icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Whatsapp Youtube
Iran Navigates the World
Iran Navigates the World
Table of Contents
  1. Foreword
Report 138 / Middle East & North Africa

ایران و تارعنکبوت تحریم ها

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

چکیده

با دورنمای هراس انگیز جنگ و غیرواقع بینانه بودن رویای مذاکرات سازنده، تحریم به تنها گزینه غرب در مقابل ایران تبدیل شده است. تحریم ها در همه عرصه ها مشاهده می شود: در عرصه مالی مناسبات سنتی تجاری را مختل ساخته، در صنعت نفت گلوگاه اصلی منابع درآمد ارزی را نشانه گرفته، و درصنعت بیمه، نقل و انتقال کالا را دشوار کرده است. بی تردید تحریم ها اقتصاد ایران را فلج کرده اند، اما آیا سیاست تحریم موفق بوده است؟ دست کم بر اساس یک ضابطه مهم، یعنی نگرانی غرب از برنامه هسته ای ایران، نشانه ای از موفقیت تحریم دیده نمی شود. علاوه بر این، تحریم، پیامدهای ناخواسته بی شماری نیز داشته است (تقویت توان حکومت ایران به کانالیزه کردن توزیع کالا در جهت مطلوب خود با صدمه های جدی بر مردم عادی، تقویت این برداشت که هدف واقعی تغییر رژیم است، سوق رهبران به سمت اقدام های تلافی جویانه، و شکل گیری کلاف پیچیده ای از مجازات ها که بازکردن آن سخت تر از بافتن آن است.)  تحریم به خودی خود به پیامدهای معکوس منجر نمی شود، اما این سیاست به راحتی به گزینه آسان تر و ابزاری تبدیل می شود که اثربخشی آن نه بر اساس میزان کمک به دسترسی به هدف اولیه، بلکه بر مبنای میزان مخرب بودن آن اندازه گیری می شود. در موارد آینده سیاستگزاران باید اثر بخشی سیاست تحریم را به طور مداوم مورد بازنگری قرار دهند. در حال حاضر اولویت باید این باشد که به ازا عقب نشینی واقع بینانه ایران در سیاست هسته ای خود، یک رشته تخفیف های معقولانه به این کشور ارایه شود.

تحریم ها حاصل یک سیاست واحد نبوده اند و طی تاریخ سی ساله خود، توسط بازیگران مختلف اعمال شده و اهداف متفاوتی را دنبال کرده اند. نتیجه نهایی این فرآیند، مجموعه یک جانبه و چندجانبه ای از اقدام های تنبیهی بوده که عملا همه عرصه های مهم حیات اقتصادی ایران را هدف قرار می دهند. فرایندی که اساسا به اهداف سیاسی گوناگونی مثل منع گسترش تسلیحاتی، مبارزه با تروریسم، و حقوق بشر پیوند خورده اما در نهایت با این هدف دنبال می شود که جمهوری اسلامی را در مقابل یک انتخاب روشن قرار می دهد: این که یا به مطالبات بین المللی در پرونده هسته ای تمکین کند و یا پیامد سخت محاصره اقتصادی را به جان بخرد.

داستان چگونگی توسل جامعه بین المللی به این سیاست، خود یک پژوهش است در مطالعه محدودیت ها و استیصالی (برخی ناگزیر و برخی خودساخته) که جهان در تلاش برای تغییر سیاست ایران با آن رو به رو بوده است. داستان جذابیت غیر قابل مقاومت تحریم ها است، هم برای تندروهایی که می خواهند حکومت ایران را به زانو درآورند و هم برای میانه روهایی که به تحریم به عنوان گزینه بهتری در مقابل حمله نظامی می نگرند. و سرانجام این داستان ابزاری است که به هدف تبدیل می شود زیرا در نبود تغییر محسوس در عملکرد سیاسی تهران، تنها راه سنجش اثربخشی تحریم ها شدت و میزان خود تحریم هاست. در این میان هدف اولیه یعنی وادار کردن ایران به توقف برنامه هسته ای کمابیش به یک موضوع ثانوی بدل می شود.

