Army soldiers stand on the main road in the Cibitoke neighbourhood of Bujumbura, Burundi, as protesters try to prevent authorities from removing barricades, on 9 May 2015.
Army soldiers stand on the main road in the Cibitoke neighbourhood of Bujumbura, Burundi, as protesters try to prevent authorities from removing barricades, on 9 May 2015. AFP/Phil Moore
Report 247 / Africa

Burundi : l’armée dans la crise

Près de deux ans après la tentative de coup d’Etat, la crise burundaise continue de s’enliser, et la polarisation politique et ethnique a atteint l’armée, hier vitrine de l’accord d’Arusha qui a mis fin à la guerre civile.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Synthèse

En l’espace de deux ans, la crise burundaise s’est enlisée. Après la réélection, en juillet 2015, du président Nkurunziza – dont la candidature, en avril, avait déclenché les troubles – et face à l’échec de la médiation, elle s’est transformée en conflit de basse intensité et près de 400 000 Burundais ont fui leur pays. Depuis la tentative de coup d’Etat de mai 2015, la polarisation politique a violemment atteint l’armée. Une série d’attaques a ciblé de nombreux officiers adhérant au projet politique du président ou soupçonnés de sympathiser avec les putschistes. Des tentatives d’assassinat ont aussi eu lieu à l’étranger. La réputation de l’institution, dont la réforme a été soutenue depuis dix ans par les bailleurs étrangers, en pâtit. La formation dispensée par les partenaires internationaux a pris fin, et sa lucrative participation aux opérations de maintien de la paix à l’étranger est contestée. Une armée divisée et découragée est un risque majeur pour la stabilité du pays. Seul un dialogue entre le gouvernement et l’opposition pourrait donner des assurances aux officiers qui résistent à la politisation de l’institution. Il est plus urgent que jamais.

Longtemps décrite comme la vitrine de l’accord d’Arusha de 2000 qui a mis fin à la guerre civile, l’armée incarne aujourd’hui la crise burundaise mieux que toute autre institution. Du fait de sa composition multiethnique, des formations dispensées par les partenaires extérieurs et de son rôle dans le maintien de la paix à l’étranger, l’armée burundaise avait acquis une bonne réputation à l’extérieur et un statut avantageux à l’intérieur du pays. Mais elle souffrait en même temps de fragilités latentes et la crise de 2015 a facilement brisé le double consensus sur lequel reposait la stabilité du régime burundais : celui entre l’armée et le pouvoir et celui, interne à l’armée, entre les ex-rebelles, issus majoritairement du parti au pouvoir, et les militaires de la vieille garde. Depuis lors, le régime s’efforce de capturer l’institution militaire par une campagne de purge et d’élimination en son sein des opposants réels ou supposés au troisième mandat – en premier lieu les officiers de l’armée de l’avant-guerre et les officiers tutsi, mais aussi des ex-rebelles hutu, y compris des officiers haut gradés.

La crise actuelle, qui prend la forme d’assassinats croisés de militaires, remet violemment en cause l’accord d’Arusha au niveau de l’armée et les efforts de dépolitisation et de professionnalisation menés depuis dix ans, révélant les tensions politico-ethniques à l’œuvre dans les coulisses de l’institution en dépit de ses transformations. Elle provoque de nombreuses défections et rend son avenir incertain. Les Nations unies et l’Union européenne sont réticentes à l’accroissement de la participation du Burundi aux missions de maintien de la paix et ont pris des mesures pour la limiter. Celle-ci ayant constitué un antidote à la paupérisation et favorisé l’intégration de ses différentes composantes, sa remise en cause et celle des soutiens externes qui l’accompagnent pourraient conduire à terme à la perte des avantages économiques et sociaux liés au métier militaire. Cela constitue un risque supplémentaire pour la stabilité du pays.

La crise au sein de l’armée, à l’image de celle que traverse le pays, souligne le risque d’un pourrissement durable de la situation.

Appauvrie et polarisée sur les plans politique et ethnique, l’armée se recentre autour du noyau loyaliste et les confrontations ouvertes entre factions de l’armée ont été évitées depuis 2015. Mais ce calme apparent et très relatif se fonde principalement sur la peur et les observateurs extérieurs ne devraient pas être dupes. L’armée telle qu’on l’a connue depuis 2004 est en ruines, et ne pourrait se rétablir qu’au prix d’une résolution politique inclusive, perspective qui semble s’éloigner avec le durcissement continu du régime et les difficultés rencontrées par la médiation de l’ex-président tanzanien Benjamin Mkapa. Faute de cela, deux scénarios sont envisageables pour l’avenir de l’armée : une nouvelle confrontation majeure, qui pourrait prendre la forme d’un nouveau putsch, ou un déclin silencieux et inexorable.

Dans cette situation, seules des garanties sur la pérennité de l’accord d’Arusha, dont découle la réussite relative de l’intégration de l’armée depuis 2004, ou son adaptation consensuelle, pourraient rassurer les officiers en leur donnant les assurances nécessaires sur leur avenir et celui de leur institution. Malgré l’intransigeance du gouvernement, qui a rendu les tentatives de médiation très difficiles, les Nations unies, l’Union africaine, la Communauté d’Afrique de l’Est et l’Union européenne devraient redoubler d’efforts pour qu’un dialogue inclusif entre le gouvernement et l’opposition en exil ait lieu, et les partenaires qui ont soutenu l’armée depuis 2004 ne devraient pas réinvestir dans la formation d’une institution désormais très politisée, tant qu’elle reste sous le contrôle d’un régime autoritaire et violent. La participation de l’armée burundaise aux opérations de maintien de la paix ne devrait se poursuivre que sous les conditions strictes de contrôle (vetting) des individus qui y prennent part. La crise au sein de l’armée, à l’image de celle que traverse le pays, souligne le risque d’un pourrissement durable de la situation.

Nairobi/Bruxelles, 5 avril 2017

I. Introduction

La crise burundaise, née en avril 2015 du désaccord sur la légitimité de la troisième candidature du président Pierre Nkurunziza, se poursuit.[fn]Crisis Group suit la crise burundaise depuis son commencement et a décrypté ses différentes phases. Voir les rapports Afrique de Crisis Group N°224, Les élections au Burundi : l’épreuve de vérité ou l’épreuve de force ?, 17 avril 2015 ; et N°235, Burundi : anatomie du troisième mandat, 20 mai 2016 ; et le briefing Afrique N°111, Burundi : la paix sacrifiée ?, 29 mai 2015.Hide Footnote Depuis sa réélection en juillet 2015, le régime et ses opposants sont engagés dans une lutte armée de basse intensité. Au cours des manifestations contre le troisième mandat (avril-juillet 2015), l’armée s’est gardée de prendre part à la crise politique, observant ses développements sans contribuer à la répression. A l’inverse de la police, les militaires ont évité d’avoir recours à la force. Certains se sont même interposés entre les manifestants et les policiers, ce qui a parfois conduit à des violences entre policiers/agents des renseignements et militaires.[fn]« Burundi : un militaire tué par un officier du renseignement, neuf manifestants blessés », Le Monde, 30 avril 2015.Hide Footnote

Cependant, la tentative de putsch du 13 mai 2015 a mis en lumière des dissensions au sein de l’institution militaire.[fn]Sur cette tentative de putsch, lire le briefing de Crisis Group, Burundi : la paix sacrifiée ?, op. cit. ; et « Christine Deslaurier : “Pierre Nkurunziza avait bien préparé ses arrières” », Jeune Afrique, 21 mai 2015.Hide Footnote L’accord d’Arusha, qui a consacré en 2000 le principe de la parité ethnique dans les forces de sécurité, et les accords ultérieurs avec le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD) et les Forces nationales de libération (FNL), groupe rebelle hutu issu de la guerre civile et grand rival des FDD, ont abouti à un processus d’inté-gration des rebelles dans l’armée, soutenu par certains garants d’Arusha, y compris les Nations unies et l’Afrique du Sud.[fn]Très majoritairement hutu, ces deux partis ont lutté par les armes contre le régime du président Buyoya et ont boycotté l’accord d’Arusha avant de rejoindre le processus de paix en 2003 (CNDD-FDD) et en 2009 (Forces nationales de libération).Hide Footnote La Force de défense nationale (FDN) est née en 2004 de la fusion des groupes rebelles et d’une armée composée en majorité de et dirigée par des Tutsi. Les ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) constituent la vieille garde de l’armée, majoritairement tutsi, tandis que les ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) sont les anciens combattants des groupes armés, majoritairement hutu, y compris les FDD maintenant au pouvoir, qui ont été intégrés dans l’armée depuis les accords de paix.[fn]Pour plus d’information sur les FDD, voir le rapport de Crisis Group, Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit.Hide Footnote

La tentative de renversement du pouvoir – lors d’un déplacement du président Nkurunziza en Tanzanie, où il assistait à un sommet de la Communauté d’Afrique de l’Est – a été menée par Godefroid Niyombare, ancien chef d’état-major et figure historique très populaire du parti au pouvoir, et Cyrille Ndayirukiye, ancien ministre de la Défense issu des ex-Forces armées burundaises. Dévoilant l’opposition de certains officiers au troisième mandat, elle a fait entrer de plain-pied l’armée dans le tourbillon politique. Ndayirukiye et trois autres généraux ont été condamnés à la prison à perpétuité et Niyombare est parti en exil.[fn]« Burundi ex minister, generals, jailed for life over coup », Reuters, 15 janvier 2016.Hide Footnote Puis la violence politique a fait intrusion dans l’armée : le régime est passé de la suspicion à l’élimination afin d’y éradiquer toute poche de résistance.

L’armée nationale et ses factions dissidentes sont loin d’être les seuls acteurs des violences qui secouent le Burundi depuis 2015. Tandis que l’armée a été reconstituée dans le respect de l’accord d’Arusha, les quotas n’étaient pas respectés dans la police, dont de très nombreux agents sont aujourd’hui issus des ex-PMPA, et ils ne s’appli-quaient pas strictement au service de renseignement.[fn]Si l’accord d’Arusha pose le principe de la correction des déséquilibres ethniques dans les corps de défense et de sécurité (dont fait partie le service de renseignement), il ne mentionne pas le quota de 50 pour cent pour le service de renseignement, contrairement à l’armée et la police. Articles 12-3 et 16 de l’accord d’Arusha, 28 août 2000.Hide Footnote Le régime a donc pu installer dans ces deux institutions d’anciens alliés de la guerre civile ; aujourd’hui, elles lui sont largement inféodées et leurs instances de direction sont très politisées. Le service de renseignement, très proche des PMPA, et autrefois dirigé par une figure radicale du régime, Adolphe Nshimirimana, est depuis longtemps l’institution la plus crainte au Burundi.

Les Forces nationales de libération (FNL) sont entrées dans les négociations de paix après tous les autres groupes armés, et leur intégration au sein de la Force de défense nationale (FDN) n’a commencé qu’en 2009. Après le boycott des élections de 2010 par leur parti politique, elles ont fait l’objet d’une répression féroce de la part du régime, et une partie des FNL ayant intégré la FDN a fui, certains rejoignant le maquis dirigé par Aloys Nzabempema dans le Sud-Kivu en République démocratique du Congo (RDC). La crise a accéléré ces désertions et intensifié la répression contre les militants des Forces nationales de libération alors que leur chef historique, Agathon Rwasa, est resté au Burundi et siège au parlement depuis les élections de 2015.

II. De la crise politique à la crise de l’armée

A. Purges et représailles

La lutte de 2015 contre le troisième mandat s’est prolongée en 2016 au sein de l’ins-titution militaire. La série d’assassinats croisés d’officiers suscite alors un climat de paranoïa et crée d’importantes tensions dans l’armée.

Depuis août 2015, les meurtres de militaires n’ont pas cessé. L’identité des victimes – très souvent des officiers – indique qu’il s’agit d’assassinats ciblés s’inscrivant majoritairement dans une logique de représailles entre ceux qui sont en faveur du troisième mandat et ceux qui s’y opposent. Ainsi, l’assassinat du général Adolphe Nshimirimana, l’ancien chef du service de renseignement, le 2 août 2015 est suivi le 15 août par l’assassinat du colonel Jean Bikomagu, ex-Forces armées burundaises (ex-FAB), chef d’état-major lors du coup d’Etat contre le président (hutu) Ndadaye en 1993 et de ce fait symbole de la vieille garde militaire tutsi et du refus d’un pouvoir hutu.[fn]Il est de notoriété publique que Jean Bikomagu a joué un rôle majeur dans le putsch sanglant de 1993. Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Bruxelles, juin 2016. Nigel Watt, Burundi, the biography of a small African country (London, 2016), p. 47.Hide Footnote

Le 22 mars 2016, le lieutenant-colonel Darius Ikurakure (ex-Partis et mouvements politiques armés et chargé de la répression dans les quartiers nord de Bujumbura), et, quelques heures plus tard, le major Didier Muhimpundu (ex-FAB), sont assassinés.[fn]Les hommes d’Ikurakure étaient notamment déployés dans les quartiers de Ngagara, Cibitoke, Mutakura et Kinama, à Bujumbura. Il était notoirement connu pour avoir participé à l’opération brutale de l’armée contre des rebelles qui n’ont jamais été clairement identifiés en province de Cibitoke au début de l’année 2015, à la défense de la Radio-Télévision nationale du Burundi (RTNB) lors de la tentative de putsch en mai 2015, et à la répression dans le quartier de Nyakabiga à Bujumbura le 11 décembre 2015. Il a été décoré à titre posthume par le président de la République lors de la fête de l’indépendance, le 1er juillet 2016. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016. « Un anniversaire sous le signe de la loyauté », Iwacu, 1er juillet 2016.Hide Footnote Le chef d’état-major ex-FDD, le général Prime Niyongabo, échappe à un attentat en septembre 2015, tandis que le général Athanase Kararuza (ex-FAB et conseiller militaire du premier vice-président) tombe dans une embuscade devant le lycée du Saint-Esprit à Bujumbura le 25 avril 2016.[fn]« Burundi : le chef d’état-major échappe de justesse à un attentat », Radio France Internationale (RFI), 11 septembre 2015. « Assassinat du général Athanase Kararuza : une embuscade bien montée », Iwacu, 2 mai 2016.Hide Footnote

Quand ils ne sont pas tout simplement revendiqués par un groupe armé […] le modus operandi de certains meurtres révèle une signature militaire.

