icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Whatsapp Youtube
ترامپ و توافق هسته ای ایران
ترامپ و توافق هسته ای ایران
A diplomatic breakdown over “snapback” tests the UN
A diplomatic breakdown over “snapback” tests the UN
Candidate for the Republican Presidential nomination Donald Trump speaks at a rally held by the Tea Party in Washington to speak out against President Obama's nuclear agreement with Iran on 9 September 2015. AFP/Samuel Corum

ترامپ و توافق هسته ای ایران

تردیدهای فراوانی در مورد جهتگیری سیاست خارجی رئیس جمهورمنتخب آمریکا دونالد ترامپ وجود دارد. با این حال لحن او در دوره مبارزات انتخاباتی و مواضع برخی از اطرافیانش در حمایت آشکار از براندازی نظام در ایران باعث نگرانی در مورد آینده توافق هسته ای با ایران شده است. از بین بردن این توافق می تواند آتش بحرانی را شعله ور کند که بر ریاست جمهوری او سایه خواهد انداخت، تنش ها را در منطقه ای پر آشوب افزایش خواهد داد، و ضربه ای جبران ناپذیر به دیپلماسی چند جانبه خواهد زد. دیگر شرکای این توافق که خواهان حفظ آن هستند (باقی اعضای گروه ۱+۵ یعنی چین، فرانسه، آلمان، روسیه و انگلستان) که همراه دولت اوباما مذاکرات را به فرجام رساندند باید در عین امیدواری به بهترین سناریو، خود را برای بدترین رویداد مهیا کنند.

بیش از یک سال پس از اجرایی شدنش، برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) یک موفقیت  محسوب می شود، چرا تمام راههای دستیابی به سلاح هسته ای در ایران را به طور موثر و قابل راستی آزمایی مسدود کرده است، و درعین حال در را بازگشت ایران به جامعه بین الللی و اقتصاد جهانی باز نموده است -- حتی با وجود اینکه سرعت بهبود وضعیت اقتصادی ایران در دوره پسا تحریم کند تر از میزان پیش بینی شده بوده است. با این حال، رئیس جمهورمنتخب آمریکا به روشنی برجام را محکوم و آنرا توافقی معیوب توصیف کرده است. بعنوان رئیس جمهور، آقای ترامپ این قدرت را دارد که برجام را لغو کند و یا از اقداماتی که برای زنده نگه داشتن آن حیاتی هستند، بعنوان مثال تمدید دوره ای تعلیق تحریم های هسته ای آمریکا، سر باز زند. آمریکا حتی این اختیار را دارد که به طور یک جانبه تحریم های سازمان ملل را با استفاده از مکانیزم ماشه پیش بینی شده در برجام احیا کند، بی توجه به سازوکاز حل اختلاف برجام، مخالفت دیگر اعضای ۱+۵ به علت رضایت بالای آنان از عملکرد توافق، و عدم مشروعیت شناسایی دوباره ایران به عنوان تهدید برای صلح و امنیت بین المللی با توجه به بسته شدن پرونده فعالیت های هسته ای گذشته ایران در دسامبر۲۰۱۵.

برخی از منتقدان جمهوری خواه توافق درمورد فسخ آن به چنین شیوه ای هشدار داده اند زیرا چنین رویکردی قطعا منجر به سرزنش آمریکا توسط جامعه بین المللی خواهد شد. از همین رو، بیشترمنتقدان برجام در آمریکا ترجیح می دهند که با اعمال تحریم های غیر هسته ای به تدریج فشار را بر ایران افزایش دهند تا رهبران ایران یا خود برجام را لغو کرده یا به مذاکره مجدد آن تن دهند. واقعیت این است که تضعیف توافق با اقداماتی ساده تر و یا حتی با هیچ اقدامی هم ممکن است چرا که اهمال در اجرا آن به خودی خود منجر به مرگ برجام خواهد شد. حفظ توافق نیاز به مدیریت همراه با حسن نیت واشنگتن دارد: از اعطای مجوز برای مبادلات تجاری مشروع با ایران گرفته تا رفع ابهامات در مورد قوانین مربوط به تعلیق تحریم ها،و از همکاری در مدرن سازی راکتور آب سنگین اراک (پروژه ای که آمریکا و چین مسئولیت مشترک آنرا بر عهده دارند) گرفته تا محافظت از توافق در برابر فشارهای خارجی، به ویژه تلاش های کنگره برای ممانعت از اجرای برجام، برای مثال با مسدود کردن فروش هواپیماهای غیر نظامی به ایران برخلاف نص صریح توافقنامه.

