پیروزی دیپلماسی هسته ای
پیروزی دیپلماسی هسته ای

پیروزی دیپلماسی هسته ای

گروه بین المللی بحران از توافق بدست آمده میان ایران و گروه 5+1 استقبال می کند. برنامه جامع اقدام مشترک اطمینان لازم در مورد صلح آمیز بودن برنامه هسته ای ایران را بر اساس حقوق و وظایف این کشور، تحت معاهده عدم اشاعه تسلیحات هسته ای را فراهم می کند و تحریم هایی را که بر علیه ایران وضع شده بود را بعقب بر می گرداند. از این رو می توان این توافق را -- که گروه بحران سال ها در فراهم کردن زمینه و دستیابی به آن کوشیده بود -- یک راه کار دیپلماتیک منصفانه برای حل یکی از پیچیده ترین بحران های امنیتی جهان بشمار آورد.

حفظ روند مثبتی که در این مذاکرات ایجاد شده برای اجرایی کردن آن به نحوه احسن ضروری است. از همین رو لازم است که دو طرف با دقت و حسن نیت، تعهدات خود تحت این توافق را عملی سازند و از اقدامات تحریک آمیز – خصوصا ادعای پیروزی به هزینه طرف مقابل – که می تواند منجر به اقدامات تلافی جویانه و یا شانه خالی کردن از بار تعهدات شود، اجتناب کنند.

در این مرحله از گفتگوهای چندجانبه توجه به فضای سیاست داخلی کشور ها معطوف خواهد شد. هر گونه تلاش برای تغییر و مذاکره مجدد درباره این توافق آن را به شکست خواهد کشاند. تجربه سیزده سال بحران هسته ای و دوره های متعدد مذاکرات بر سر این موضوع ثابت می کند که توافقی شایسته تر از آن چه به دست آمده، در دسترس نیست و تنها جایگزین تصدیق این دستاورد، بازآفرینی بحران و بازگشت به چرخه تقابلی است که می تواند از کنترل خارج شود. از همین رو ما از مجلس شورای اسلامی و کنگره ایالات متحده آمریکا تقاضا می کنیم که در اسرع وقت این توافق را بازبینی و تایید نمایند و از شورای امنیت سازمان ملل می خواهیم که آن را توشیح کند.

برنامه جامع اقدام مشترک مانند تمام توافق های مشابه در زمینه خلع سلاح، به تهدیدی محدود ولی بالقوه خطرناک می پردازد. بی شک این توافق تمام مشکلات منطقه را حل نخواهد کرد. نه به جنگ نیابتی میان ایران و برخی از کشورهای همسایه اش می پردازد و نه به دیگر مسائلی که روابط ایران و غرب را تیره کرده است. حتی امکان اینکه این توافق، که در پایتخت های منطقه تفسیر بر اوج گرفتتن ستاره اقبال ایران می شود، در کوتاه مدت برخی از چالش های منطقه را عمیق تر نماید وجود دارد. با وجود شایستگی اش، این دستآورد تحسن برانگیز کامل نخواهد بود مگر اینکه منجر شود تمام بازیگران اصلی منطقه ای و فرا منطقه ای در جهت کاهش تنش ها مساعی نمایند و به سوی دستیابی به یک ساختار امنیتی فراگیر گام بردارند.

نیل به چنین هدفی و زدودن خصومت های ریشه دار در منطقه و بین ایران و غرب ممکن است از دستیابی به توافق هسته ای هم دشوار تر باشد. اما درس دو سال مذاکرات فشرده و دشوار هسته ای، این است که حتی پیچیده ترین چالش های بین المللی را هم می توان با دیپلماسی اصولی، پایا و شکیبا حل نمود.

