مذاکرات هسته ای ایران: مه محو می شود
مذاکرات هسته ای ایران: مه محو می شود
Table of Contents
  1. Overview

مذاکرات هسته ای ایران: مه محو می شود

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

چکیده

عدم موفقیت ایران و گروه 5+1 ( پنج عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل بعلاوه آلمان) در رسیدن به یک توافق جامع اتمی تا قبل از پایان مهلت 24 نوامبر، چندان غير منتظره نبود. روند مذاکرات برای چند ماه به علت دو مساله اساسی به بن بست کشیده شده بود: حجم و میزان برنامه غنی سازی ایران و نحوه از میان برداشتن تحریم ها. وقتی در لحظه آخر هیچ یک از طرفین انعطاف لازم را نشان ندادند، بر سر تمدید هفت ماهه مذاکرات، به منظور رسیدن به یک توافق سیاسی تا اول ماه مارس 2015 و همچنین یک توافق جامع با تمام جزئیات اجرايی، تا اول ماه جولای 2015 موافقت نمودند. اگر طرفین موضع انعطاف پذیرتری اتخاذ نمایند، هنوز هم امکان رسیدن به توافقی فراگیر وجود دارد. همانطور که گروه بحران قبلا إعلام كرده بود و اینجا نیز تکرار میکند، طرفین میتوانند بدون نقض اصول و عبور از منافع اساسی خود به این توافق جامع دست پیدا کنند.

اگرچه بسیاری از منتقدان، تمدید مذاکرات را حمل بر بى ثمرى اين روند نموده اند، اما طرفین در وین پیشرفت چشمگیری داشته و در دوازده ماه اخیر از حجم بسیاری از اختلاف های خود کاسته اند. در چند ماه اخیر به دلیل چارچوب پیچیده مذاکرات چندجانبه و تصمیم نادرست برای پرداختن همزمان به مسائل فنی و سیاسی، سرعت مذاکرات بشدت کاهش یافت؛ اما با نزدیک شدن به مهلت پایانى، مذاکره کنندگان برخى از اين كاستى ها را اصلاح كردند و با جديت بيشتر و روحیه تعاملى بالاتر به گفتگوها ادامه دادند. با آنكه فرصت براى رسيدن به يك توافق از دست رفت، طرفین الزامات اساسی سیاسی خود را واضح تر از هر زمان دیگری بيان نمودند. بنابراین، مذاکره کنندگان در نهایت درك بسيار بهترى از مواضع و محدودیتهای يكدیگر پيدا كردند.

در حالی که رسیدن به موفقیت نهایی قابل تضمین نیست، اندکی بیش از دوازده ماه مذاکرات نتایج ملموس تری از سالهای مخاصمه داشته: گروه 5+1 توانسته تقریبا میزان بازرسی ها و زمان آستانه گریز هسته ای ایران (یعنی مدت زمان لازم برای غنی سازی اورانیوم لازم برای ساخت یک بمب اتمی) را دو برابر کند؛ از سوی مقایل ایران توانسته از میزان تحریم ها بکاهد و در اعاده وجهه خود از طریق اجرای کامل تعهدات توافق موقت پیشرفت های عمده ای کرده است.

 با این وجود اختلاف ها به قوت خود باقی است و غلبه بر آنها با گذشت زمان و بلندتر شدن صدای منتقدان، دشوارتر خواهد شد. ایران دو خط قرمز دارد: اول، شناسایی حقش برای غنی سازی در سطح صنعتی؛ دوم، اینکه اعطای هر امتیاز غیرقابل برگشت از سوی ایران، همراه با اقدامات متناسب غیرقابل بازگشت در خصوص تحریم ها، بمعنی لغو تحریم ها و نه تعلیق، باشد. خطوط قرمز 5+1، تاکید بر غیرقابل قبول بودن آستانه گریز کمتر از یک سال برای ایران و همچنین، از آنجا که کشورهای 5+1، تحریم را قدرتمند ترین اهرم فشار خود میدانند، باقی گذاشتن ساختار تحریم ها– حتی در صورت تعلیق آنها - در طول توافق جامع است.

