعهد بوده است. چنین شرایطی که روز به روز ناپایدارتر می نمود، امروز با تصمیم قابل پیش بینی و تلخ ایران پایان یافت. همان طور که گروه بین المللی بحران مدت ها پیش مطرح کرد، بار اصلی حفظ برجام روی دوش سایر امضاکنندگان باقی مانده در آن است تا با همکاری یکدیگر چاره ای بیاندیشند و انگیزه های اقتصادی معناداری را برای ایران فراهم کنند تا تهران مثل گذشته تمام و کمال از برجام تبعیت و از افزایش تنش ها اجتناب کند.

شورای عالی امنیت ملی ایران در 18 اردیبهشت ماه طی بیانیه ای اعلام کرد که ایران دیگر خود را به قیود برجامی مربوط به انباشت اورانیوم غنی شده و ذخایر آب سنگین پایبند نمی داند. این اعلامیه برای سایر امضاکنندگان برجام، یعنی روسیه، چین، فرانسه، آلمان و انگلستان، مهلتی 60 روزه در نظر گرفته است تا از تحقق عادی سازی روابط اقتصادی موعود در برجام اطمینان حاصل کنند؛ وعده ای که عملی شدنش تحت تاثیر تحریم های یک جانبه آمریکا روز به روز کمرنگ تر شده است. شورای عالی امنیت ملی همچنین هشدار داده است چنانچه ظرف دو ماه مطالبات ایران توسط این کشورها تامین نشود، " جمهوری اسلامی ایران رعایت محدودیت های مربوط به سطح غنی سازی اورانیوم و اقدامات مربوط به مدرن سازی رآکتور آب سنگین اراک را نیز تعلیق خواهد کرد". حسن روحانی نیز خطاب به کابینه اش خاطر نشان کرد که "ما امروز کاهش تعهدات خود و نه خروج از برجام را اعلام کردیم".

ایران در پاسخ به فشار حداکثری آمریکا اقداماتی حداقلی را برگزیده است. این امر بیانگر این است که تهران امید دارد برجام را تا روشن شدن نتیجه انتخابات ریاست جمهوری بعدی آمریکا زنده نگه دارد.

تا این لحظه واکنش مخاطبان ایران محتاطانه و توأم با نگرانی بوده است. وزیر امورخارجه روسیه، سرگی لاوروف، که در مسکو میزبان همتای ایرانی خود یعنی جواد ظریف بود واشنگتن را مقصر اصلی بحران پیش رو خواند و از آن به عنوان "رفتار غیر مسئولانه آمریکا" نام برد. حکومت چین نیز اذعان داشت که "آمریکا تنش های مرتبط با موضوع هسته ای ایران را بیش از حد افزایش داده است" و خواستار خویشتن داری طرف ها شد. چنین نگاهی در بیانیه های طرف های اروپایی هم دیده می شود البته به همراه یک هشدار. وزیر دفاع فرانسه یادآور شد "امروز هیچگونه تحریمی از جانب اروپا وجود ندارد چراکه ایران تاکنون همواره به تعهداتش عمل کرده است. اگر این تعهدات رعایت نشوند، این مساله [تحریم ایران] طبیعتا مطرح خواهد شد."

درس های متعددی از تحولات امروز می توان گرفت:

1. ایران در پاسخ به فشار حداکثری آمریکا اقداماتی حداقلی را برگزیده است. این امر بیانگر این است که تهران امید دارد برجام را تا روشن شدن نتیجه انتخابات ریاست جمهوری بعدی آمریکا زنده نگه دارد. ایران در مسیر پیش بینی شده در بند های 26 و 36 برجام قدم برداشته است و این مبین تلاش ایران برای باقی ماندن در چارچوب برجام است. در واقع ایران این پیام را مخابره می کند که همچنان خواستار ادامه سیاست صبر راهبردی است اما هم زمان این هشدار را هم می دهد که کاسه صبرش، خصوصا به علت افزایش انتفادات داخلی از تداوم چنین سیاستی، در آستانه سر ریز شدن است.