Si les ex-FAB (actifs et à la retraite) sont les premiers à être suspectés par le régime, la violence de ce dernier n’épargne pas les ex-Partis et mouvements politiques armés opposés au troisième mandat, comme le colonel Emmanuel Buzubona, ancien numéro 2 du renseignement militaire burundais, assassiné le 20 avril 2016.[fn]Arrêté le 12 décembre 2015 par le service de renseignement sur la base de soupçons de collaboration avec les opposants à un troisième mandat du président Nkurunziza, avant d’être relâché quelques jours plus tard, il a été abattu dans le quartier de Kinama à Bujumbura. « Burundi : un officier de l’armée tué », BBC, 21 avril 2016.Hide Footnote Quand ils ne sont pas tout simplement revendiqués par un groupe armé, comme l’élimination de Darius Ikurakure par les Forces républicaines du Burundi (Forebu), le modus operandi de certains meurtres révèle une signature militaire (armement, connaissances des habitudes des victimes, accès aux lieux, etc.).[fn]Le Forebu est un groupe rebelle initialement dirigé par Godefroid Niyombare. « Burundi : le Forebu revendique l’assassinat d’un officier de l’armée », Africanews, 23 mars 2016. Le lieutenant-colonel Darius Ikurakure a été tué dans l’état-major par une personne en treillis qui s’est enfuie en voiture. Plusieurs sources concordantes indiquent que son assassin serait un militaire dont certains parents auraient été victimes de la répression à Mutakura en décembre. Entretiens de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016 ; cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote A ces assassinats croisés s’ajoutent des actes de violence entre militaires que le régime s’efforce de minimiser, à défaut de pouvoir les dissimuler (un mort le 28 mars 2016 au camp de Muzinda, plusieurs au sein de la garde présidentielle le 19 juin à Bujumbura).[fn]A Muzinda, un caporal-chef ex-FDD aurait tenté de jeter une grenade sur d’autres militaires et aurait été victime de son geste. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016. Selon la version officielle, deux personnes ont été tuées le 19 juin, dont un membre de l’escadron blindé de la garde présidentielle, mais un témoin parle d’au moins cinq morts. « Un militaire se tue après avoir blessé son collègue », RTNB, 20 juin 2016. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, juin 2016.Hide Footnote

Dans ce climat, le service de renseignement procède à des arrestations parmi les militaires actifs et retraités qui aboutissent parfois à leur disparition. Une liste exhaustive de ces arrestations est impossible à établir mais certains cas sont particulièrement révélateurs du ciblage des ex-FAB par le service de renseignement. En 2016, des retraités ex-FAB ont été arrêtés ou tués, des militaires arrêtés en septembre ont été condamnés pour atteinte à la sûreté de l’Etat, et un adjudant est mort dans les locaux des services de renseignement le 14 septembre.[fn]« Rapport n°29 », SOS-Torture/Burundi, 2 juillet 2016 ; « Rapport n°44 », SOS-Torture/Burundi, 15 octobre 2016 ; « Bulletin spécial sur la répression du pouvoir contre des militaires et policiers », Ligue burundaise des droits de l’Homme Iteka, septembre 2016 ; « Les familles des militaires arrêtés au Burundi de plus en plus inquiètes », RFI, 29 septembre 2016.Hide Footnote Après les officiers, la répression semble maintenant se concentrer sur les cadres intermédiaires de l’armée (sous-officiers) ainsi que sur les retraités. Le climat de peur est tel que les militaires ex-FAB qui servent en Somalie appréhendent de rentrer au pays en permission – plusieurs d’entre eux ayant été arrêtés à leur retour.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’armée burundaise, Nairobi, août 2016 ; militaire, Bangui, novembre 2016.Hide Footnote

Les autorités nient la gravité de la crise, affirment qu’il s’agit d’une déstabilisation conduite de l’extérieur et « qu’il n’y a pas de malaise dans l’armée ».[fn]« Pas de défection au sein de l’armée du Burundi, selon le porte-parole de la FDN », Bonesha FM, 25 mars 2016 ; « Général-major Prime Niyongabo : “Il n’y a pas de malaise à l’armée” », vidéo, YouTube, mise en ligne le 5 avril 2016, www.youtube.com/watch?v=1Qq2V6nURzU. « Les officiers militaires, nouvelles cibles des malfaiteurs : le porte-parole de l’armée donne sa version », Infos Grands Lacs, 12 avril 2016.Hide Footnote Pourtant, la violence à caractère militaire a continué fin 2016 et début 2017 : tentative d’assas-sinat de Willy Nyamitwe le 28 novembre, affrontement faisant plusieurs victimes dans les rangs de la Force de défense nationale au Sud-Kivu en RDC le 21 décembre, assassinat du ministre de l’Environnement le 1er janvier, attaque sur le camp militaire de Mukoni, dans la province de Muyinga le 23 janvier, suivie par une nouvelle vague d’arrestations dans les milieux militaires, et affrontement entre une faction des Forces nationales de libération et l’armée à Gatumba, dans la province de Bujumbura rural, le 7 février.[fn]Respectivement : « Tentative d’assassinat contre Willy Nyamitwe : les deux camps sont déchaînés », Iwacu, 5 décembre 2016. « Révélation/Une incursion tourne mal dans l’Est de la RDC », Iwacu, 2 janvier 2017. « Burundi : assassinat du ministre de l’environnement », Le Monde, 1er janvier 2017. Une vingtaine de militaires ont été arrêtés ; certains sont morts et sept ont été condamnés à l’issue d’un procès expéditif ; un major aurait été exécuté par un de ses collègues lors d’une tentative d’arres-tation mais l’armée dément et parle d’une malencontreuse erreur ; « Tentative de vol ou montage », Iwacu, 2 février 2017. « Tweet de SOS Médias Burundi, @SOSMediasBDI, 9h19, 7 février 2017 », https://twitter.com/SOSMediasBDI/status/828941151629615104.Hide Footnote

B. Désertions et tentatives d’organisation à l’étranger

La peur d’être tué renforce le mouvement de désertions observé dans l’armée burundaise depuis 2015 et confirmé notamment par les Nations unies.[fn]« Rapport final du Groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », Conseil de sécurité des Nations unies S/2016/466, 23 mai 2016, paragraphes 34 et 36.Hide Footnote Selon des sources militaires burundaises, entre 600 et 2 000 hommes auraient fait défection depuis le début de la crise, dont des officiers de haut rang.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadres de l’armée, Nairobi et Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote Parmi eux figurent le lieutenant-colonel Alexandre Mbazumutima, chargé des renseignements à la 120ème brigade, le major Emmanuel Ndayikeza, commandant en second du Bataillon de soutien de la première région militaire, une unité d’élite basée à Bujumbura, et le colonel Edouard Nshimirimana, responsable des transmissions et des communications militaires, qui auraient tous déserté, le dernier avec une quarantaine de soldats en emportant des armes, des munitions et des équipements de communication.[fn]« Burundi : deux responsables désertent l’armée », RFI, 3 octobre 2015. « Fears grow in Burundi as executions and desertions undermine army », The Guardian, 29 avril 2016.Hide Footnote Plusieurs désertions ont eu lieu à l’été 2016 en Ethiopie, en Belgique et à l’Institut supérieur des cadres militaires.[fn]« Point de presse sur des cas de désertions à la FDN », ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, 19 août 2016. « Burundi: Tutsi army officers on mission abroad choose to defect instead of returning home », International Business Times, 18 août 2016.Hide Footnote

Parallèlement, plusieurs groupes armés d’opposition sont apparus. Le RED-Tabara (Résistance pour un Etat de droit au Burundi) et les Forces républicaines du Burundi (Forebu) sont nés fin 2015/début 2016 tandis qu’un groupe de combattants des Forces nationales de libération commandé par Aloys Nzabampema, en dissidence avec le chef historique Agathon Rwasa, est actif à la frontière congolo-burundaise depuis plusieurs années.[fn]Entretien de Crisis Group, membre des Forces nationales de libération, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Ce dernier groupe ne communique pratiquement pas tandis que les deux premiers ont affiché leur volonté de recourir aux armes contre le régime sans pour autant s’opposer aux tentatives de médiation.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, membres de groupes armés, août 2016.Hide Footnote Tous les trois ont très probablement des relais à l’intérieur du pays. Le RED-Tabara est la branche armée du Mouvement pour la solidarité et la démocratie (MSD) d’Alexis Sinduhidje et le Forebu est dirigé par le colonel Nshimirimana depuis que le général putschiste Godefroid Niyombare a pris un rôle de deuxième plan, au moins dans les interventions médiatiques.[fn]Sur Alexis Sinduhidje et le RED-Tabara, voir « Rapport final du groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », op. cit., paragraphe 33. « Communiqué de presse du Forebu », 18 août 2016.Hide Footnote Ce groupe est le seul à être majoritairement constitué de militaires qui ont servi dans la Force de défense nationale, son noyau dur étant formé par les militaires impliqués dans le putsch du 13 mai 2015.

Les dirigeants du RED-Tabara et du Forebu étant en exil comme la plupart des opposants, le régime tente de les atteindre en terre étrangère. Il emploie des éléments des services de renseignement et des Imbonerakure pour infiltrer les camps de réfugiés et les milieux d’opposition.[fn]Les Imbonerakure sont la branche des jeunes du parti au pouvoir mais comptent aussi de nombreux démobilisés. « Réfugiés burundais : la vie en exil », commentaire de Crisis Group, 25 octobre 2016. « Fleeing Burundi won’t protect you from its government », Foreign Policy, 4 novembre 2016.Hide Footnote Des tentatives de meurtre d’opposants (pas forcément liés aux groupes armés) ont déjà eu lieu à Nairobi (Kenya) et à Kampala (Ouganda).[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Nairobi, août 2016. « Burundi : un journaliste en exil agressé au couteau », Jeune Afrique, 3 août 2016. « Burundi. Répression aux dynamiques génocidaires », FIDH/Ligue Iteka, novembre 2016. « Two police officers, taxi driver charged with abducting Interpol official », The Star, Nairobi, 30 mai 2016.Hide Footnote

III. La fin des apparences : la remise en cause de l’accord d’Arusha dans l’armée

A. L’intégration sans la cohésion : la réforme de l’armée

Créée en 2004, la Force de défense nationale est le produit d’un compromis politico-militaire. Après trois décennies de dictature militaire mono-ethnique, les signataires de l’accord d’Arusha avaient accepté le principe d’une composition ethnique paritaire des forces de sécurité (50 pour cent de Hutu et 50 pour cent de Tutsi) et l’avaient inscrit dans le troisième protocole.[fn]Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi, protocole III, article 14-1. g., 28 août 2000.Hide Footnote La durée de cet équilibre ethnique restait à déterminer et n’a pas été fixée par la suite.[fn]« Pendant une période à déterminer par le Sénat, la Force de Défense Nationale ne compte pas plus de 50% des membres appartenant à un même groupe ethnique tant au niveau du commandement qu’au sein des troupes. » Loi n°1/019 du 31 décembre 2004 portant création, organisation, missions, composition et fonctionnement de la Force de défense nationale, article 14.Hide Footnote En 2003, dans le cadre des négociations de paix avec le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD), ce compromis sur la composition ethnique a été complété par un compromis sur la composition politique des forces de sécurité. Selon l’Accord technique des forces, 40 pour cent des postes de commandement dans l’armée devaient revenir au CNDD-FDD.[fn]Protocole de Pretoria, 8 octobre 2003 et Accord technique des forces, chapitre 2, article 2, novembre 2003.Hide Footnote

Pour atteindre ce double objectif ethnique et politique, la Force de défense nationale est passée par une phase de démobilisation et de restructuration. De 2004 à 2008, 41 000 ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) et 15 500 ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) ont été démobilisés.[fn]Nina Wilén, « From Foe to Friend? Army integration after war in Burundi, Rwanda and the Congo », International Peacekeeping, 11 novembre 2015.Hide Footnote Dans la perspective d’une armée de 25 000 hommes dont la moitié devait être hutu, ceci a surtout concerné les militaires tutsi. Soutenue par des partenaires extérieurs, l’opération d’entrée et de sortie de l’armée (démobilisation des ex-FAB et intégration des ex-rebelles) s’est déroulée sans heurts alors qu’elle était considérée comme le défi majeur du nouveau régime et le principal risque de déstabilisation de la transition. Le pacte politique entre les ennemis d’hier sur un partage du pouvoir a joué un rôle majeur dans la formation en quatre ans d’une nouvelle armée, considérée comme un succès tant par les militaires burundais que par les partenaires étrangers.

