ایران و تارعنکبوت تحریم ها
ایران و تارعنکبوت تحریم ها
Table of Contents
  1. Executive Summary
Video - Spider Web: The Making and Unmaking of Iran Sanctions
Video - Spider Web: The Making and Unmaking of Iran Sanctions
Report 138 / Middle East & North Africa

ایران و تارعنکبوت تحریم ها

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

چکیده

با دورنمای هراس انگیز جنگ و غیرواقع بینانه بودن رویای مذاکرات سازنده، تحریم به تنها گزینه غرب در مقابل ایران تبدیل شده است. تحریم ها در همه عرصه ها مشاهده می شود: در عرصه مالی مناسبات سنتی تجاری را مختل ساخته، در صنعت نفت گلوگاه اصلی منابع درآمد ارزی را نشانه گرفته، و درصنعت بیمه، نقل و انتقال کالا را دشوار کرده است. بی تردید تحریم ها اقتصاد ایران را فلج کرده اند، اما آیا سیاست تحریم موفق بوده است؟ دست کم بر اساس یک ضابطه مهم، یعنی نگرانی غرب از برنامه هسته ای ایران، نشانه ای از موفقیت تحریم دیده نمی شود. علاوه بر این، تحریم، پیامدهای ناخواسته بی شماری نیز داشته است (تقویت توان حکومت ایران به کانالیزه کردن توزیع کالا در جهت مطلوب خود با صدمه های جدی بر مردم عادی، تقویت این برداشت که هدف واقعی تغییر رژیم است، سوق رهبران به سمت اقدام های تلافی جویانه، و شکل گیری کلاف پیچیده ای از مجازات ها که بازکردن آن سخت تر از بافتن آن است.)  تحریم به خودی خود به پیامدهای معکوس منجر نمی شود، اما این سیاست به راحتی به گزینه آسان تر و ابزاری تبدیل می شود که اثربخشی آن نه بر اساس میزان کمک به دسترسی به هدف اولیه، بلکه بر مبنای میزان مخرب بودن آن اندازه گیری می شود. در موارد آینده سیاستگزاران باید اثر بخشی سیاست تحریم را به طور مداوم مورد بازنگری قرار دهند. در حال حاضر اولویت باید این باشد که به ازا عقب نشینی واقع بینانه ایران در سیاست هسته ای خود، یک رشته تخفیف های معقولانه به این کشور ارایه شود.

تحریم ها حاصل یک سیاست واحد نبوده اند و طی تاریخ سی ساله خود، توسط بازیگران مختلف اعمال شده و اهداف متفاوتی را دنبال کرده اند. نتیجه نهایی این فرآیند، مجموعه یک جانبه و چندجانبه ای از اقدام های تنبیهی بوده که عملا همه عرصه های مهم حیات اقتصادی ایران را هدف قرار می دهند. فرایندی که اساسا به اهداف سیاسی گوناگونی مثل منع گسترش تسلیحاتی، مبارزه با تروریسم، و حقوق بشر پیوند خورده اما در نهایت با این هدف دنبال می شود که جمهوری اسلامی را در مقابل یک انتخاب روشن قرار می دهد: این که یا به مطالبات بین المللی در پرونده هسته ای تمکین کند و یا پیامد سخت محاصره اقتصادی را به جان بخرد.

داستان چگونگی توسل جامعه بین المللی به این سیاست، خود یک پژوهش است در مطالعه محدودیت ها و استیصالی (برخی ناگزیر و برخی خودساخته) که جهان در تلاش برای تغییر سیاست ایران با آن رو به رو بوده است. داستان جذابیت غیر قابل مقاومت تحریم ها است، هم برای تندروهایی که می خواهند حکومت ایران را به زانو درآورند و هم برای میانه روهایی که به تحریم به عنوان گزینه بهتری در مقابل حمله نظامی می نگرند. و سرانجام این داستان ابزاری است که به هدف تبدیل می شود زیرا در نبود تغییر محسوس در عملکرد سیاسی تهران، تنها راه سنجش اثربخشی تحریم ها شدت و میزان خود تحریم هاست. در این میان هدف اولیه یعنی وادار کردن ایران به توقف برنامه هسته ای کمابیش به یک موضوع ثانوی بدل می شود.