هر چقدر هم که رسیدن به توافق مذکور مشکل باشد، درک درست موانع موجود در راه توافق بسیار ارزشمند است. اما همانطور که دست کم گرفتن پیشرفت های مذاکزات نادست است، مبالفه در خصوص بخت موفقیت آنها هم خطا است. ولی علیرغم تمام موانع، راه مناسبی برای رسیدن به توافق وجود دارد. این توافق مستلزم آن است که ایران برنامه خود برای غنی سازی در سطح صنعتی را به تعویق بیندازد و در همین حال 5+1 به حمایت از رشد کنترل شده برنامه ایران بپردازد و بطور کاملا واضح، زمان بندی حذف تحریم ها را مشخص کند.

اکنون که مه و ابهام ها به کنار رفته اند، طرفین باید به سرعت رو به جلو حرکت کنند. فصای مثبت ایجاد شده به سرعت ناپدید خواهد شد و همراه آن شانس رسیدن به راه حلی مسالمت آمیز برای حل این بحران هم از میان خواهد رفت.

استانبول/ وین/ بروکسل، 10 دسامبر 2014

The failure of Iran and the P5+1 (the five permanent members of the UN Security Council plus Germany, also known as EU3+3) to reach a comprehensive nuclear agreement by their self-imposed 24 November deadline was no surprise. The process had been deadlocked for months over two key issues: the size of Iran’s enrichment program and sanctions relief. For want of a last-minute breakthrough, the parties agreed to a new seven-month extension, with the goal of reaching a political agreement by 1 March 2015 and a comprehensive agreement, including an implementation plan, by 1 July 2015. A landmark agreement can still be found if both sides adopt more flexible postures. As Crisis Group has previously written and here reiterates, they can do so without violating their core principles and interests.

Though many sceptics took the extension as confirmation that the entire process is doomed, the parties made considerable progress in Vienna and narrowed their differences on a multitude of issues over the past twelve months. Talks were slowed by the cumbersome multilateral framework and an ill-advised decision to jointly tackle political and technical questions, but as the deadline loomed, negotiators tweaked the process, increased the pace and seriousness of the talks, and affirmed a heightened spirit of dialogue and trust. While an agreement proved elusive, both sides expressed their core political requirements more clearly than before. As a result, never have negotiators had a better understanding of their counterparts’ positions and constraints.

While ultimate success is far from guaranteed, negotiations, in a little more than twelve months, have achieved more than years of escalation: the P5+1 has managed nearly to double both the tempo of inspections and Tehran’s nominal breakout time, the interval required to enrich enough fissile material for one weapon; Iran has pared back sanctions and started to restore its image by honouring its commitments under the November 2013 interim accord. Yet differences remain sharp and overcoming them will grow more difficult with time, as the voices of sceptics get louder. Iran’s redlines are two-fold: first, recognition of its right to industrial-scale enrichment and, secondly, that any irreversible concessions it makes will be met with commensurate steps on sanctions – specifically their termination, not just suspension. As for the P5+1, it insists on denying Iran a breakout time of any less than a year, as well as on maintaining the sanctions architecture – even if some are suspended – for the duration of the comprehensive agreement, since they are the group’s most effective leverage.

As difficult as forging an agreement will be, there is considerable value in having clarified what stands in the way. It would be as grave a mistake to underestimate how far the negotiators have come as it would be to overestimate their chances of success. Obstacles notwithstanding, there is a credible path to an agreement. It would require for Iran to postpone its plans for industrial-scale enrichment while the P5+1 countenances controlled growth of that program and clearly defines target dates for a phased lifting of sanctions.

Now that the fog has receded, the parties should move ahead quickly. The positive momentum will soon fade, and with it, the chances for a peaceful resolution of this protracted crisis.

Istanbul/Vienna/Brussels, 10 December 2014

Philippe Errera
Draft text for reviving the 2015 nuclear agreement as shared by France's lead negotiator in February. Philippe Errera
Briefing 87 / Middle East & North Africa

آیا هنوز احیای برجام ممکن است؟

فرصت ایران و آمریکا برای احیای برجام هنوز به طور کامل از بین نرفته اما امید به توافق در حال کمرنگ شدن است. اگر مذاکرات به نتیجه نرسد، طرفین باید اهداف محدود و موقت را در دستور کار قرار دهند و زمینه را برای توافقی دیگر فراهم کنند، نه اینکه اجازه دهند خطر مقابله نظامی افزایش یابد.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

تحولات اخیر: چشم‌انداز احیای برجام به طور چشم‌گیری در نوسان بوده است. مذاکرات وین که در اسفند سال پیش تا مرز توافق پیش رفت، در تیر امسال تقریباً به بن‌بست رسید. در مرداد ماه بخت توافق دوباره قوت گرفت، اما در شهریور فروکش کرد. پیام‌هایی که در مورد پیش‌نویس موجود ردوبدل می‌شوند هنوز نتوانسته‌اند به نتیجه‌ای رضایت‌بخش برای تهران و واشنگتن بیانجامند.