Cependant, le processus n’a pas été parfait. Les combattants démobilisés ont gardé des armes et contribué à la hausse de la criminalité.[fn]Entretien de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote Le pactole de départ pour les jeunes officiers ex-FAB étant de 300 euros et trois mois de solde, la réintégration dans la vie civile a été difficile pour beaucoup d’entre eux.[fn]Entretien de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, juin 2016. Burundi, the biography of a small African country, op. cit.Hide Footnote

Les évaluations de la réforme de l’armée confondent généralement l’intégration et la cohésion. L’intégration, d’abord par les processus de désarmement à partir du début des années 2000, puis par un état-major intégré, et finalement à travers les déploiements internationaux, a permis à d’anciens ennemis de mieux se connaitre. Ceci pourrait d’ailleurs expliquer les alliances entre ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) et ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) derrière la tentative de putsch de mai 2015.

Pourtant, une socialisation professionnelle séparée pour les ex-FAB et les ex-FDD était le signe d’un déficit de cohésion. A titre d’exemple, le mess des officiers à Bujumbura n’était pas fréquenté par les officiers ex-FDD qui avaient leurs propres lieux de socialisation, notamment les bars du général Nishimirimana. Les tentatives de fraternisation entre ces deux groupes d’officiers étaient parfois mal vues de part et d’autre. Les préjugés demeurant, leurs interactions se limitaient au travail quotidien. Les uns et les autres pouvaient employer une terminologie péjorative pour se désigner : pour les ex-FAB, les PMPA étaient des « hommes de la brousse » ; tandis que pour ces derniers, les ex-FAB étaient des « mujeris » (petits chiens).[fn]Entretiens de Crisis Group, militaires burundais, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Par ailleurs, les ex-FAB éprouvaient une rancœur silencieuse face au plafond de verre qu’imposait le rééquilibrage politico-ethnique du corps des officiers et à la promotion ultra-rapide d’officiers ex-PMPA qui n’avaient ni leur expérience militaire ni leur niveau d’éducation.[fn]Certains officiers ex-FAB ont préféré quitter l’armée plutôt que de servir sous les ordres d’ex-PMPA. Les officiers supérieurs ex-FAB qui sont restés estiment que leurs chances de promotion sont très réduites par rapport aux ex-PMPA et s’en plaignent. Entretiens de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles ; militaires, Nairobi, août 2016.Hide Footnote Les Forces nationales de libération qui ont intégré l’armée en petit nombre après l’accord de 2008 ne semblent pas avoir trouvé leur place dans l’institution. Certains l’ont même quittée par découragement.[fn]Entretiens de Crisis Group, membres des Forces nationales de libération, Nairobi, Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote

La répression est aujourd’hui le fait d’unités particulières au sein des services de sécurité, qui ont des chaînes de commandement courtes et parallèles à la hiérarchie officielle.

En outre, l’unification du commandement était plus théorique que réelle. Conscients d’être incorporés dans une institution qu’ils ne contrôlaient pas, à l’inverse de la police et du service de renseignement, les ex-FDD ont mis en place un système hiérarchique parallèle. La chaîne de commandement militaire officielle était court-circuitée par leur propre réseau qui remontait à Adolphe Nshimirimana et à la présidence. Cela posait des problèmes en termes de discipline, de promotion et de gestion du personnel. Certains militaires intégrés au système parallèle faisaient fi de la hiérarchie et de la discipline, se sachant couverts en haut lieu et sûrs de leur avancement. Cela conduisait à une gestion opaque des grades, voire à des refus de formation.[fn]La majeure partie des avancements d’officiers était décidée ailleurs qu’à la direction du personnel de l’armée. « Pourquoi aller en formation alors que l’avancement est politique ? », s’interroge un militaire. Entretien de Crisis Group, Nairobi, août 2016.Hide Footnote De plus, cela soumettait l’armée à une hiérarchie à la fois officieuse, partisane et connue de tous.

Ce commandement parallèle de l’armée a renforcé la politisation des officiers et nui à l’esprit de corps.[fn]La politisation de la Force de défense nationale fait partie des menaces identifiées dans la politique nationale de défense. « Politique nationale de défense », ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, Bujumbura, juin 2013, p. 15.Hide Footnote Avant sa disparition, le général Adolphe Nshimirimana occupait une position stratégique au croisement de la présidence, du secteur de sécurité, de réseaux de trafics, des Imbonerakure et des vétérans du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie réunis au sein de l’asso-ciation Nonoka ; il faisait donc office de pilier du système de commandement parallèle qui est au cœur de l’appareil répressif actuel du pouvoir et qui traverse toutes les forces de sécurité : armée, police et service de renseignement.[fn]Son nom ne cesse de revenir dans les trafics de minerais, d’ivoire et d’armes. Entretiens de Crisis Group, militaires, policiers, membres de la société civile, Bruxelles, Nairobi, Bujumbura, mai et août 2016.Hide Footnote La répression est aujourd’hui le fait d’unités particulières au sein des services de sécurité, qui ont des chaînes de commandement courtes et parallèles à la hiérarchie officielle.[fn]« Répression aux dynamiques génocidaires », op. cit.Hide Footnote

Si l’intégration a permis de former une nouvelle armée, celle-ci a souffert dès le départ d’un manque de cohésion et d’une politisation rampante.[fn]Plusieurs témoignages font état d’une réalité quotidienne éloignée de l’image d’unité projetée par les militaires burundais auprès des partenaires internationaux. Il était de l’intérêt des militaires et des gestionnaires du programme de réforme de l’armée de développer un récit valorisant la cohésion de la nouvelle institution militaire. « On a dit aux partenaires étrangers ce qu’ils voulaient entendre ». Entretiens de Crisis Group, militaires, Nairobi et Bruxelles, août 2016.Hide Footnote La réussite de l’inté-gration a été prise pour ce qu’elle n’était pas : une garantie de réconciliation, d’unification et de fraternisation. La coexistence pacifique des ennemis d’hier n’était pas synonyme d’unification et de cohésion du corps, notamment au niveau du commandement.

B. Le clientélisme comme mode de gouvernance

Depuis 2005, l’attitude duale du régime, soucieux à la fois de continuer l’intégration et les réformes qui ont permis la participation de l’armée aux missions de maintien de la paix tout en privilégiant les anciens camarades de brousse et en encourageant les comportements criminels, a fortement perturbé le fonctionnement interne de l’institution militaire.

En plus de recourir au clientélisme traditionnel vis-à-vis du corps des officiers (promotions, affectations à l’étranger, etc.), le pouvoir les soudoie et joue sur leurs divisions régionales. Dans le haut-commandement militaire comme au sein du gouvernement, le pouvoir prend soin de respecter l’équilibre ethnique tout en s’assurant de la loyauté des Tutsi qu’il nomme et qui sont considérés comme des « figurants ».[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote En intégrant une partie du commandement dans son réseau clientéliste, la présidence a contourné le partage du pouvoir dans l’institution militaire. Plusieurs responsables ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) jouent ainsi la carte du régime par régionalisme, opportunisme ou cupidité. Cette politisation d’une partie du haut commandement va à l’encontre du principe de neutralité politique établi dans le texte fondateur de la Force de défense nationale.[fn]Loi n°1/019, op. cit., article 43.Hide Footnote

L’échec du putsch de mai 2015 a mis en évidence des duplicités et des trahisons dans le haut commandement. La pression du service de renseignement, les divisions latentes entre militaires et l’emploi de certains d’entre eux comme indicateurs ont suscité une paranoïa collective dans le milieu militaire.

Dans la mission de maintien de la paix en Somalie (Amisom), par exemple, bien que tous les Burundais suivent l’actualité de leur pays grâce aux réseaux sociaux, l’autocensure est de mise et le moral au plus bas.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote La présence d’indicateurs dans les bataillons, confirmée par des casques bleus burundais, suscite peur et méfiance.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’armée burundaise, Nairobi, août 2016 ; militaire, Bangui, novembre 2016.Hide Footnote Cela se traduit notamment par les nombreuses rumeurs qui circulent sur les hauts gradés, qui confirment ou remettent en cause leur loyauté à l’égard du pouvoir.

Cette relation clientéliste entre le haut commandement et le pouvoir politique permet à ce dernier de maintenir les apparences d’Arusha dans l’armée. Au niveau du commandement de l’Amisom et de l’état-major, l’équilibre ethnique est respecté.[fn]La vague de nominations d’officiers supérieurs en novembre 2015 respecte le principe de la composition paritaire. Entretien de Crisis Group, cadre militaire, Nairobi, mai 2016. Décret n°100/95 du 5 novembre 2015 portant nomination de certains cadres au ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants et à l’état-major général de la Force de défense nationale.Hide Footnote Après une étude du parlement en 2008 sur la composition de l’armée, une commission parlementaire s’est à nouveau penchée sur le sujet et a effectué des visites dans les unités militaires de novembre 2015 à février 2016. Aucune communication officielle sur ses conclusions n’a eu lieu.

Mais le partage du pouvoir militaire est ouvertement remis en cause à plusieurs niveaux. Tout au sommet de la hiérarchie militaire, le consensus tacite qui prévalait sur un partage du commandement entre un ministre et un chef d’état-major issus des deux camps a été rompu avec la nomination de l’actuel ministre de la Défense après le putsch raté de 2015. S’il est tutsi, ce dernier n’est pas issu des rangs des ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) mais du CNDD-FDD et est un civil (magistrat). Le principe du bicéphalisme (un ex-FAB et un ex-PMPA) au plus haut niveau de l’institution militaire est abandonné.

[C]ompte tenu du climat de terreur et de la polarisation ethnique qui règnent dans les services de sécurité, trouver de nouvelles recrues tutsi risque de devenir une gageure.

Par ailleurs, la situation démographique remet en cause la pérennité de l’accord dans l’armée en jouant en défaveur des ex-FAB. Plus âgés que les rebelles intégrés, ces derniers partent à la retraite et ne sont pas remplacés par d’autres Tutsi.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016. Le 31 décembre 2016, 300 militaires ex-FAB, en majorité des Tutsi, ont été mis à la retraite. « Au Burundi, 300 militaires mis à la retraite », Deutsche Welle, 4 janvier 2017.Hide Footnote Très inquiets de cette évolution, les ex-FAB dénoncent un commandement qui ne correspond plus à l’accord d’Arusha et ne pourra y correspondre à l’avenir. En effet, d’une part, compte tenu du climat de terreur et de la polarisation ethnique qui règnent dans les services de sécurité, trouver de nouvelles recrues tutsi risque de devenir une gageure. D’autre part, le gouvernement a décidé de ne plus appliquer le quota 50/50 mais le quota de 40 (Tutsi) /60 (Hutu) pour les recrutements dans l’armée à partir de 2016.[fn]« FDN : des quotas contre génocide et coups d’Etat », Iwacu, 8 février 2017.Hide Footnote

Cette politisation historique de l’armée (la réalité n’a jamais été autre au Burundi), combinée au putsch de mai 2015 qui a mis au jour les loyautés des uns et des autres, a laissé un noyau dur autour du président Nkurunziza. Il se compose d’officiers occupant des postes stratégiques, qui sont ses anciens camarades de la lutte armée au sein du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie et combattent désormais leurs anciens compagnons du maquis partis en dissidence.[fn]Le général Evariste Ndayishimiye en est un exemple typique qui, fort de son parcours dans le maquis, a su gravir les échelons dans le système de Nkurunziza, passant par le poste de ministre de l’Intérieur et des fonctions à l’étranger, pour devenir en 2016 le secrétaire général du parti au pouvoir.Hide Footnote

C. La politique internationale de l’armée burundaise remise en cause

La crise actuelle remet progressivement en cause le statut et les avantages acquis par l’armée burundaise depuis 2004. Soumise à une brutale baisse des effectifs à la fin de la guerre civile, la Force de défense nationale a certes été choyée par le pouvoir mais son engagement dans les missions de maintien de la paix a été sa véritable bouée de secours et lui a permis d’être une institution privilégiée dans un Etat pauvre. Cependant, cet effet stabilisateur est potentiellement en train d’être remis en cause par l’attitude jusqu’au-boutiste du régime.

Faire de l’armée la vitrine du processus de paix a permis au régime de développer un discours d’autopromotion auprès de ses partenaires internationaux, de vanter la réussite de la consolidation de la paix à la burundaise et de réduire la présence perçue comme trop intrusive des Nations unies dans le pays.[fn]Nina Wilén, David Ambrosetti, Gérard Birantamije, « Sending peacekeepers abroad, sharing power at home: Burundi in Somalia », Journal of Eastern African Studies, 9 mars 2015.Hide Footnote De son côté, en devenant le meilleur exemple de l’accord d’Arusha, l’armée a amélioré son image et son statut et obtenu des avantages conséquents. Mais c’est surtout sa participation aux missions de maintien de la paix qui lui a procuré de nouveaux avantages : professionnalisation, nouvelles ressources financières tant pour les militaires que pour le gouvernement, postes dans des organismes internationaux, etc. Avec la participation à l’Amisom à partir de 2007, le régime a découvert une stratégie de lutte contre la pauvreté parmi les militaires.

