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Army soldiers stand on the main road in the Cibitoke neighbourhood of Bujumbura, Burundi, as protesters try to prevent authorities from removing barricades, on 9 May 2015. AFP/Phil Moore
Report 247 / Africa

Burundi : l’armée dans la crise

Près de deux ans après la tentative de coup d’Etat, la crise burundaise continue de s’enliser, et la polarisation politique et ethnique a atteint l’armée, hier vitrine de l’accord d’Arusha qui a mis fin à la guerre civile.

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Synthèse

En l’espace de deux ans, la crise burundaise s’est enlisée. Après la réélection, en juillet 2015, du président Nkurunziza – dont la candidature, en avril, avait déclenché les troubles – et face à l’échec de la médiation, elle s’est transformée en conflit de basse intensité et près de 400 000 Burundais ont fui leur pays. Depuis la tentative de coup d’Etat de mai 2015, la polarisation politique a violemment atteint l’armée. Une série d’attaques a ciblé de nombreux officiers adhérant au projet politique du président ou soupçonnés de sympathiser avec les putschistes. Des tentatives d’assassinat ont aussi eu lieu à l’étranger. La réputation de l’institution, dont la réforme a été soutenue depuis dix ans par les bailleurs étrangers, en pâtit. La formation dispensée par les partenaires internationaux a pris fin, et sa lucrative participation aux opérations de maintien de la paix à l’étranger est contestée. Une armée divisée et découragée est un risque majeur pour la stabilité du pays. Seul un dialogue entre le gouvernement et l’opposition pourrait donner des assurances aux officiers qui résistent à la politisation de l’institution. Il est plus urgent que jamais.

Longtemps décrite comme la vitrine de l’accord d’Arusha de 2000 qui a mis fin à la guerre civile, l’armée incarne aujourd’hui la crise burundaise mieux que toute autre institution. Du fait de sa composition multiethnique, des formations dispensées par les partenaires extérieurs et de son rôle dans le maintien de la paix à l’étranger, l’armée burundaise avait acquis une bonne réputation à l’extérieur et un statut avantageux à l’intérieur du pays. Mais elle souffrait en même temps de fragilités latentes et la crise de 2015 a facilement brisé le double consensus sur lequel reposait la stabilité du régime burundais : celui entre l’armée et le pouvoir et celui, interne à l’armée, entre les ex-rebelles, issus majoritairement du parti au pouvoir, et les militaires de la vieille garde. Depuis lors, le régime s’efforce de capturer l’institution militaire par une campagne de purge et d’élimination en son sein des opposants réels ou supposés au troisième mandat – en premier lieu les officiers de l’armée de l’avant-guerre et les officiers tutsi, mais aussi des ex-rebelles hutu, y compris des officiers haut gradés.

La crise actuelle, qui prend la forme d’assassinats croisés de militaires, remet violemment en cause l’accord d’Arusha au niveau de l’armée et les efforts de dépolitisation et de professionnalisation menés depuis dix ans, révélant les tensions politico-ethniques à l’œuvre dans les coulisses de l’institution en dépit de ses transformations. Elle provoque de nombreuses défections et rend son avenir incertain. Les Nations unies et l’Union européenne sont réticentes à l’accroissement de la participation du Burundi aux missions de maintien de la paix et ont pris des mesures pour la limiter. Celle-ci ayant constitué un antidote à la paupérisation et favorisé l’intégration de ses différentes composantes, sa remise en cause et celle des soutiens externes qui l’accompagnent pourraient conduire à terme à la perte des avantages économiques et sociaux liés au métier militaire. Cela constitue un risque supplémentaire pour la stabilité du pays.

La crise au sein de l’armée, à l’image de celle que traverse le pays, souligne le risque d’un pourrissement durable de la situation.

Appauvrie et polarisée sur les plans politique et ethnique, l’armée se recentre autour du noyau loyaliste et les confrontations ouvertes entre factions de l’armée ont été évitées depuis 2015. Mais ce calme apparent et très relatif se fonde principalement sur la peur et les observateurs extérieurs ne devraient pas être dupes. L’armée telle qu’on l’a connue depuis 2004 est en ruines, et ne pourrait se rétablir qu’au prix d’une résolution politique inclusive, perspective qui semble s’éloigner avec le durcissement continu du régime et les difficultés rencontrées par la médiation de l’ex-président tanzanien Benjamin Mkapa. Faute de cela, deux scénarios sont envisageables pour l’avenir de l’armée : une nouvelle confrontation majeure, qui pourrait prendre la forme d’un nouveau putsch, ou un déclin silencieux et inexorable.

Dans cette situation, seules des garanties sur la pérennité de l’accord d’Arusha, dont découle la réussite relative de l’intégration de l’armée depuis 2004, ou son adaptation consensuelle, pourraient rassurer les officiers en leur donnant les assurances nécessaires sur leur avenir et celui de leur institution. Malgré l’intransigeance du gouvernement, qui a rendu les tentatives de médiation très difficiles, les Nations unies, l’Union africaine, la Communauté d’Afrique de l’Est et l’Union européenne devraient redoubler d’efforts pour qu’un dialogue inclusif entre le gouvernement et l’opposition en exil ait lieu, et les partenaires qui ont soutenu l’armée depuis 2004 ne devraient pas réinvestir dans la formation d’une institution désormais très politisée, tant qu’elle reste sous le contrôle d’un régime autoritaire et violent. La participation de l’armée burundaise aux opérations de maintien de la paix ne devrait se poursuivre que sous les conditions strictes de contrôle (vetting) des individus qui y prennent part. La crise au sein de l’armée, à l’image de celle que traverse le pays, souligne le risque d’un pourrissement durable de la situation.

Nairobi/Bruxelles, 5 avril 2017

I. Introduction

La crise burundaise, née en avril 2015 du désaccord sur la légitimité de la troisième candidature du président Pierre Nkurunziza, se poursuit.[fn]Crisis Group suit la crise burundaise depuis son commencement et a décrypté ses différentes phases. Voir les rapports Afrique de Crisis Group N°224, Les élections au Burundi : l’épreuve de vérité ou l’épreuve de force ?, 17 avril 2015 ; et N°235, Burundi : anatomie du troisième mandat, 20 mai 2016 ; et le briefing Afrique N°111, Burundi : la paix sacrifiée ?, 29 mai 2015.Hide Footnote Depuis sa réélection en juillet 2015, le régime et ses opposants sont engagés dans une lutte armée de basse intensité. Au cours des manifestations contre le troisième mandat (avril-juillet 2015), l’armée s’est gardée de prendre part à la crise politique, observant ses développements sans contribuer à la répression. A l’inverse de la police, les militaires ont évité d’avoir recours à la force. Certains se sont même interposés entre les manifestants et les policiers, ce qui a parfois conduit à des violences entre policiers/agents des renseignements et militaires.[fn]« Burundi : un militaire tué par un officier du renseignement, neuf manifestants blessés », Le Monde, 30 avril 2015.Hide Footnote

Cependant, la tentative de putsch du 13 mai 2015 a mis en lumière des dissensions au sein de l’institution militaire.[fn]Sur cette tentative de putsch, lire le briefing de Crisis Group, Burundi : la paix sacrifiée ?, op. cit. ; et « Christine Deslaurier : “Pierre Nkurunziza avait bien préparé ses arrières” », Jeune Afrique, 21 mai 2015.Hide Footnote L’accord d’Arusha, qui a consacré en 2000 le principe de la parité ethnique dans les forces de sécurité, et les accords ultérieurs avec le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD) et les Forces nationales de libération (FNL), groupe rebelle hutu issu de la guerre civile et grand rival des FDD, ont abouti à un processus d’inté-gration des rebelles dans l’armée, soutenu par certains garants d’Arusha, y compris les Nations unies et l’Afrique du Sud.[fn]Très majoritairement hutu, ces deux partis ont lutté par les armes contre le régime du président Buyoya et ont boycotté l’accord d’Arusha avant de rejoindre le processus de paix en 2003 (CNDD-FDD) et en 2009 (Forces nationales de libération).Hide Footnote La Force de défense nationale (FDN) est née en 2004 de la fusion des groupes rebelles et d’une armée composée en majorité de et dirigée par des Tutsi. Les ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) constituent la vieille garde de l’armée, majoritairement tutsi, tandis que les ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) sont les anciens combattants des groupes armés, majoritairement hutu, y compris les FDD maintenant au pouvoir, qui ont été intégrés dans l’armée depuis les accords de paix.[fn]Pour plus d’information sur les FDD, voir le rapport de Crisis Group, Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit.Hide Footnote

La tentative de renversement du pouvoir – lors d’un déplacement du président Nkurunziza en Tanzanie, où il assistait à un sommet de la Communauté d’Afrique de l’Est – a été menée par Godefroid Niyombare, ancien chef d’état-major et figure historique très populaire du parti au pouvoir, et Cyrille Ndayirukiye, ancien ministre de la Défense issu des ex-Forces armées burundaises. Dévoilant l’opposition de certains officiers au troisième mandat, elle a fait entrer de plain-pied l’armée dans le tourbillon politique. Ndayirukiye et trois autres généraux ont été condamnés à la prison à perpétuité et Niyombare est parti en exil.[fn]« Burundi ex minister, generals, jailed for life over coup », Reuters, 15 janvier 2016.Hide Footnote Puis la violence politique a fait intrusion dans l’armée : le régime est passé de la suspicion à l’élimination afin d’y éradiquer toute poche de résistance.

L’armée nationale et ses factions dissidentes sont loin d’être les seuls acteurs des violences qui secouent le Burundi depuis 2015. Tandis que l’armée a été reconstituée dans le respect de l’accord d’Arusha, les quotas n’étaient pas respectés dans la police, dont de très nombreux agents sont aujourd’hui issus des ex-PMPA, et ils ne s’appli-quaient pas strictement au service de renseignement.[fn]Si l’accord d’Arusha pose le principe de la correction des déséquilibres ethniques dans les corps de défense et de sécurité (dont fait partie le service de renseignement), il ne mentionne pas le quota de 50 pour cent pour le service de renseignement, contrairement à l’armée et la police. Articles 12-3 et 16 de l’accord d’Arusha, 28 août 2000.Hide Footnote Le régime a donc pu installer dans ces deux institutions d’anciens alliés de la guerre civile ; aujourd’hui, elles lui sont largement inféodées et leurs instances de direction sont très politisées. Le service de renseignement, très proche des PMPA, et autrefois dirigé par une figure radicale du régime, Adolphe Nshimirimana, est depuis longtemps l’institution la plus crainte au Burundi.

Les Forces nationales de libération (FNL) sont entrées dans les négociations de paix après tous les autres groupes armés, et leur intégration au sein de la Force de défense nationale (FDN) n’a commencé qu’en 2009. Après le boycott des élections de 2010 par leur parti politique, elles ont fait l’objet d’une répression féroce de la part du régime, et une partie des FNL ayant intégré la FDN a fui, certains rejoignant le maquis dirigé par Aloys Nzabempema dans le Sud-Kivu en République démocratique du Congo (RDC). La crise a accéléré ces désertions et intensifié la répression contre les militants des Forces nationales de libération alors que leur chef historique, Agathon Rwasa, est resté au Burundi et siège au parlement depuis les élections de 2015.

II. De la crise politique à la crise de l’armée

A. Purges et représailles

La lutte de 2015 contre le troisième mandat s’est prolongée en 2016 au sein de l’ins-titution militaire. La série d’assassinats croisés d’officiers suscite alors un climat de paranoïa et crée d’importantes tensions dans l’armée.