اهمیت موضوع: اگرچه هر دو طرف در کلام به ادامه دیپلماسی برای احیای برجام متهعد مانده‌اند، اما در عمل اگر مذاکرات بدون برنامه و هدف مشخص طولانی شود یا شکست بخورد، ورود به یک مارپیچ پرتنش اجتناب‌ناپذیر خواهد بود. برنامه‌ریزی و آمادگی برای بی‌نتیجه ماندن مذاکرات یا سناریوی عدم توافق می‌تواند در کاهش تنش‌ها و مدیریت خطر مقابله نظامی مفید باشد.

راهکارها: برای رسیدن به توافق هنوز امید و راه باریکی وجود دارد. اما اگر گفتگوها طولانی شوند و یا شکست بخورند، بهترین گزینه‌ی پیش‌رو توافق بر سر تعهدات تک‌بندی متقابل و احترام به خطوط قرمز یکدیگر به منظور اجتناب از افزایش تنش‌های هسته‌ای و منطقه‌ای است. بدین شکل طرفین زمان می‌خرند و فرصت پیدا می‌کنند به تصویری از یک توافق پایدارتر دست یابند. 

مقدمه

از فروردین ماه ۱۴۰۰، امضاکنندگان برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) برای احیای این توافقنامه – که با خروج ایالات متحده در زمان زمامداری ترامپ به کما رفت – مشغول گفتگو بوده‌اند. مذاکرات بین ایران، آمریکا و ۴+۱ – فرانسه، بریتانیا روسیه چین و آلمان – با سرپرستی اتحادیه اروپا در طی هشت دور در وین برگزار شد. تا اسفند ماه، مذاکره‌کنندگان به متنی دست یافته بودند که تقریباً نهائی بود. اما از آن زمان روند گفتگوها پسرفت کرده است: از طرفی جنگ روسیه در اوکراین اولویت قدرت‌های جهانی را تغییر داده و مانع همکاریشان با هم شده و از طرف دیگر اختلاف‌نظرهای تهران و واشنگتن بر سر مسائل کلیدی بی راه‌حل مانده‌اند.

اتحادیه اروپا در صدد یافتن راهی برای مصالحه است، اما مسئول سیاست خارجی آن معتقد است طرفین در مسیر واگرایی قرار دارند و در نتیجه دستیابی سریع به توافق بعید به نظر می‌رسد. انتخابات میان‌دوره‌ای کنگره در آمریکا فضا را برای پیشرفت مذاکرات تنگ کرده است. اگر طرفین هیچ اقدام تنش‌زایی انجام ندهند، ممکن است بتوانند قبل یا بعد از انتخابات نوامبر از خط پایان عبور کنند. اما این امکان هم هست که گفتگوها به درازا بکشند و یا شکاف بین مواضع طرفین قابل پر کردن نباشد. اگر چنین شود، طرفین باید به سمت یافتن یک راه‌کار موقت بروند که ترکیبی باشد از توافق بر سر تعهدات تک‌بندی متقابل و احترام به خطوط قرمز یکدیگر به منظور مدیریت خطر تقابل نظامی.

پیش‌نویسی که در اسفند روی میز گذاشته شد تقریباً برای تمامی مسائل اساسی مورد اختلاف جواب داشت: اینکه ایران چگونه بار دیگر برنامه هسته‌ای‌اش را با محدودیت‌های برجامی تطبیق دهد، آمریکا چه محدوده‌ای از تحریم‌ها را لغو کند و توالی اجرای تعهدات طرفین چطور باشد. به موازات، تهران و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، برای به نتیجه رسیدن تحقیقات پادمانی در مورد فعالیت‌های گذشته ایران در مکان‌های اعلام نشده، بر سر یک نقشه راه توافق کردند. اما بررسی‌های آژانس به جایی نرسیدند که هیچ، تهران و واشنگتن هم مشغول سروکله زدن بر سر اختلافاتی شدند که قبلاً فکر می‌کردند حل شده یا نزدیک به حل شدن بودند.