Comme les régimes précédents, les dirigeants qui sont arrivés au pouvoir en 2005 avaient conscience de la nécessité de veiller au bien-être des militaires. Ces derniers ont bénéficié d’une amélioration de leur situation salariale en 2006, d’une politique sociale avantageuse (attributions de crédits immobiliers à des taux préférentiels, prise en charge de la viabilisation des parcelles, gratuité des soins, etc.) et de généreuses promotions (inflation du corps des officiers) qui ont joué un rôle-clé dans la réussite de l’intégration.[fn]Entretiens de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, et militaire, Nairobi, août 2016. Entretien téléphonique de Crisis Group, acteur de la réforme du secteur de la sécurité au Burundi, juin 2016.Hide Footnote Toutefois, le manque de ressources financières de l’Etat n’a pas permis d’éviter les tensions sociales dans l’institution militaire (par exemple, en 2009 au sujet de l’allocation logement).[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

A partir de 2007, la participation à l’Amisom a atténué le choc de la démobilisation/restructuration et la grogne sociale dans une armée pauvre. Alors qu’une nouvelle vague de démobilisation devait avoir lieu, le gouvernement s’est engagé en Somalie et a suspendu la réduction des effectifs. Aujourd’hui, l’armée burundaise compte environ 25 000 hommes dont plus de 5 000 (soit un cinquième) sont déployés en Somalie.[fn]Au moment de la rédaction de ce rapport, l’effectif burundais au sein de l’Amisom s’élève à 5 432 hommes.Hide Footnote Cet engagement permet d’augmenter très substantiellement les salaires des militaires (800 dollars par mois en Somalie contre 40 dollars au Burundi) et, du fait de la durée de la mission, presque toute l’armée burundaise a effectué une rotation en Somalie (certains font même leur seconde rotation).[fn]Du fait des prélèvements du gouvernement, le salaire réel en mission avoisine les 500-600 dollars. Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016. Cette mission a dix ans cette année.Hide Footnote Par ailleurs, en cas de décès en mission, une somme de 50 000 dollars est versée aux ayants droit. A Gitega, la deuxième ville du Burundi, les vétérans de l’Amisom ont construit un nouveau quartier résidentiel.

[L]e développement d’un conflit de basse intensité au Burundi contredit son rôle de ‹ force de maintien de la paix › dans d’autres conflits.

Outre la hausse de salaire pour les militaires, la participation aux missions de maintien de la paix est aussi synonyme de nouvelles perspectives de carrière à l’inter-national.[fn]L’ex-président Buyoya est devenu le premier chef de la Misma, puis le haut représentant de l’UA au Mali à partir de 2012 ; le putschiste major général Cyrille Ndayirukiye a été directeur de l’Eastern Africa Standby Force (East brigade) à Nairobi ; le défunt général Athanase Kararuza a été l’adjoint du chef de la Misca en Centrafrique ; le général Silas Ntirwurirwa a été le commandant de l’Amisom ; et le général Kabisa a été en poste à l’East brigade.Hide Footnote La formation militaire et les financements destinés au budget de l’Etat constituent d’autres bénéfices. Ainsi, les militaires burundais ont reçu une formation pré-déploiement dispensée principalement mais pas uniquement par le programme américain African Contingency Operations Training and Assistance (Acota) ; et environ 200 dollars de la solde de chaque militaire en mission en Somalie revient à l’Etat, en principe pour financer l’équipement et d’autres frais militaires, une procédure normale pour les missions de maintien de la paix.[fn]Correspondance de Crisis Group, responsable d’une organisation multilatérale, mars 2017.Hide Footnote

Souhaitant maximiser le retour sur investissement tant politique que financier de la participation au maintien de la paix, le régime a fait plusieurs offres de service (Mali, République centrafricaine) et les forces de sécurité burundaises ont ainsi été déployées dans le cadre de la mission de l’Union africaine en Centrafrique (Misca) puis de la mission onusienne qui lui a succédée (Minusca). La participation au maintien de la paix est devenue une politique officielle, ajoutée aux missions de la Force de défense nationale.[fn]La participation aux missions de maintien de la paix des organisations multilatérales fait partie des cinq missions de la Force de défense nationale telles que définies dans la politique nationale de défense. « Politique nationale de défense », op. cit. Outre la Minusca et l’Amisom, le Burundi a participé à la Minuad, à l’Onuci et à la Minustah avec des effectifs ne dépassant pas 50 hommes par mission.Hide Footnote

La crise actuelle a conduit au retrait de l’assistance internationale et à de forts questionnements sur la participation de l’armée burundaise aux missions de maintien de la paix. En effet, le développement d’un conflit de basse intensité au Burundi contredit son rôle de « force de maintien de la paix » dans d’autres conflits.[fn]Nina Wilén, Gérard Birantamije and David Ambrosetti, « Is Burundi still a credible peacekeeper? », The Washington Post, 23 mai 2015.Hide Footnote

Dès les prémices de la crise, les principaux pourvoyeurs de coopération militaire se sont retirés.[fn]La première crispation entre les coopérations militaires occidentales (Etats-Unis, France, Pays-Bas, Belgique) et le gouvernement burundais a suivi l’attaque de Cibitoke début 2015, et la réaction brutale de l’armée burundaise. La relation avec ces coopérations n’a fait que se détériorer après cette attaque. « Ecoutons ce trop bruyant départ des instructeurs militaires de l’armée burundaise », Iwacu, 22 avril 2015 ; « US suspends Burundi peacekeeping training over protests », Reuters, 23 mai 2015. La Chine n’a pas suivi ce mouvement. « La Chine octroie des engins de travaux à l’armée burundaise », RTNB, 8 juillet 2016.Hide Footnote Les autorités américaines ont suspendu les formations du programme Acota, qui avait déjà été réduit car un nombre conséquent de troupes et d’officiers en avaient déjà bénéficié, et les autorités hollandaises ont suspendu la majeure partie de leur programme de développement du secteur de la sécurité (DSS), le plus important programme bilatéral de coopération militaire d’un point de vue financier.[fn]Ce programme a débuté en 2010, devait durer huit ans pour un montant d’environ 20 millions d’euros et comportait trois piliers (police, armée et gouvernance). Seul son volet gouvernance est encore actif. Ce programme a notamment dispensé des formations sur la gestion négociée de l’espace public, sur la neutralité politique et soutenu des “compétitions éthiques” entre commissariats sur l’usage légal de la contrainte en mars 2015. www.programmedss.bi/fr.Hide Footnote Alors que des organisations de la société civile ont lancé une campagne sur les réseaux sociaux pour le retour des soldats burundais des missions de maintien de la paix (« bringbackoursoldiers »), la participation du Burundi est contestée par les Nations unies et l’Union européenne.

Après plusieurs mois d’âpres débats, le Burundi a menacé […] de retirer ses troupes faute d’un nouveau moyen de paiement satisfaisant.

Le financement de primes mensuelles des soldats de l’Amisom est assuré par l’Union européenne (UE), par l’intermédiaire de l’Union africaine (UA). L’EU octroie, depuis janvier 2016, 800 dollars par mois par soldat – 1 028 dollars auparavant –, et les pays contributeurs de troupes décident du montant qu’ils allouent à leurs soldats.[fn]Paul D Williams, « Paying for AMISOM: Are Politics and Bureaucracy Undermining the AU’s Largest Peace Operation? », International Peace Institute, 11 janvier 2017.Hide Footnote Le gouvernement burundais payait ses troupes 800 dollars avant janvier 2016 et retenait donc 200 dollars pour ses frais généraux. La participation de l’armée burundaise dans la mission aurait alors rapporté 52 millions de dollars par an aux militaires et 13 millions au budget du gouvernement. En mars 2016, l’UE a décidé que le non-respect par le Burundi de l’accord de Cotonou, qui fixe les principes et modalités d’une partie de l’aide européenne, interdisait ces paiements, et a demandé à l’UA de trouver le moyen de payer les soldats burundais de l’Amisom sans passer par le gouvernement. Après plusieurs mois d’âpres débats, le Burundi a menacé, dans une lettre à la Commission de l’UA du 8 décembre, de retirer ses troupes faute d’un nouveau moyen de paiement satisfaisant.

En janvier 2017, un compromis semble avoir été trouvé selon lequel les paiements seraient versés aux soldats par l’intermédiaire d’une banque commerciale et non par l’intermédiaire du gouvernement.[fn]« Burundi, AU resolve AMISOM pay dispute », Africanews, 16 février 2017.Hide Footnote Les menaces du Burundi ont visiblement porté leurs fruits, sans doute en raison de l’importance de l’Amisom à la fois pour l’UA et pour l’UE. Si le nouvel arrangement se confirmait, cela pourrait apporter une bouffée d’oxygène à la fois à l’armée burundaise et au régime car ce dernier sera toujours en mesure de prélever une part des primes versées par l’UE aux soldats de l’Amisom.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, diplomate, 27 mars 2017.Hide Footnote

Cependant, la participation du Burundi au maintien de la paix fait l’objet d’une plus grande vigilance et d’un examen minutieux. Ainsi les candidatures de certains personnels burundais pour participer à l’Amisom et à la Minusca ont été rejetées et d’autres, déjà déployés, ont été rapatriés.[fn]Les candidats étaient trois majors dont la participation à la répression au Burundi en 2015 avait été signalée par l’Office du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’Homme. Le dernier officier en date à être renvoyé est un lieutenant-colonel. « Trois hommes avertis en valent beaucoup », Iwacu, 2 février 2016 ; « Le lieutenant-colonel Alfred Mayuyu renvoyé de la MINUSCA par l’ONU », Radio publique africaine (RPA), 22 août 2016. Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote Cette politique s’est intensifiée avec le renvoi de l’ensemble du contingent de la police burundaise de la Minusca (280 hommes).[fn]« L’ONU met un terme au mandat des policiers burundais, accusés d’exactions », Agence France-Presse, 4 juin 2016.Hide Footnote

IV. L’avenir de l’armée à l’image de l’avenir du pays

Avant 2015, l’armée burundaise symbolisait en apparence la reconstruction du pays après la guerre civile et constituait un élément essentiel du projet des puissances occidentales de former et de financer des militaires africains pour les opérations de maintien de la paix sur le continent. Depuis avril 2015, une crise politique largement prévisible a provoqué des désertions, exposé les lignes de fracture historiques au sein de l’armée, et suscité une certaine contestation quant à sa participation aux missions internationales de maintien de la paix. Une formation sur le maintien de la paix a quelque peu professionnalisé une armée regroupant vieille garde et anciens rebelles et sa position de neutralité lors des émeutes de 2015 atteste de la volonté d’un certain nombre d’officiers de rester à l’écart des batailles politiques. Cependant, cette politique de transformation a été contrariée par le manque de cohésion de l’institution militaire, le commandement parallèle et le clientélisme pratiqué par un régime kleptocrate et violent.

La résolution de la crise dans l’institution militaire passe par un règlement politique, auquel les militaires loyalistes et frondeurs devront être associés. Mais jusqu’à présent, tous les efforts de médiation se sont soldés par des échecs et aucun dialogue n’a commencé entre l’opposition et le régime – ce dernier étant hostile à l’idée même de négociation. Ainsi, malgré plusieurs tentatives de médiation par Benjamin Mkapa en 2016 et 2017, le gouvernement refuse toujours de rencontrer et de dialoguer avec les membres de l’opposition qui font l’objet d’un mandat d’arrêt national. La perspective d’un dialogue entre l’opposition et le régime s’éloignant avec la persistance de la crise politique, il n’y a pas de solution évidente à la crise de l’armée. Par conséquent, on peut s’interroger sur l’impact, à terme, de cette situation sur l’institution militaire : la neutralisation des opposants dans l’armée pourrait-elle la déstabiliser en provoquant une contre-réaction violente, ou réussir et aboutir au « déclin silencieux » de la Force de défense nationale ?[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Depuis le putsch manqué de mai 2015, et vu l’échec de la médiation, plusieurs scénarios sont possibles pour le Burundi : une nouvelle tentative de déstabilisation pourrait aboutir à un changement de régime relativement rapide, ou à une désintégration des structures de commandement et une guerre civile ; une stagnation de l’institution militaire pourrait la voir se dégrader à l’image du pays.

La combinaison des éliminations ciblées et de l’achat des consciences peut permettre de réduire les opposants à une minorité qui n’aura d’autres choix que de se taire ou de partir en exil.

Si l’idée se répand parmi les militaires que le maintien de Pierre Nkurunziza au pouvoir et le jusqu’au-boutisme du régime sont trop préjudiciables à leurs intérêts, certains pourront être tentés par un nouveau putsch. La dégradation de leur situation économique et sociale combinée à la peur de l’élimination physique peut leur faire sauter le pas, comme en mai 2015. Toute tentative de changer la constitution pour permettre au président de briguer un nouveau mandat serait particulièrement risquée. Certains officiers ex-PMPA partagent ces inquiétudes et craignent que la politique actuelle compromette leur avenir. Ils pourraient donc aussi participer à une nouvelle tentative de putsch.