Depuis août 2015, les meurtres de militaires n’ont pas cessé. L’identité des victimes – très souvent des officiers – indique qu’il s’agit d’assassinats ciblés s’inscrivant majoritairement dans une logique de représailles entre ceux qui sont en faveur du troisième mandat et ceux qui s’y opposent. Ainsi, l’assassinat du général Adolphe Nshimirimana, l’ancien chef du service de renseignement, le 2 août 2015 est suivi le 15 août par l’assassinat du colonel Jean Bikomagu, ex-Forces armées burundaises (ex-FAB), chef d’état-major lors du coup d’Etat contre le président (hutu) Ndadaye en 1993 et de ce fait symbole de la vieille garde militaire tutsi et du refus d’un pouvoir hutu.[fn]Il est de notoriété publique que Jean Bikomagu a joué un rôle majeur dans le putsch sanglant de 1993. Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Bruxelles, juin 2016. Nigel Watt, Burundi, the biography of a small African country (London, 2016), p. 47.Hide Footnote

Le 22 mars 2016, le lieutenant-colonel Darius Ikurakure (ex-Partis et mouvements politiques armés et chargé de la répression dans les quartiers nord de Bujumbura), et, quelques heures plus tard, le major Didier Muhimpundu (ex-FAB), sont assassinés.[fn]Les hommes d’Ikurakure étaient notamment déployés dans les quartiers de Ngagara, Cibitoke, Mutakura et Kinama, à Bujumbura. Il était notoirement connu pour avoir participé à l’opération brutale de l’armée contre des rebelles qui n’ont jamais été clairement identifiés en province de Cibitoke au début de l’année 2015, à la défense de la Radio-Télévision nationale du Burundi (RTNB) lors de la tentative de putsch en mai 2015, et à la répression dans le quartier de Nyakabiga à Bujumbura le 11 décembre 2015. Il a été décoré à titre posthume par le président de la République lors de la fête de l’indépendance, le 1er juillet 2016. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016. « Un anniversaire sous le signe de la loyauté », Iwacu, 1er juillet 2016.Hide Footnote Le chef d’état-major ex-FDD, le général Prime Niyongabo, échappe à un attentat en septembre 2015, tandis que le général Athanase Kararuza (ex-FAB et conseiller militaire du premier vice-président) tombe dans une embuscade devant le lycée du Saint-Esprit à Bujumbura le 25 avril 2016.[fn]« Burundi : le chef d’état-major échappe de justesse à un attentat », Radio France Internationale (RFI), 11 septembre 2015. « Assassinat du général Athanase Kararuza : une embuscade bien montée », Iwacu, 2 mai 2016.Hide Footnote

Quand ils ne sont pas tout simplement revendiqués par un groupe armé […] le modus operandi de certains meurtres révèle une signature militaire.

Si les ex-FAB (actifs et à la retraite) sont les premiers à être suspectés par le régime, la violence de ce dernier n’épargne pas les ex-Partis et mouvements politiques armés opposés au troisième mandat, comme le colonel Emmanuel Buzubona, ancien numéro 2 du renseignement militaire burundais, assassiné le 20 avril 2016.[fn]Arrêté le 12 décembre 2015 par le service de renseignement sur la base de soupçons de collaboration avec les opposants à un troisième mandat du président Nkurunziza, avant d’être relâché quelques jours plus tard, il a été abattu dans le quartier de Kinama à Bujumbura. « Burundi : un officier de l’armée tué », BBC, 21 avril 2016.Hide Footnote Quand ils ne sont pas tout simplement revendiqués par un groupe armé, comme l’élimination de Darius Ikurakure par les Forces républicaines du Burundi (Forebu), le modus operandi de certains meurtres révèle une signature militaire (armement, connaissances des habitudes des victimes, accès aux lieux, etc.).[fn]Le Forebu est un groupe rebelle initialement dirigé par Godefroid Niyombare. « Burundi : le Forebu revendique l’assassinat d’un officier de l’armée », Africanews, 23 mars 2016. Le lieutenant-colonel Darius Ikurakure a été tué dans l’état-major par une personne en treillis qui s’est enfuie en voiture. Plusieurs sources concordantes indiquent que son assassin serait un militaire dont certains parents auraient été victimes de la répression à Mutakura en décembre. Entretiens de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016 ; cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote A ces assassinats croisés s’ajoutent des actes de violence entre militaires que le régime s’efforce de minimiser, à défaut de pouvoir les dissimuler (un mort le 28 mars 2016 au camp de Muzinda, plusieurs au sein de la garde présidentielle le 19 juin à Bujumbura).[fn]A Muzinda, un caporal-chef ex-FDD aurait tenté de jeter une grenade sur d’autres militaires et aurait été victime de son geste. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016. Selon la version officielle, deux personnes ont été tuées le 19 juin, dont un membre de l’escadron blindé de la garde présidentielle, mais un témoin parle d’au moins cinq morts. « Un militaire se tue après avoir blessé son collègue », RTNB, 20 juin 2016. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, juin 2016.Hide Footnote

Dans ce climat, le service de renseignement procède à des arrestations parmi les militaires actifs et retraités qui aboutissent parfois à leur disparition. Une liste exhaustive de ces arrestations est impossible à établir mais certains cas sont particulièrement révélateurs du ciblage des ex-FAB par le service de renseignement. En 2016, des retraités ex-FAB ont été arrêtés ou tués, des militaires arrêtés en septembre ont été condamnés pour atteinte à la sûreté de l’Etat, et un adjudant est mort dans les locaux des services de renseignement le 14 septembre.[fn]« Rapport n°29 », SOS-Torture/Burundi, 2 juillet 2016 ; « Rapport n°44 », SOS-Torture/Burundi, 15 octobre 2016 ; « Bulletin spécial sur la répression du pouvoir contre des militaires et policiers », Ligue burundaise des droits de l’Homme Iteka, septembre 2016 ; « Les familles des militaires arrêtés au Burundi de plus en plus inquiètes », RFI, 29 septembre 2016.Hide Footnote Après les officiers, la répression semble maintenant se concentrer sur les cadres intermédiaires de l’armée (sous-officiers) ainsi que sur les retraités. Le climat de peur est tel que les militaires ex-FAB qui servent en Somalie appréhendent de rentrer au pays en permission – plusieurs d’entre eux ayant été arrêtés à leur retour.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’armée burundaise, Nairobi, août 2016 ; militaire, Bangui, novembre 2016.Hide Footnote

Les autorités nient la gravité de la crise, affirment qu’il s’agit d’une déstabilisation conduite de l’extérieur et « qu’il n’y a pas de malaise dans l’armée ».[fn]« Pas de défection au sein de l’armée du Burundi, selon le porte-parole de la FDN », Bonesha FM, 25 mars 2016 ; « Général-major Prime Niyongabo : “Il n’y a pas de malaise à l’armée” », vidéo, YouTube, mise en ligne le 5 avril 2016, www.youtube.com/watch?v=1Qq2V6nURzU. « Les officiers militaires, nouvelles cibles des malfaiteurs : le porte-parole de l’armée donne sa version », Infos Grands Lacs, 12 avril 2016.Hide Footnote Pourtant, la violence à caractère militaire a continué fin 2016 et début 2017 : tentative d’assas-sinat de Willy Nyamitwe le 28 novembre, affrontement faisant plusieurs victimes dans les rangs de la Force de défense nationale au Sud-Kivu en RDC le 21 décembre, assassinat du ministre de l’Environnement le 1er janvier, attaque sur le camp militaire de Mukoni, dans la province de Muyinga le 23 janvier, suivie par une nouvelle vague d’arrestations dans les milieux militaires, et affrontement entre une faction des Forces nationales de libération et l’armée à Gatumba, dans la province de Bujumbura rural, le 7 février.[fn]Respectivement : « Tentative d’assassinat contre Willy Nyamitwe : les deux camps sont déchaînés », Iwacu, 5 décembre 2016. « Révélation/Une incursion tourne mal dans l’Est de la RDC », Iwacu, 2 janvier 2017. « Burundi : assassinat du ministre de l’environnement », Le Monde, 1er janvier 2017. Une vingtaine de militaires ont été arrêtés ; certains sont morts et sept ont été condamnés à l’issue d’un procès expéditif ; un major aurait été exécuté par un de ses collègues lors d’une tentative d’arres-tation mais l’armée dément et parle d’une malencontreuse erreur ; « Tentative de vol ou montage », Iwacu, 2 février 2017. « Tweet de SOS Médias Burundi, @SOSMediasBDI, 9h19, 7 février 2017 », https://twitter.com/SOSMediasBDI/status/828941151629615104.Hide Footnote

B. Désertions et tentatives d’organisation à l’étranger

La peur d’être tué renforce le mouvement de désertions observé dans l’armée burundaise depuis 2015 et confirmé notamment par les Nations unies.[fn]« Rapport final du Groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », Conseil de sécurité des Nations unies S/2016/466, 23 mai 2016, paragraphes 34 et 36.Hide Footnote Selon des sources militaires burundaises, entre 600 et 2 000 hommes auraient fait défection depuis le début de la crise, dont des officiers de haut rang.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadres de l’armée, Nairobi et Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote Parmi eux figurent le lieutenant-colonel Alexandre Mbazumutima, chargé des renseignements à la 120ème brigade, le major Emmanuel Ndayikeza, commandant en second du Bataillon de soutien de la première région militaire, une unité d’élite basée à Bujumbura, et le colonel Edouard Nshimirimana, responsable des transmissions et des communications militaires, qui auraient tous déserté, le dernier avec une quarantaine de soldats en emportant des armes, des munitions et des équipements de communication.[fn]« Burundi : deux responsables désertent l’armée », RFI, 3 octobre 2015. « Fears grow in Burundi as executions and desertions undermine army », The Guardian, 29 avril 2016.Hide Footnote Plusieurs désertions ont eu lieu à l’été 2016 en Ethiopie, en Belgique et à l’Institut supérieur des cadres militaires.[fn]« Point de presse sur des cas de désertions à la FDN », ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, 19 août 2016. « Burundi: Tutsi army officers on mission abroad choose to defect instead of returning home », International Business Times, 18 août 2016.Hide Footnote

Parallèlement, plusieurs groupes armés d’opposition sont apparus. Le RED-Tabara (Résistance pour un Etat de droit au Burundi) et les Forces républicaines du Burundi (Forebu) sont nés fin 2015/début 2016 tandis qu’un groupe de combattants des Forces nationales de libération commandé par Aloys Nzabampema, en dissidence avec le chef historique Agathon Rwasa, est actif à la frontière congolo-burundaise depuis plusieurs années.[fn]Entretien de Crisis Group, membre des Forces nationales de libération, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Ce dernier groupe ne communique pratiquement pas tandis que les deux premiers ont affiché leur volonté de recourir aux armes contre le régime sans pour autant s’opposer aux tentatives de médiation.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, membres de groupes armés, août 2016.Hide Footnote Tous les trois ont très probablement des relais à l’intérieur du pays. Le RED-Tabara est la branche armée du Mouvement pour la solidarité et la démocratie (MSD) d’Alexis Sinduhidje et le Forebu est dirigé par le colonel Nshimirimana depuis que le général putschiste Godefroid Niyombare a pris un rôle de deuxième plan, au moins dans les interventions médiatiques.[fn]Sur Alexis Sinduhidje et le RED-Tabara, voir « Rapport final du groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », op. cit., paragraphe 33. « Communiqué de presse du Forebu », 18 août 2016.Hide Footnote Ce groupe est le seul à être majoritairement constitué de militaires qui ont servi dans la Force de défense nationale, son noyau dur étant formé par les militaires impliqués dans le putsch du 13 mai 2015.