وین / بروکسل

Philippe Errera
Draft text for reviving the 2015 nuclear agreement as shared by France's lead negotiator in February. Philippe Errera
Briefing 87 / Middle East & North Africa

آیا هنوز احیای برجام ممکن است؟

فرصت ایران و آمریکا برای احیای برجام هنوز به طور کامل از بین نرفته اما امید به توافق در حال کمرنگ شدن است. اگر مذاکرات به نتیجه نرسد، طرفین باید اهداف محدود و موقت را در دستور کار قرار دهند و زمینه را برای توافقی دیگر فراهم کنند، نه اینکه اجازه دهند خطر مقابله نظامی افزایش یابد.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

تحولات اخیر: چشم‌انداز احیای برجام به طور چشم‌گیری در نوسان بوده است. مذاکرات وین که در اسفند سال پیش تا مرز توافق پیش رفت، در تیر امسال تقریباً به بن‌بست رسید. در مرداد ماه بخت توافق دوباره قوت گرفت، اما در شهریور فروکش کرد. پیام‌هایی که در مورد پیش‌نویس موجود ردوبدل می‌شوند هنوز نتوانسته‌اند به نتیجه‌ای رضایت‌بخش برای تهران و واشنگتن بیانجامند.

اهمیت موضوع: اگرچه هر دو طرف در کلام به ادامه دیپلماسی برای احیای برجام متهعد مانده‌اند، اما در عمل اگر مذاکرات بدون برنامه و هدف مشخص طولانی شود یا شکست بخورد، ورود به یک مارپیچ پرتنش اجتناب‌ناپذیر خواهد بود. برنامه‌ریزی و آمادگی برای بی‌نتیجه ماندن مذاکرات یا سناریوی عدم توافق می‌تواند در کاهش تنش‌ها و مدیریت خطر مقابله نظامی مفید باشد.

راهکارها: برای رسیدن به توافق هنوز امید و راه باریکی وجود دارد. اما اگر گفتگوها طولانی شوند و یا شکست بخورند، بهترین گزینه‌ی پیش‌رو توافق بر سر تعهدات تک‌بندی متقابل و احترام به خطوط قرمز یکدیگر به منظور اجتناب از افزایش تنش‌های هسته‌ای و منطقه‌ای است. بدین شکل طرفین زمان می‌خرند و فرصت پیدا می‌کنند به تصویری از یک توافق پایدارتر دست یابند. 

مقدمه

از فروردین ماه ۱۴۰۰، امضاکنندگان برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) برای احیای این توافقنامه – که با خروج ایالات متحده در زمان زمامداری ترامپ به کما رفت – مشغول گفتگو بوده‌اند. مذاکرات بین ایران، آمریکا و ۴+۱ – فرانسه، بریتانیا روسیه چین و آلمان – با سرپرستی اتحادیه اروپا در طی هشت دور در وین برگزار شد. تا اسفند ماه، مذاکره‌کنندگان به متنی دست یافته بودند که تقریباً نهائی بود. اما از آن زمان روند گفتگوها پسرفت کرده است: از طرفی جنگ روسیه در اوکراین اولویت قدرت‌های جهانی را تغییر داده و مانع همکاریشان با هم شده و از طرف دیگر اختلاف‌نظرهای تهران و واشنگتن بر سر مسائل کلیدی بی راه‌حل مانده‌اند.

اتحادیه اروپا در صدد یافتن راهی برای مصالحه است، اما مسئول سیاست خارجی آن معتقد است طرفین در مسیر واگرایی قرار دارند و در نتیجه دستیابی سریع به توافق بعید به نظر می‌رسد. انتخابات میان‌دوره‌ای کنگره در آمریکا فضا را برای پیشرفت مذاکرات تنگ کرده است. اگر طرفین هیچ اقدام تنش‌زایی انجام ندهند، ممکن است بتوانند قبل یا بعد از انتخابات نوامبر از خط پایان عبور کنند. اما این امکان هم هست که گفتگوها به درازا بکشند و یا شکاف بین مواضع طرفین قابل پر کردن نباشد. اگر چنین شود، طرفین باید به سمت یافتن یک راه‌کار موقت بروند که ترکیبی باشد از توافق بر سر تعهدات تک‌بندی متقابل و احترام به خطوط قرمز یکدیگر به منظور مدیریت خطر تقابل نظامی.

پیش‌نویسی که در اسفند روی میز گذاشته شد تقریباً برای تمامی مسائل اساسی مورد اختلاف جواب داشت: اینکه ایران چگونه بار دیگر برنامه هسته‌ای‌اش را با محدودیت‌های برجامی تطبیق دهد، آمریکا چه محدوده‌ای از تحریم‌ها را لغو کند و توالی اجرای تعهدات طرفین چطور باشد. به موازات، تهران و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، برای به نتیجه رسیدن تحقیقات پادمانی در مورد فعالیت‌های گذشته ایران در مکان‌های اعلام نشده، بر سر یک نقشه راه توافق کردند. اما بررسی‌های آژانس به جایی نرسیدند که هیچ، تهران و واشنگتن هم مشغول سروکله زدن بر سر اختلافاتی شدند که قبلاً فکر می‌کردند حل شده یا نزدیک به حل شدن بودند.