یک مشکل کلیدی این است که ایران و غرب از دو زاویه کاملا متفاوت به تحریم ها می نگرند. مبنای رویکرد مقام های آمریکایی و اتحادیه اروپا، تحلیل هزینه- فایده است. بر اساس این تحلیل، جمهوری اسلامی زمانی به این نتیجه می رسد که ادامه برنامه هسته ای، تنگناهای اقتصادی را آن چنان تشدید می کند که می تواند به یک شورش عمومی تهدید کننده حیات حکومت ایران منجر شود. اما رویکرد تهران کاملا متفاوت است. از دیدگاه تهران غرب مصمم به سرنگونی رژیم است و تحریم ها وسیله ای است برای رسیدن به این هدف و بنابراین تسلیم، به عنوان گزینه ای به مراتب خطرناک تر از خود تحریم ارزیابی می شود. راهبرد  ایران که ریشه در تجربه انزوای دیپلماتیک و جنگ ایران و عراق دارد را می توان در دو کلمه خلاصه کرد: مقاومت و بقا، و اولی شرط دومی است.

بنابراین ایران به جای بازنگری سیاست هسته ای برای جلوگیری از تحریم، همچنان به انطباق سیاست های اقتصادی خود برای سازگار شدن با شرایط ناشی از آنها می پردازد. در همین راستا هر آنچه فعالیت از لابی های درون سیستم سیاسی ایران دیده می شود، در جهت اقناع حکومت به تغییر سیاست های اقتصادی و نه برنامه هسته ای بوده است. نکته مهم اینجاست که با آن که بخش های مهمی از پایگاه حکومت ایران از تحریم ها آسیب دیده است اما این آسیب ها در همه گروه های حامی حکومت یکسان نبوده و برخی از آنها اساسا زیانی ندیده اند. موسسه های دولتی و شبه دولتی همچنان بر اقتصاد تسلط دارند و شواهد گواه آن است که جریان های متصل به حاکمیت در موقعیتی هستند که می توانند با دور زدن تحریم ها و یافتن فرصت های جدید زیان وارده به منافع خود را به کمترین حد ممکن برسانند و از این طوفان جان سالم به در ببرند. نتیجه نهایی این است که اقتصاد سیاسی کشور قالبی به خود گرفته که دقیقا در جهت عکس آنچه هدف کشورهای تحریم کننده بوده عمل می کند.

پیامدهای ناخواسته دیگری هم وجود دارد. تحریم هر چه وسیع تر می شود بیشتر شهروندان عادی را مورد هدف قرار می دهد. به رغم تاکید غرب بر مستثنی کردن کالاهای اساسی و انساندوستانه گزارش های زیادی از کمبود اینگونه کالاها به خصوص داروهای ویژه به دست می رسد.

این البته تا حدی از ناکارآمدی حکومت ایران ناشی می شود. اما فقط تا حدی، زیرا تحریم ها با وسعت امروزی خود بناگزیر اثرات هراس انگیز ناخواسته و فزاینده ای دارند. ایرانیان با بحران جدی کمبود ارز رو به رو هستند. شرکت های خارجی از ترس آن که ناخواسته از خط قرمزی عبور کنند، ترجیح می دهند از هر گونه معامله ای، حتی مجاز، با ایران دوری کنند. مخارج مبادلات مالی رو به افزایش است. این شرایط باعث می شود که خشم عمومی به تساوی بین یک رژیم ناکارامد و یک دنیای خارج بی تفاوت نسبت به مشکلات مردم ایران تقسیم شود.

در نهایت تحریم به عنوان یک ابزارفشار دیپلماتیک می تواند زمانی موثر باشد که دورنمایی برای لغو آن در برابر تغییر سیاست وجود داشته باشد. معیار سنجش اثربخشی تحریم ها در آن چیزی است که می توان با پایان تحریم به دست آورد و نه آنچه بر اثر تحریم حادث می شود. در اینجاست که مشکل دیگری نمایان می شود، چرا که در مورد تحریم ایران این دورنما در بهترین تحلیل ناروشن و غبارآلود است. با وجود ماه ها بی میلی به اقرار اثرات مخرب تحریم مقام های ایرانی اکنون به طور فزاینده ای لغو تحریم را به عنوان پیش شرطی برای هر گونه توافق مطرح می کنند. اما این کار در عمل بسیار دشوار است. تحریم ها آن چنان عمیق و پیچیده اند که بدون یک چرخش بزرگ و غیرمحتمل در سیاست خارجی جمهوری اسلامی امکان دست یابی به آستانه لازم برای لغو تحریم های آمریکا دور از تصور است. بنابراین تنها گزینه موجود  تعلیق و یا معافیت های کوتاه مدت است که در بهترین حالت ممکن است گام های محدود و برگشت پذیری را از جانب ایران به دنبال داشته باشد.