2. دو اقدامی که در بیانیه شورای عالی امنیت ملی به آن اشاره شده است خطرات مختلفی را به دنبال دارند. چنانچه ایران قصد ساخت سلاح هسته ای داشته باشد، در کوتاه مدت با تولید فراوان آب سنگین چنین قابلیتی پیدا نخواهد کرد. مطابق آخرین گزارش سازمان بین المللی هسته ای که در اسفند ماه منتشر شد ذخیره آب سنگین ایران معادل 124.8 تن بود. بنابراین اگر ایران با متوسط سرعتی که در گذشته داشته (یعنی 2 تن در ماه) آب سنگین تولید کند، تا 60 روز آینده هم ذخیره آن به حد غیر مجاز نمی رسد. در رابطه با سقف اندوخته اورانیوم با خلوص کم، ایران 163.8 کیلوگرم اورانیوم 3.67 در صد غنی شده داشت. با توجه به اینکه تهران این قابلیت را دارد که ماهانه حدود 100 کیلوگرم اورانیوم غنی شده تولید کند، اگر از حداکثر توان خود استفاده کند ظرف دوماه حد مجاز را رد می کند و فاصله زمانی اش تا دست یابی به بمب هسته ای کمتر خواهد شد. اما تصمیم در مورد سرعت تنش زایی با تهران خواهد بود. خبر خوب آن است که سازمان بین المللی انرژی هسته ای می تواند تمام فعالیت های ایران را از نزدیک تحت نظر داشته باشد چراکه ایران هنوز پروتکل الحاقی را اجرا می کند.

3. واشنگتن در جایگاهی نیست که بتواند به این عهدشکنی ها اعتراض کند چراکه یک سال پیش گناه نخستین را خود با خروج یکجانبه از برجام مرتکب شد. بعلاوه، با لغو کردن معافیت کشورهایی که آب سنگین و اورانیوم غنی شده ایران را خریداری می کردند دولت ترامپ عملا موجب شد که پایبندی ایران به این تعهدات غیر ممکن شود. بنابراین با انتخاب این دواقدام به عنوان اولین واکنش، ایران روشن می کند که مقصر اصلی را کجا باید جست و جو کرد.

4. دغدغه بزرگتر مهلت 60 روزه است که خطر یک روند تقابلی را افزایش می دهد. همانطور که آمریکا تحریم هایش را افزایش می دهد و به ایران بیشتر تحت فشار قرار می گیرد، سرعت فرسایش برجام در ماه های آینده اوج خواهد گرفت. اگر ایران مجددا رآکتور آب سنگین اراک را طراحی کند و یا حجم/سطح اورانیوم غنی شده اش را در دو ماه آینده افزایش دهد اروپایی ها را وا می دارد که پروسه بازگرداندن تحریم های سازمان ملل را آغاز کنند، و این پایان برجام خواهد بود.

5. با تاکید ایران بر اینکه یا طرف مقابل تلاش اش را برای حفظ برجام افزایش دهد یا ایران به خروج از برجام تهدید می کند،‌ اینک توپ در زمین دیگر اعضای باقی مانده در برجام است. اروپا اقدامات زیادی برای برقراری یک کانال بانکی انجام داده است اما این گام تنها یکی از اقدامات متعددی است که بروکسل متعهد شده است و آن هم هنوز به مرحله اجرا در نیامده است. واقعیت این است که روسیه و چین نیز کار زیادی انجام نداده اند و حتی به نظر می رسد چین با کاهش واردات نفت از ایران به فشارهای آمریکا تن درداده است. اکنون زمان آن فرارسیده است که روسیه، چین،‌ فرانسه، آلمان و بریتانیا همکاری هایشان با یکدیگر را تقویت کنند و گام های عملی بردارند که بتواند برای ایران انگیزه های اقتصادی معناداری ایجاد کند تا در مقابل تهران به اجرای کامل تعهدات خود در به برجام بازگردد. برای مثال چین می تواند به خرید نفت از ایران ادامه دهد یا روسیه می تواند به سوآپ نفت با تهران اقدام کند؛ به این صورت که تهران انرژی مورد نیاز روسیه در جنوب این کشور را فراهم کند و در مقابل روسیه همان مقدار نفت را از طرف ایران صادر کند و درآمد آن را به عنوان اعتبار به کانال بانکی ویژه اروپایی تزریق کند که به ایران اجازه دهد که از اروپا کالا وارد کند.

