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Army soldiers stand on the main road in the Cibitoke neighbourhood of Bujumbura, Burundi, as protesters try to prevent authorities from removing barricades, on 9 May 2015. AFP/Phil Moore
Report 247 / Africa

Burundi : l’armée dans la crise

Près de deux ans après la tentative de coup d’Etat, la crise burundaise continue de s’enliser, et la polarisation politique et ethnique a atteint l’armée, hier vitrine de l’accord d’Arusha qui a mis fin à la guerre civile.

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Synthèse

En l’espace de deux ans, la crise burundaise s’est enlisée. Après la réélection, en juillet 2015, du président Nkurunziza – dont la candidature, en avril, avait déclenché les troubles – et face à l’échec de la médiation, elle s’est transformée en conflit de basse intensité et près de 400 000 Burundais ont fui leur pays. Depuis la tentative de coup d’Etat de mai 2015, la polarisation politique a violemment atteint l’armée. Une série d’attaques a ciblé de nombreux officiers adhérant au projet politique du président ou soupçonnés de sympathiser avec les putschistes. Des tentatives d’assassinat ont aussi eu lieu à l’étranger. La réputation de l’institution, dont la réforme a été soutenue depuis dix ans par les bailleurs étrangers, en pâtit. La formation dispensée par les partenaires internationaux a pris fin, et sa lucrative participation aux opérations de maintien de la paix à l’étranger est contestée. Une armée divisée et découragée est un risque majeur pour la stabilité du pays. Seul un dialogue entre le gouvernement et l’opposition pourrait donner des assurances aux officiers qui résistent à la politisation de l’institution. Il est plus urgent que jamais.

Longtemps décrite comme la vitrine de l’accord d’Arusha de 2000 qui a mis fin à la guerre civile, l’armée incarne aujourd’hui la crise burundaise mieux que toute autre institution. Du fait de sa composition multiethnique, des formations dispensées par les partenaires extérieurs et de son rôle dans le maintien de la paix à l’étranger, l’armée burundaise avait acquis une bonne réputation à l’extérieur et un statut avantageux à l’intérieur du pays. Mais elle souffrait en même temps de fragilités latentes et la crise de 2015 a facilement brisé le double consensus sur lequel reposait la stabilité du régime burundais : celui entre l’armée et le pouvoir et celui, interne à l’armée, entre les ex-rebelles, issus majoritairement du parti au pouvoir, et les militaires de la vieille garde. Depuis lors, le régime s’efforce de capturer l’institution militaire par une campagne de purge et d’élimination en son sein des opposants réels ou supposés au troisième mandat – en premier lieu les officiers de l’armée de l’avant-guerre et les officiers tutsi, mais aussi des ex-rebelles hutu, y compris des officiers haut gradés.

La crise actuelle, qui prend la forme d’assassinats croisés de militaires, remet violemment en cause l’accord d’Arusha au niveau de l’armée et les efforts de dépolitisation et de professionnalisation menés depuis dix ans, révélant les tensions politico-ethniques à l’œuvre dans les coulisses de l’institution en dépit de ses transformations. Elle provoque de nombreuses défections et rend son avenir incertain. Les Nations unies et l’Union européenne sont réticentes à l’accroissement de la participation du Burundi aux missions de maintien de la paix et ont pris des mesures pour la limiter. Celle-ci ayant constitué un antidote à la paupérisation et favorisé l’intégration de ses différentes composantes, sa remise en cause et celle des soutiens externes qui l’accompagnent pourraient conduire à terme à la perte des avantages économiques et sociaux liés au métier militaire. Cela constitue un risque supplémentaire pour la stabilité du pays.

La crise au sein de l’armée, à l’image de celle que traverse le pays, souligne le risque d’un pourrissement durable de la situation.