Les dirigeants du RED-Tabara et du Forebu étant en exil comme la plupart des opposants, le régime tente de les atteindre en terre étrangère. Il emploie des éléments des services de renseignement et des Imbonerakure pour infiltrer les camps de réfugiés et les milieux d’opposition.[fn]Les Imbonerakure sont la branche des jeunes du parti au pouvoir mais comptent aussi de nombreux démobilisés. « Réfugiés burundais : la vie en exil », commentaire de Crisis Group, 25 octobre 2016. « Fleeing Burundi won’t protect you from its government », Foreign Policy, 4 novembre 2016.Hide Footnote Des tentatives de meurtre d’opposants (pas forcément liés aux groupes armés) ont déjà eu lieu à Nairobi (Kenya) et à Kampala (Ouganda).[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Nairobi, août 2016. « Burundi : un journaliste en exil agressé au couteau », Jeune Afrique, 3 août 2016. « Burundi. Répression aux dynamiques génocidaires », FIDH/Ligue Iteka, novembre 2016. « Two police officers, taxi driver charged with abducting Interpol official », The Star, Nairobi, 30 mai 2016.Hide Footnote

III. La fin des apparences : la remise en cause de l’accord d’Arusha dans l’armée

A. L’intégration sans la cohésion : la réforme de l’armée

Créée en 2004, la Force de défense nationale est le produit d’un compromis politico-militaire. Après trois décennies de dictature militaire mono-ethnique, les signataires de l’accord d’Arusha avaient accepté le principe d’une composition ethnique paritaire des forces de sécurité (50 pour cent de Hutu et 50 pour cent de Tutsi) et l’avaient inscrit dans le troisième protocole.[fn]Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi, protocole III, article 14-1. g., 28 août 2000.Hide Footnote La durée de cet équilibre ethnique restait à déterminer et n’a pas été fixée par la suite.[fn]« Pendant une période à déterminer par le Sénat, la Force de Défense Nationale ne compte pas plus de 50% des membres appartenant à un même groupe ethnique tant au niveau du commandement qu’au sein des troupes. » Loi n°1/019 du 31 décembre 2004 portant création, organisation, missions, composition et fonctionnement de la Force de défense nationale, article 14.Hide Footnote En 2003, dans le cadre des négociations de paix avec le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD), ce compromis sur la composition ethnique a été complété par un compromis sur la composition politique des forces de sécurité. Selon l’Accord technique des forces, 40 pour cent des postes de commandement dans l’armée devaient revenir au CNDD-FDD.[fn]Protocole de Pretoria, 8 octobre 2003 et Accord technique des forces, chapitre 2, article 2, novembre 2003.Hide Footnote

Pour atteindre ce double objectif ethnique et politique, la Force de défense nationale est passée par une phase de démobilisation et de restructuration. De 2004 à 2008, 41 000 ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) et 15 500 ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) ont été démobilisés.[fn]Nina Wilén, « From Foe to Friend? Army integration after war in Burundi, Rwanda and the Congo », International Peacekeeping, 11 novembre 2015.Hide Footnote Dans la perspective d’une armée de 25 000 hommes dont la moitié devait être hutu, ceci a surtout concerné les militaires tutsi. Soutenue par des partenaires extérieurs, l’opération d’entrée et de sortie de l’armée (démobilisation des ex-FAB et intégration des ex-rebelles) s’est déroulée sans heurts alors qu’elle était considérée comme le défi majeur du nouveau régime et le principal risque de déstabilisation de la transition. Le pacte politique entre les ennemis d’hier sur un partage du pouvoir a joué un rôle majeur dans la formation en quatre ans d’une nouvelle armée, considérée comme un succès tant par les militaires burundais que par les partenaires étrangers.

Cependant, le processus n’a pas été parfait. Les combattants démobilisés ont gardé des armes et contribué à la hausse de la criminalité.[fn]Entretien de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote Le pactole de départ pour les jeunes officiers ex-FAB étant de 300 euros et trois mois de solde, la réintégration dans la vie civile a été difficile pour beaucoup d’entre eux.[fn]Entretien de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, juin 2016. Burundi, the biography of a small African country, op. cit.Hide Footnote

Les évaluations de la réforme de l’armée confondent généralement l’intégration et la cohésion. L’intégration, d’abord par les processus de désarmement à partir du début des années 2000, puis par un état-major intégré, et finalement à travers les déploiements internationaux, a permis à d’anciens ennemis de mieux se connaitre. Ceci pourrait d’ailleurs expliquer les alliances entre ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) et ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) derrière la tentative de putsch de mai 2015.

Pourtant, une socialisation professionnelle séparée pour les ex-FAB et les ex-FDD était le signe d’un déficit de cohésion. A titre d’exemple, le mess des officiers à Bujumbura n’était pas fréquenté par les officiers ex-FDD qui avaient leurs propres lieux de socialisation, notamment les bars du général Nishimirimana. Les tentatives de fraternisation entre ces deux groupes d’officiers étaient parfois mal vues de part et d’autre. Les préjugés demeurant, leurs interactions se limitaient au travail quotidien. Les uns et les autres pouvaient employer une terminologie péjorative pour se désigner : pour les ex-FAB, les PMPA étaient des « hommes de la brousse » ; tandis que pour ces derniers, les ex-FAB étaient des « mujeris » (petits chiens).[fn]Entretiens de Crisis Group, militaires burundais, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Par ailleurs, les ex-FAB éprouvaient une rancœur silencieuse face au plafond de verre qu’imposait le rééquilibrage politico-ethnique du corps des officiers et à la promotion ultra-rapide d’officiers ex-PMPA qui n’avaient ni leur expérience militaire ni leur niveau d’éducation.[fn]Certains officiers ex-FAB ont préféré quitter l’armée plutôt que de servir sous les ordres d’ex-PMPA. Les officiers supérieurs ex-FAB qui sont restés estiment que leurs chances de promotion sont très réduites par rapport aux ex-PMPA et s’en plaignent. Entretiens de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles ; militaires, Nairobi, août 2016.Hide Footnote Les Forces nationales de libération qui ont intégré l’armée en petit nombre après l’accord de 2008 ne semblent pas avoir trouvé leur place dans l’institution. Certains l’ont même quittée par découragement.[fn]Entretiens de Crisis Group, membres des Forces nationales de libération, Nairobi, Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote

La répression est aujourd’hui le fait d’unités particulières au sein des services de sécurité, qui ont des chaînes de commandement courtes et parallèles à la hiérarchie officielle.

En outre, l’unification du commandement était plus théorique que réelle. Conscients d’être incorporés dans une institution qu’ils ne contrôlaient pas, à l’inverse de la police et du service de renseignement, les ex-FDD ont mis en place un système hiérarchique parallèle. La chaîne de commandement militaire officielle était court-circuitée par leur propre réseau qui remontait à Adolphe Nshimirimana et à la présidence. Cela posait des problèmes en termes de discipline, de promotion et de gestion du personnel. Certains militaires intégrés au système parallèle faisaient fi de la hiérarchie et de la discipline, se sachant couverts en haut lieu et sûrs de leur avancement. Cela conduisait à une gestion opaque des grades, voire à des refus de formation.[fn]La majeure partie des avancements d’officiers était décidée ailleurs qu’à la direction du personnel de l’armée. « Pourquoi aller en formation alors que l’avancement est politique ? », s’interroge un militaire. Entretien de Crisis Group, Nairobi, août 2016.Hide Footnote De plus, cela soumettait l’armée à une hiérarchie à la fois officieuse, partisane et connue de tous.

Ce commandement parallèle de l’armée a renforcé la politisation des officiers et nui à l’esprit de corps.[fn]La politisation de la Force de défense nationale fait partie des menaces identifiées dans la politique nationale de défense. « Politique nationale de défense », ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, Bujumbura, juin 2013, p. 15.Hide Footnote Avant sa disparition, le général Adolphe Nshimirimana occupait une position stratégique au croisement de la présidence, du secteur de sécurité, de réseaux de trafics, des Imbonerakure et des vétérans du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie réunis au sein de l’asso-ciation Nonoka ; il faisait donc office de pilier du système de commandement parallèle qui est au cœur de l’appareil répressif actuel du pouvoir et qui traverse toutes les forces de sécurité : armée, police et service de renseignement.[fn]Son nom ne cesse de revenir dans les trafics de minerais, d’ivoire et d’armes. Entretiens de Crisis Group, militaires, policiers, membres de la société civile, Bruxelles, Nairobi, Bujumbura, mai et août 2016.Hide Footnote La répression est aujourd’hui le fait d’unités particulières au sein des services de sécurité, qui ont des chaînes de commandement courtes et parallèles à la hiérarchie officielle.[fn]« Répression aux dynamiques génocidaires », op. cit.Hide Footnote

Si l’intégration a permis de former une nouvelle armée, celle-ci a souffert dès le départ d’un manque de cohésion et d’une politisation rampante.[fn]Plusieurs témoignages font état d’une réalité quotidienne éloignée de l’image d’unité projetée par les militaires burundais auprès des partenaires internationaux. Il était de l’intérêt des militaires et des gestionnaires du programme de réforme de l’armée de développer un récit valorisant la cohésion de la nouvelle institution militaire. « On a dit aux partenaires étrangers ce qu’ils voulaient entendre ». Entretiens de Crisis Group, militaires, Nairobi et Bruxelles, août 2016.Hide Footnote La réussite de l’inté-gration a été prise pour ce qu’elle n’était pas : une garantie de réconciliation, d’unification et de fraternisation. La coexistence pacifique des ennemis d’hier n’était pas synonyme d’unification et de cohésion du corps, notamment au niveau du commandement.

B. Le clientélisme comme mode de gouvernance

Depuis 2005, l’attitude duale du régime, soucieux à la fois de continuer l’intégration et les réformes qui ont permis la participation de l’armée aux missions de maintien de la paix tout en privilégiant les anciens camarades de brousse et en encourageant les comportements criminels, a fortement perturbé le fonctionnement interne de l’institution militaire.

En plus de recourir au clientélisme traditionnel vis-à-vis du corps des officiers (promotions, affectations à l’étranger, etc.), le pouvoir les soudoie et joue sur leurs divisions régionales. Dans le haut-commandement militaire comme au sein du gouvernement, le pouvoir prend soin de respecter l’équilibre ethnique tout en s’assurant de la loyauté des Tutsi qu’il nomme et qui sont considérés comme des « figurants ».[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote En intégrant une partie du commandement dans son réseau clientéliste, la présidence a contourné le partage du pouvoir dans l’institution militaire. Plusieurs responsables ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) jouent ainsi la carte du régime par régionalisme, opportunisme ou cupidité. Cette politisation d’une partie du haut commandement va à l’encontre du principe de neutralité politique établi dans le texte fondateur de la Force de défense nationale.[fn]Loi n°1/019, op. cit., article 43.Hide Footnote

L’échec du putsch de mai 2015 a mis en évidence des duplicités et des trahisons dans le haut commandement. La pression du service de renseignement, les divisions latentes entre militaires et l’emploi de certains d’entre eux comme indicateurs ont suscité une paranoïa collective dans le milieu militaire.

Dans la mission de maintien de la paix en Somalie (Amisom), par exemple, bien que tous les Burundais suivent l’actualité de leur pays grâce aux réseaux sociaux, l’autocensure est de mise et le moral au plus bas.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote La présence d’indicateurs dans les bataillons, confirmée par des casques bleus burundais, suscite peur et méfiance.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’armée burundaise, Nairobi, août 2016 ; militaire, Bangui, novembre 2016.Hide Footnote Cela se traduit notamment par les nombreuses rumeurs qui circulent sur les hauts gradés, qui confirment ou remettent en cause leur loyauté à l’égard du pouvoir.

Cette relation clientéliste entre le haut commandement et le pouvoir politique permet à ce dernier de maintenir les apparences d’Arusha dans l’armée. Au niveau du commandement de l’Amisom et de l’état-major, l’équilibre ethnique est respecté.[fn]La vague de nominations d’officiers supérieurs en novembre 2015 respecte le principe de la composition paritaire. Entretien de Crisis Group, cadre militaire, Nairobi, mai 2016. Décret n°100/95 du 5 novembre 2015 portant nomination de certains cadres au ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants et à l’état-major général de la Force de défense nationale.Hide Footnote Après une étude du parlement en 2008 sur la composition de l’armée, une commission parlementaire s’est à nouveau penchée sur le sujet et a effectué des visites dans les unités militaires de novembre 2015 à février 2016. Aucune communication officielle sur ses conclusions n’a eu lieu.