علت اصلی بن‌بست پیش آمده این است که طرف مقابل یا نمی‌تواند یا نمی‌خواهد برخی از خواسته‌های ایران را تأمین کند. تهران، به منظور جلوگیری از بدعهدی دولت بعدی در واشنگتن و تکرار تجربه ترامپ، تضمین می‌خواهد که منافع اقتصادی احیای برجام ماندگار باشند. کاخ سفید اعلام کرده قابلیت اجرای چنین خواسته‌ای را ندارد چراکه در آمریکا از نظر حقوقی رئیس جمهور نمی‌تواند جانشین خود را آنچنان که ایران می‌خواهد ملزم به کاری کند. ایران همچنین خواهان بسته شدن تحقیقات آژانس بین‌المللی اتمی در مورد فعالیت‌های هسته‌ای گذشته‌اش است و معتقد است اگر چنین نشود، اینگونه رسیدگی‌ها می‌توانند به یک روند سیاسی بی‌انتها تبدیل ‌شوند. اما اگر آژانس به خواسته ایران تن دهد، در واقع در تضاد با مأموریت و وظیفه اصلی‌اش، یعنی حسابرسی هسته‌ای، عمل کرده است. در نتیجه هم آمریکا و هم تروئیکای اروپایی (فرانسه، آلمان و بریتانیا) با چنین ایده‌ای مخالف هستند.

اخیراً پیشرفت‌هایی صورت گرفت که برای مدت کوتاهی بارقه امید احیای برجام را روشن کرد. در اواسط مرداد، اتحادیه اروپا بعد از روزها مشورت با همه اعضاء، پیش‌نویسی را ارائه داد. از آن زمان تا کنون، ایران و آمریکا چندین مرتبه نقطه نظرات و پیشنهادات خود را در مورد آن متن ردوبدل کرده‌اند اما هنوز چشم‌انداز رسیدن به متنی مرضی‌الطرفینی مبهم است. از طرفی ایران از خود انعطاف حداقلی نشان می‌دهد و از طرف دیگرد موکرات‌ها به شکل فزاینده‌ای مایل نیستند درست پیش از انتخابات میان‌دوره‌ای، در کنگره درگیر مباحث جنجال‌برانگیز مربوط به توافق با ایران شوند. در نتیجه رسیدن به توافق قریب‌الوقوع بنظر نمی‌رسد. اما آنچه قطعی است آن است که اقدامات تنش‌زا و یا اتفاقات غیرمنتظره می‌توانند نابودکننده موقعیتی باشند که شاید آخرین شانس احیای برجام است.

علی‌رغم اینکه مصالحه و به نتیجه رسیدن مذاکرات وین به سود همه طرف‌ها است، هدف بازگشت مشترک به توافق می‌تواند دور از دسترس باقی بماند که در آن صورت، چرخش به سمت دوران پسابرجام ناگزیر خواهد بود. در حال حاضر تهران نسبت به قابلیت کشور برای خنثی کردن اثر تحریم‌ها خوشبین و نسبت به ارزش رفع تحریم‌های‌ آمریکا بدبین است. بعلاوه به زعم خیلی‌ها منافع رفع تحریم زودگذر هستند، حتی اگر در کوتاه مدت قابل توجه باشند. در واشنگتن، با تشدید فشار از سمت مخالفان توافق از یک سو و پیشرفت‌های هسته‌ایِ برگشت‌ناپذیرِ ایران از سوی دیگر، هزینه سیاسی دنبال کردن یک توافق بحثبرانگیز رو به افزایش است. همچنین در میانه سایر بحران‌های موجود، وضعیت «عدم توافق» کنونی هنوز به اولویت‌های اصلی سیاست خارجی بایدن اضافه نشده است. اما از آنجا که برنامه هسته‌ای ایران از همیشه به کسب قابلیت تسلیحاتی نزدیک‌تر شده و با حداکثر ظرفیت خود جلو می‌رود، شرایط فعلی به راحتی می‌تواند به سمت یک بحران هسته‌ای منحرف شود، مگر اینکه طرفین مسیر باثبات‌تری را انتخاب کنند.