Appauvrie et polarisée sur les plans politique et ethnique, l’armée se recentre autour du noyau loyaliste et les confrontations ouvertes entre factions de l’armée ont été évitées depuis 2015. Mais ce calme apparent et très relatif se fonde principalement sur la peur et les observateurs extérieurs ne devraient pas être dupes. L’armée telle qu’on l’a connue depuis 2004 est en ruines, et ne pourrait se rétablir qu’au prix d’une résolution politique inclusive, perspective qui semble s’éloigner avec le durcissement continu du régime et les difficultés rencontrées par la médiation de l’ex-président tanzanien Benjamin Mkapa. Faute de cela, deux scénarios sont envisageables pour l’avenir de l’armée : une nouvelle confrontation majeure, qui pourrait prendre la forme d’un nouveau putsch, ou un déclin silencieux et inexorable.

Dans cette situation, seules des garanties sur la pérennité de l’accord d’Arusha, dont découle la réussite relative de l’intégration de l’armée depuis 2004, ou son adaptation consensuelle, pourraient rassurer les officiers en leur donnant les assurances nécessaires sur leur avenir et celui de leur institution. Malgré l’intransigeance du gouvernement, qui a rendu les tentatives de médiation très difficiles, les Nations unies, l’Union africaine, la Communauté d’Afrique de l’Est et l’Union européenne devraient redoubler d’efforts pour qu’un dialogue inclusif entre le gouvernement et l’opposition en exil ait lieu, et les partenaires qui ont soutenu l’armée depuis 2004 ne devraient pas réinvestir dans la formation d’une institution désormais très politisée, tant qu’elle reste sous le contrôle d’un régime autoritaire et violent. La participation de l’armée burundaise aux opérations de maintien de la paix ne devrait se poursuivre que sous les conditions strictes de contrôle (vetting) des individus qui y prennent part. La crise au sein de l’armée, à l’image de celle que traverse le pays, souligne le risque d’un pourrissement durable de la situation.

Nairobi/Bruxelles, 5 avril 2017

I. Introduction

La crise burundaise, née en avril 2015 du désaccord sur la légitimité de la troisième candidature du président Pierre Nkurunziza, se poursuit.[fn]Crisis Group suit la crise burundaise depuis son commencement et a décrypté ses différentes phases. Voir les rapports Afrique de Crisis Group N°224, Les élections au Burundi : l’épreuve de vérité ou l’épreuve de force ?, 17 avril 2015 ; et N°235, Burundi : anatomie du troisième mandat, 20 mai 2016 ; et le briefing Afrique N°111, Burundi : la paix sacrifiée ?, 29 mai 2015.Hide Footnote Depuis sa réélection en juillet 2015, le régime et ses opposants sont engagés dans une lutte armée de basse intensité. Au cours des manifestations contre le troisième mandat (avril-juillet 2015), l’armée s’est gardée de prendre part à la crise politique, observant ses développements sans contribuer à la répression. A l’inverse de la police, les militaires ont évité d’avoir recours à la force. Certains se sont même interposés entre les manifestants et les policiers, ce qui a parfois conduit à des violences entre policiers/agents des renseignements et militaires.[fn]« Burundi : un militaire tué par un officier du renseignement, neuf manifestants blessés », Le Monde, 30 avril 2015.Hide Footnote

Cependant, la tentative de putsch du 13 mai 2015 a mis en lumière des dissensions au sein de l’institution militaire.[fn]Sur cette tentative de putsch, lire le briefing de Crisis Group, Burundi : la paix sacrifiée ?, op. cit. ; et « Christine Deslaurier : “Pierre Nkurunziza avait bien préparé ses arrières” », Jeune Afrique, 21 mai 2015.Hide Footnote L’accord d’Arusha, qui a consacré en 2000 le principe de la parité ethnique dans les forces de sécurité, et les accords ultérieurs avec le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD) et les Forces nationales de libération (FNL), groupe rebelle hutu issu de la guerre civile et grand rival des FDD, ont abouti à un processus d’inté-gration des rebelles dans l’armée, soutenu par certains garants d’Arusha, y compris les Nations unies et l’Afrique du Sud.[fn]Très majoritairement hutu, ces deux partis ont lutté par les armes contre le régime du président Buyoya et ont boycotté l’accord d’Arusha avant de rejoindre le processus de paix en 2003 (CNDD-FDD) et en 2009 (Forces nationales de libération).Hide Footnote La Force de défense nationale (FDN) est née en 2004 de la fusion des groupes rebelles et d’une armée composée en majorité de et dirigée par des Tutsi. Les ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) constituent la vieille garde de l’armée, majoritairement tutsi, tandis que les ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) sont les anciens combattants des groupes armés, majoritairement hutu, y compris les FDD maintenant au pouvoir, qui ont été intégrés dans l’armée depuis les accords de paix.[fn]Pour plus d’information sur les FDD, voir le rapport de Crisis Group, Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit.Hide Footnote