Mais le partage du pouvoir militaire est ouvertement remis en cause à plusieurs niveaux. Tout au sommet de la hiérarchie militaire, le consensus tacite qui prévalait sur un partage du commandement entre un ministre et un chef d’état-major issus des deux camps a été rompu avec la nomination de l’actuel ministre de la Défense après le putsch raté de 2015. S’il est tutsi, ce dernier n’est pas issu des rangs des ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) mais du CNDD-FDD et est un civil (magistrat). Le principe du bicéphalisme (un ex-FAB et un ex-PMPA) au plus haut niveau de l’institution militaire est abandonné.

[C]ompte tenu du climat de terreur et de la polarisation ethnique qui règnent dans les services de sécurité, trouver de nouvelles recrues tutsi risque de devenir une gageure.

Par ailleurs, la situation démographique remet en cause la pérennité de l’accord dans l’armée en jouant en défaveur des ex-FAB. Plus âgés que les rebelles intégrés, ces derniers partent à la retraite et ne sont pas remplacés par d’autres Tutsi.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016. Le 31 décembre 2016, 300 militaires ex-FAB, en majorité des Tutsi, ont été mis à la retraite. « Au Burundi, 300 militaires mis à la retraite », Deutsche Welle, 4 janvier 2017.Hide Footnote Très inquiets de cette évolution, les ex-FAB dénoncent un commandement qui ne correspond plus à l’accord d’Arusha et ne pourra y correspondre à l’avenir. En effet, d’une part, compte tenu du climat de terreur et de la polarisation ethnique qui règnent dans les services de sécurité, trouver de nouvelles recrues tutsi risque de devenir une gageure. D’autre part, le gouvernement a décidé de ne plus appliquer le quota 50/50 mais le quota de 40 (Tutsi) /60 (Hutu) pour les recrutements dans l’armée à partir de 2016.[fn]« FDN : des quotas contre génocide et coups d’Etat », Iwacu, 8 février 2017.Hide Footnote

Cette politisation historique de l’armée (la réalité n’a jamais été autre au Burundi), combinée au putsch de mai 2015 qui a mis au jour les loyautés des uns et des autres, a laissé un noyau dur autour du président Nkurunziza. Il se compose d’officiers occupant des postes stratégiques, qui sont ses anciens camarades de la lutte armée au sein du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie et combattent désormais leurs anciens compagnons du maquis partis en dissidence.[fn]Le général Evariste Ndayishimiye en est un exemple typique qui, fort de son parcours dans le maquis, a su gravir les échelons dans le système de Nkurunziza, passant par le poste de ministre de l’Intérieur et des fonctions à l’étranger, pour devenir en 2016 le secrétaire général du parti au pouvoir.Hide Footnote

C. La politique internationale de l’armée burundaise remise en cause

La crise actuelle remet progressivement en cause le statut et les avantages acquis par l’armée burundaise depuis 2004. Soumise à une brutale baisse des effectifs à la fin de la guerre civile, la Force de défense nationale a certes été choyée par le pouvoir mais son engagement dans les missions de maintien de la paix a été sa véritable bouée de secours et lui a permis d’être une institution privilégiée dans un Etat pauvre. Cependant, cet effet stabilisateur est potentiellement en train d’être remis en cause par l’attitude jusqu’au-boutiste du régime.

Faire de l’armée la vitrine du processus de paix a permis au régime de développer un discours d’autopromotion auprès de ses partenaires internationaux, de vanter la réussite de la consolidation de la paix à la burundaise et de réduire la présence perçue comme trop intrusive des Nations unies dans le pays.[fn]Nina Wilén, David Ambrosetti, Gérard Birantamije, « Sending peacekeepers abroad, sharing power at home: Burundi in Somalia », Journal of Eastern African Studies, 9 mars 2015.Hide Footnote De son côté, en devenant le meilleur exemple de l’accord d’Arusha, l’armée a amélioré son image et son statut et obtenu des avantages conséquents. Mais c’est surtout sa participation aux missions de maintien de la paix qui lui a procuré de nouveaux avantages : professionnalisation, nouvelles ressources financières tant pour les militaires que pour le gouvernement, postes dans des organismes internationaux, etc. Avec la participation à l’Amisom à partir de 2007, le régime a découvert une stratégie de lutte contre la pauvreté parmi les militaires.

Comme les régimes précédents, les dirigeants qui sont arrivés au pouvoir en 2005 avaient conscience de la nécessité de veiller au bien-être des militaires. Ces derniers ont bénéficié d’une amélioration de leur situation salariale en 2006, d’une politique sociale avantageuse (attributions de crédits immobiliers à des taux préférentiels, prise en charge de la viabilisation des parcelles, gratuité des soins, etc.) et de généreuses promotions (inflation du corps des officiers) qui ont joué un rôle-clé dans la réussite de l’intégration.[fn]Entretiens de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, et militaire, Nairobi, août 2016. Entretien téléphonique de Crisis Group, acteur de la réforme du secteur de la sécurité au Burundi, juin 2016.Hide Footnote Toutefois, le manque de ressources financières de l’Etat n’a pas permis d’éviter les tensions sociales dans l’institution militaire (par exemple, en 2009 au sujet de l’allocation logement).[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

A partir de 2007, la participation à l’Amisom a atténué le choc de la démobilisation/restructuration et la grogne sociale dans une armée pauvre. Alors qu’une nouvelle vague de démobilisation devait avoir lieu, le gouvernement s’est engagé en Somalie et a suspendu la réduction des effectifs. Aujourd’hui, l’armée burundaise compte environ 25 000 hommes dont plus de 5 000 (soit un cinquième) sont déployés en Somalie.[fn]Au moment de la rédaction de ce rapport, l’effectif burundais au sein de l’Amisom s’élève à 5 432 hommes.Hide Footnote Cet engagement permet d’augmenter très substantiellement les salaires des militaires (800 dollars par mois en Somalie contre 40 dollars au Burundi) et, du fait de la durée de la mission, presque toute l’armée burundaise a effectué une rotation en Somalie (certains font même leur seconde rotation).[fn]Du fait des prélèvements du gouvernement, le salaire réel en mission avoisine les 500-600 dollars. Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016. Cette mission a dix ans cette année.Hide Footnote Par ailleurs, en cas de décès en mission, une somme de 50 000 dollars est versée aux ayants droit. A Gitega, la deuxième ville du Burundi, les vétérans de l’Amisom ont construit un nouveau quartier résidentiel.

[L]e développement d’un conflit de basse intensité au Burundi contredit son rôle de ‹ force de maintien de la paix › dans d’autres conflits.

Outre la hausse de salaire pour les militaires, la participation aux missions de maintien de la paix est aussi synonyme de nouvelles perspectives de carrière à l’inter-national.[fn]L’ex-président Buyoya est devenu le premier chef de la Misma, puis le haut représentant de l’UA au Mali à partir de 2012 ; le putschiste major général Cyrille Ndayirukiye a été directeur de l’Eastern Africa Standby Force (East brigade) à Nairobi ; le défunt général Athanase Kararuza a été l’adjoint du chef de la Misca en Centrafrique ; le général Silas Ntirwurirwa a été le commandant de l’Amisom ; et le général Kabisa a été en poste à l’East brigade.Hide Footnote La formation militaire et les financements destinés au budget de l’Etat constituent d’autres bénéfices. Ainsi, les militaires burundais ont reçu une formation pré-déploiement dispensée principalement mais pas uniquement par le programme américain African Contingency Operations Training and Assistance (Acota) ; et environ 200 dollars de la solde de chaque militaire en mission en Somalie revient à l’Etat, en principe pour financer l’équipement et d’autres frais militaires, une procédure normale pour les missions de maintien de la paix.[fn]Correspondance de Crisis Group, responsable d’une organisation multilatérale, mars 2017.Hide Footnote

Souhaitant maximiser le retour sur investissement tant politique que financier de la participation au maintien de la paix, le régime a fait plusieurs offres de service (Mali, République centrafricaine) et les forces de sécurité burundaises ont ainsi été déployées dans le cadre de la mission de l’Union africaine en Centrafrique (Misca) puis de la mission onusienne qui lui a succédée (Minusca). La participation au maintien de la paix est devenue une politique officielle, ajoutée aux missions de la Force de défense nationale.[fn]La participation aux missions de maintien de la paix des organisations multilatérales fait partie des cinq missions de la Force de défense nationale telles que définies dans la politique nationale de défense. « Politique nationale de défense », op. cit. Outre la Minusca et l’Amisom, le Burundi a participé à la Minuad, à l’Onuci et à la Minustah avec des effectifs ne dépassant pas 50 hommes par mission.Hide Footnote

La crise actuelle a conduit au retrait de l’assistance internationale et à de forts questionnements sur la participation de l’armée burundaise aux missions de maintien de la paix. En effet, le développement d’un conflit de basse intensité au Burundi contredit son rôle de « force de maintien de la paix » dans d’autres conflits.[fn]Nina Wilén, Gérard Birantamije and David Ambrosetti, « Is Burundi still a credible peacekeeper? », The Washington Post, 23 mai 2015.Hide Footnote

Dès les prémices de la crise, les principaux pourvoyeurs de coopération militaire se sont retirés.[fn]La première crispation entre les coopérations militaires occidentales (Etats-Unis, France, Pays-Bas, Belgique) et le gouvernement burundais a suivi l’attaque de Cibitoke début 2015, et la réaction brutale de l’armée burundaise. La relation avec ces coopérations n’a fait que se détériorer après cette attaque. « Ecoutons ce trop bruyant départ des instructeurs militaires de l’armée burundaise », Iwacu, 22 avril 2015 ; « US suspends Burundi peacekeeping training over protests », Reuters, 23 mai 2015. La Chine n’a pas suivi ce mouvement. « La Chine octroie des engins de travaux à l’armée burundaise », RTNB, 8 juillet 2016.Hide Footnote Les autorités américaines ont suspendu les formations du programme Acota, qui avait déjà été réduit car un nombre conséquent de troupes et d’officiers en avaient déjà bénéficié, et les autorités hollandaises ont suspendu la majeure partie de leur programme de développement du secteur de la sécurité (DSS), le plus important programme bilatéral de coopération militaire d’un point de vue financier.[fn]Ce programme a débuté en 2010, devait durer huit ans pour un montant d’environ 20 millions d’euros et comportait trois piliers (police, armée et gouvernance). Seul son volet gouvernance est encore actif. Ce programme a notamment dispensé des formations sur la gestion négociée de l’espace public, sur la neutralité politique et soutenu des “compétitions éthiques” entre commissariats sur l’usage légal de la contrainte en mars 2015. www.programmedss.bi/fr.Hide Footnote Alors que des organisations de la société civile ont lancé une campagne sur les réseaux sociaux pour le retour des soldats burundais des missions de maintien de la paix (« bringbackoursoldiers »), la participation du Burundi est contestée par les Nations unies et l’Union européenne.

Après plusieurs mois d’âpres débats, le Burundi a menacé […] de retirer ses troupes faute d’un nouveau moyen de paiement satisfaisant.

Le financement de primes mensuelles des soldats de l’Amisom est assuré par l’Union européenne (UE), par l’intermédiaire de l’Union africaine (UA). L’EU octroie, depuis janvier 2016, 800 dollars par mois par soldat – 1 028 dollars auparavant –, et les pays contributeurs de troupes décident du montant qu’ils allouent à leurs soldats.[fn]Paul D Williams, « Paying for AMISOM: Are Politics and Bureaucracy Undermining the AU’s Largest Peace Operation? », International Peace Institute, 11 janvier 2017.Hide Footnote Le gouvernement burundais payait ses troupes 800 dollars avant janvier 2016 et retenait donc 200 dollars pour ses frais généraux. La participation de l’armée burundaise dans la mission aurait alors rapporté 52 millions de dollars par an aux militaires et 13 millions au budget du gouvernement. En mars 2016, l’UE a décidé que le non-respect par le Burundi de l’accord de Cotonou, qui fixe les principes et modalités d’une partie de l’aide européenne, interdisait ces paiements, et a demandé à l’UA de trouver le moyen de payer les soldats burundais de l’Amisom sans passer par le gouvernement. Après plusieurs mois d’âpres débats, le Burundi a menacé, dans une lettre à la Commission de l’UA du 8 décembre, de retirer ses troupes faute d’un nouveau moyen de paiement satisfaisant.