تداوم فشارهای اقتصادی و در منگنه گذاشتن ایران از سوی آمریکا بعلاوه درخواست های مکرر از اروپا برای خروج از برجام همیشه خطر واکنش ایران را به همراه دارد. هدف ادعایی دولت آمریکا تغییر رفتار ایران و دست یابی به توافقی بهتر است. همانطور که از ابتدای کار مشخص بود، این اهداف کاملا غیرواقع بینانه بودند. اما نکته این است که اینها مقصود واقعی نیستند. حداقل برای برخی از مقامات ارشد آمریکایی تنش و تقابل با ایران همیشه غرض اصلی بوده و هست. این دقیقا همان چیزی است که طرف های باقی مانده در برجام باید از آن اجتناب کنند.

President Hassan Rouhani visits the exhibition of nuclear technology on April 9, 2019. Office of the Iranian President.

U.S. Maximum Pressure Meets Iranian Maximum Pressure

Eighteen months after Washington quit the 2015 Iran nuclear agreement, Tehran is proceeding with staggered steps away from its own compliance. The deal is unravelling against the backdrop of high regional tensions. A de-escalation along the lines developed by France provides an off-ramp.

Iran announced on 5 November that it is moving ahead with incremental breaches of the 2015 Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA). According to President Hassan Rouhani, as of 6 November, Tehran will start “injecting [uranium hexafluoride] gas into the centrifuges in Fordow”, a bunkered enrichment facility that under the deal is meant to be converted “into a nuclear, physics and technology centre”. 

This move is the latest in a series of staggered steps toward downgrading Tehran’s adherence to the nuclear agreement. The process began in May 2019, when the Rouhani administration set a 60-day rolling ultimatum for the agreement’s remaining parties (France, Germany, the UK, Russia and China) to deliver the deal’s expected economic dividends in the face of unilateral U.S. sanctions. It followed through on 7 July with a breach of the JCPOA’s quantitative cap of 300kg on low-enriched uranium and pushed past the quantitative limit of 3.67 per cent enrichment levels. Then, on 6 September, Iran started lifting limitations on nuclear research and development, including the activation of advanced centrifuges. These individual steps have been carefully calibrated to add urgency to diplomatic efforts without sparking an immediate non-proliferation emergency, with Tehran stressing at each stage that its measures are rescindable if the JCPOA’s core bargain – nuclear limits for economic normalisation – is fulfilled. “We are aware of their concerns vis-à-vis Fordow”, Rouhani acknowledged, “but whenever they fulfil their obligations, this step can be reversed”. 

These individual steps have been carefully calibrated to add urgency to diplomatic efforts without sparking an immediate non-proliferation emergency.

On the eve of the U.S. oil sanctions snapback in November 2018, Secretary of State Mike Pompeo was asked if Iran might restart its nuclear program. He responded, “we’re confident that the Iranians will not make that decision”. At the time, Tehran had opted for strategic patience in the hope that its nuclear compliance would encourage the rest of the world to continue trading with Iran in defiance of U.S. sanctions. When that assumption proved wrong, and especially after the U.S. in April 2019 revoked the sanction waivers that had previously allowed eight countries to import Iranian oil, the Iranian leadership started pushing back. 

A senior Iranian official told Crisis Group that “we are in a full-fledged economic war. Even during the oil-for-food program, Iraq, which had invaded another country [Kuwait], was allowed to export its oil. The U.S. can’t strangle us and expect us to do nothing”. As the government in Tehran sees it, responding on the nuclear front serves three objectives: pushing the JCPOA participants, particularly the Europeans, to step up what have thus far been faltering efforts toward relieving the burden of U.S. sanctions; signalling to Washington that the cost of its sanctions will continue to rise unless it provides Tehran with some economic relief; and satisfying public opinion at home. As such, the Trump administration, which was concerned about the sunsets on Iran’s nuclear restrictions, has in practice moved forward the deadline for testing advanced centrifuges from 2026 and resumption of enrichment activities at Fordow from 2031 to 2019.

The other side of the coin of Iran’s nuclear brinksmanship is a volatile regional environment. A series of incidents also transpiring since early May, particularly around the Gulf, dramatically raised tensions in the months that followed: on 12 May, four oil tankers outside the Emirati port of Fujairah were damaged by limpet mines; on 14 May, Huthi drones hit two pipeline segments along the major Saudi east-west oil pipeline; a rocket landed near the U.S. embassy in Iraq on 19 May; a suicide attack in Kabul on 31 May, claimed by the Taliban but blamed by the U.S. on Iran, wounded four U.S. servicemen; on 13 June, two tankers were attacked and damaged in the Gulf of Oman; on 20 June, Iran downed a U.S. drone; on 18 July, the U.S. claimed to down an Iranian drone; on 17 August, up to ten Huthi drones caused limited damage to a gas plant at Aramco’s Shaybah facility; and on 14 September, Aramco’s Abqaiq-Khurais facilities were significantly damaged in cruise missile and drone strikes from as-yet undisclosed points of origin but in what the U.S., Saudi Arabia and the E3 contend was an Iranian operation.