در حالی که برای قضاوت در مورد دولت جدید ایالات متحده هنوز زود است ، مخالفت این دولت با برجام به نظر می رسد کمتر ناشی از سابقه اجرایش و بیشتر بعلت ماهیت این توافق باشد: یک توافقنامه کنترل تسلیحاتی که به یک دشمن سود می رساند بدون آنکه منجر به تغییر در سیاست های کلی او شود. به نظر نمی آید که این منتقدان پاسخی برای این پرسش که آیا لغو برجام منجر به تقویت یا تضعیف توانایی ایالات متحده برای پرداختن به دیگر نگرانی هایش در مورد ایران می شود، داشته باشند. پیش بینی تبعات براندازی برجام چندان ساده نیست، اما ملاحظات ذیل را باید در نظر داشت:

  • عقب نشینی کردن از توافق، در حالی که ایران به آن پایبند است، قطعاً باعث تضعیف و یا حتی متلاشی شدن ائتلاف بین المللی می شود که در اعمال تحریم ها به عنوان یک ابزار مذاکراتی حیاتی بود. این به معنی آن است که ایالات متحده در موقعیت ضعیف تری برای مذاکره مجدد توافقنامه با شرایط مطلوب تر و یا تغییر شکل سیاست های منطقه ای و یا داخلی ایران قرار خواهد گرفت. همچنان یکجانبه گرایی واشنگتن می تواند مرکزیت نظام مالی آمریکا در اقتصاد جهانی و تاثیرگزاری تحریم ها به عنوان یک ابزار سیاست خارجی را تضعیف کند.
     
  • ایران قطعا مقابله به مثل خواهد کرد و در جهت احیای برنامه هسته ای خود حرکت خواهد نمود. خوشبینی اولیه در تهران در مورد ترامپ  --اینکه طبع تاجرمابش، تمایلش به انزواگرایی، علاقه اش به بهبود روابط آمریکا با روسیه که شریک نزدیک ایران است و اولویتش در مبارزه با داعش به نفع تهران خواهد بود -- خطر واکنش افراطی از سوی ایران به اقدام آمریکا بر علیه برجام را افزایش داده است. مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام دولت را موظف کرده است که در صورت تخطی ایالات متحده بسرعت ظرفیت غنی سازی اورانیوم را بالا برده و همکاری با بازرسان سازمان ملل متحد را کاهش دهد. حتی یک پاسخ نرم تر از سوی تهران دوباره  بحران هسته ای را شعله ور کرده و با افزودن خشت دیگری بر دیوار بی اعتمادی مذاکرات آینده را پیچیده تر و یا ناممکن خواهد کرد. در بدترین وضعیت این می تواند بهانه ای برای طرفداران تغییر رژیم در توجیه اقدام نظامی علیه ایران شود. حتی اگر ایران حاضر به مذاکره مجدد و قبول  توافقی با محدودیت های سخت تر و بلند مدت تر شود, قطعاً و با توجه به نارضایتی از رفع تحریم های برجام، در ازای این امتیازها انتظار پرداخت هزینه سنگینی از سوی آمریکا خواهد داشت. این البته با این فرض است که دولت ایالات متحده مایل به اصلاحات حاشیه ای در توافق باشد و نه تسلیم ایران در مسائله هسته ای و دیگرموضوعات که سال های طولانی بن بست مذاکراتی در شرایطی به مراتب بهتر برای آمریکا ثابت کرد دست یافتنی نیستند.
     
  • تشدید تنش می تواند ایران را وادار به پافشاری بیشتر بر سیاست هایی کند که برای حفظ امنیت ملی خود آنان را ضروری می داند: برنامه موشک های بالستیک به عنوان دفاع متعارف و "سیاست دفاع رو به جلو" در قدرتمند سازی شرکایش در محور مقاومت در بغداد، دمشق و بیروت، که در جلوگیری از حمله مستقیم به خاک ایران نقش بازدارنده را دارند. بنابراین، با بی ثبات کردن برجام، دولت جدید آمریکا در واقع موجبات ایجاد شرایطی را فراهم می کند که مدعی است به دنبال جلوگیری از آن است: تند شدن رویکرد منطقه ای ایران، بی ثباتی بیشتر در سطح منطقه و اقبال کمتر برای حل بحران های سوریه، عراق و یمن که در آنها ایران بخشی از مشکل و در نتیجه بخشی اجتناب ناپذیر از راه حل است.