En janvier 2017, un compromis semble avoir été trouvé selon lequel les paiements seraient versés aux soldats par l’intermédiaire d’une banque commerciale et non par l’intermédiaire du gouvernement.[fn]« Burundi, AU resolve AMISOM pay dispute », Africanews, 16 février 2017.Hide Footnote Les menaces du Burundi ont visiblement porté leurs fruits, sans doute en raison de l’importance de l’Amisom à la fois pour l’UA et pour l’UE. Si le nouvel arrangement se confirmait, cela pourrait apporter une bouffée d’oxygène à la fois à l’armée burundaise et au régime car ce dernier sera toujours en mesure de prélever une part des primes versées par l’UE aux soldats de l’Amisom.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, diplomate, 27 mars 2017.Hide Footnote

Cependant, la participation du Burundi au maintien de la paix fait l’objet d’une plus grande vigilance et d’un examen minutieux. Ainsi les candidatures de certains personnels burundais pour participer à l’Amisom et à la Minusca ont été rejetées et d’autres, déjà déployés, ont été rapatriés.[fn]Les candidats étaient trois majors dont la participation à la répression au Burundi en 2015 avait été signalée par l’Office du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’Homme. Le dernier officier en date à être renvoyé est un lieutenant-colonel. « Trois hommes avertis en valent beaucoup », Iwacu, 2 février 2016 ; « Le lieutenant-colonel Alfred Mayuyu renvoyé de la MINUSCA par l’ONU », Radio publique africaine (RPA), 22 août 2016. Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote Cette politique s’est intensifiée avec le renvoi de l’ensemble du contingent de la police burundaise de la Minusca (280 hommes).[fn]« L’ONU met un terme au mandat des policiers burundais, accusés d’exactions », Agence France-Presse, 4 juin 2016.Hide Footnote

IV. L’avenir de l’armée à l’image de l’avenir du pays

Avant 2015, l’armée burundaise symbolisait en apparence la reconstruction du pays après la guerre civile et constituait un élément essentiel du projet des puissances occidentales de former et de financer des militaires africains pour les opérations de maintien de la paix sur le continent. Depuis avril 2015, une crise politique largement prévisible a provoqué des désertions, exposé les lignes de fracture historiques au sein de l’armée, et suscité une certaine contestation quant à sa participation aux missions internationales de maintien de la paix. Une formation sur le maintien de la paix a quelque peu professionnalisé une armée regroupant vieille garde et anciens rebelles et sa position de neutralité lors des émeutes de 2015 atteste de la volonté d’un certain nombre d’officiers de rester à l’écart des batailles politiques. Cependant, cette politique de transformation a été contrariée par le manque de cohésion de l’institution militaire, le commandement parallèle et le clientélisme pratiqué par un régime kleptocrate et violent.

La résolution de la crise dans l’institution militaire passe par un règlement politique, auquel les militaires loyalistes et frondeurs devront être associés. Mais jusqu’à présent, tous les efforts de médiation se sont soldés par des échecs et aucun dialogue n’a commencé entre l’opposition et le régime – ce dernier étant hostile à l’idée même de négociation. Ainsi, malgré plusieurs tentatives de médiation par Benjamin Mkapa en 2016 et 2017, le gouvernement refuse toujours de rencontrer et de dialoguer avec les membres de l’opposition qui font l’objet d’un mandat d’arrêt national. La perspective d’un dialogue entre l’opposition et le régime s’éloignant avec la persistance de la crise politique, il n’y a pas de solution évidente à la crise de l’armée. Par conséquent, on peut s’interroger sur l’impact, à terme, de cette situation sur l’institution militaire : la neutralisation des opposants dans l’armée pourrait-elle la déstabiliser en provoquant une contre-réaction violente, ou réussir et aboutir au « déclin silencieux » de la Force de défense nationale ?[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Depuis le putsch manqué de mai 2015, et vu l’échec de la médiation, plusieurs scénarios sont possibles pour le Burundi : une nouvelle tentative de déstabilisation pourrait aboutir à un changement de régime relativement rapide, ou à une désintégration des structures de commandement et une guerre civile ; une stagnation de l’institution militaire pourrait la voir se dégrader à l’image du pays.

La combinaison des éliminations ciblées et de l’achat des consciences peut permettre de réduire les opposants à une minorité qui n’aura d’autres choix que de se taire ou de partir en exil.

Si l’idée se répand parmi les militaires que le maintien de Pierre Nkurunziza au pouvoir et le jusqu’au-boutisme du régime sont trop préjudiciables à leurs intérêts, certains pourront être tentés par un nouveau putsch. La dégradation de leur situation économique et sociale combinée à la peur de l’élimination physique peut leur faire sauter le pas, comme en mai 2015. Toute tentative de changer la constitution pour permettre au président de briguer un nouveau mandat serait particulièrement risquée. Certains officiers ex-PMPA partagent ces inquiétudes et craignent que la politique actuelle compromette leur avenir. Ils pourraient donc aussi participer à une nouvelle tentative de putsch.

La remise en cause du compromis politique dans le secteur de la sécurité fait maintenant resurgir les anciennes divisions et rancœurs qui avaient été mises de côté mais n’avaient certainement pas disparu. Par conséquent, une mutinerie consécutive à de nouvelles arrestations d’ex-Forces armées burundaises (ex-FAB), à un nouveau meurtre d’un militaire de haut rang ou à un conflit avec les agents du service de renseignement ou la police n’est pas à exclure. La spontanéité d’une telle mutinerie, qui ne pourrait qu’être partielle en raison des clivages politico-ethniques de l’institution militaire, ouvrirait la voie à de nombreux scénarios – de la victoire par effet de surprise à la défaite faute de masse critique.

La politique de neutralisation des opposants dans l’armée peut aussi réussir. La combinaison des éliminations ciblées et de l’achat des consciences peut permettre de réduire les opposants à une minorité qui n’aura d’autres choix que de se taire ou de partir en exil, comme les anti-troisième mandat de la société civile et du monde politique. Le mouvement de défections en cours peut s’amplifier et l’armée être ainsi complètement purgée de ses éléments anti-troisième mandat. Ces derniers pourraient alimenter les réseaux de résistance à l’étranger mais le scénario de la formation d’une force unie et conséquente aux frontières du pays est pour le moment exclu à cause des divisions entre factions d’opposition et du manque de soutien extérieur.

L’armée cesserait alors d’être une poche de résistance au pouvoir du président Nkurunziza et de son entourage. La Force de défense nationale (FDN) ne se désintégrerait pas brutalement mais entrerait dans une phase de déclin du fait de la fuite de ses cadres les plus expérimentés, de la suppression des appuis étrangers, de sa politisation continue, de la réduction de son internationalisation et des difficultés budgétaires du gouvernement. Pauvre et faible, elle ne serait plus un danger pour le pouvoir qui concentrerait les ressources militaires restantes sur quelques unités sûres comme la Brigade spéciale de protection des institutions. Les objectifs stratégiques définis pour la FDN et le projet d’en faire « une armée loyale, professionnelle, prospère, moderne et républicaine » ne seraient alors plus qu’un souvenir.[fn]Politique sectorielle 2011-2015, ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, p. 3. Tous les documents de planification sont porteurs de cette vision de la Force de défense nationale et mettent l’accent sur les ressources nécessaires pour en faire une force professionnelle. Livre blanc sur la Défense, Bujumbura, février 2014 ; stratégie sectorielle 2013-2016, ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants.Hide Footnote Cela correspondrait à un schéma militaire qui a été envisagé comme un risque lors de la définition de la politique nationale de défense et qu’on retrouve dans de nombreux régimes africains autoritaires.[fn]« Politique nationale de défense », op. cit., p. 15.Hide Footnote

En dépit de l’intransigeance du gouvernement, le dialogue politique entre le régime et l’opposition reste indispensable.[fn]Rapports de Crisis Group, Les élections au Burundi : l’épreuve de vérité ou l’épreuve de force ?, op. cit. ; et Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit. ; et le briefing Burundi : la paix sacrifiée ?, op. cit.Hide Footnote Les divisions dans l’armée font de ces recommandations une urgence, d’autant plus que la perte de soutien financier extérieur risque d’accélérer sa dégradation.

Dans la mesure du possible, il faut encourager les groupes armés exilés à poursuivre sur la voie politique et à travailler à l’unification de l’opposition.

Les responsables des organisations multilatérales qui cherchent une issue à la crise burundaise, y compris le nouveau président de la Commission de l’Union africaine, et les bailleurs du Burundi devraient indiquer très clairement aux autorités burundaises que leur position intransigeante, et les actes de répression et de violence sont inacceptables. Dans la mesure du possible, il faut encourager les groupes armés exilés à poursuivre sur la voie politique et à travailler à l’unification de l’opposition.

La participation des forces burundaises aux missions de maintien de la paix continuera vraisemblablement, à la suite de l’arrangement trouvé avec l’UA concernant l’Amisom. Ceci comporte des dangers désormais évidents ; le risque d’inclusion de membres des milices au sein des unités déployées, et le risque qu’une armée de plus en plus sous la coupe du régime ne soit impliquée à l’avenir dans des abus des droits humains, à l’image de la police et des renseignements. Tous ceux qui soutiennent et financent cette participation doivent être très vigilants, et augmenter leurs efforts de contrôle (vetting). Ils doivent être prêts, si le comportement de l’armée burundaise se dégrade, à la remplacer au sein des missions internationales.

Toute formation internationale devrait désormais être conditionnée à des signes d’ouverture du gouvernement, y compris concernant le dialogue avec l’opposition en exile. Le risque d’un affaiblissement de l’armée à long terme en raison du retrait du soutien extérieur est beaucoup moins important pour le pays que celui d’un remodelage de l’armée conformément au projet autoritaire du régime, alors que les partenaires internationaux ferment les yeux.

V. Conclusion

La crise du régime burundais est rapidement devenue une crise de l’armée burundaise. Ce seul fait sème le doute sur la réussite du projet de « nouvelle armée républicaine » vantée par les autorités burundaises et leurs partenaires. Il souligne les limites de la formation pour changer le fonctionnement des institutions et instaurer une gouvernance démocratique du secteur de la sécurité. Si l’armée burundaise a changé depuis la signature de l’accord d’Arusha en 2000, les liens pernicieux entre pouvoir politique et armée sont en revanche restés les mêmes.

Nairobi/Bruxelles, 5 avril 2017

Annexe A : Carte du Burundi

Carte du Burundi. International Crisis Group/Kjell Olsson, janvier 2016. Basé sur la carte des Nations Unies no. 4048, Rev. 8 (mai 2015).
A Shiite Huthi rebel fighter stands guard during a rally marking the third anniversary of the Saudi-led coalition's intervention in Yemen, in the capital Sanaa on March 26, 2018. A Saudi-led military coalition intervened in Yemen on March 26, 2015 to rest Mohammed HUWAIS / AFP

Watch List 2018 – First Update

Crisis Group’s first update to our Watch List 2018 includes entries on Burundi’s dangerous referendum, militant Buddhists and anti-Muslim violence in Sri Lanka, the impact of the Venezuelan crisis on the region, and the situation in Yemen. This annual early-warning report identifies conflict situations in which prompt action by the European Union and its member states would generate stronger prospects for peace.