La remise en cause du compromis politique dans le secteur de la sécurité fait maintenant resurgir les anciennes divisions et rancœurs qui avaient été mises de côté mais n’avaient certainement pas disparu. Par conséquent, une mutinerie consécutive à de nouvelles arrestations d’ex-Forces armées burundaises (ex-FAB), à un nouveau meurtre d’un militaire de haut rang ou à un conflit avec les agents du service de renseignement ou la police n’est pas à exclure. La spontanéité d’une telle mutinerie, qui ne pourrait qu’être partielle en raison des clivages politico-ethniques de l’institution militaire, ouvrirait la voie à de nombreux scénarios – de la victoire par effet de surprise à la défaite faute de masse critique.

La politique de neutralisation des opposants dans l’armée peut aussi réussir. La combinaison des éliminations ciblées et de l’achat des consciences peut permettre de réduire les opposants à une minorité qui n’aura d’autres choix que de se taire ou de partir en exil, comme les anti-troisième mandat de la société civile et du monde politique. Le mouvement de défections en cours peut s’amplifier et l’armée être ainsi complètement purgée de ses éléments anti-troisième mandat. Ces derniers pourraient alimenter les réseaux de résistance à l’étranger mais le scénario de la formation d’une force unie et conséquente aux frontières du pays est pour le moment exclu à cause des divisions entre factions d’opposition et du manque de soutien extérieur.

L’armée cesserait alors d’être une poche de résistance au pouvoir du président Nkurunziza et de son entourage. La Force de défense nationale (FDN) ne se désintégrerait pas brutalement mais entrerait dans une phase de déclin du fait de la fuite de ses cadres les plus expérimentés, de la suppression des appuis étrangers, de sa politisation continue, de la réduction de son internationalisation et des difficultés budgétaires du gouvernement. Pauvre et faible, elle ne serait plus un danger pour le pouvoir qui concentrerait les ressources militaires restantes sur quelques unités sûres comme la Brigade spéciale de protection des institutions. Les objectifs stratégiques définis pour la FDN et le projet d’en faire « une armée loyale, professionnelle, prospère, moderne et républicaine » ne seraient alors plus qu’un souvenir.[fn]Politique sectorielle 2011-2015, ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, p. 3. Tous les documents de planification sont porteurs de cette vision de la Force de défense nationale et mettent l’accent sur les ressources nécessaires pour en faire une force professionnelle. Livre blanc sur la Défense, Bujumbura, février 2014 ; stratégie sectorielle 2013-2016, ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants.Hide Footnote Cela correspondrait à un schéma militaire qui a été envisagé comme un risque lors de la définition de la politique nationale de défense et qu’on retrouve dans de nombreux régimes africains autoritaires.[fn]« Politique nationale de défense », op. cit., p. 15.Hide Footnote

En dépit de l’intransigeance du gouvernement, le dialogue politique entre le régime et l’opposition reste indispensable.[fn]Rapports de Crisis Group, Les élections au Burundi : l’épreuve de vérité ou l’épreuve de force ?, op. cit. ; et Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit. ; et le briefing Burundi : la paix sacrifiée ?, op. cit.Hide Footnote Les divisions dans l’armée font de ces recommandations une urgence, d’autant plus que la perte de soutien financier extérieur risque d’accélérer sa dégradation.

Dans la mesure du possible, il faut encourager les groupes armés exilés à poursuivre sur la voie politique et à travailler à l’unification de l’opposition.

Les responsables des organisations multilatérales qui cherchent une issue à la crise burundaise, y compris le nouveau président de la Commission de l’Union africaine, et les bailleurs du Burundi devraient indiquer très clairement aux autorités burundaises que leur position intransigeante, et les actes de répression et de violence sont inacceptables. Dans la mesure du possible, il faut encourager les groupes armés exilés à poursuivre sur la voie politique et à travailler à l’unification de l’opposition.

La participation des forces burundaises aux missions de maintien de la paix continuera vraisemblablement, à la suite de l’arrangement trouvé avec l’UA concernant l’Amisom. Ceci comporte des dangers désormais évidents ; le risque d’inclusion de membres des milices au sein des unités déployées, et le risque qu’une armée de plus en plus sous la coupe du régime ne soit impliquée à l’avenir dans des abus des droits humains, à l’image de la police et des renseignements. Tous ceux qui soutiennent et financent cette participation doivent être très vigilants, et augmenter leurs efforts de contrôle (vetting). Ils doivent être prêts, si le comportement de l’armée burundaise se dégrade, à la remplacer au sein des missions internationales.

Toute formation internationale devrait désormais être conditionnée à des signes d’ouverture du gouvernement, y compris concernant le dialogue avec l’opposition en exile. Le risque d’un affaiblissement de l’armée à long terme en raison du retrait du soutien extérieur est beaucoup moins important pour le pays que celui d’un remodelage de l’armée conformément au projet autoritaire du régime, alors que les partenaires internationaux ferment les yeux.

V. Conclusion

La crise du régime burundais est rapidement devenue une crise de l’armée burundaise. Ce seul fait sème le doute sur la réussite du projet de « nouvelle armée républicaine » vantée par les autorités burundaises et leurs partenaires. Il souligne les limites de la formation pour changer le fonctionnement des institutions et instaurer une gouvernance démocratique du secteur de la sécurité. Si l’armée burundaise a changé depuis la signature de l’accord d’Arusha en 2000, les liens pernicieux entre pouvoir politique et armée sont en revanche restés les mêmes.

Nairobi/Bruxelles, 5 avril 2017

Annexe A : Carte du Burundi

Carte du Burundi. International Crisis Group/Kjell Olsson, janvier 2016. Basé sur la carte des Nations Unies no. 4048, Rev. 8 (mai 2015).
Burundi's President Pierre Nkurunziza embraces his South African counterpart Jacob Zuma as he departs after an Africa Union-sponsored dialogue on 27 February 2016. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Burundi's President Pierre Nkurunziza embraces his South African counterpart Jacob Zuma as he departs after an Africa Union-sponsored dialogue on 27 February 2016. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Briefing 122 / Africa

Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

I. Overview

African leaders’ January 2016 decision not to endorse deployment of a 5,000-strong African Prevention and Protection Mission in Burundi (MAPROBU), as the African Union (AU) Peace and Security Council (PSC) recommended, revealed a wide rift between member states and the AU Commission (AUC) on how to address the crisis. The dispute seriously damaged AU credibility and showed that its ambition to prevent and resolve conflict does not match its capabilities, in part due to uncertainty about the extent of the AUC’s role. It also exposed procedural flaws in the PSC’s decision-making process. The incoherent response illustrates the limits of AUC and PSC freedom to act without the full support of leaders and the lack of coordination between Addis Ababa and the African UN Security Council members (the A3). If the AU is to fulfil its aim of “silencing the guns” on the continent, the AUC and member states must resolve these issues.

Map of Burundi. CRISIS GROUP

The crisis was sparked by President Pierre Nkurunziza’s 2015 decision to seek a third term, which triggered mass protests, an attempted coup, armed opposition attacks and a brutal crackdown that has fuelled a cycle of violence in which as many as 1,115 have already died, according to the Armed Conflict Location and Event Data project. The confrontation has settled into low-intensity warfare characterised by targeted assassinations, disappearances and torture and the government’s increasing resort to ethnically-charged rhetoric reminiscent of that preceding the mass atrocities of the 1990s. More than 300,000 have fled to neighbouring countries, and a further 108,000 are estimated to be internally displaced. An estimated 4.6 million of the eleven million population need food aid. With both urban and rural economies slowing and imposition of an austerity budget (an 18 per cent decrease on 2015), Burundi is sliding toward a devastating social and humanitarian emergency.

The AU and international partners have failed to halt the crisis. Nkurunziza has exploited divisions within and between the AU, the UN and the East African Community (EAC), the sub-regional organisation charged to lead the continental response. This enables his government to rebuff lacklustre EAC attempts to bring it to negotiations and has stalled the deployment of AUC-authorised human rights and military observers, as well as UN Security Council-sanctioned police. Lack of a shared analysis of the crisis’s nature fuels disunity.

The AU itself is divided. A majority of member states favour a less confrontational approach than the interventionist-inclined AUC, which together with the PSC, to avoid further embarrassment, has now shifted focus from Burundi, silencing needed warning voices. The crisis is political at its core, and only a negotiated settlement between government and opposition can end it. That requires re-examination of the 2000 Arusha accord, the power-sharing peace agreement of which the AU is a guarantor that ended the twelve-year civil war. Unless the AU, EAC and wider international community act in concert, it is a distant prospect.

To engage the government and opposition in a genuine and inclusive dialogue:

  • The AU, EAC and UN should immediately form a contact group to align positions and inject new impetus into the EAC-led mediation, whose leader, President Yoweri Museveni (Uganda), must become more personally engaged, as requested by the facilitator, Benjamin Mkapa.
     
  • The AU should expedite deployment of the 200 authorised human rights and military observers and work with the UN to quickly agree on and disburse the financial, technical, logistical and other assistance needed for the deployment.
     
  • The AU should immediately implement the decision to impose targeted sanctions, per the 17 October 2015 PSC communiqué, against those blocking negotiations, inciting violence and/or propagating hate speech.
     
  • The AU and European Union (EU) should change financing for the African Union Mission in Somalia (AMISOM) to pay Burundian soldiers directly, rather than permitting the government to keep a portion.

To strengthen AU crisis response capabilities:

  • Member states should meet their financial obligations so the AUC can be staffed adequately to carry out its mandate.
     
  • The PSC should engage consistently in finding political solutions, meeting monthly on Burundi, for example, to evaluate the security situation and discuss observer reports. Member states should engage fully on communiqués and ensure they have ownership of decisions. This requires adequate staffing of Addis Ababa embassies and clear communication channels with them.
     
  • AUC, PSC and A3 should work more closely together – including PSC observer status for the A3 – to ensure common analysis and more coherent responses.

II. The AU in Principle and Practice

A. Member States’ Commitment

Since its 2002 inception, the AU has been increasingly active in preventing and resolving conflict in Africa, due in part to growing recognition the UN cannot manage crises alone and in part to the AU’s desire to lead.[fn]The 2015 UN High-level Independent Panel on Peace Operations report highlights the AU, urging intensified collaboration also with its sub-regional partners.Hide Footnote  The organisation’s Constitutive Act set promotion of peace, security and stability on the continent as a founding objective. To help meet it, the African Peace and Security Architecture (APSA) was created. It asserts AU primacy in peace and security on the continent and devolves jointly to the PSC and AUC chairperson power to “undertake peace-making and peace-building functions to resolve conflicts”.[fn]APSA consists of the PSC, Panel of the Wise, Continental Early Warning System, Africa Standby Force and Africa Peace Fund. Articles 7, 17 of the Protocol Relating to the Establishment of the PSC, and the AU and Regional Economic Communities/regional mechanisms Memorandum of Understanding (MoU).Hide Footnote

That ambition to “silence the guns” often outstrips action, however, is not surprising given resource constraints. The Peace and Security Department (PSD), charged with administering the fifteen-member PSC, the Continental Early Warning System (CEWS), the Panel of the Wise and other mediation activity, as well as four peace support operations, has just 64 regular staff positions, 26 of which were filled in 2015.[fn]The peace support operations are AMISOM, the Regional Cooperation Initiative for the Elimination of the Lord’s Resistance Army, the hybrid UN-AU Mission in Darfur (UNAMID) and the Multinational Joint Taskforce for the fight against Boko Haram. “APSA 2014 Assessment Study: Final Report”, AU, 27 April 2015, p. 14.Hide Footnote  Personnel constraints are due to perennial underfunding. Only $169,833,340 of its estimated $416.9 million 2016 budget derives from member-state contributions, the rest from foreign partners, a reliance that compromises AU ownership of its agenda and reflects member states’ lack of commitment.[fn]Decision no.: Assembly/AU/Dec. 577(XXV). The budget does not include peace support operations. Member-state contributions mostly fund operational costs; 92 per cent of the AU’s 2016 program activities are expected to be funded by donors. “APSA 2014”, op. cit., p. 14.Hide Footnote  At the end of 2015, they had paid just 68 per cent of assessed contributions; only nineteen fully met their obligations. In July 2015, leaders pledged to fund 25 per cent of AU peace and security operations. A year later they adopted a mechanism that in theory should generate $400 million per year to help pay for AU missions, but it remains to be seen if it will be honoured.[fn]“2017 Budget Overview Paper”, AUC, 5 March 2016. “Declaration on self-reliance”, Assembly/AU/Decl.5(XXV), 15 July 2015. “The African Union Adopts the AU Peace Fund”, AUC press release, 18 July 2016.Hide Footnote

The uninspiring choices to replace AUC Chairperson Nkosazana Dlamini-Zuma is but one sign members may not actually want a strong AU. Their reluctance to cede the chairperson and PSC influence, despite vesting significant formal authority in them at the AU’s founding, is consistent with the Constitutive Act’s emphasis on national sovereignty but severely limits conflict response capacity.[fn]Some member states were dissatisfied with the quality of choices, so no candidate was able to secure the required two-thirds majority. Article 4 sets out the AU’s guiding principles, including 4(g) “non-interference by any Member State in the internal affairs of another”.Hide Footnote

B. The AU’s Principles in the Burundi Context

Beyond its commitment to preventing and resolving conflict, the AU also aspires to promote constitutional democracy and stop mass atrocities. The Burundi crisis challenges both principles, exposing inconsistency in interpreting and enforcing the Constitutive Act. Prohibition of unconstitutional changes of government (Article 4(p)) has origins in the 1990s’ broad shift from one-party and military rule to multi-party democracy. It is the only founding principle backed by a specific penalty: suspension from participation in AU activities.[fn]Articles 4(h) and 4(p) of the Constitutive Act respectively refer to prevention of mass atrocities and prohibition of unconstitutional changes of government. Mulugeta Gebrehiwot and Alex de Waal, “African Politics, African Peace”, The World Peace Foundation, July 2016. Solomon Dersso, “Unconstitutional Changes of Government and Unconstitutional Practices in Africa”, The World Peace Foundation, June 2016.Hide Footnote  The AU usually has condemned and, if asked, provided military support, when faced with coups, as in Mali and Guinea Bissau (2012) and Central African Republic and Egypt (2013).