La tentative de renversement du pouvoir – lors d’un déplacement du président Nkurunziza en Tanzanie, où il assistait à un sommet de la Communauté d’Afrique de l’Est – a été menée par Godefroid Niyombare, ancien chef d’état-major et figure historique très populaire du parti au pouvoir, et Cyrille Ndayirukiye, ancien ministre de la Défense issu des ex-Forces armées burundaises. Dévoilant l’opposition de certains officiers au troisième mandat, elle a fait entrer de plain-pied l’armée dans le tourbillon politique. Ndayirukiye et trois autres généraux ont été condamnés à la prison à perpétuité et Niyombare est parti en exil.[fn]« Burundi ex minister, generals, jailed for life over coup », Reuters, 15 janvier 2016.Hide Footnote Puis la violence politique a fait intrusion dans l’armée : le régime est passé de la suspicion à l’élimination afin d’y éradiquer toute poche de résistance.

L’armée nationale et ses factions dissidentes sont loin d’être les seuls acteurs des violences qui secouent le Burundi depuis 2015. Tandis que l’armée a été reconstituée dans le respect de l’accord d’Arusha, les quotas n’étaient pas respectés dans la police, dont de très nombreux agents sont aujourd’hui issus des ex-PMPA, et ils ne s’appli-quaient pas strictement au service de renseignement.[fn]Si l’accord d’Arusha pose le principe de la correction des déséquilibres ethniques dans les corps de défense et de sécurité (dont fait partie le service de renseignement), il ne mentionne pas le quota de 50 pour cent pour le service de renseignement, contrairement à l’armée et la police. Articles 12-3 et 16 de l’accord d’Arusha, 28 août 2000.Hide Footnote Le régime a donc pu installer dans ces deux institutions d’anciens alliés de la guerre civile ; aujourd’hui, elles lui sont largement inféodées et leurs instances de direction sont très politisées. Le service de renseignement, très proche des PMPA, et autrefois dirigé par une figure radicale du régime, Adolphe Nshimirimana, est depuis longtemps l’institution la plus crainte au Burundi.

Les Forces nationales de libération (FNL) sont entrées dans les négociations de paix après tous les autres groupes armés, et leur intégration au sein de la Force de défense nationale (FDN) n’a commencé qu’en 2009. Après le boycott des élections de 2010 par leur parti politique, elles ont fait l’objet d’une répression féroce de la part du régime, et une partie des FNL ayant intégré la FDN a fui, certains rejoignant le maquis dirigé par Aloys Nzabempema dans le Sud-Kivu en République démocratique du Congo (RDC). La crise a accéléré ces désertions et intensifié la répression contre les militants des Forces nationales de libération alors que leur chef historique, Agathon Rwasa, est resté au Burundi et siège au parlement depuis les élections de 2015.

II. De la crise politique à la crise de l’armée

A. Purges et représailles

La lutte de 2015 contre le troisième mandat s’est prolongée en 2016 au sein de l’ins-titution militaire. La série d’assassinats croisés d’officiers suscite alors un climat de paranoïa et crée d’importantes tensions dans l’armée.