Crisis Group Watch List 2018 (First Update)

The Watch List identifies conflict situations in which prompt action by the European Union and its member states would generate stronger prospects for peace. Giuseppe Fama, EU Relations Manager, explains the conflicts included in this update. Crisis Group

Burundi’s Dangerous Referendum

On 17 May, Burundians will vote on constitutional amendments that would allow President Pierre Nkurunziza to prolong his stay in power. Those new provisions also could start to dismantle the carefully negotiated Hutu-Tutsi ethnic balance, defined in the 2000 Arusha agreement that helped end Burundi’s civil war. A major outbreak of violence in the country does not appear likely around the vote, despite a deadly attack on a village on 12 May; the status quo could even drag on for years. But the regime’s repression, the potential demise of power sharing in Burundian institutions and the crumbling economy are harbingers of instability.

Although the European Union (EU) has lost leverage over Nkurunziza’s government in recent years, it retains a strong interest in preventing such instability. The EU and its member states should closely watch developments before, during and after the referendum, and continue to explore channels for pressuring the government while supporting the population. These include encouraging African leaders and the African Union (AU) to renew mediation attempts between the regime and the opposition, while keeping Burundi in the international spotlight. As the Burundian economy collapses, the EU, which suspended direct budgetary support to the Burundian government in 2016, should also take steps to ensure that the aid it now channels through the implementing agencies of the UN, EU member states and international non-governmental organisations helps Burundians as best possible.

Increasing Repression as the Referendum Approaches

The regime has designed the constitutional changes primarily to remove any obstacle to its control of the state apparatus.

The government’s main intention with the forthcoming referendum is to lengthen presidential mandates from five to seven years. This change would restart the clock on the two-term limit – rather than annulling it – potentially giving President Nkurunziza a further fourteen years in power. The new draft constitution also stipulates that ethnic quotas in parliament, government and public bodies be reviewed over the next five years. These quotas, intended to protect the Tutsi minority by guaranteeing the Tutsi 40-50 per cent representation in different state institutions, including the army, were a key part of the Arusha agreement.

The regime has designed the constitutional changes primarily to remove any obstacle to its control of the state apparatus. But in the process it may also be laying the groundwork for reversing ethnic checks and balances. The same is true of the draft constitution’s provisions to reduce the number of vice presidents (currently there are two, one Tutsi and one Hutu) to one and to replace the two-thirds majority requirement for parliament to pass particularly significant legislation with a simple majority.

The regime, including the ruling party’s youth wing, the Imbonerakure, has carried out a campaign of intimidation against anyone who opposes the referendum or calls for a No vote. It is using threats of violence to push Burundians to register for the vote in hopes of minimising abstention, and identifying people in campaign meetings. The government has banned Western media outlets – the BBC and Voice of America – from radio broadcasting for the duration of the campaign, while its own propaganda machine is in full swing. It has forced citizens to make financial contributions that it claims will support forthcoming elections.

The forced march to the referendum has further accentuated divisions among President Nkurunziza’s opponents, despite opposition factions making a renewed attempt to align their positions at the start of 2018. The Amizero y’Abarundi coalition and the Sahwanya-Frodebu party, which remain in Burundi, have both declared they intend to campaign for a No vote. The exiled opposition, under the umbrella of the Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha (CNARED), is calling for a boycott. The divide over the referendum exacerbates the historical divisions over strategy and personal rivalries within the opposition.

If the frequency of armed clashes between the army and insurgents has declined since 2016, human rights abuses continue.

Significant violence around the referendum appears unlikely, despite a 12 May attack on a village near the Democratic Republic of Congo border in which 26 people were reported killed by unidentified assailants. This attack comes after a relative absence of major security incidents since 2016, as armed opposition groups have suffered several setbacks. Some of their members were arrested by the Tanzanian government in 2017, sent back to Burundi, and have since disappeared. Those attacks that have taken place, which were launched from South Kivu in the neighbouring Democratic Republic of Congo, have failed to inflict significant losses on Burundian security forces or generate local support. But if the frequency of armed clashes between the army and insurgents has declined since 2016, human rights abuses continue. According to the human rights organisation la Ligue Iteka, 456 people were assassinated, 283 tortured and 2,338 arbitrarily arrested in 2017, the vast majority by the government.

President Nkurunziza and his party are developing a doctrine that mixes personality cult, religion and historical mythology to justify his prolonged stay in power. The president is now referred to as “supreme traditional leader”. The president and his wife, both active in new Pentecostal churches and prayer crusades, adhere to a theocratic vision that blends traditional Burundian signs of power with divine attribution; tellingly, the government is planning to build a large prayer centre in Gitega where ruling party members will be required to attend lengthy retreats. More broadly, this emerging doctrine presents a Manichean view of history wherein a harmonious pre-colonial Burundi was later spoiled by the machinations of external powers, in particular Belgium, though language pointing the finger at foreigners also tends to contain veiled references to the role played by their supposed Tutsi allies.

Economy and Development in the Doldrums

The Burundian economy has been severely hit by the loss of overseas aid since 2015, and by the flight of human and financial capital. Gains made in health and education since the early 2000s – notably drops in infant mortality and increasing numbers of Burundian children in school – have stalled. Shortages of currency and fuel have afflicted all sectors. Some 430,000 Burundians have fled to neighbouring countries, principally Tanzania.

Though many Burundians already struggle to make ends meet, the government is introducing new taxes and ad hoc levies. As its relations with Western governments have worsened, it has turned to Turkey, China and Russia for aid. But while these countries might afford the government political support and some financial respite, they are unlikely to offer the sort of budgetary or technical help that Western donors provided. Meanwhile, the impact of private investment in the mineral sector on the wider economy is unlikely to be significant, at least in the short term.

The regime has cracked down on civil society groups that have worked with international donors, including by imprisoning NGO members on spurious charges.

After negotiations with the government under Article 96 of the Cotonou Agreement, the EU and its member states decided in March 2016 to suspend cooperation due to Burundi’s rights abuses. Instead, it now channels development aid through international NGOs, the implementing agencies of EU member states and UN agencies. The president and his top officials paint European aid policy and sanctions (which target a handful of those officials) as deliberately aimed at hurting the Burundian people. In some cases, the regime has cracked down on civil society groups that have worked with international donors, including by imprisoning NGO members on spurious charges.

Mitigating Conflict Risk through Continued Support to the Population

The EU and its member states should take steps to help check Burundi’s repressive authoritarianism and alleviate deteriorating living conditions for its people.

On the former, Nkurunziza’s government has brushed off sporadic pressure from Western donors and actors such as the UN Office of the High Commissioner for Human Rights to open space for its opponents. Nor have mediation efforts of the sub-regional body, the East African Community (EAC), made progress. Indeed, some African leaders appear inclined to believe the government’s argument that there is no crisis to mediate.

That argument is flawed. The regime probably can keep dissent under wraps for some time. But the consolidation of its rule and dismantling of the Arusha power-sharing provisions augur ill for the country’s stability over time. The EU and its member states should press African powers and the AU to renew mediation attempts between the regime and the exiled opposition, with the aim of ensuring a credible election in 2020. They should strive to maintain international attention on Burundi, with EU member states on the UN Security Council pressing to keep Burundi on the council’s agenda. The EU also should uphold its position that conditions in the country do not allow for a free and fair referendum.

In light of its 2016 suspension of direct support to the government, the EU needs to redouble efforts to find ways to ensure its aid supports the population. In addition to the support it channels through international NGOs, it should continue pursuing its plan to directly support local NGOs, but with particular caution not to expose them to risk. This could mean providing them with adequate funding to reinforce their own management and legal capacity in case the government continues to harass them through the courts. The EU should also reinforce its delegation in Bujumbura and strengthen the tracking mechanisms with its implementing partners to prevent any misuse of its funds.

Militant Buddhists and Anti-Muslim Violence in Sri Lanka

Late February and early March 2018 saw Sri Lanka’s most serious and widespread incidents of anti-Muslim violence since gaining independence in 1948. Police failed to contain Sinhala Buddhist mobs in central Kandy district; the rioting appeared close to spinning out of control before President Maithripala Sirisena declared a state of emergency on 6 March. Within 48 hours of army and other military units being deployed, order was restored, but not before more than two dozen mosques had been destroyed, hundreds of houses and businesses vandalised, and two people killed. The episode shredded the ruling coalition’s already tattered reformist credentials and hurt chances for post-war reconciliation across ethnic and religious boundaries. It revealed the depth of mistrust and fear between Sri Lanka’s Buddhists and Muslims, and underscored the risk of more violence to come.

The European Union, its member states and other international partners should support efforts by the Sri Lankan officials, religious leaders and civil society groups to prevent further violence and address the underlying mutual misunderstanding between communities. It can do so by:

  • sending strong messages to the government, through all available channels, that it supports the strict enforcement of laws against hate speech and religious violence, including through criminal prosecutions;
     
  • offering financial and technical support to efforts by the government, civil society or media organisations to rapidly fact-check and counter rumours on social and traditional media; and by
     
  • supporting efforts to strengthen local-level inter-religious committees, in particular by assessing the effectiveness of past initiatives and sharing lessons learned to help redesign such bodies in innovative ways.

Anti-Muslim Sentiment and the Recent Bloodshed

Buddhist activists feed on Sinhala perceptions that over recent decades the country’s Muslims have grown more publicly and devoutly religious, and thus alien.

Discussions of Sri Lanka’s long, bloody history of conflict tend to focus on the military campaign to crush the Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) and earlier leftist uprisings. Yet anti-Muslim violence is an enduring feature of modern Sri Lankan history and grew worse after the LTTE’s 2009 defeat. Many Sinhalese, including influential monks, have long feared that Sri Lanka’s foundational Buddhist and Sinhala character was under threat, with weak politicians incapable of protecting it. Whereas, before 2009, Sinhala nationalist insecurity centred on Tamil separatism, today nationalists point to Muslim “extremism” as the primary threat. Militant Sinhalese accuse Muslims of using clandestine means to suppress the Sinhala Buddhist population and gain economic and demographic dominance. Drawing in part on global Islamophobic discourse and events in Myanmar, Buddhist activists feed on Sinhala perceptions that over recent decades the country’s Muslims have grown more publicly and devoutly religious, and thus alien. Muslims make up under 10 per cent of the population, Sinhala Buddhists 70 per cent.

The deadly train of recent events began in the south-eastern town of Ampara, where Sinhala mobs attacked Muslim shops and a mosque on the night of 26-27 February. The violence was sparked by unfounded claims, spread through social media and backed by a video recording of an apparent “confession”, that staff in a Muslim-owned restaurant had placed a “sterilisation pill” in the food of Sinhala customers. Police were slow to react or make arrests and quickly released the alleged rioters on bail.

Activists and Muslim ministers had warned the prime minister and other senior officials that violence was brewing elsewhere. The police’s lax response in Ampara appeared to encourage militant Buddhist networks to strike again. Following appeals by Mahasohon Balakaya, an anti-Muslim group based in Kandy, and prominent monks, crowds turned out in Kandy on 5 March, angry at an earlier murder of a Sinhala Buddhist man by four Muslim men (there was no evidence the crime was communally motivated and all four attackers were promptly jailed). Over the next three days, Sinhala Buddhist mobs moved systematically from village to village burning and vandalising Muslim shops, houses and mosques. Police were again slow to respond, and in at least two cases, members of the Special Task Force – the elite police paramilitary unit – attacked Muslims, possibly in an attempt to falsely implicate them in the riots.

A Return to Hardline Nationalist Politics

The violence came at a moment of confusion and weakness for the ruling coalition, weeks after a stinging defeat in local elections at the hands of former President Mahinda Rajapaksa’s newly formed Sri Lanka Podujana Peramuna (SLPP, Sri Lanka People’s Front), which ran a strongly nationalist campaign, including warnings of alleged abuses by Muslims. The changing political climate reinforces sympathy for ultra-nationalist agendas in the overwhelmingly Sinhala and Buddhist bureaucracy. It deepens the reluctance of police, bureaucrats and politicians to take action that could be seen as supporting Muslims.