However, what is unconstitutional change of government is not well defined. It includes an incumbent’s refusal to relinquish power after a free and fair election, but it is not clear if that extends to amendment or manipulation of the constitution to prevent change in government, as arguably in Burundi. Member states, with their respect for national sovereignty and preference for incumbency, tend to err on the side of the status quo. The commission, as guardian of AU norms and principles, tends to lean toward democratic transitions, but its position is not consistent. Ambivalence was further compounded by uncertainty around the circumstances in Burundi: whether Nkurunziza was eligible for a third-term was not cut and dry; the constitutional court, one of whose justices claims was manipulated and intimidated, concluded his first term did not count because he was appointed, not elected, and ruled he could stand again.[fn]The AUC did not condemn Rwanda’s or Congo Brazzaville’s constitutional changes in 2015. Some donors believed Nkurunziza’s case had validity. Crisis Group interviews, Western diplomat, April 2015; Judge Sylvere Nimpagaritse, Brussels, May 2016.Hide Footnote

The AU also upholds Article 4(h), “right of the Union to intervene in a Member State … in respect of grave circumstances, namely: war crimes, genocide and crimes against humanity”. Member states are historically reluctant to approve military or other action against a government, even if mass atrocities are being committed, as in Darfur (2004-2005) or South Sudan (2013-2014). The unprecedented PSC decision to invoke 4(h) for MAPROBU can be seen as a test of the AU’s graduation from the principle of non-interference, the bedrock of the AU’s predecessor, the Organisation of African Unity, to that of non-indifference.[fn]Paul D. Williams, “The African Union’s Conflict Management Capabilities”, Council on Foreign Relations, October 2011. An AU official said the AUC chairperson viewed the deployment decision as such a test. Crisis Group interview, Addis Ababa, 31 January 2016.Hide Footnote

III. The Initial Response

Dissent turned to defiance in March 2015 when demonstrators took to the streets in Bujumbura, Burundi’s capital. In the balance was not just the future of President Nkurunziza, but also the survival of the 2000 Arusha peace agreement, which included detailed power-sharing provisions. Protests increased in scale and frequency in April and May following Nkurunziza’s decision to stand for re-election, leading to violent clashes with security forces.[fn]This briefing focuses on AU and wider international responses to the crisis. For a full evaluation of the internal politics, see Crisis Group Africa Report N°224, Elections in Burundi: Moment of Truth, 17 April 2015; and Briefing N°111, Burundi: Peace Sacrificed, 29 May 2015.Hide Footnote

A. Public Diplomacy

Some praised the AU for its early intervention and strong position as the crisis began, with Dlamini-Zuma setting the tone and direction.[fn]Crisis Group interviews, U.S. officials, Addis Ababa, 29 January 2016; EU officials, Brussels, 29 February 2016; Addis Ababa, 19 April 2016. One official even called the AU’s response up until the 17 December communiqué “a model of AU diplomacy”.Hide Footnote  As tensions rose in March 2015, the AU political affairs commissioner and then the chairperson visited Bujumbura and called on the president to adhere to the constitution and Arusha, as well as for dialogue to ensure a credible election process and resolve disagreements over the third term. At first, the PSC and PSD appeared not to adopt the same tough stance, but as the situation deteriorated, positions began to align, and both the commission and the PSC engaged actively and concertedly.[fn]Crisis Group interview, UN official, Addis Ababa, 23 March 2016; “AU Commission Chairperson concludes Burundi visit with cautious optimism”, press release, AUC, 27 March 2015. The PSC urged stakeholders to respect the pending constitutional court decision on Nkurunziza’s eligibility, while Zuma dismissed the court’s findings. Zuma, Dlamini (DlaminiZuma). “Other than the #Burundi Court, all interpretations of the constitution & #Arusha Agreements are clear that there shouldn't be a third term.” 7 May 2015, 5:43 p.m. Tweet. Crisis Group interview, UN official, Addis Ababa, 15 March 2016. See also AU PSC communiqué, PSC/PR/COMM.(DI), 28 April 2015. Zuma issued nineteen press statements between March and December 2015. The PSC discussed Burundi at least monthly from March 2015.Hide Footnote

The AUC unprecedentedly refused to send a monitoring team because conditions for free and fair elections did not exist.[fn]AU communiqué, 28 June 2015.Hide Footnote  Many usual preventative diplomacy tools – high-level delegations, a special envoy, human rights and military observers, sanctions and investigation into human rights violations – were utilised, but to little effect, in part because without member states’ full political support they were not wholeheartedly deployed. The government was defiant, making concessions but then stalling or reneging on implementation.[fn]The AU has been unable to conclude an MoU with the government for 200 human rights and military observers. Only 42 have been deployed, and they cannot operate freely. In its 17 October 2015 communiqué, the PSC threatened sanctions but the AUC has yet to draw up a list of targets, let alone attempt to enforce them. The government made commitments for inclusive dialogue with the opposition only to go back on them or set unrealistic conditions, including refusing to deal with the opposition Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi et de l’Etat de droit (CNARED) coalition. Yolande Bouka, Nanjala Nyabola, “The Crisis in Burundi and the Apathy of International Politics”, Heinrich-Böll-Stiftung, April 2016.Hide Footnote

In accordance with the principle of subsidiarity that generally governs its cooperation with regional economic communities, the AU ceded primary responsibility for the crisis to the EAC. Initially, they worked closely: Zuma attended EAC summits, and the PSC endorsed EAC decisions, including President Museveni’s appointment as chief negotiator in July 2016.[fn]EAC communiqué, 6 July 2016.Hide Footnote  Engaged in his own contentious election, he delegated responsibility to Defence Minister Crispus Kiyonga. As the crisis dragged on, it became clear the EAC-led dialogue was making no headway. But without consent of Museveni or the other regional leaders, the AU was unable to insert itself into the mediation process and had to settle for expressing concern about the slow pace and endorsing the EAC’s lacklustre efforts.[fn]Crisis Group interviews, civil society actor, Addis Ababa, 11 December 2015; UN official, Nairobi, 23 March 2016. Also see PSC communiqué, PSC/PR/COMM.DLI, 17 October 2015.Hide Footnote

B. Private Diplomacy

One reason the AUC’s and PSC’s aggressive public postures have had limited success is that they have not been backed by persistent private diplomacy. Critics suggest they should have both engaged earlier at the lower levels and mobilised a high-level dialogue with interlocutors Nkurunziza trusted.[fn]Crisis Group interviews, AU and UN officials, Addis Ababa, 27-31 January 2016.Hide Footnote  Zuma could have personally engaged more with Nkurunziza and others. Foreign minister when South Africa helped broker Arusha, she arguably has a great stake in the AU’s resolution of the crisis. An official suggested she believed the intervention would demonstrate the organisation’s transition from a position of non-interference to one of non-indifference. Having failed in March 2015 to persuade Nkurunziza against a third term, however, she did not really try again.[fn]Crisis Group interviews, AU, EU officials, Addis Ababa, 9 December 2015, 31 January 2016. Once President Nkurunziza committed to standing, preventative diplomacy options narrowed.Hide Footnote

The AU also lacked consistent representation in Bujumbura, relying instead on ad hoc deployment of special envoys, high-level delegations and commission figures, including the chairperson. Following the recall of its outspoken special representative for Burundi and the Great Lakes, Boubacar Diarra, in April 2015, it had no emissary for three critical months as the crisis rapidly escalated.[fn]Nkurunziza requested Diarra’s recall because he opposed his third term bid. According to an AU official, the chairperson acquiesced because she hoped it would win favour with the president. Crisis Group interview, AU official, Addis Ababa, 31 January 2016.Hide Footnote

Diarra’s replacement, Ibrahima Fall, a former UN assistant Secretary-General for Human Rights and for Political Affairs, as well as special representative of the Secretary-General (SRSG) for the Great Lakes region, has had a more discrete presence in Bujumbura. While keeping lines of communication open with the government, however, he has been unable to conclude the MoU for the human rights and military observers and has not proactively engaged with influential actors from the country or region. More dynamic representation, backed by international consensus, might have been better able to advance AU decisions.[fn]Crisis Group interviews, AU and UN officials, Addis Ababa, 29-31 January 2016; Western diplomat, Addis Ababa, 15 March 2016.

IV. The 17 December Communiqué and its Aftermath

On 17 December 2015, the PSC issued a communiqué authorising a 5,000-strong African Prevention and Protection Mission (MAPROBU) to prevent deterioration of security, protect civilians and help create conditions needed for a credible inter-Burundian dialogue. It gave the government 96 hours to accept. If rebuffed, the PSC agreed, it would recommend that the Assembly of Heads of State and Government (the AU’s highest decision-making body) invoke Article 4(h) of the Constitutive Act, which allows intervention in cases of war crimes, genocide and crimes against humanity.[fn]AU PSC communiqué, PSC/PR/COMM.(DLVX), 17 December 2015.Hide Footnote  This bold decision broke new ground in two respects: first, an ultimatum to a sitting president; secondly, invocation of Article 4(h). The Nkurunziza government quickly refused to admit foreign troops.[fn]“Burundi: We will not allow foreign troops to enter”, Al Jazeera, 21 December 2015.Hide Footnote

A. The Context for the Decision

Six days before the PSC communiqué, violence in Bujumbura intensified significantly. Reportedly, at least 87 were killed, some summarily executed, in intense fighting sparked by coordinated grenade attacks by armed opposition groups on military installations on 11 December. Observations from an African Commission on Human and Peoples’ Rights (ACHPR) fact-finding mission, AU human rights observers’ reports and social and traditional media accounts directly influenced PSC decisions.[fn]“Burundi: 87 killed in worst violence since April coup attempt”, The Guardian, 12 December 2015. “Report of the Fact Finding Mission of the African Commission on Human and Peoples’ Rights to Burundi”, ACHPR, May 2016. Crisis Group interviews, Addis Ababa 31 January; Brussels, 29 February 2016.Hide Footnote  There was strong belief in Addis Ababa, driven by the AUC but supported by a few key PSC members, that rapidly deteriorating security and grave human rights abuse warranted decisive action. With the 1994 Rwandan genocide in mind, the PSD hoped to demonstrate the AU would not stand idly by. “The communiqué made it clear that it considered the situation grave; it put Burundi on notice and sent a message to the world that the AU had done what it could”, an AU official said.[fn]Nigeria, Ethiopia, Algeria and to a lesser extent Uganda were strongly in favour of the PSD drafted communiqué. Crisis Group interviews, Addis Ababa, 25-31 January, 14-18 March 2016.Hide Footnote

B. Miscalculations and Missteps

The PSC intended the communiqué to freeze the crisis and force the government to negotiate.[fn]Crisis Group interview, 8 February 2016.Hide Footnote  While it arguably focused international attention, helping to curb the worst security force excesses and spurring Museveni to kick-start the stalled EAC mediation, it failed to engage Nkurunziza in an inclusive political dialogue with the opposition.[fn]Crisis Group interviews, AU officials, Addis Ababa, 27 January 2016; UN officials, New York, 9 February 2016.Hide Footnote  The government dismissed MAPROBU as an “invasion and occupation force”, shocking some in the AUC, which had been convinced it would grudgingly accept the mission. Burundi watchers said the AU lacked credible situational analysis and misread Nkurunziza’s character.[fn]“Burundi rejects African Union peacekeepers as ‘invasion force’”, Agence France-Presse, 20 December 2016. Crisis Group interviews, AU, UN officials, Western diplomats, Addis Ababa, 31 January, 16 March, 19 April 2016.Hide Footnote  AU, UN and Western officials called the PSC’s ultimatum a mistake and an insult.[fn]An official described it as an “extraordinary thing to do to a sovereign government”. The AUC chairperson informed the UN Secretary-General before Nkurunziza. Crisis Group interviews, Western diplomats, New York, 8 February 2016; AU, UN officials, Addis Ababa, 16 March 2016.Hide Footnote  It was, however, just one in a series of AUC and PSC missteps and miscalculations.

Article 4(h) touched a nerve with those member states whose democratic credentials and human rights records were criticised and feared it might one day be applied to them. Invoking that article, which sets a high bar – verification of war crimes, genocide or crimes against humanity – raised the stakes considerably, and the PSC left itself no other tool with which to ratchet up pressure on the government. Some PSC delegations did not understand the ramifications of its use or consult sufficiently with capitals.[fn]Crisis Group interviews, AU, UN, EU officials, Western diplomats, Addis Ababa, 25-31 January 2016.Hide Footnote  Shortcomings of PSC working practices were exposed. Unlike the UN Security Council, whose members draft resolutions, with one leading and consulting in varying degrees, the AUC mostly writes PSC communiqués, typically with little or no input from members. Meetings frequently leave scant time to discuss content; often there is no chance to work the outcomes of deliberations into the final text. As a result, the PSC tends not to buy sufficiently into its own resolutions. The 17 December communiqué was no exception.