Depuis août 2015, les meurtres de militaires n’ont pas cessé. L’identité des victimes – très souvent des officiers – indique qu’il s’agit d’assassinats ciblés s’inscrivant majoritairement dans une logique de représailles entre ceux qui sont en faveur du troisième mandat et ceux qui s’y opposent. Ainsi, l’assassinat du général Adolphe Nshimirimana, l’ancien chef du service de renseignement, le 2 août 2015 est suivi le 15 août par l’assassinat du colonel Jean Bikomagu, ex-Forces armées burundaises (ex-FAB), chef d’état-major lors du coup d’Etat contre le président (hutu) Ndadaye en 1993 et de ce fait symbole de la vieille garde militaire tutsi et du refus d’un pouvoir hutu.[fn]Il est de notoriété publique que Jean Bikomagu a joué un rôle majeur dans le putsch sanglant de 1993. Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Bruxelles, juin 2016. Nigel Watt, Burundi, the biography of a small African country (London, 2016), p. 47.Hide Footnote

Le 22 mars 2016, le lieutenant-colonel Darius Ikurakure (ex-Partis et mouvements politiques armés et chargé de la répression dans les quartiers nord de Bujumbura), et, quelques heures plus tard, le major Didier Muhimpundu (ex-FAB), sont assassinés.[fn]Les hommes d’Ikurakure étaient notamment déployés dans les quartiers de Ngagara, Cibitoke, Mutakura et Kinama, à Bujumbura. Il était notoirement connu pour avoir participé à l’opération brutale de l’armée contre des rebelles qui n’ont jamais été clairement identifiés en province de Cibitoke au début de l’année 2015, à la défense de la Radio-Télévision nationale du Burundi (RTNB) lors de la tentative de putsch en mai 2015, et à la répression dans le quartier de Nyakabiga à Bujumbura le 11 décembre 2015. Il a été décoré à titre posthume par le président de la République lors de la fête de l’indépendance, le 1er juillet 2016. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016. « Un anniversaire sous le signe de la loyauté », Iwacu, 1er juillet 2016.Hide Footnote Le chef d’état-major ex-FDD, le général Prime Niyongabo, échappe à un attentat en septembre 2015, tandis que le général Athanase Kararuza (ex-FAB et conseiller militaire du premier vice-président) tombe dans une embuscade devant le lycée du Saint-Esprit à Bujumbura le 25 avril 2016.[fn]« Burundi : le chef d’état-major échappe de justesse à un attentat », Radio France Internationale (RFI), 11 septembre 2015. « Assassinat du général Athanase Kararuza : une embuscade bien montée », Iwacu, 2 mai 2016.Hide Footnote

Quand ils ne sont pas tout simplement revendiqués par un groupe armé […] le modus operandi de certains meurtres révèle une signature militaire.

Si les ex-FAB (actifs et à la retraite) sont les premiers à être suspectés par le régime, la violence de ce dernier n’épargne pas les ex-Partis et mouvements politiques armés opposés au troisième mandat, comme le colonel Emmanuel Buzubona, ancien numéro 2 du renseignement militaire burundais, assassiné le 20 avril 2016.[fn]Arrêté le 12 décembre 2015 par le service de renseignement sur la base de soupçons de collaboration avec les opposants à un troisième mandat du président Nkurunziza, avant d’être relâché quelques jours plus tard, il a été abattu dans le quartier de Kinama à Bujumbura. « Burundi : un officier de l’armée tué », BBC, 21 avril 2016.Hide Footnote Quand ils ne sont pas tout simplement revendiqués par un groupe armé, comme l’élimination de Darius Ikurakure par les Forces républicaines du Burundi (Forebu), le modus operandi de certains meurtres révèle une signature militaire (armement, connaissances des habitudes des victimes, accès aux lieux, etc.).[fn]Le Forebu est un groupe rebelle initialement dirigé par Godefroid Niyombare. « Burundi : le Forebu revendique l’assassinat d’un officier de l’armée », Africanews, 23 mars 2016. Le lieutenant-colonel Darius Ikurakure a été tué dans l’état-major par une personne en treillis qui s’est enfuie en voiture. Plusieurs sources concordantes indiquent que son assassin serait un militaire dont certains parents auraient été victimes de la répression à Mutakura en décembre. Entretiens de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016 ; cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote A ces assassinats croisés s’ajoutent des actes de violence entre militaires que le régime s’efforce de minimiser, à défaut de pouvoir les dissimuler (un mort le 28 mars 2016 au camp de Muzinda, plusieurs au sein de la garde présidentielle le 19 juin à Bujumbura).[fn]A Muzinda, un caporal-chef ex-FDD aurait tenté de jeter une grenade sur d’autres militaires et aurait été victime de son geste. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016. Selon la version officielle, deux personnes ont été tuées le 19 juin, dont un membre de l’escadron blindé de la garde présidentielle, mais un témoin parle d’au moins cinq morts. « Un militaire se tue après avoir blessé son collègue », RTNB, 20 juin 2016. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, juin 2016.Hide Footnote