علاوه بر این تحریم ها حیاتی مستقل یافته اند و به پدیده ای تبدیل شده اند که حتی پس از پایان این سیاست می تواند ادامه حیات دهد. علت این است که هنجارهای مهم تجاری و مصرفی به علت تحریم دگرگون شده اند. شرکت های خارجی که با تحمل هزینه زیاد از بازار ایران خارج شده اند، دست کم در نبود اطمینان کافی از پایدار بودن لغو مجازات ها، به راحتی به این بازار باز نخواهند گشت.

و در نهایت یک خطر بزرگ دیگر هم در این میان وجود دارد: با گذاشتن همه تخم مرغ ها در سبد تحریم، شکست این سیاست عملا جنگ را به تنها گزینه تبدیل می کند.

همه این ها الزاما نافی تحریم به عنوان یک ابزار سیاست نیست. حتی در مورد ایران نمی توان این امکان را نادیده گرفت که بدون تحریم ها ایران ممکن بود پیشرفت بیشتری در زمینه برنامه هسته ای کند. تحریم هنوز در مقابل رویارویی نظامی گزینه بهتری ست. اما تجربه کنونی دست کم به ما می آموزد که در اعمال تحریم ها باید عقلانی تر و محتاطانه تر عمل کرد؛ وقتی تحریم های موجود عمل نمی کنند باید از وسوسه تشدید آنها دوری جست؛ پیامدهای اجتماعی و اقتصادی تحریم ها باید به طور دائم مورد بازبینی قرار گیرد و سیاست تحریم باید این انعطاف و چابکی را داشته باشد که بتوان از آن و به خصوص با لغو آن - روند مذاکرات را زمانی که به جای اره ای زنجیری ضخیم به چاقوی ظریف نیاز است، در سمت دستیابی به هدف اولیه پیش برد.

در حال حاضر برای یک چرخش کامل در سیاست تحریم ایران دیگر دیر شده است. رژیم تحریمی عظیمی وضع شده و دورنمای لغو کامل آن وجود ندارد. چالش پیش روی گروه 5+1 (پنج عضو دایمی شورای امنیت به اضافه آلمان) تدوین یک بسته پیشنهادی انگیزه ساز است که هم از نظر سیاسی و هم از نظر قانونی واقع بینانه باشد و بتواند همزمان نگرانی های ایران را برطرف سازد. در مقابل چالش ایران در این است که بتواند پاسخ مناسبی بدهد.

واشنگتن/ بروکسل، 25 فوریه 2013

Iran Navigates the World

In his prologue to The Geopolitics of Iran, edited by Francisco José B. S. Leandro, Carlos Branco, and Flavius Caba-Maria, our Middle East expert Joost Hiltermann says policymakers should come to grips with the country's lived experience to understand why dialogue and diplomacy are the best way to deal with the Islamic Republic.

Foreword

Imagine the view from Tehran. It is early 2021. You are an Iranian, with inherited memories of empire and conquest, yet also of foreign invasions and defeat; a citizen of a country isolated in the world, yet also a rising power accused of hegemonic ambitions, one that may be poorly managed but also has accumulated and deployed remarkable technical brainpower; you’re part of a population kept down by harsh economic sanctions but that has proved doggedly resilient; you’re saddled with a leadership that champions a revolutionary ideology, now fading, even as it projects its power across the region; and you belong to a society that veers between forbearance and protest, but is kept in check by a security apparatus that uses an effective blend of co-optation and naked repression to stay in power. 

This is Iran today – located on a geopolitical junction between the Asian and European continents, hemmed in between former Soviet republics, Turkey, Afghanistan and the Arab world, and commanding a strategic chokepoint – the Strait of Hormuz – through which flow one fifth of the world’s global oil consumption and a quarter of its LNG trade. The country is a magnet for foreign interests as it strives to escape its containment and attain its full potential, which it deems an entitlement after four decades of isolation.

For centuries, Iran has fought for its security and survival by warding off outside threats. For the same length of time it also has forged critical alliances with external powers to better insulate itself against such threats. It has had experience of foreign powers vying to partition the country into spheres of influence. Yet in the process it has perfected the art of divide and rule in confronting both internal and external challenges. Ever since its Islamic revolution, it has attempted to project its power into its neighbourhood, initially in Lebanon but also, in the more recent past, in Iraq, Syria and Yemen, where it succeeded by capitalising on the weakness and mistakes of its adversaries. The 2011 Arab uprisings, and their destructive aftermath, proved a turning point as Arab states collapsed, creating a vacuum into which Iran, among others, was keen to step before one of its rivals would. It thus spread or deepened its influence partly by design but mainly by default, either way terrifying its enemies.