ارزیابی درک این خطرات توسط دولت جدید ایالات متحده هنوز امکان پذیر نیست. اما در حالی که این دولت شکل می گیرد و سیاست خود را تعیین می کند، دیگر اعضای ۱+۵ این امکان را دارند که بر ذهنیت و سیاست هایش تاثیر گذارند و آنرا از تضعیف برجام برحذر و یا حتی باز دارند. همزمان این کشورها باید خود را برای نجات توافق در صورت پا پس کشیدن آمریکا، که به دلیل تحریم هایی که تحمیل کرده است یکی از مهمترین امضاکنندگان برجام است، آماده کنند. صبر کردن برای مشخص شدن اینکه آیا سیاست های ترامپ به همان درجه که آنان بیمش را دارند مخرب است یا نه این خطر را در پی دارد که امکان واکنش سریع برای محدود نمودن خسارت های ناشی از چنین رویدادی را کاهش خواهد داد. به این دلیل:

  1. اتحادیه اروپا باید فراتر از ابراز حمایت اعلامی از برجام در جهت احیای قوانین موسوم به "بلوکه کردن" اقدام کند که شرکتهای اروپایی را از تبعیت از تحریم های یک جانبه فرامرزی آمریکا که فاقد حمایت کمیسیون مشترک برجام (شامل هفت کشورهای مذاکره کننده و اتحادیه اروپا) هستند، منع می کند. این قوانین با عدم به رسمیت شناختن تصمیمات قضایی و اداری آمریکا و امکان بازیافت جریمه هایی که به علت دور زدن تحریم ها ممکن است اعمال شوند، تضمینی سیاسی برای شرکتهای اروپایی که مایل به بازگشت به بازار ایران هستند فراهم می کنند. همچنین این اقدام پیشگیرانه بدون آنکه در مورد پایبندی دولت ترامپ به برجام پیش داوری کند، پیامی روشن به واشنگتن ارسال خواهد کرد که چنانچه از توافق روی برگرداند، منزوی خواهد شد. همچنین به ایران اثبات خواهد شد که ۲۸ عضو اتحادیه اروپا بی آنکه دچار اختلافات داخلی شوند از برجام دفاع خواهند نمود.
     
  2. چین، فرانسه، آلمان، روسیه و انگلستان باید بطور رسمی اعلام کنند که چنانچه تحریم های یکجانبه ای از سوی ایالات متحده اعمال شوند در شرایطی که اکثریت اعضای کمیسیون مشترک آنان را توجیح ناپذیر تشخیص دهند و در دستیابی ایران به منافع برجام اخلال ایجاد کنند، این کشور ها بر علیه آمریکا در سازمان تجارت جهانی و یا دیگر مجامع یا دادگاه های بین المللی اقامه دعوا خواهند کرد. در اواخر دهه نود میلادی چنین تهدیدی از سوی اروپا تحریم های آمریکا را با موفقیت به چالش کشید. همزمان، کشورهای نام برده باید به حمایت خود از پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی ادامه دهند.
     
  3. این اقدامات مشروط بر پایبندی ایران به برجام خواهند بود. چنانچه ایران دست به اقدامات تلافی جویانه بزند و برنامه هسته ای خود را احیا کرده و یا با آژانس بین المللی انرژی اتمی همکاری نکند، برای دیگر کشورها دشوار، اگر نه ناممکن، خواهد بود که در روی آمریکا بایستند و از برجام دفاع کنند. بطور متقابل، تعهد محکم دیگر کشورها به حفظ برجام در صورت وفاداری ایران به آن موضع طرفداران این رویکرد را در تهران تقویت خواهد کرد.
     