Although President Sirisena and Prime Minister Ranil Wickremesinghe campaigned on a promise to crack down on militant groups, their coalition government has overseen not a single prosecution for previous religious violence.

In 2013 and 2014, under Rajapaksa and his powerful brother, Gotabaya Rajapaksa, who headed the police and military, security agencies were accused of supporting militant Buddhist groups. Among these, the most prominent was Bodu Bala Sena (Buddhist Power Force, or BBS), which incited deadly anti-Muslim riots in Aluthgama in June 2014. State support reportedly included facilitating large BBS rallies, allowing its cadres to publicly harass and intimidate critics with impunity, and intervening in criminal cases against militant Buddhists, including by pressuring victims to withdraw legal complaints – or not to file them at all. However, after January 2015, when Mahinda Rajapaksa was voted out, violent anti-Muslim campaigns were supposed to be a thing of the past.

Yet, although President Sirisena and Prime Minister Ranil Wickremesinghe campaigned on a promise to crack down on militant groups, their coalition government has overseen not a single prosecution for previous religious violence. Militant Buddhist protests and attacks on mosques and Muslim businesses have continued, albeit at a lesser intensity. Online hate campaigns and militant organising have also proceeded apace, and fear and mistrust of Muslims remain as high as ever. Indeed, since coming to power, Sirisena himself and a senior cabinet member have met numerous times with BBS chief Galagoda Aththe Gnanasara and other militant monks. While officials claim the meetings were to encourage dialogue, most observers believe they aimed at shoring up the government’s credibility with Buddhist nationalists. Other ministers have called for BBS leaders to be prosecuted.

The government is running out of time to develop a strategy or build the political will to address two central issues underlying recent violence: Sinhala Buddhist nationalism and its politically powerful mix of entitlement and insecurity; and impunity for violence done in the name of protecting Sinhala and Buddhist dominance.

Preventing Violence against Muslims

The current high tensions and suspicions are deeply rooted and cannot be resolved quickly. Nonetheless, much can be done by the government and other actors to address misconceptions and rebuild trust. The EU can support these efforts in a variety of ways, as suggested below, but it must do so with discretion, taking its cues from supporters of reform in the government and civil society, and recognising Sinhala sensitivities about foreign involvement.

The EU should send strong messages to the government that it supports criminal prosecutions for religious violence.

Most important is for the government to conduct a quick, impartial investigation into the March violence and to speed up prosecutions for past actions. An expeditious inquiry would send a signal to those who might be tempted to commit violent acts in the future, and strengthen forces of reform in the judiciary, police and other state institutions. Some militant Buddhist leaders have been arrested for their role in organising the violence in Kandy. That is a positive first step, but it will bear fruit only if indictments and prosecutions follow. Ongoing cases against Gnanasara – for contempt of court and assault, among other charges – and other militant monks should be allowed to proceed to indictment or otherwise be concluded. The government should insist the police apply Sri Lanka’s International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) Act, which has tougher penalties for hate speech and anti-minority violence than the regular criminal code.

The EU should send strong messages to the government that it supports criminal prosecutions for religious violence, including through the ongoing human rights monitoring process that accompanies EU Generalised Scheme of Preferences (GSP+) trade benefits, and in its regular dialogues with the government, including the meeting of the Working Group on Governance, Rule of Law and Human Rights in June 2018 and the EU-Sri Lanka Joint Commission meeting in fall 2018. Such prosecutions would be best framed as combatting not only anti-Muslim attacks, but also the larger phenomenon of impunity that has harmed all communities and places all citizens at risk of arbitrary violence.

The government can take other relatively easy, low-cost measures to develop a comprehensive and well-resourced information strategy to counter myths and misperceptions about Muslims. It could straight away establish an office tasked with rapidly fact-checking and countering rumours on social media, which, as the March incidents and earlier episodes have shown, are powerful sources of incitement. The office should liaise closely with the police and aim for quick distribution through all forms of state and private media, including social media. The EU and member states could offer financial and technical support to efforts by the government, civil society or media organisations on fact-checking.

The EU could also support existing projects by Muslim leaders to reach out to Buddhists, including monks, to explain and demystify Muslim teachings and practices.

In parallel, the government should strengthen existing district-level inter-religious committees to act more effectively as early-warning and mediation mechanisms. The committees should include police, influential monks, local government officials and local politicians, as well as Muslim representatives, and should report directly to the president and prime minister in emergencies to ensure that effective interventions are authorised when they are needed. Government-sponsored committees will need to coordinate better with civil society-led inter-religious groups, which have had limited impact over the years in part because they are often delinked from government and Buddhist religious authorities. The EU should support such committees, in particular by assessing the effectiveness of current and past initiatives and sharing lessons learned to help redesign such bodies.

The EU could also support existing projects by Muslim leaders to reach out to Buddhists, including monks, to explain and demystify Muslim teachings and practices, and familiarise them with what happens in mosques. Initial outreach programs have reportedly been well received by the monks involved. One option for EU support would be funding for European religious and community leaders and officials to share with leaders of all communities their experiences and lessons learned from their own inter-religious community work.

Venezuela: The Region Feels the Impact

International efforts to broker a solution to Venezuela’s implosion so far have not borne fruit. The crisis is spilling across Venezuela’s borders, with some 1.5 million Venezuelans fleeing the country over the past year and a half. Venezuelan President Nicolás Maduro’s government is unable or unwilling to reverse the economic and social collapse brought on by its misguided policies. It frustrated the last round of talks between it and opposition representatives by unexpectedly calling an early presidential election, even as those negotiators discussed reforms to help level the playing field. That vote, now scheduled for 20 May, is more likely to aggravate than resolve the crisis, as the EU’s April declaration on the situation in Venezuela identified. Most opposition leaders call for a boycott, arguing that Maduro’s re-election is predetermined. Latin American governments in the ad hoc Lima Group, as well as those of the United States, Canada and Spain, have declared they will not recognise the result should the elections proceed as planned. The European Parliament endorsed the same stance in a resolution adopted at the start of May.

The EU, U.S. and other Western governments have imposed targeted sanctions on dozens of government officials, including the president and vice president. The U.S. has also banned most loans to Venezuela and is considering some form of oil embargo. A solution to the crisis can only come through a negotiated transition, which will require new talks between the government and opposition and additional pressure on the government. Ideally, Lima Group members would use the threat of their own targeted sanctions – such sanctions from Latin American governments would be almost unprecedented – to help push the government back to the negotiating table. To contribute to such a strategy, the EU and its member states, should:

  • Agree with Lima Group governments and the U.S. on clearly delineated steps the government should take to have Western sanctions lifted and avert Latin American sanctions.
     
  • Caution against the oil embargo floated by the U.S. and called for by some opposition hardliners, which would worsen the humanitarian emergency.
     
  • Encourage China, during engagements with Chinese officials, to help nudge Maduro to accept talks.

At the same time, efforts to contain the humanitarian crisis should continue. To this end, the EU and its member states should:

  • Reinforce their support for migrants and refugees along Venezuela’s borders.
     
  • Continue to seek out opportunities for delivering aid inside the country.

Particularly for the latter efforts, the EU will need to maintain a strict separation between the provision of humanitarian assistance and political demands on the government.

Humanitarian Emergency

Over eight million Venezuelans cannot afford three meals a day. Protein has disappeared from many of their diets. Essential medicines are lacking.

Venezuela is sinking ever deeper into a profound economic and social crisis. Annual inflation could reach upwards of 300,000 per cent by year’s end. Despite a government plan to strike three zeroes off Venezuela’s currency, cash is almost impossible to obtain, hitting the poor, many of whom have no other means of payment, particularly hard. Over eight million Venezuelans cannot afford three meals a day. Protein has disappeared from many of their diets. Essential medicines are lacking: for some such medicines only 20 per cent of the quantity needed is available; others have entirely run out. Many of those suffering chronic diseases like cancer, HIV/AIDS or haemophilia are dying for lack of treatment.

Most public hospitals cannot guarantee running water or working lifts, let alone equipment such as X-ray machines. Patients are forced to provide their own medical and surgical supplies. Many operations are cancelled because blood banks lack reagents to ensure transfusions are safe. Long-controlled diseases like measles and diphtheria are making a comeback. Parts of the country are in the throes of a malaria epidemic. Yet the Venezuelan government denies the humanitarian crisis exists, portraying any coverage of the crisis as misinformation designed to undermine its rule. It also rejects much humanitarian aid, arguing that such efforts are part of a foreign plot to oust it.

As many as 1.5 million people have left the country in the past eighteen months, and a similar number may leave in the course of this year. The exodus has placed public services in neighbouring countries under strain, with governments in countries as far away as Chile having to adapt immigration regulations accordingly. Temporary shelters and soup kitchens catering to Venezuelans have been set up in Colombian and Brazilian border towns. UN agencies and the EU are now beginning to provide international aid in those locations.

Political Deadlock

A presidential election is scheduled for 20 May, but is unlikely to provide a way out of the crisis. In February, the government brought forward the election by more than six months, thus sabotaging internationally facilitated talks with the opposition over electoral reforms that were underway at the time. Most opposition parties are boycotting the poll, but beyond that do not offer a coherent strategy for pressuring the government.

Parliament has been rendered largely powerless, especially after a new Constituent Assembly, dominated by ruling party loyalists, was elected last year in a vote the opposition also shunned.

Former state Governor Henri Falcón of the Avanzada Progresista party, with the backing of two other small parties, is contesting the presidency. To do so, he has broken with the Democratic Unity (MUD) opposition coalition, which includes most of the more moderate opposition parties that had been negotiating with the government and are now planning to boycott the polls. The opposition’s harder-line wing, now represented by the Soy Venezuela movement, is calling for a “humanitarian intervention” – for the U.S. to intervene militarily, in other words – and for President Maduro to be impeached and tried for crimes against humanity. On 17 April, parliament, in which opposition politicians, mostly from parties in the MUD, hold a majority, voted overwhelmingly to approve Maduro’s trial for corruption by an ad hoc “Supreme Court in exile” – composed of judges appointed to the Supreme Court by the parliament and later forced into exile. But this initiative will have little practical effect. Parliament has been rendered largely powerless, especially after a new Constituent Assembly, dominated by ruling party loyalists, was elected last year in a vote the opposition also shunned.

Polls indicate that most opposition voters will abstain on 20 May, offering Maduro a clear chance of victory despite popularity ratings below 30 per cent. Even if Falcón were to win, the government’s control of electoral authorities, the Supreme Court – which has the final word on electoral disputes – and the security forces means it would have the power to block his victory. The absence of credible international observer organisations, which declined to deploy observers given the conditions in which the vote is being held, also gives Maduro a free hand.

Dozens of military officers, including commanders of key units such as the armoured Ayala battalion in Caracas, have been detained for allegedly plotting against the government. Their arrests lend credence to widespread accounts of unrest in the barracks. With the exception of a minority of mostly top military leaders, who are accused of benefiting from corruption and other criminal activities, members of the armed forces suffer the same deterioration in living standards as other Venezuelans. Military canteens often provide little or nothing to eat. That said, a coup attempt, while impossible to rule out, would be hard to pull off: the armed forces are fractured and extensively penetrated by counter-intelligence.

International Reaction

Venezuela’s international isolation has intensified markedly over the past year, with regional governments in particular turning their back on Maduro, especially after the breakdown of talks in February. Further sanctions are likely unless the president postpones the vote and takes measures to level the playing field. That said, exactly how the threat by Latin American and other governments to “not recognise the results” would be put into practice is unclear. Many governments already have withdrawn ambassadors from Caracas. But entirely severing diplomatic relations could reinforce the government’s siege mentality and backfire.