اگر تلاش برای احیای برجام به درازا بکشد و یا بدتر از آن، شکست بخورد، پیش‌بینی مواضع ایران و آمریکا دشوار نیست. واشنگتن بیش از پیش بر اعمال و توسعه تحریم‌ها متمرکز می‌شود و احتمالاً حمایت رو به رشد متحدان اروپایی را هم خواهد داشت. از دیگر اجزاء رویکرد واشنگتن، تکیه بر تهدید استفاده از زور خواهد بود، خصوصاً اگر، برخلاف امروز، نشانه‌هایی از حرکت ایران به سمت ساخت سلاح هسته‌ای موجود باشد. از آن سو، تهران تقریباً به طور قطع هم برنامه هسته‌ای‌اش را گسترش خواهد داد و هم در خاورمیانه آمریکا و متحدانش را تحریک خواهد کرد – یا به شکل مستقیم یا غیرمستقیم و از طریق شرکای منطقه‌ای. در نتیجه موازنه شکننده‌ی «نه توافق، نه بحران» کنونی پایدار نخواهد ماند.


اگر مذاکرات وین به توافق احیای برجام نیانجامد، باز نگه داشتن مسیر دیپلماسی و بررسی راه‌های جایگزین حیاتی خواهد بود. برنامه‌ریزی احتیاطی برای فردای بدون برجام باید از الان آغاز شود. بعضی از گزینه‌ها که در گذشته شدنی بودند در حال حاضر امکان وقوع ندارند. زمانی بود که بنظر می‌رسید ایران و آمریکا می‌توانند برای رسیدن به توافقی بهتر، یا بیشتر در برابر بیشتر، از برجام عبور کنند. اما با توجه به فضای بی‌اعتمادی موجود و انتظارات ناسازگار در روند احیای توافقی که همه طرف‌ها آن را به عنوان مبنا پذیرفته بودند، به سختی می‌توان تصور کرد چنین راه‌کاری امروز شانسی برای موفقیت داشته باشد. توافق موقت، یا کمتر در برابر کمتر – یعنی یک سری عقب‌گرد‌های هسته‌ای محدود در برابر امتیازات اقتصادی محدود – نیز محتمل نیست چراکه سقف آنچه آمریکا مایل است در چنین توافقی ارائه کند احتمالاً از کف مطالبات ایران کمتر خواهد بود.

در چنین وضعیتی، قناعت می‌تواند در عملی شدن هر رویکردی کلیدی باشد. یک احتمال این است که روی توافقات تک‌بندی تمرکز شود. به عنوان مثال، یک اقدام هسته‌ای در برابر رفع یک تحریم. اما حتی اعمال این راهکار هم ساده نخواهد بود. گزینه دیگر پیشرفت در زمینه توافقات بشردوستانه است، از جمله مبادله زندانیان دو تابعیتی که در هر صورتی پسندیده است و به ایجاد فضایی بهتر برای ادامه گفتگوهای هسته‌ای کمک می‌کند. در نهایت، فارغ از اینکه طرفین بتوانند در موارد ذکر شده به تفاهم برسند یا خیر، باید خطوط قرمز و تله‌های انفجاری را بشناسند تا نگذارند تنش‌های فزاینده هسته‌ای و منطقه‌ای به مارپیچی از تنش تبدیل شوند. در این راستا، تهران و واشنگتن می‌توانند از طریق واسطه‌های اروپایی و منطقه‌ای با هم در ارتباط باشند. این وضعیت ممکن است در بلندمدت پایدار نباشد، اما حداقل برای طرفین زمان می‌خرد تا به شکل اساسی بررسی کنند تا چه میزان الگوهایی که دو دهه از دیپلماسی هسته‌ای را شکل داده بودند هنوز قابل اتکا هستند و چگونه می‌توان آنها را اصلاح کرد تا از رسیدن به نقطه‌ای که برای همه خطرآفرین است اجتناب شود.

تهران/واشینگتن/بروکسل، ۲۱ شهریور ۱۴۰۱

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.