یک مشکل کلیدی این است که ایران و غرب از دو زاویه کاملا متفاوت به تحریم ها می نگرند. مبنای رویکرد مقام های آمریکایی و اتحادیه اروپا، تحلیل هزینه- فایده است. بر اساس این تحلیل، جمهوری اسلامی زمانی به این نتیجه می رسد که ادامه برنامه هسته ای، تنگناهای اقتصادی را آن چنان تشدید می کند که می تواند به یک شورش عمومی تهدید کننده حیات حکومت ایران منجر شود. اما رویکرد تهران کاملا متفاوت است. از دیدگاه تهران غرب مصمم به سرنگونی رژیم است و تحریم ها وسیله ای است برای رسیدن به این هدف و بنابراین تسلیم، به عنوان گزینه ای به مراتب خطرناک تر از خود تحریم ارزیابی می شود. راهبرد  ایران که ریشه در تجربه انزوای دیپلماتیک و جنگ ایران و عراق دارد را می توان در دو کلمه خلاصه کرد: مقاومت و بقا، و اولی شرط دومی است.

بنابراین ایران به جای بازنگری سیاست هسته ای برای جلوگیری از تحریم، همچنان به انطباق سیاست های اقتصادی خود برای سازگار شدن با شرایط ناشی از آنها می پردازد. در همین راستا هر آنچه فعالیت از لابی های درون سیستم سیاسی ایران دیده می شود، در جهت اقناع حکومت به تغییر سیاست های اقتصادی و نه برنامه هسته ای بوده است. نکته مهم اینجاست که با آن که بخش های مهمی از پایگاه حکومت ایران از تحریم ها آسیب دیده است اما این آسیب ها در همه گروه های حامی حکومت یکسان نبوده و برخی از آنها اساسا زیانی ندیده اند. موسسه های دولتی و شبه دولتی همچنان بر اقتصاد تسلط دارند و شواهد گواه آن است که جریان های متصل به حاکمیت در موقعیتی هستند که می توانند با دور زدن تحریم ها و یافتن فرصت های جدید زیان وارده به منافع خود را به کمترین حد ممکن برسانند و از این طوفان جان سالم به در ببرند. نتیجه نهایی این است که اقتصاد سیاسی کشور قالبی به خود گرفته که دقیقا در جهت عکس آنچه هدف کشورهای تحریم کننده بوده عمل می کند.

پیامدهای ناخواسته دیگری هم وجود دارد. تحریم هر چه وسیع تر می شود بیشتر شهروندان عادی را مورد هدف قرار می دهد. به رغم تاکید غرب بر مستثنی کردن کالاهای اساسی و انساندوستانه گزارش های زیادی از کمبود اینگونه کالاها به خصوص داروهای ویژه به دست می رسد.

این البته تا حدی از ناکارآمدی حکومت ایران ناشی می شود. اما فقط تا حدی، زیرا تحریم ها با وسعت امروزی خود بناگزیر اثرات هراس انگیز ناخواسته و فزاینده ای دارند. ایرانیان با بحران جدی کمبود ارز رو به رو هستند. شرکت های خارجی از ترس آن که ناخواسته از خط قرمزی عبور کنند، ترجیح می دهند از هر گونه معامله ای، حتی مجاز، با ایران دوری کنند. مخارج مبادلات مالی رو به افزایش است. این شرایط باعث می شود که خشم عمومی به تساوی بین یک رژیم ناکارامد و یک دنیای خارج بی تفاوت نسبت به مشکلات مردم ایران تقسیم شود.

در نهایت تحریم به عنوان یک ابزارفشار دیپلماتیک می تواند زمانی موثر باشد که دورنمایی برای لغو آن در برابر تغییر سیاست وجود داشته باشد. معیار سنجش اثربخشی تحریم ها در آن چیزی است که می توان با پایان تحریم به دست آورد و نه آنچه بر اثر تحریم حادث می شود. در اینجاست که مشکل دیگری نمایان می شود، چرا که در مورد تحریم ایران این دورنما در بهترین تحلیل ناروشن و غبارآلود است. با وجود ماه ها بی میلی به اقرار اثرات مخرب تحریم مقام های ایرانی اکنون به طور فزاینده ای لغو تحریم را به عنوان پیش شرطی برای هر گونه توافق مطرح می کنند. اما این کار در عمل بسیار دشوار است. تحریم ها آن چنان عمیق و پیچیده اند که بدون یک چرخش بزرگ و غیرمحتمل در سیاست خارجی جمهوری اسلامی امکان دست یابی به آستانه لازم برای لغو تحریم های آمریکا دور از تصور است. بنابراین تنها گزینه موجود  تعلیق و یا معافیت های کوتاه مدت است که در بهترین حالت ممکن است گام های محدود و برگشت پذیری را از جانب ایران به دنبال داشته باشد.

علاوه بر این تحریم ها حیاتی مستقل یافته اند و به پدیده ای تبدیل شده اند که حتی پس از پایان این سیاست می تواند ادامه حیات دهد. علت این است که هنجارهای مهم تجاری و مصرفی به علت تحریم دگرگون شده اند. شرکت های خارجی که با تحمل هزینه زیاد از بازار ایران خارج شده اند، دست کم در نبود اطمینان کافی از پایدار بودن لغو مجازات ها، به راحتی به این بازار باز نخواهند گشت.