Dans ce climat, le service de renseignement procède à des arrestations parmi les militaires actifs et retraités qui aboutissent parfois à leur disparition. Une liste exhaustive de ces arrestations est impossible à établir mais certains cas sont particulièrement révélateurs du ciblage des ex-FAB par le service de renseignement. En 2016, des retraités ex-FAB ont été arrêtés ou tués, des militaires arrêtés en septembre ont été condamnés pour atteinte à la sûreté de l’Etat, et un adjudant est mort dans les locaux des services de renseignement le 14 septembre.[fn]« Rapport n°29 », SOS-Torture/Burundi, 2 juillet 2016 ; « Rapport n°44 », SOS-Torture/Burundi, 15 octobre 2016 ; « Bulletin spécial sur la répression du pouvoir contre des militaires et policiers », Ligue burundaise des droits de l’Homme Iteka, septembre 2016 ; « Les familles des militaires arrêtés au Burundi de plus en plus inquiètes », RFI, 29 septembre 2016.Hide Footnote Après les officiers, la répression semble maintenant se concentrer sur les cadres intermédiaires de l’armée (sous-officiers) ainsi que sur les retraités. Le climat de peur est tel que les militaires ex-FAB qui servent en Somalie appréhendent de rentrer au pays en permission – plusieurs d’entre eux ayant été arrêtés à leur retour.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’armée burundaise, Nairobi, août 2016 ; militaire, Bangui, novembre 2016.Hide Footnote

Les autorités nient la gravité de la crise, affirment qu’il s’agit d’une déstabilisation conduite de l’extérieur et « qu’il n’y a pas de malaise dans l’armée ».[fn]« Pas de défection au sein de l’armée du Burundi, selon le porte-parole de la FDN », Bonesha FM, 25 mars 2016 ; « Général-major Prime Niyongabo : “Il n’y a pas de malaise à l’armée” », vidéo, YouTube, mise en ligne le 5 avril 2016, www.youtube.com/watch?v=1Qq2V6nURzU. « Les officiers militaires, nouvelles cibles des malfaiteurs : le porte-parole de l’armée donne sa version », Infos Grands Lacs, 12 avril 2016.Hide Footnote Pourtant, la violence à caractère militaire a continué fin 2016 et début 2017 : tentative d’assas-sinat de Willy Nyamitwe le 28 novembre, affrontement faisant plusieurs victimes dans les rangs de la Force de défense nationale au Sud-Kivu en RDC le 21 décembre, assassinat du ministre de l’Environnement le 1er janvier, attaque sur le camp militaire de Mukoni, dans la province de Muyinga le 23 janvier, suivie par une nouvelle vague d’arrestations dans les milieux militaires, et affrontement entre une faction des Forces nationales de libération et l’armée à Gatumba, dans la province de Bujumbura rural, le 7 février.[fn]Respectivement : « Tentative d’assassinat contre Willy Nyamitwe : les deux camps sont déchaînés », Iwacu, 5 décembre 2016. « Révélation/Une incursion tourne mal dans l’Est de la RDC », Iwacu, 2 janvier 2017. « Burundi : assassinat du ministre de l’environnement », Le Monde, 1er janvier 2017. Une vingtaine de militaires ont été arrêtés ; certains sont morts et sept ont été condamnés à l’issue d’un procès expéditif ; un major aurait été exécuté par un de ses collègues lors d’une tentative d’arres-tation mais l’armée dément et parle d’une malencontreuse erreur ; « Tentative de vol ou montage », Iwacu, 2 février 2017. « Tweet de SOS Médias Burundi, @SOSMediasBDI, 9h19, 7 février 2017 », https://twitter.com/SOSMediasBDI/status/828941151629615104.Hide Footnote