Its main strategy in the region, from the days it established Hezbollah in the wake of Israel’s 1982 invasion of Lebanon, has been to court local non-state allies, and to arm and train them. For this it used the Qods Force, an expeditionary arm of the Islamic Revolutionary Guard Corps, the Pasdaran, commanded by Qasem Soleimani until his killing in an American drone strike in January 2020. 

That attack was part of an unremitting U.S. effort to keep Iran leashed, which started with the Islamic revolution and hostage crisis more than 40 years ago. Even the Obama administration, which sought to overcome the bitter legacy of the 1953 CIA-orchestrated coup that overthrew the elected government of Mohammad Mosaddegh, the embassy hostage-taking, and ongoing sparring in the Middle East and beyond, remained intent on keeping Iran contained. 

The next administration, led by Donald Trump, went back to the old way, throwing the nuclear accord President Obama had negotiated out of the window, re-imposing sanctions, and endeavouring to clip Iran’s regional power projection through economic coercion and military deterrence. This campaign, dubbed “maximum pressure”, further impoverished a population already stressed by a badly run economy while failing to achieve any of its stated objectives: further limiting Iran’s nuclear program, reducing its footprint in the region, destabilising the country, and forcing its leadership back to the negotiating table on far less favourable terms.

To the contrary, Iran appeared undeterred, if perturbed, by sanctions and setbacks, which merely re-empowered the hard-line elements of its political class. It lashed out at the U.S. and its allies in the region, displaying an astute sense of how close to the limit it could take an escalation short of precipitating a full-throated U.S. military response. On the nuclear front, it countered new U.S. sanctions by incrementally violating the nuclear deal, but it made clear its steps were reversible and that indeed it would reverse them should the Trump administration or its successor come around or the Europeans decide to compensate Iran. The arrival of the Biden administration seemed to offer a new opening. 

The experience of both the Obama and Trump years shows that the Islamic Republic is here to stay unless one of two things happens: a violent overthrow by the United States and its allies, or its collapse in a popular uprising. Neither scenario appears likely. The 2003 Iraq invasion showed the limits of U.S. power in the region, and even laid bare its vulnerabilities through the consequences it unintentionally unleashed: the empowerment of jihadist groups. The U.S. learned an important lesson, which it heeded in subsequent discussions about the wisdom of using American power in the pursuit of regime change and state rebuilding in Libya and Syria. And while a significant segment of the Iranian population may be thoroughly fed up with the clerical leadership – there is every indication many people are – they appear to have neither the means to effectively counter a deeply entrenched repressive security apparatus nor a viable alternative.

It is an axiom of international relations that one negotiates with one’s enemy. As long as the notion that the Islamic Republic will somehow disappear remains as fanciful as it is today, Iran and its adversaries will have to find ways to accommodate one another. This requires dialogue and diplomacy. From their side, the Iranians have proved to be as capable as diplomats as they have been in military affairs, and have shown they can effectively combine the two. The United States, by contrast, has shown inconsistency and, at least in the last four years, an unhealthy resort to coercion as the only way of dealing with Iran. A return to such an approach, during the Biden administration or the one succeeding it, might well deliver a self-fulfilling prophecy: the further rise of a vengeful power, nurtured by the resourcefulness that its long isolation forced it to develop, now with explicitly hegemonic ambitions and an ability to disrupt an oil-dependent global economy.

There is much to recommend the volume in front of you. Its main objective is to show why and how Iran has been and remains a relevant actor in the international order, and particularly in the context of the Middle East – a regional power we ignore at our peril. To accomplish this, this volume: addresses Iran’s intertwined interests and perceptions, basing the country’s foreign policy-making on its religion-inspired ideology and four-decade enmity with the United States; examines Iran’s relations with states in its wider neighbourhood, as well as with world powers – China, the European Union and Russia, in addition to the United States; and offers an array of scholarly views on the many and various aspects of Iran’s durability in an unsparing world. 

In doing so, this volume offers a window on Iran looking in, providing a glimpse of a nation’s lived experience. It is as close as we can come to a firm grasp of how such an experience can be lived in the first place. May it serve a global audience that values the importance of reciprocal understanding as the foundation for sound decision-making in the management of inter-state relations.