و در نهایت یک خطر بزرگ دیگر هم در این میان وجود دارد: با گذاشتن همه تخم مرغ ها در سبد تحریم، شکست این سیاست عملا جنگ را به تنها گزینه تبدیل می کند.

همه این ها الزاما نافی تحریم به عنوان یک ابزار سیاست نیست. حتی در مورد ایران نمی توان این امکان را نادیده گرفت که بدون تحریم ها ایران ممکن بود پیشرفت بیشتری در زمینه برنامه هسته ای کند. تحریم هنوز در مقابل رویارویی نظامی گزینه بهتری ست. اما تجربه کنونی دست کم به ما می آموزد که در اعمال تحریم ها باید عقلانی تر و محتاطانه تر عمل کرد؛ وقتی تحریم های موجود عمل نمی کنند باید از وسوسه تشدید آنها دوری جست؛ پیامدهای اجتماعی و اقتصادی تحریم ها باید به طور دائم مورد بازبینی قرار گیرد و سیاست تحریم باید این انعطاف و چابکی را داشته باشد که بتوان از آن و به خصوص با لغو آن - روند مذاکرات را زمانی که به جای اره ای زنجیری ضخیم به چاقوی ظریف نیاز است، در سمت دستیابی به هدف اولیه پیش برد.

در حال حاضر برای یک چرخش کامل در سیاست تحریم ایران دیگر دیر شده است. رژیم تحریمی عظیمی وضع شده و دورنمای لغو کامل آن وجود ندارد. چالش پیش روی گروه 5+1 (پنج عضو دایمی شورای امنیت به اضافه آلمان) تدوین یک بسته پیشنهادی انگیزه ساز است که هم از نظر سیاسی و هم از نظر قانونی واقع بینانه باشد و بتواند همزمان نگرانی های ایران را برطرف سازد. در مقابل چالش ایران در این است که بتواند پاسخ مناسبی بدهد.

واشنگتن/ بروکسل، 25 فوریه 2013

Executive Summary

With war a frightening prospect and fruitful negotiations a still-distant dream, sanctions have become the West’s instrument of choice vis-à-vis Iran. They are everywhere: in the financial arena, barring habitual commercial relations; in the oil sector, choking off Tehran’s principal source of currency; in the insurance sector, thwarting its ability to transport goods. Without doubt, they are crippling Iran’s economy. But are they succeeding? By at least one important criterion (the intensity of Western concern over nuclear progress), plainly they are not. Add to this myriad unintended consequences (bolstering the regime’s ability to allocate goods; harming ordinary citizens; pushing leaders persuaded the goal is regime change to escalate its own retaliatory steps; and constructing a web of punitive measures harder to unknot than to weave). Sanctions are not necessarily counterproductive. But, too easily they become a path of least resistance, a tool whose effectiveness is assessed by the harm inflicted, not how much closer it brings the goal. In future cases, policymakers should make sure to constantly re-evaluate their effects. For now, the priority is devising a menu of meaningful, realistic sanctions relief to match meaningful, realistic nuclear concessions

Not the product of a single policy, the sanctions regime has mutated over three decades, been imposed by a variety of actors and aimed at a wide range of objectives. The end result is an impressive set of unilateral and multilateral punitive steps targeting virtually every important sector of Iran’s economy, in principle tethered to multiple policy objectives (non-proliferation; anti-terrorism; human rights) yet, in the main, aimed at confronting the Islamic Republic with a straightforward choice: either comply with international demands on the nuclear file, or suffer the harsh economic consequences.

The story of how the international community reached this point is a study in the limitations and frustrations (some unavoidable, many self-inflicted) it has faced in seeking to influence Iranian policy. It is a study in the irresistible appeal of sanctions, backed both by hardliners who wish to cripple the regime and by more moderate actors who view them as the alternative to a military strike. And it is a study in how, over time, means tend to morph into ends: in the absence of any visible shift in Tehran’s political calculus, it is difficult to measure their impact through any metric other than the quantity and severity of the sanctions themselves. That they have yet to significantly curb Tehran’s nuclear drive becomes, in this context, more or less an afterthought.

A key problem is that the West and Iran view the sanctions through highly dissimilar prisms. European and U.S. officials bank on a cost-benefit analysis pursuant to which the Islamic Republic, at some point, will conclude that persevering on the nuclear track will prompt economic hardships sufficiently great to trigger more extensive popular unrest, ultimately threatening regime survival itself. But the world looks very different from Tehran. There, the one thing considered more perilous than suffering from sanctions is surrendering to them; persuaded the West is intent on toppling the regime, the leadership views economic steps as just one in a panoply of measures designed to destabilise it. Its strategy, rooted in the experience of diplomatic isolation and the war with Iraq, can be summed up in two words: resist and survive, the former being the prerequisite to the latter.