B. Désertions et tentatives d’organisation à l’étranger

La peur d’être tué renforce le mouvement de désertions observé dans l’armée burundaise depuis 2015 et confirmé notamment par les Nations unies.[fn]« Rapport final du Groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », Conseil de sécurité des Nations unies S/2016/466, 23 mai 2016, paragraphes 34 et 36.Hide Footnote Selon des sources militaires burundaises, entre 600 et 2 000 hommes auraient fait défection depuis le début de la crise, dont des officiers de haut rang.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadres de l’armée, Nairobi et Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote Parmi eux figurent le lieutenant-colonel Alexandre Mbazumutima, chargé des renseignements à la 120ème brigade, le major Emmanuel Ndayikeza, commandant en second du Bataillon de soutien de la première région militaire, une unité d’élite basée à Bujumbura, et le colonel Edouard Nshimirimana, responsable des transmissions et des communications militaires, qui auraient tous déserté, le dernier avec une quarantaine de soldats en emportant des armes, des munitions et des équipements de communication.[fn]« Burundi : deux responsables désertent l’armée », RFI, 3 octobre 2015. « Fears grow in Burundi as executions and desertions undermine army », The Guardian, 29 avril 2016.Hide Footnote Plusieurs désertions ont eu lieu à l’été 2016 en Ethiopie, en Belgique et à l’Institut supérieur des cadres militaires.[fn]« Point de presse sur des cas de désertions à la FDN », ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, 19 août 2016. « Burundi: Tutsi army officers on mission abroad choose to defect instead of returning home », International Business Times, 18 août 2016.Hide Footnote

Parallèlement, plusieurs groupes armés d’opposition sont apparus. Le RED-Tabara (Résistance pour un Etat de droit au Burundi) et les Forces républicaines du Burundi (Forebu) sont nés fin 2015/début 2016 tandis qu’un groupe de combattants des Forces nationales de libération commandé par Aloys Nzabampema, en dissidence avec le chef historique Agathon Rwasa, est actif à la frontière congolo-burundaise depuis plusieurs années.[fn]Entretien de Crisis Group, membre des Forces nationales de libération, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Ce dernier groupe ne communique pratiquement pas tandis que les deux premiers ont affiché leur volonté de recourir aux armes contre le régime sans pour autant s’opposer aux tentatives de médiation.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, membres de groupes armés, août 2016.Hide Footnote Tous les trois ont très probablement des relais à l’intérieur du pays. Le RED-Tabara est la branche armée du Mouvement pour la solidarité et la démocratie (MSD) d’Alexis Sinduhidje et le Forebu est dirigé par le colonel Nshimirimana depuis que le général putschiste Godefroid Niyombare a pris un rôle de deuxième plan, au moins dans les interventions médiatiques.[fn]Sur Alexis Sinduhidje et le RED-Tabara, voir « Rapport final du groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », op. cit., paragraphe 33. « Communiqué de presse du Forebu », 18 août 2016.Hide Footnote Ce groupe est le seul à être majoritairement constitué de militaires qui ont servi dans la Force de défense nationale, son noyau dur étant formé par les militaires impliqués dans le putsch du 13 mai 2015.