علت اصلی بن‌بست پیش آمده این است که طرف مقابل یا نمی‌تواند یا نمی‌خواهد برخی از خواسته‌های ایران را تأمین کند. تهران، به منظور جلوگیری از بدعهدی دولت بعدی در واشنگتن و تکرار تجربه ترامپ، تضمین می‌خواهد که منافع اقتصادی احیای برجام ماندگار باشند. کاخ سفید اعلام کرده قابلیت اجرای چنین خواسته‌ای را ندارد چراکه در آمریکا از نظر حقوقی رئیس جمهور نمی‌تواند جانشین خود را آنچنان که ایران می‌خواهد ملزم به کاری کند. ایران همچنین خواهان بسته شدن تحقیقات آژانس بین‌المللی اتمی در مورد فعالیت‌های هسته‌ای گذشته‌اش است و معتقد است اگر چنین نشود، اینگونه رسیدگی‌ها می‌توانند به یک روند سیاسی بی‌انتها تبدیل ‌شوند. اما اگر آژانس به خواسته ایران تن دهد، در واقع در تضاد با مأموریت و وظیفه اصلی‌اش، یعنی حسابرسی هسته‌ای، عمل کرده است. در نتیجه هم آمریکا و هم تروئیکای اروپایی (فرانسه، آلمان و بریتانیا) با چنین ایده‌ای مخالف هستند.

اخیراً پیشرفت‌هایی صورت گرفت که برای مدت کوتاهی بارقه امید احیای برجام را روشن کرد. در اواسط مرداد، اتحادیه اروپا بعد از روزها مشورت با همه اعضاء، پیش‌نویسی را ارائه داد. از آن زمان تا کنون، ایران و آمریکا چندین مرتبه نقطه نظرات و پیشنهادات خود را در مورد آن متن ردوبدل کرده‌اند اما هنوز چشم‌انداز رسیدن به متنی مرضی‌الطرفینی مبهم است. از طرفی ایران از خود انعطاف حداقلی نشان می‌دهد و از طرف دیگرد موکرات‌ها به شکل فزاینده‌ای مایل نیستند درست پیش از انتخابات میان‌دوره‌ای، در کنگره درگیر مباحث جنجال‌برانگیز مربوط به توافق با ایران شوند. در نتیجه رسیدن به توافق قریب‌الوقوع بنظر نمی‌رسد. اما آنچه قطعی است آن است که اقدامات تنش‌زا و یا اتفاقات غیرمنتظره می‌توانند نابودکننده موقعیتی باشند که شاید آخرین شانس احیای برجام است.

علی‌رغم اینکه مصالحه و به نتیجه رسیدن مذاکرات وین به سود همه طرف‌ها است، هدف بازگشت مشترک به توافق می‌تواند دور از دسترس باقی بماند که در آن صورت، چرخش به سمت دوران پسابرجام ناگزیر خواهد بود. در حال حاضر تهران نسبت به قابلیت کشور برای خنثی کردن اثر تحریم‌ها خوشبین و نسبت به ارزش رفع تحریم‌های‌ آمریکا بدبین است. بعلاوه به زعم خیلی‌ها منافع رفع تحریم زودگذر هستند، حتی اگر در کوتاه مدت قابل توجه باشند. در واشنگتن، با تشدید فشار از سمت مخالفان توافق از یک سو و پیشرفت‌های هسته‌ایِ برگشت‌ناپذیرِ ایران از سوی دیگر، هزینه سیاسی دنبال کردن یک توافق بحثبرانگیز رو به افزایش است. همچنین در میانه سایر بحران‌های موجود، وضعیت «عدم توافق» کنونی هنوز به اولویت‌های اصلی سیاست خارجی بایدن اضافه نشده است. اما از آنجا که برنامه هسته‌ای ایران از همیشه به کسب قابلیت تسلیحاتی نزدیک‌تر شده و با حداکثر ظرفیت خود جلو می‌رود، شرایط فعلی به راحتی می‌تواند به سمت یک بحران هسته‌ای منحرف شود، مگر اینکه طرفین مسیر باثبات‌تری را انتخاب کنند.