The heavy PSC workload stretches often under-staffed Addis Ababa missions. Most ambassadors did not use the 24-hour silence period to clear the communiqué at home. Blindsided, some governments were unwilling to give wholehearted support. The AUC also neglected to confirm that Council members had briefed their governments in advance.[fn]An official said only about a third of member states sent the communiqué to capitals in the silence period. Crisis Group interview, Addis Ababa, 17 March 2016. South Africa’s international relations and cooperation department issued a statement on Burundi with no MAPROBU mention. Asked to clarify the stance, spokesperson Clayson Monyela said, “we support the AU position yes”. “South Africa expresses concern over the situation in Burundi”, press release, 18 December 2015; Monyela, Clayson (ClaysonMonyela). "@geoffreyyork We support the AU position yes.", 20 Dec 2015, 18:29 UTC. Tweet, @Clayson Monyela, 10.29am 20 December 2015. After dismissing use of force, Tanzanian Foreign Minister Augustine Mahiga announced MAPROBU support only in January. “Mahiga calls for talks to end the bloodshed”, The Citizen, 20 December 2015. “Consultations between [AUC] and Tanzania on the situation in Burundi”, AU press release, 8 January 2016. Crisis Group interviews, AU officials, Addis Ababa, 31 January, 16-17 March 2016.Hide Footnote  It had hoped the communiqué would spur bolder action, but the response was cautious. A sense of urgency and misplaced belief that others, including the UN, would follow the AU lead led to failure to give advance word to those called upon to endorse and assist MAPROBU. The absence of planning – no concept of operations or commitments from troop contributing countries – and Burundi’s rejection of an AU force, made it hard for the Security Council to give the anticipated backing.[fn]“We [the AU] can’t always back it up with action, but we can enable others”. Crisis Group interview, AU official, 9 December 2016. The Security Council merely “took note with interest” of the communiqué. Press statement, 19 December 2015. An AU official said the AUC subsequently believed the Council was the obstacle to deployment. Crisis Group interview, 29 January 2016; interviews, UN officials and Western diplomats, New York, 8-9 February 2016.Hide Footnote

C. Force Preparedness

The AUC did not intend to deploy MAPROBU immediately. Regardless of official statements, the East African Standby Force (EASF), expected to provide forces, was not ready, and without Burundi’s consent, the AU needed Security Council approval.[fn]In January 2015, the EASF was officially declared able to deploy within fourteen days with 90 days of supplies, but a Western diplomat estimated it would take at least six months to set up operation systems for a Burundi mission. Crisis Group interview, Addis Ababa, 26 January 2016. Use of force against a sovereign state is permitted only in self-defence or UN Charter Chapter VII authorisation. The AU communiqué requested such a Security Council resolution for MAPROBU. Paul D Williams, “The African Union’s Coercive Diplomacy in Burundi”, International Peace Institute Special Report, 18 December 2015.Hide Footnote  Finally, the AUC acknowledged that MAPROBU required considerable foreign financial and logistical support. It had been conceived primarily as a threat with which to push Nkurunziza into a genuine dialogue, rather than a tangible rapid reaction force, and he called the AU’s bluff.[fn]PSC Communiqué, op. cit. The AUC may also have wanted to use MAPROBU to push automatic use of UN assessed contributions to finance AU-led peace support missions. Crisis Group interviews, AU, UN, EU officials, Addis Ababa, 26-29 January 2016; New York, 8 February 2016.Hide Footnote

D. The AU Summit and the Decision Not to Deploy MAPROBU

The government’s refusal to accept MAPROBU meant the future of the stabilisation force rested with African heads of states due to meet at the biannual AU summit in Addis Ababa, 30-31 January 2016. Invoking Article 4(h) left the door open for unprecedented forcible deployment, if two thirds agreed the security situation was sufficiently grave. By then, violence had receded, but the AUC pressed on with a bruising approval process, exposing deep fault lines with member states concerned that the mission would violate Burundi’s sovereignty and impede dialogue. The AUC might have persuaded them to pressure Burundi to accept a more limited intervention force, but understaffed and underfunded, it lacked capacity for the political work needed to build consensus around deployment; some were unaware that was needed or naively confident a pared-down version would be endorsed. Nkurunziza’s emissaries travelled the continent, arguing the crisis was a case of relatively mild post-electoral violence now under control.[fn]The government and opposition dialled back confrontation prior to the summit. Crisis Group interviews, AU, UN officials, Addis Ababa, 16 March 2016. Solomon Dersso, “To intervene or not to intervene? An inside view of the AU’s decision-making on Article 4(h) and Burundi”, World Peace Foundation, February 2016. Crisis Group interviews, AU, EU officials, Western diplomat, Addis Ababa, 30-31 January, 17 March 2016. “Burundi reaffirms dialogue commitment”, Daily News, 16 January 2016; “SA presence in Burundi talks welcomed”, African News Agency, 22 January 2016.Hide Footnote

E. The AU High-level Delegation

Trying to keep MAPROBU alive, Peace and Security Commissioner Smail Chergui recommended the assembly send a senior delegation to Bujumbura to consult. This again laid bare divisions between member states and the AUC, which insisted deliberations focus solely on an inclusive intra-Burundian dialogue.[fn]Dersso, “To intervene?”, op. cit. The high-level delegation – presidents of Senegal, Gabon, Mauritania and South Africa, prime minister of Ethiopia – was in Burundi 25-26 February. The 29 January 2016 PSC communiqué limited the mission’s discussions to dialogue, PSC/AHG/COMM.3(DLXXI). A subsequent AUC statement widened the mandate to include MAPROBU. “The African Union appoints High-Level Delegation to Burundi”, 4 February 2016.Hide Footnote  It also revealed member-state disagreements. South African President Jacob Zuma, the delegation head, dominated proceedings and set the agenda. Pretoria was pivotal in mediation and peacekeeping during the civil war, and close ties between the African National Congress and Burundian National Council for the Defence of Democracy-Forces for the Defence of Democracy (CNDD-FDD), meant the president was sympathetic to Nkurunziza. Separate, contradictory communiqués, the first unilaterally released by Zuma, the second by the AUC with delegation-member support, reinforced an appearance of disarray.[fn]Crisis Group interview, African diplomat, Addis Ababa, 20 April 2016; “AU High Level Delegation to Burundi conclusion statement”, South African presidency, 27 February 2016; “Communiqué of the visit of the [AU] high level delegation to Burundi”, AU, 29 February 2016.Hide Footnote  The AU lost a major opportunity to insert itself into the mediation process.

F. The Fallout

Leaders’ failure to endorse MAPROBU severely damaged AU credibility, revealing the gap between ambition and capabilities. The 17 December communiqué was called “unrealistic” and “un-strategic”, and the military force row distracted from dialogue.[fn]Crisis Group interviews, Addis Ababa, 25-31 January; New York, 8-9 February; Nairobi 23-24 March 2016. “The Burundi Intervention that Wasn’t”, Foreign Policy (online), 2 February 2016; “Intervention that Never Was”, Africa Confidential, 5 February 2016. “African Union diplomacy fails to take off in Burundi. Literally and metaphorically”, UN Dispatch, 29 February 2016; African Union goes backwards on Burundi”, Daily Maverick, 31 January 2016.
Hide Footnote
 Invoking Article 4(h) divided member states. Some were adamant sovereignty trumps human rights; others did not share AUC analysis that Burundi was near to catastrophic violence. The AUC was seen to have over-stepped: one of its senior officials said, “we have embarrassed the continent”. Some member states, notably Egypt, dislike AUC influence over PSC decision-making, and many predict a push for member states to draft future measures. The AU lost any authority in Bujumbura and is marginalised in efforts to resolve the crisis.[fn]Gambia’s President Yahya Jammeh, for example, was clearly opposed to the use of force without consent; Tanzanian Foreign Minister Mahiga did not believe military intervention was warranted. Derrso, “To intervene or not?”, op. cit. Crisis Group interviews, AU, EU officials, African diplomats, Addis Ababa, 25-31 January, 17 March 2016; New York, 8 February 2016.Hide Footnote  Embarrassed by the failure of MAPROBU and other diplomatic attempts and faced with member-state indifference, the AUC and PSC appear to have lost impetus. Failing to act decisively, the AU sacrificed its moral authority to speak out about incumbents manipulating or eliminating constitutional term limits.

V. The Wider International Response

The AU response has been disappointing, but neither regional powers nor the UN fared better. Domestic considerations, power politics and historic allegiances, as well as antagonisms, have shaped Burundi’s neighbours’ hesitant response. At the UN, the divergent policies of Security Council members and divisions within and between the Council and Secretariat have thwarted attempts to find a solution. Institutional rivalries, coupled with the absence of a shared analysis, prevented a coordinated approach. The government exploited this disunity, playing the main actors – the AU, EAC and UN – off against one another.

A. Regional Dynamics

At the beginning of the crisis, a key concern was the legitimacy of Nkurunziza’s re-election attempt. Two allies, Tanzania’s President Jakaya Kikwete and South Africa’s President Zuma, cautioned him against standing. However, the EAC did not condemn the third-term bid – it would have been difficult for it to do so following the failed May 2015 coup attempt.[fn]Nina Wilén, “The rationales behind the EAC members’ response to the Burundi Crisis”, Georgetown Journal of International Affairs, Volume 17, Number 1, Winter/Spring 2016. “Tanzania’s Kikwete says Burundi should heed president term limit; risks regional tensions”, Mail & Guardian, 20 March 2016; “Zuma calls for Nkurunziza not to stand for a third term”, video, SABC Digital News, May 8 2015. A 31 May 2015 EAC communiqué stopped short of calling for Nkurunziza not to stand, insisting instead on postponing elections.Hide Footnote  For others, it was never a consideration. Uganda’s Museveni, in power for 29 years and having amended presidential term limits in 2005, was seeking a fifth mandate. President José Eduardo dos Santos has ruled Angola since 1979. Next door in the Democratic Republic of Congo (DRC), Joseph Kabila has been preparing his own attempt to extend his stay in office.

Zuma calls for Nkurunziza not to stand for third term.

Zuma Calls for Nkurunziza Not to Stand for Third Term

YouTube/SABC Digital News

Once Nkurunziza won the election, the third term became moot in the region and much of Africa. For many African leaders, especially those who fought long liberation struggles, incumbency is paramount. Factor in the special relationships of Nkurunziza and his party with many of them and their parties, and it is easy to see why he has not come under serious pressure.[fn]After the July 2015 summit, and aside from a half-hearted attempt to kick-start the inter-Burundian dialogue in December. EAC leaders did little and did not meet until March. For the U.S. and other Western countries, the third term remains a concern (see also Section V.B.). Sheltered by Tanzania during the civil war, the ruling CNDD-FDD has links to its security services. Zuma and Museveni assisted the settlement that ended the war and brought Nkurunziza to power. Crisis Group interviews, UN officials, Addis Ababa, 29 January, 15 March 2016.Hide Footnote  Rwanda is the exception, consistently calling for him to step down. It argues not that term extensions are inherently bad – President Kagame pushed through a constitutional change that allows him to keep office until 2034 – but that Burundi has not prospered under his rule. It is also alarmed by the rise of anti-Tutsi hate speech, similar to that used prior to the 1994 Rwandan genocide, and fears the Democratic Forces for the Liberation of Rwanda could gain a foothold. The UN and U.S., among others, have accused Rwanda of supporting Burundian armed opposition groups to weaken Nkurunziza. Distrust of Rwanda’s perceived destabilisation of the region, and its alleged assistance to the armed insurrection, have shaped the response of other neighbours and contribute to EAC paralysis.[fn]Kagame told a University College (London) economist the crisis was about performance, not third terms. “Rwanda’s President Kagame tell Burundi’s Nkurunziza to step down”, Kenya Today, 11 May 2015. “Rwanda aids Burundi rebels, North Korea arms Congo – UN experts”, Reuters, 12 May 2016; US accuses Rwanda of stoking violence in Burundi”, Agence France-Presse, 11 February 2016. Yolande Bouka, “Missing the Target: The African Union’s Mediating Efforts in Burundi”, Egmont Royal Institute of International Relations, June 2016.Hide Footnote

Former Tanzanian President Benjamin Mkapa’s appointment as facilitator in March 2016 signalled increased Tanzanian engagement and revived optimism in the EAC process. However, negotiation delays, interference from the new EAC secretary general, Libérat Mfumukeko (an Nkurunziza loyalist), and the government’s refusal to sit down with the Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi et de l’Etat de droit (CNARED), the opposition coalition, during the first round of talks on 21 May, sparked criticism of him. His decision to meet with exiled opponents separately in Brussels somewhat allayed fears, but the discussions collapsed in July, amid government walkouts and opposition boycotts.[fn]“Violence increases as Burundi talks delayed”, Voice of America, 2 May 2016; and “Burundi peace talks open in Tanzania with opposition criticism”, Reuters, 21 May 2016. “Burundi: pour le Cnared, la rencontre avec Mkapa est déjà une ‘victoire’”, Radio France Internationale (RFI), 10 June 2016; “Burundi: peace talks collapse in Arusha”, The East African, 16 July 2016.Hide Footnote