The Lima Group issued a fresh statement at the mid-April Summit of the Americas, which the summit’s host, Peru, barred Venezuela from attending. That statement called for free and fair elections and the restoration of democracy. The group also emphasised the need for humanitarian assistance, both within Venezuela and in neighbouring countries hosting Venezuelans that have left. Meanwhile, France, Germany, Italy, Spain and the UK, together with several Latin American governments, Canada, Japan and the U.S., have backed a joint initiative to locate and seize those assets of Venezuelan officials that they have reason to suspect have been acquired through corruption.

Recommendations to the European Union and its Member States

Venezuela’s crisis is now a grave threat not only for its own people, but also for the wider region. A lasting solution requires a negotiated transition. It also requires comprehensive economic reform, which can only be carried out by a government that enjoys international political and financial support. The starting point must be a return to negotiations between the government and opposition leaders.

Thus far, the threat of economic collapse has not persuaded the group around Maduro to participate in such talks, which would, in essence, be aimed at negotiating the end of one-party rule and the restoration of democracy. Top officials perceive potential exit costs as extremely high, and fear they would risk prosecution for alleged corruption, drug trafficking and human rights violations were they to lose power. For its part, the opposition is split into three main factions, each frequently adopting tactics that contradict those of the other two. Calls for military intervention by the harder-line Soy Venezuela faction are particularly counterproductive, fuelling the government’s accusations that humanitarian aid is a foreign plot.

To encourage a negotiated solution to the crisis, the EU and its member states should work closely with the Lima Group, the U.S. and other concerned governments to present a united front.

With no political solution in sight, the EU and its member states should continue and expand their critical humanitarian assistance along the lines described by the European commissioner for humanitarian aid and crisis management after a visit in March to the Venezuela-Colombia border area. Their efforts should include helping neighbouring countries cope with the burden on welfare services due to unprecedented migrant and refugee flows. The EU shall continue providing assistance to those affected and seek additional ways to deliver support to the population, which requires working around the government’s refusal to acknowledge the crisis, particularly by clearly separating political from humanitarian demands on the government, while strengthening Venezuelan civil society groups and foreign non-governmental organisations able to deliver food and medical aid to vulnerable populations. The EU and its members also should use their influence in multilateral bodies, including the UN, to ensure those bodies do all they can to alleviate suffering, including ensuring adequate funding and providing accurate information on humanitarian conditions in Venezuela.

To encourage a negotiated solution to the crisis, the EU and its member states should work closely with the Lima Group, the U.S. and other concerned governments to present a united front. All should coordinate their sanctions policy and diplomatic initiatives designed to bring about negotiations. This means agreeing on a set of measures that the government would have to take to have those Western sanctions that already exist lifted and avoid further sanctions, including from Latin American governments. The EU and its member states, however, should argue against wide-ranging economic sanctions, including an oil embargo. If the elections take place on 20 May, EU member states could use the opportunity presented by the 28 foreign ministers’ meeting scheduled shortly thereafter to coordinate their response.

A clear list of demands would allow sanctions against individuals, like those the EU introduced against seven top officials in January, to be gradually lifted if the government moves in the right direction. The EU should continue using its existing channels with the opposition to encourage them to unite around a credible strategy.

China, which thus far has played an important role propping up the Maduro government but shows some signs of tiring of its economic mismanagement, could contribute to a solution. The EU, together with Western and Latin American governments, should advise Chinese officials of the importance of nudging Maduro to accept talks, and thereby promote a stable and prosperous Venezuela. China also should participate in plans for a major economic and financial rescue package in the event of a transition agreement.

Prospect of Talks and Threat of Escalation Both Rise in Yemen

As the Yemen war enters its fourth year, prospects for military escalation and greater regional spillover are growing. The Saudi-led coalition’s military campaign along the Red Sea coast and in the Huthis’ home governorate of Saada, coupled with intermittent missile barrages fired by the Huthis at Saudi Arabia, threaten to quash the opportunity to revive the political process presented by the appointment of a new UN special envoy, Martin Griffiths. Military escalation could trigger direct confrontation between Saudi Arabia and its allies, particularly the United States, and Iran, which Riyadh accuses of assisting the Huthis in developing their missile program.

In this environment, the EU and its member states should:

  • As an urgent priority, help prevent the looming Saudi-led coalition invasion of the Red Sea port of Hodeida, which would compound the already acute humanitarian crisis and could spark a wider war; such efforts would involve diplomatic engagement with Riyadh and Abu Dhabi, ideally in coordination with the United States; and publicly opposing such an invasion, while condemning and pressing the Huthis to end their missile attacks against Saudi Arabia. Quiet outreach to Tehran could help, urging Iran to use what influence it has with the Huthis to discourage such missile attacks.
     
  • Assist the UN envoy in reviving a political process that is more inclusive and realistic. EU member states on the UN Security Council (France, the Netherlands, Sweden and the United Kingdom) could promote a new Security Council resolution that better supports the UN envoy’s efforts than the April 2015 Resolution 2216, which is outdated and places unrealistic demands on the Huthis. The EU delegation to Yemen is well placed to assist the new envoy if talks materialise, notably by encouraging the Huthis’ cooperation.
     
  • Adopt a clear, public policy line on south Yemen, where separatist sentiment is increasing; such a line would oppose a unilateral move toward independence but recognise southern Yemenis’ grievances and the importance of revisiting the question of state structure and decentralisation.
     
  • Continue urgent efforts to alleviate the war’s humanitarian fallout, including by demanding from the coalition unhindered humanitarian and commercial access to all seaports, including Hodeida, as well as the Sanaa airport.

Risks of Escalation and an Opening for Diplomacy

On 4 December 2017, the Huthis killed their former partner, Ali Abdullah Saleh. Since then, the Saudi-led coalition and its Yemeni allies have acted as if the military and political tides have shifted in their favour. They have tried to pull former Saleh supporters to their side, encouraged rifts within the Huthi movement, stepped up efforts to target the group’s leadership and pressed the Huthis on a number of war fronts.

After killing Saleh, the Huthis are simultaneously more open to diplomacy and more willing to up the military ante in response to coalition offensives.

In these endeavours they have had some success. Between December 2017 and February 2018 the United Arab Emirates (UAE) and aligned Yemeni fighters won important tactical victories in Hodeida and Taiz provinces. Since then coalition-aligned forces have made small but steady gains, though not enough to shift the overall military balance. As in the past, the coalition has overestimated its ability to harm the Huthis in their northern highland strongholds. On 19 April, a coalition airstrike killed the head of the Huthi Supreme Political Council, Saleh Sammad, the de-facto president of the north and the highest-ranking Huthi killed thus far. Known as a moderate within the movement who could work with the late President Saleh’s party, his death is unlikely to reap significant military gains for the Saudi-led coalition but is a blow to peace prospects. Internal divisions within the anti-Huthi front continue to be its Achilles heel: some pro-Saleh fighters have joined the war against the Huthis, but many refuse to support President Abed Rabbo Mansour Hadi and his partners in Islah, an Islamist party. Islah and Hadi affiliates are at particular odds with UAE-aligned groups in areas such as Taiz and in south Yemen, which was an independent state prior to 1990.

After killing Saleh, the Huthis are simultaneously more open to diplomacy and more willing to up the military ante in response to coalition offensives. They have stated publicly and privately that they are ready to negotiate with Saudi Arabia over security concerns and to re-engage with the UN process under the new envoy. It is unclear if this readiness is a product of military pressure or an increased sense of security, as in the past the Huthis had cause to worry that Saleh would strike a deal behind their backs. Either way, their increased interest in talks offers hope of a political breakthrough.

That said, 2018 has seen an unprecedented uptick in Huthi missile attacks on Saudi Arabia. There is growing evidence of Iranian supply of Huthi weapons, including missile and drone technologies. For the Huthis, coalition attacks on Hodeida, the main port in the territories they control, and Saada, their home governorate, represent existential threats. Hodeida in particular is a red line. The coalition’s blockade, ostensibly to prevent weapons smuggling to the Huthis, has made the port a chokepoint for goods entering the north; prolonged fighting there could compound Yemen’s humanitarian disaster manifold. The Huthis have proclaimed they are willing to sink commercial ships to deter an attack. In April, Saudi Arabia accused the Huthis of firing on a Saudi-flagged oil tanker in the Red Sea, the first attack of its kind.

Recommendations for the EU and its Member States

To avoid this scenario and the regional escalation it could trigger, the EU should take a clear public position against a coalition attack on Hodeida for both humanitarian and political reasons, and engage in vigorous diplomacy, in Riyadh, Abu Dhabi and Washington, to help prevent it. Diplomatic efforts also should be directed toward encouraging both sides to de-escalate the conflict ahead of a possible resumption of talks. This could include the Huthis halting missile strikes at Saudi Arabia and ships in the Red Sea in return for the Saudi-led coalition stopping their offensive moves into Saada and along the Red Sea coast in Hodeida and Taiz provinces. The new UN envoy, with the help of the EU delegation and member states, could broker such an agreement.

As a non-belligerent in the Yemen war, the EU has access to all sides, including the Huthis.

If military escalation can be held at bay, the envoy will have a chance to revive negotiations over a cessation of hostilities and a return to an internal Yemeni political process. To be successful, these efforts will need a new framework that improves the one set forth in UN Security Council Resolution 2216. That resolution sets out a bilateral structure for talks between the Hadi government and the Huthi-Saleh bloc, which has become outdated and which never represented the range of Yemeni forces with influence on the ground. It also places unrealistic preconditions for a political settlement on the Huthis, including requiring them to withdraw from territories gained and hand over weapons. The EU, and in particular Security Council members France, the Netherlands, Sweden and the United Kingdom – the latter being the penholder on the Yemen crisis – should press for a new resolution that would support the UN envoy’s efforts based on his plan for reviving the political process, which he will present in June 2018.

The EU delegation is uniquely placed to assist the UN envoy in improving the structure and substance of potential negotiations. As a non-belligerent in the Yemen war, the EU has access to all sides, including the Huthis. The delegation could assist in communicating with and encouraging Huthi cooperation at the various stages of talks. Information and lessons from EU-sponsored Track II events during the course of the war, particularly with local security stakeholders, could help guide the process of improving intra-Yemeni negotiations. The EU and its member states should work with the UN envoy to produce a negotiating framework that more effectively includes women and other civil society representatives in decision-making roles early in the process, a deficiency during the last three rounds of UN-sponsored talks.

The EU and member states should continue to demand unhindered humanitarian and commercial access to all seaports, including Hodeida, as well as Sanaa airport.

South Yemen, where separatist sentiment is strong and the UAE is supporting separatist-leaning groups, is a critical flashpoint. In effect, the south is moving toward independence, but not all southern stakeholders support the idea. Nor do Yemenis in the north. The EU and its member states should have a clear, public policy line that opposes a unilateral move toward independence but recognises southern Yemenis’ grievances and the need to revisit the question of state structure and decentralisation, which remained unresolved in Yemen’s 2014 National Dialogue Conference. The EU delegation and member state representatives should also prioritise engaging with the UAE-supported Southern Transition Council and other southern political groups, and support their inclusion in intra-Yemeni negotiations.

Finally, ameliorating the war’s humanitarian impact should remain a top priority. The numbers are staggering. Over 22 million Yemenis – three quarters of the population – need humanitarian assistance. Of those, 8.4 million are at risk of starvation. Three million are internally displaced, mostly women and children.

The EU and member states should continue to demand unhindered humanitarian and commercial access to all seaports, including Hodeida, as well as Sanaa airport. To assist in their full opening, the EU is well placed to offer assistance to the UN in negotiating and possibly implementing security checks that address the Saudi-led coalition’s legitimate concerns regarding arms smuggling. They should also press the Huthis to allow unhindered humanitarian access to areas they control and to ease restrictions on aid workers operating in these areas. Beyond physical access, the EU should work with the Yemeni Central Bank to stabilise the value of the Yemeni riyal and promote a political compromise by which the Hadi government pays salaries to all civil servants nationwide, including in Huthi-controlled territories.