Iran’s deteriorating economic situation has increased tensions in the region. Reuters, Bloomberg, World Bank, Statistical Centre of Iran

Iran’s responses on the nuclear and regional fronts call into question the core premises of the U.S. “maximum pressure” campaign. While the Trump administration’s approach has, without doubt, managed to inflict significant harm on Iran’s economy, Tehran has broken the binary outcome of concession or collapse by instead adopting what it touts as “maximum resistance”. As a result, judged by whether those Iranian activities that the U.S. views with concern have decreased in the face of significant financial duress, there can be little doubt that the strategy has fallen short, delivering impact without effect and rather than blunting Iran’s capabilities only sharpening its willingness to step up its provocations. 

The leadership in Tehran seems convinced that nuclear non-compliance and regional escalation have been more fruitful for them than compliance and restraint during the first year of the Trump administration’s maximum pressure policy. They can point to the uptick in efforts to mediate between Iran and the U.S., notably those led by French President Emmanuel Macron; the decision by some regional rivals, like the UAE, to de-escalate bilaterally; and the absence of direct military retaliation by the U.S. and its allies. Domestic politics, too, could increasingly play a role as Iran prepares for parliamentary elections in February 2020 and a presidential election in 2021: hardliners may welcome increasing tensions with the West as a means of further discrediting the Rouhani camp, which advocated for engagement with the West, while Rouhani’s administration could resort to more brazen escalations in a bid to secure relief from sanctions as a means of boosting its political standing prior to these crucial polls. 

But for Iran to push ahead on either the regional or nuclear fronts, or both, is likely to prove a dangerous gamble. A significant incident involving U.S. forces or U.S. allies could result in retaliation by Washington, which has twice already (after the drone downing and Abqaiq attack) come close to the brink of a military clash with Iran. Iran and Israel are also on a knife-edge, with Israel far less reluctant to take military action. The breaches of the JCPOA could also threaten the deal’s core non-proliferation objectives to such an extent that the Europeans find themselves with little choice but to trigger the deal’s dispute resolution mechanism. That process could result, within the 65-day timeframe defined in the deal, in the snapback of all the UN sanctions on Iran, which could in turn push Iran to withdraw not just from the JCPOA, but also from the Non-Proliferation Treaty (NPT). With mutual consent, however, the adjudication process could be extended indefinitely. 

But for Iran to push ahead on either the regional or nuclear fronts, or both, is likely to prove a dangerous gamble.

A ceasefire deal that would freeze tensions and allow both sides to take a step back from the brink remains the best way out of a dangerous spiral downward. This would require Iran’s leadership to accept the reality that despite President Donald Trump’s interest in a wider agreement Washington is unlikely to revert to its pre-JCPOA withdrawal sanctions posture, and the U.S. to acknowledge that Tehran is unlikely to agree to the kind of high-level summit Trump is seeking with his Iranian counterpart without an assured return. Marrow-deep mistrust is hard to overcome, even when mediators are involved. Referring to Macron’s efforts to arrange a meeting between his Iranian and U.S. counterparts on the sidelines of the UN General Assembly meeting in September, Iran’s Supreme Leader Ali Khamenei noted, “The French president, who says a meeting will end all the problems between Tehran and America, is either naive or complicit with America”. 

A narrower version of France’s initiative, by which Iran would return to full JCPOA compliance and refrain from direct or indirect regional provocations in return for the E3 providing (and, importantly, the U.S. facilitating) a financial reprieve in the form of an increase in Iran’s oil exports offers the best available off-ramp. President Rouhani has talked about reverting to the 1 January 2017 status quo. A more realistic milestone is 1 January 2019, when Iran was able to export about a million barrels of its oil while it was still in full compliance with the JCPOA. At the same time, rumours are circulating about a prisoner swap between the U.S. and Iran. Such an exchange would be an important gesture and a means of opening a sorely needed communication channel.

Contributors

Project Director, Iran
AliVaez
Analyst, Iran