So there are good reasons for thinking that, rather than adjusting its nuclear policy to remove the sanctions, the regime will continue to adjust its economic policy in order to adapt to them. Likewise, whatever lobbying has occurred from key domestic constituencies principally has been aimed at convincing the regime to amend its economic as opposed to its nuclear approach. Tellingly, and while important regime constituencies have been harmed by international penalties, not all of them have been harmed equally and not all of them have been harmed at all. Governmental and quasi-governmental institutions still dominate the economy, and evidence suggests that groups with superior contacts with the state have been in a position to weather the storm, circumvent sanctions, exploit new opportunities and thus minimise any damage to their interests. The net effect is to mould the nation’s political economy in ways that run directly counter to the sanctioning nations’ stated intent.

There are other unintended implications. The more comprehensive the sanctions, the likelier they will harm average citizens. For all the West’s efforts to exempt humanitarian goods, reports of widespread shortages, notably of specialised medicine, abound. This can be attributed partly to regime inefficiency, but only partly. For sanctions, notably as comprehensive and far-reaching as those presently in effect, inevitably have both a snowballing and chilling effect. Iranians lack foreign currency. Foreign businesses, fearing they might unknowingly cross an impermissible line, prefer to shy away even from authorised deals. Transaction costs have escalated. In turn, this means that the target of public wrath is now more evenly divided between a regime viewed as incompetent and an outside world seen as uncaring.

Ultimately, sanctions as a tool of coercive diplomacy are only as effective as the prospect of relieving them in exchange for policy shifts is real; the measure of efficacy lies in what can be obtained when they are removed, not what happens when they are imposed. Therein lies another problem. For in the Iranian case, the situation at best is murky in this regard. Although long reluctant to acknowledge the impact of sanctions or project any eagerness to see them lifted, Iranian officials increasingly identify such a step as a condition for any accord. Yet that is far easier said than done. Sanctions have become so extensive and so intricately woven that it will be hard to offer significant, concrete relief short of a major – and improbable – turnaround in major aspects of the Islamic Republic’s domestic and foreign policies; reaching the threshold for removing U.S. sanctions in particular is hard to imagine. That leaves the option of a time-limited suspension or waiver, which in turn is likely to prompt at best time-limited and reversible Iranian reciprocal steps.

Too, the impact of sanctions in many cases has acquired a life of its own, one that will outlast the measures themselves. This is because important trading and consumption patterns already have changed. Companies and countries that have shifted away from Iran – often at considerable expense – are unlikely to rush back, at least short of solid assurances that any decision to remove the penalties will be lasting rather than temporary.

Finally, there is another, considerable risk: that by placing all one’s eggs in the sanctions basket, failure may appear to leave no other option but war.

None of this is meant to indict sanctions as a policy tool. Even in the Iranian case, it is plausible that, in their absence, Tehran might have advanced further along the nuclear path. And they remain an option preferable to military confrontation. But, at a minimum, it argues for exhibiting greater prudence and judiciousness in imposing them; resisting the impulse to pile on more sanctions when those already in place do not succeed; constantly assessing and reassessing their social and economic consequences; and preserving sufficient nimbleness so that they can be used – including through their removal – to advance negotiations in a diplomatic process where a scalpel, not a chainsaw, is required.

As far as Iran is concerned, it is too late to reverse course. The massive sanctions regime is in place, warts and all, and not about to be removed. The challenge for the P5+1 (the five permanent members of the Security Council plus Germany) is to devise a package of incentives, including some less than complete degree of relief, that is politically as well as legally achievable and that genuinely addresses Iranian concerns. And the challenge for Tehran will be to respond in kind. This week’s meeting at Almaty offers the two sides an opportunity to start down that path.

Washington/Brussels, 25 February 2013

Iran Sanctions Interactive CRISIS GROUP

This interactive highlights the major unilateral, multilateral and international sanctions imposed on Iran and breaks them down by year, economic impact, trigger, targets and reversibility. 

Video - Spider Web: The Making and Unmaking of Iran Sanctions

Ali Vaez, Senior Iran Analyst for Crisis Group, discusses the latest round of talks between Iran and the P5+1 on sanctions and Iran's nuclear enrichment program.

spider-web-video-cover

Spider Web: The Making and Unmaking of Iran Sanctions

In this video, Crisis Group's Senior Iran Analyst Ali Vaez discusses the latest round of talks between Iran and the P5+1 on sanctions and Iran's nuclear enrichment program. CRISIS GROUP

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.