اگر تلاش برای احیای برجام به درازا بکشد و یا بدتر از آن، شکست بخورد، پیش‌بینی مواضع ایران و آمریکا دشوار نیست. واشنگتن بیش از پیش بر اعمال و توسعه تحریم‌ها متمرکز می‌شود و احتمالاً حمایت رو به رشد متحدان اروپایی را هم خواهد داشت. از دیگر اجزاء رویکرد واشنگتن، تکیه بر تهدید استفاده از زور خواهد بود، خصوصاً اگر، برخلاف امروز، نشانه‌هایی از حرکت ایران به سمت ساخت سلاح هسته‌ای موجود باشد. از آن سو، تهران تقریباً به طور قطع هم برنامه هسته‌ای‌اش را گسترش خواهد داد و هم در خاورمیانه آمریکا و متحدانش را تحریک خواهد کرد – یا به شکل مستقیم یا غیرمستقیم و از طریق شرکای منطقه‌ای. در نتیجه موازنه شکننده‌ی «نه توافق، نه بحران» کنونی پایدار نخواهد ماند.


اگر مذاکرات وین به توافق احیای برجام نیانجامد، باز نگه داشتن مسیر دیپلماسی و بررسی راه‌های جایگزین حیاتی خواهد بود. برنامه‌ریزی احتیاطی برای فردای بدون برجام باید از الان آغاز شود. بعضی از گزینه‌ها که در گذشته شدنی بودند در حال حاضر امکان وقوع ندارند. زمانی بود که بنظر می‌رسید ایران و آمریکا می‌توانند برای رسیدن به توافقی بهتر، یا بیشتر در برابر بیشتر، از برجام عبور کنند. اما با توجه به فضای بی‌اعتمادی موجود و انتظارات ناسازگار در روند احیای توافقی که همه طرف‌ها آن را به عنوان مبنا پذیرفته بودند، به سختی می‌توان تصور کرد چنین راه‌کاری امروز شانسی برای موفقیت داشته باشد. توافق موقت، یا کمتر در برابر کمتر – یعنی یک سری عقب‌گرد‌های هسته‌ای محدود در برابر امتیازات اقتصادی محدود – نیز محتمل نیست چراکه سقف آنچه آمریکا مایل است در چنین توافقی ارائه کند احتمالاً از کف مطالبات ایران کمتر خواهد بود.

در چنین وضعیتی، قناعت می‌تواند در عملی شدن هر رویکردی کلیدی باشد. یک احتمال این است که روی توافقات تک‌بندی تمرکز شود. به عنوان مثال، یک اقدام هسته‌ای در برابر رفع یک تحریم. اما حتی اعمال این راهکار هم ساده نخواهد بود. گزینه دیگر پیشرفت در زمینه توافقات بشردوستانه است، از جمله مبادله زندانیان دو تابعیتی که در هر صورتی پسندیده است و به ایجاد فضایی بهتر برای ادامه گفتگوهای هسته‌ای کمک می‌کند. در نهایت، فارغ از اینکه طرفین بتوانند در موارد ذکر شده به تفاهم برسند یا خیر، باید خطوط قرمز و تله‌های انفجاری را بشناسند تا نگذارند تنش‌های فزاینده هسته‌ای و منطقه‌ای به مارپیچی از تنش تبدیل شوند. در این راستا، تهران و واشنگتن می‌توانند از طریق واسطه‌های اروپایی و منطقه‌ای با هم در ارتباط باشند. این وضعیت ممکن است در بلندمدت پایدار نباشد، اما حداقل برای طرفین زمان می‌خرد تا به شکل اساسی بررسی کنند تا چه میزان الگوهایی که دو دهه از دیپلماسی هسته‌ای را شکل داده بودند هنوز قابل اتکا هستند و چگونه می‌توان آنها را اصلاح کرد تا از رسیدن به نقطه‌ای که برای همه خطرآفرین است اجتناب شود.

تهران/واشینگتن/بروکسل، ۲۱ شهریور ۱۴۰۱

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.