  4. همچنین مهم است که تهران از اقدامات سیاسی یا فنی تحریک آمیز اجتناب کند. این بدان معنی است که تا حد ممکن از تخطی از تعهدات فنی از مفاد برجام که شاید نقض توافق هم محسوب نشود، مانند نمونه اخیر گذشتن ذخیره آب سنگین از حد مجاز، پرهیز کند. ایران باید از قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل پیروی کرده و از آزمایش های موشکی و ارسال تسلیحات به گروه های مسلح در سطح منطقه اجتناب کند و بهانه به دست تند روهای مخالف توافق در واشنگتن با دستگیری های غیر موجه شهروندان ایرانی-آمریکایی ندهد. نهایتا با آنکه توافق از دیگر بحران های منطقه جدا شده است، دوامش وابسته است به پیشرفت در کاهش دامنه آن بحران ها و یا حل آنها. اگر رهبران ایران تصمیم بر افزایش دامنه این درگیری ها بگیرند، علاوه بر اینکه دیگر بازیگران را دعوت به مقابله به مثل خواهند کرد، برجام را هم نهایتا به خطر خواهند انداخت. برعکس، چنانچه با اقداماتی سازنده در راه تنش زدایی بکوشند – به عنوان مثال با بازداشتن نیروهای شیعه بسیج مردمی از ورود به مناطق سنی نشین شمال عراق یا تشویق حوثی ها به خاتمه دادن به جنگ در یمن -- عملا به تقویت برجام کمک خواهند نمود.
     
  5. لازم است گروه ۱+۵ و ایران پیش از انتقال قدرت در آمریکا یک جلسه دیگر کمیسیون مشترک را تشکیل دهند تا با بهره گیری از تجربه یک ساله اجرای برجام برای رفع کاستی ها و ابهامات باقی مانده در مواردی که متن توافقنامه دقت کافی را ندارد (مانند تعیین مصداق دقیق اورانیوم با تغلیظ پایین)، اقدام کنند.
     
  6. گزارش دوم سازمان ملل متحد در مورد روند اجرای قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت فرصت مناسبی را برای دبیر کل جدید این سازمان فراهم کرده تا اهمیت برجام برای صلح و امنیت بین المللی و تقویت معیارهای جهانی مقابله با اشاعه تسلیحات هسته ای را به آمریکا و بقیه کشورهای جهان یادآوری کند. لازم است دقت شود تا در این گزارش که روز ۲۷ دی ماه منتشر خواهد شد پیشرفت های مربوط به پیوست الف قطعنامه که مربوط به اجرای برجام است و پیوست ب که مربوط به برخی محدودیت های تسلیحاتی و اشاعه ای است به طور متعادل منعکس گردند.

معادله ای که ایران و گروه ۱+۵ را پس از سیزده سال مناقشه و دو سال مذاکره نهایتا وادار به سازش کرد، همچنان معتبر است: جایگزین این توافق بازگشت به چرخه باطل سانتریفیوژ در مقابل تحریم است که یا به دستیابی ایران به بمب منجر خواهد شد و یا به بمباران ایران، که هر دو گزینه های به مراتب بدتر هستند. فارق از اینکه آیا دولت آینده آمریکا به همین نتیجه خواهد رسید یا نه، دیگر کشورهایی که در به فرجام رساندن برجام نقش ایفا کردند باید نهایت تلاش را برای حفظ این دستاورد انجام دهند.

Op-Ed / United States

A diplomatic breakdown over “snapback” tests the UN

Originally published in The Interpreter

After the United States experienced a rebuff at the United Nations last week – with almost the entire membership of the Security Council rejecting its attempt to re-impose UN sanctions on Iran – US officials warned that the dispute could lead to a major crisis in the Council, damaging the institution’s authority.

They are not alone in this analysis. Russian foreign minister Sergey Lavrov, a vocal critic of the US sanctions drive, has accused Washington of risking “a very serious scandal and rift” at the UN.

But these dire predictions may prove to be exaggerated.

The argument pivots on the US claim that, acting on the UN resolution that endorsed the 2015 Iranian nuclear deal (the Joint Comprehensive Plan of Action, or JCPOA), it can demand the reactivation of UN sanctions resolutions on Iran that were terminated as part of the bargain. The negotiators of the deal agreed on a complex process to “snap back” these resolutions if Tehran broke its commitments and other dispute resolution mechanisms failed. (A recent International Crisis Group report looks at this process in detail.)

When Secretary of State Mike Pompeo announced the US was triggering the snapback process on 20 August, most of other Council members responded dismissively, for the simple reason that the Trump administration quit the JCPOA unilaterally in 2018. While the US has made a legal case that it retains the standing to initiate snapback, even its European allies at the UN argue that it has forfeited its right to do so in practical terms. They suspect that the Trump administration’s real goal is to provoke Iran to renounce the JCPOA, and so kill the Obama-era deal.