B. The UN’s Role

The UN has been actively involved. There have been two Security Council visits and another from the Secretary-General (February 2016), plus Council meetings resulting in three resolutions, two presidential statements and a series of press releases. However, these have borne little fruit. Two reasons stand out. First, disagreements over how to mitigate and resolve the crisis stymied decisive response. Secondly, the Council tried to follow the African lead, but the continent has rarely spoken with a single voice. The Council’s slow response, despite warnings by the Secretariat, also illustrates its declining influence in Burundi. This was particularly evident in the withdrawal, under pressure, of the UN’s special political mission and its replacement in January 2015 by an electoral observation mission, with a significantly narrower mandate.[fn]For example, in January 2015, the Secretariat warned that the elections could “either consolidate or unravel the peace consolidation efforts undertaken since the Arusha accords” and pointed to the eroding spirit of the accords, shrinking of political space, intimidation of opposition supporters and limitations on free assembly and expression. “Report on the United Nations Office in Burundi”, UNSC S/2015/36, 19 January 2015. “Burundi briefing and consultations”, What’s in Blue (www.whatsinblue.org), 27 January 2014. See also, Crisis Group Africa Report N°192, Burundi: Bye-bye Arusha?, 25 October 2012.Hide Footnote

As the 2015 elections approached, some Western governments focused statements on opposition to Nkurunziza’s third term. A number of non-permanent Security Council members and Secretariat officials argue that emphasising this, rather than the risk of violence and importance of dialogue, complicated consensus efforts in a Council whose divisions over other crises were starting to seep into its response. Its first visit to Burundi in March 2015 was of limited value, as members had not agreed on a clear message or possible leverage.[fn]Crisis Group interviews, New York, December 2015, February 2016. Whether a different focus would have made consensus easier is unclear, given already acrimonious relations over Ukraine and Syria. Some also argue that the insistence Nkurunziza stand down also made the opposition less likely to compromise. Crisis Group interviews, UN officials, New York, July 2015.Hide Footnote

An idea that gained traction after the second, January 2016 visit, was police deployment. Some Western permanent members initially wanted an armed international presence to protect civilians in the event of widespread violence following increasingly sharp anti-Tutsi rhetoric.[fn]Crisis Group interviews, UN and member state officials, New York, February 2016.Hide Footnote  Subsequently, as the Council perceived an immediate genocide threat subsiding, proponents argued police could increase monitoring and so deter continuing human rights abuse by authorities.

Related Content

In April 2016, the Secretariat presented the Council three deployment options: light (twenty-50 unarmed police to work with Burundian forces); middle (228 unarmed police); and a 3,000-strong force.[fn]Angola, China, Egypt, Russia and Venezuela favoured the light option, largely toeing Burundi’s line. France, the penholder, considered the middle course most viable given Council dynamics. The U.S. initially backed the most robust option, with formed police units to patrol visibly and report regularly. Crisis Group interviews, member-state officials, New York, April-August 2016. “Burundi: briefing on options for police deployment”, What’s in Blue, 26 April 2016.Hide Footnote  After months of intermittent discussion, the Council authorised deployment of up to 228 to monitor the security situation and support the office of the high commissioner for human rights in monitoring human rights abuses. Russia, which initially wanted the lighter option, voted in favour, but abstentions from Angola, China, Egypt, and Venezuela, all citing Bujumbura’s opposition to a large police presence, dampened any sense of Council unity. The Burundian government swiftly rejected the resolution.[fn]Resolution 2303, which authorised the police, also asked the Secretariat to report on how the UN could facilitate deployment of AU observers and for proposals on how the UN police component could cooperate with them. It did not specify whether police would be armed, but Council members generally assumed they would not be, per the Secretariat’s second option. UNSC S/RES/2303, 29 July 2016. Crisis Group interviews, New York. “Government reaction following the adoption by the UN Security Council of the Resolution 2303 (2016)”, 2 August 2016.Hide Footnote  Some Council members have privately urged the UN Secretariat to liaise with Nkurunziza to soften his position on the police, and some have engaged bilaterally with Burundi.[fn]Crisis Group interviews, New York, September 2016.Hide Footnote  But the Council has taken no further collective action on its resolution – and has not even formally discussed the Burundi situation since July – further illustrating the degree to which divisions undermine its effectiveness.

As Russia and China tend to take their cue on regional crises from African members, it further complicates the Council’s role that the A3 have not spoken with one voice or followed AU policy. During discussions in November 2015, Angola counselled against using language directly from earlier PSC communiqués. Russia and China supported its position until the AUC persuaded them to withdraw their objections. Since joining the Council in January 2016, Egypt has taken a strong pro-government, anti-interventionist stand on many crises, joining Angola, China, Russia and Venezuela to resist robust UN action in Burundi.[fn]Crisis Group interviews, AU and UN officials, Addis Ababa, 9 December 2015, 29 January 2016. Cairo wants to uphold the principle of non-interference, support a fellow Nile Basin country and exact payback for the AUC’s suspension of its participation following the 2013 ousting of President Mohamed Morsi. Egypt also became a member of the AU PSC in April 2016. Crisis Group interviews, AU official, Western diplomats, Addis Ababa, 25 January, 16 March 2016.Hide Footnote

C. International Discord and Disunity

Institutional rivalries, coupled with the absence of shared analysis, have prevented coordinated approaches.[fn]While strategic coordination has been limited, cooperation between the AU and UN at a working-level in Burundi has been more effective.Hide Footnote  Early attempts at collective action, such as initial cooperation between the AU and EAC and formation of the Joint International Facilitation Team (representing the EAC, AU, International Conference on the Great Lakes Region and UN), were short lived, leaving each appearing to defend its own role or trying to carve out space at the expense of a competitor.[fn]The joint team, created at a June 2015 PSC summit, apparently met just once, after which it called for election postponement to 30 July. “Statement by the Joint International Facilitation Team on Burundi”, 26 June 2015.Hide Footnote

Though its mediation stalled, the EAC was unwilling to allow the AU to engage further. The AUC has bristled at the UN’s enhanced role after MAPROBU’s failure, fearing that the Security Council’s proposed police contingent would steal the mandate and draw financial support away from its human rights and military observers. Nkurunziza has been quick to exploit UN-AUC tension, at times courting the former while giving the cold shoulder to the latter and lobbying Council members not to support the AU’s observer mission.[fn]Crisis Group interviews, UN official, 15 March 2016; AU officials, Addis Ababa, 31 January, 22 March 2016; UN officials and African diplomats, New York, 25-26 May 2016.Hide Footnote  Mkapa, like his predecessor, has been slow to accept UN help, relying instead on the EAC secretariat, headed by a Burundian diplomat, despite its limited mediation experience.

The international community missed a number of other opportunities to demonstrate joint commitment to resolving the crisis, such as could have been done if the PSC and AUC chairperson had joined UN counterparts’ Burundi visits, assuming positions and messaging were aligned in advance and then relayed clearly to Nkurunziza.[fn]Crisis Group interviews, AU and UN officials, Addis Ababa, 29 January 2016.Hide Footnote  They should take up further chances for collaboration.

VI. Moving Forward

The crisis is at an impasse, and genuine inclusive dialogue between government and opposition seems a remote possibility. Positions are entrenched, and both are playing for time as the toll rises.[fn]Crisis Group Africa Report N°235, Burundi: A Dangerous Third Term, 20 May 2016; commentary, “Insights from the Burundian Crisis (III): Back to Arusha and the Politics of Dialogue”, 7 July 2016.Hide Footnote  Despite widespread censure, the government has proven it can resist international pressure. The EAC-led mediation under Museveni has made little progress but is currently the only mechanism for dialogue, so the AU, UN and others should provide logistical, financial and political support. More crucially, the AU, UN and EAC need to build consensus and coordinate better. A contact group would be an important step toward aligning positions and could inject new life into negotiations. As requested by Mkapa, Museveni (and other EAC leaders) must become more personally engaged. Having agreed to mediate, he should shoulder the responsibilities and, as a minimum, set out his vision for the way forward.

Two key leverage points have not yet been fully utilised: targeted sanctions and denying Burundi’s financially advantageous participation in AU and UN peacekeeping operations. Implementation of limited sanctions has been haphazard and half-hearted.[fn]For example, in October 2015, the EU sanctioned four government members; two months later the U.S. sanctioned a slightly different group.  But with government revenue falling and further GDP decline forecast, the government is vulnerable to economic pressure. UN sanctions are unlikely given Security Council divisions, but the AU should implement the PSC’s October 2015 decision to impose targeted sanctions. Despite the difficulty of ensuring full adherence in a region generally supportive of Nkurunziza, that would send an important signal and add further pressure on the government. The EU and the U.S., whose special Great Lakes region envoy has already condemned the use of inflammatory rhetoric, should expand their existing sanctions to include those propagating hate speech. Removal of sanctions should be clearly benchmarked to reducing violence, ending impunity and starting dialogue.[fn]“Burundi braces for more violence”, Deutsche Welle, 7 November 2015. Crisis Group Statement, “Burundi: Time for Tough Messages”, 24 February 2016.

Funds from the army’s contribution to the AU mission in Somalia (AMISOM) and the UN mission in the Central African Republic are a vital lifeline for the government. Removal could force it to change its dangerous trajectory. The EU and AU should finalise changes so that AMISOM money is paid directly to the soldiers. The AU and its partners should also solicit other troop contributors to replace Burundian soldiers within AMISOM eventually, so as to pressure the authorities to begin an open, genuine dialogue.[fn] “EU takes aim where it hurts Burundi – peacekeeper funding”, Reuters, 29 March 2016. Crisis Group Report, Burundi: A Dangerous Third Term, op. cit. A UN Human Rights Council-mandated investigation that found widespread, systematic human rights violations in Burundi has urged the UN and AU to “phase out the use of Burundian troops in peacekeeping operations while the crisis continues”. “Report of the UN Independent Investigation on Burundi (UNIIB) established pursuant to Human Rights Council Resolution S-24/1*”, UN HRC A/HRC/33/37, 20 September 2016, p. 23. The Burundian government rejected the findings as “politically exaggerated”. Foreign Minister Alain Nyamitwe, UN General Assembly speech, 24 September 2016. 

VII. Conclusion

Attention and interest has shifted away from the Burundi crisis. The government appears to have realised that keeping casualties to a minimum limits scrutiny and is forging ahead with plans to change the constitution and abolish presidential term limits. Discussions about this could begin at October’s parliamentary session. Though the 2020 election cycle seems far off, international actors should press harder for a political settlement. Postponing firmer, more unified action would leave the country at best in a permanent state of low intensity violence. Despite internal divisions, the AU should not disengage but rather insist on deployment of its human rights and military observers. Institutional rivalries between the AU, EAC and UN must not block the concerted international action needed to secure a negotiated solution and prevent a deeper decent into civil war.

Addis Ababa/Nairobi/Brussels, 28 September 2016

VIII. Glossary

A3 The collective name for the three rotating African members of the UN Security Council, currently Angola, Egypt and Senegal.

ACHPR The African Commission on Human and People’s Rights oversees and interprets the African Charter on Human and People’s Rights, an international instrument designed to promote and protect human rights and basic freedoms on the continent.

AMISO African Union Mission in Somalia.

APSA The African Peace and Security Architecture, the umbrella term for the AU’s mechanisms for promoting peace, security and stability in Africa. It consists of the Peace and Security Council, the Panel of the Wise, the Continental Early Warning System, the Africa Standby Force and the Peace Fund.

AU African Union.

AUC The African Union Commission is the AU’s secretariat. Headquartered in Addis Ababa, it is led by the Chairperson (currently Nkosazana Dlamini-Zuma) and supported by a deputy chairperson and eight commissioners.

CEWS The Continental Early Warning System gathers information about potential conflicts or threats to the security of AU member states. It is housed in the Peace and Security Department’s Conflict Prevention and Early Warning Division.

CNARED The National Council for the Restoration of the Arusha Agreement and the Rule of Law is a coalition of the main exiled Burundian opposition movements, as well as two former presidents, members of civil society and CNDD-FDD dissidents.

CNDD-FDD The National Council for the Defence of Democracy-Forces for the Defence of Democracy is Burundi’s ruling party. During the civil war (1993-2005) it was a significant rebel group.

DRC Democratic Republic of Congo.

EAC The East African Community is an inter-governmental organisation with six members: Burundi, Kenya, Rwanda, South Sudan, Tanzania and Uganda.

EASF The Eastern Africa Standby Force is one of the five regional multidimensional forces that make up the African Standby Force. It members are Burundi, Comoros, Djibouti, Ethiopia, Kenya, Rwanda, Seychelles, Somalia, Sudan and Uganda.

EU European Union.

MAPROBU African Prevention and Protection Mission in Burundi.

PSC The Peace and Security Council, the AU’s decision-making organ for the prevention, management and resolution of conflict, is a standing committee of fifteen members elected according to regional representation and rotation.

PSD The AUC’s Peace and Security Department supports the PSC and Commission in activities related to the promotion of peace, security and stability in Africa.

MoU Memorandum of understanding.

RECs The Regional Economic Communities are groupings of African states formed to facilitate economic integration between member states. They are increasingly involved in coordinating AU member states’ interests in areas such as peace and security, development and governance. The AU recognises eight RECs.

RMs The regional coordinating mechanisms of the regional standby forces of Eastern and Northern Africa.