While Pompeo was laying out the US case in New York, Britain, France and Germany – the European signatories of the JCPOA – released a statement rejecting the move. Overall, 13 of the 15 Council members have informed the Indonesian UN ambassador, the current president of the Council, that they did not believe the US had the standing to trigger snapback. The one member left in the US camp is the Dominican Republic.

What happens next? The Council has 30 days to debate the topic, but it is hard to see serious diplomacy taking place now. In theory, under the rules of the snapback process, if the Council does not agree to maintain the termination of the pre-2015 sanctions resolutions – which centre on military imports and exports, as well as individual travel restrictions and a total ban on uranium enrichment – they will come back into force on 20 September. While the US will claim that those conditions apply, and its allies in the Persian Gulf may support the notion, most of the wider UN membership will not.

This will lead to a surreal situation in which the US and other Council members talk past each other about what sanctions are in force. This scenario will create headaches for UN officials handling sanctions and the Middle East. But it is hard to say if it will cause a bigger crisis at the UN.

Some diplomats fret that the Trump administration, which has a track record of boycotting multilateral organisations that irritate it, such as the World Health Organization (WHO), could respond by trying to disrupt other Security Council business. Yet there are limits to how disruptive it can be before it starts harming US interests in other areas. It is hard to imagine, for example, the US breaking off talks with China and Russia over the sanctions regime on North Korea – on which the three powers grudgingly cooperate at the UN – out of spite over Iran.

The US could threaten to withhold funding to the UN secretariat’s political, peacekeeping and disarmament branches to demonstrate its dissatisfaction over Iran. The UN is already struggling financially, so such a move would make the long-suffering Secretary-General António Guterres’s life even more difficult. But it would also be a propaganda win for the Chinese and Russians, which will take every opportunity to use this crisis to argue the US cannot be trusted at the UN.

The snapback spat will doubtless hurt relations between the US and its European counterparts at the UN, but their cooperation has not been that great during the Trump presidency anyway. In July, the US blocked a German resolution calling for a new UN envoy to deal with climate change and security. This month, the Americans threatened to veto the continued deployment of peacekeepers in southern Lebanon, a French priority, on the grounds that the Blue Helmets are soft on Hezbollah. Even the UK, usually the closest US ally in New York, has been frustrated by Washington’s failure to invest in UN diplomacy over Libya and Yemen.

While European diplomats expect the snapback debate to be messy, and speculate that Washington could also use tariffs and other economic measures to put pressure on those who oppose its efforts, the US has alienated its partners to such an extent that they appear willing to endure some additional unpleasantness. They might be warier if opinion polls suggested that Trump was on track for victory in this year’s presidential elections. But the Europeans for now seem more inclined to believe in a Biden victory, and thus see the main challenge as holding off Trump’s attack on the JCPOA until next year, when it may be possible to rebuild diplomacy over Iran with a new administration. If Trump wins, the JCPOA is dead anyway.

Some argue that the snapback debate will undermine the Security Council in other ways. The spectacle of council members bickering over sanctions on Iran could inspire some states to question the validity of other sanctions regimes. African governments have, for example, criticised council measures against countries like South Sudan that do not enjoy regional support, and could use the uncertainties over Iran to re-litigate these issues. But as the snapback mechanism is unique, the dispute offers little real ammunition for such arguments.

More fundamentally, this debacle raises longer-term doubts about the Council’s value as a venue for endorsing compromises among the big powers in an increasingly fragmented international system. The Iran deal’s negotiators believed that by embedding the agreement in a UN resolution they could better guarantee its implementation. If the Council cannot resolve its differences over snapback one way or another, the Council’s status as guarantor of such complex agreements will suffer.

Nonetheless, it is probably wise to see the snapback dispute as just one of the recurrent diplomatic breakdowns that have punctuated UN diplomacy on issues from the Balkans to Iraq and Syria since the end of the Cold War. Each time Council members hit an impasse, commentators hurry to say that the UN has reached a decisive or disastrous turning point. Yet time after time, Council members – and above all the Permanent 5 – manage to patch over their differences after a cooling-off period.

The Security Council may suffer a split over snapback, but it is unlikely to be terminal.