Les dirigeants du RED-Tabara et du Forebu étant en exil comme la plupart des opposants, le régime tente de les atteindre en terre étrangère. Il emploie des éléments des services de renseignement et des Imbonerakure pour infiltrer les camps de réfugiés et les milieux d’opposition.[fn]Les Imbonerakure sont la branche des jeunes du parti au pouvoir mais comptent aussi de nombreux démobilisés. « Réfugiés burundais : la vie en exil », commentaire de Crisis Group, 25 octobre 2016. « Fleeing Burundi won’t protect you from its government », Foreign Policy, 4 novembre 2016.Hide Footnote Des tentatives de meurtre d’opposants (pas forcément liés aux groupes armés) ont déjà eu lieu à Nairobi (Kenya) et à Kampala (Ouganda).[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Nairobi, août 2016. « Burundi : un journaliste en exil agressé au couteau », Jeune Afrique, 3 août 2016. « Burundi. Répression aux dynamiques génocidaires », FIDH/Ligue Iteka, novembre 2016. « Two police officers, taxi driver charged with abducting Interpol official », The Star, Nairobi, 30 mai 2016.Hide Footnote

III. La fin des apparences : la remise en cause de l’accord d’Arusha dans l’armée

A. L’intégration sans la cohésion : la réforme de l’armée

Créée en 2004, la Force de défense nationale est le produit d’un compromis politico-militaire. Après trois décennies de dictature militaire mono-ethnique, les signataires de l’accord d’Arusha avaient accepté le principe d’une composition ethnique paritaire des forces de sécurité (50 pour cent de Hutu et 50 pour cent de Tutsi) et l’avaient inscrit dans le troisième protocole.[fn]Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi, protocole III, article 14-1. g., 28 août 2000.Hide Footnote La durée de cet équilibre ethnique restait à déterminer et n’a pas été fixée par la suite.[fn]« Pendant une période à déterminer par le Sénat, la Force de Défense Nationale ne compte pas plus de 50% des membres appartenant à un même groupe ethnique tant au niveau du commandement qu’au sein des troupes. » Loi n°1/019 du 31 décembre 2004 portant création, organisation, missions, composition et fonctionnement de la Force de défense nationale, article 14.Hide Footnote En 2003, dans le cadre des négociations de paix avec le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD), ce compromis sur la composition ethnique a été complété par un compromis sur la composition politique des forces de sécurité. Selon l’Accord technique des forces, 40 pour cent des postes de commandement dans l’armée devaient revenir au CNDD-FDD.[fn]Protocole de Pretoria, 8 octobre 2003 et Accord technique des forces, chapitre 2, article 2, novembre 2003.Hide Footnote

Pour atteindre ce double objectif ethnique et politique, la Force de défense nationale est passée par une phase de démobilisation et de restructuration. De 2004 à 2008, 41 000 ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) et 15 500 ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) ont été démobilisés.[fn]Nina Wilén, « From Foe to Friend? Army integration after war in Burundi, Rwanda and the Congo », International Peacekeeping, 11 novembre 2015.Hide Footnote Dans la perspective d’une armée de 25 000 hommes dont la moitié devait être hutu, ceci a surtout concerné les militaires tutsi. Soutenue par des partenaires extérieurs, l’opération d’entrée et de sortie de l’armée (démobilisation des ex-FAB et intégration des ex-rebelles) s’est déroulée sans heurts alors qu’elle était considérée comme le défi majeur du nouveau régime et le principal risque de déstabilisation de la transition. Le pacte politique entre les ennemis d’hier sur un partage du pouvoir a joué un rôle majeur dans la formation en quatre ans d’une nouvelle armée, considérée comme un succès tant par les militaires burundais que par les partenaires étrangers.

Cependant, le processus n’a pas été parfait. Les combattants démobilisés ont gardé des armes et contribué à la hausse de la criminalité.[fn]Entretien de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote Le pactole de départ pour les jeunes officiers ex-FAB étant de 300 euros et trois mois de solde, la réintégration dans la vie civile a été difficile pour beaucoup d’entre eux.[fn]Entretien de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, juin 2016. Burundi, the biography of a small African country, op. cit.Hide Footnote

Les évaluations de la réforme de l’armée confondent généralement l’intégration et la cohésion. L’intégration, d’abord par les processus de désarmement à partir du début des années 2000, puis par un état-major intégré, et finalement à travers les déploiements internationaux, a permis à d’anciens ennemis de mieux se connaitre. Ceci pourrait d’ailleurs expliquer les alliances entre ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) et ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) derrière la tentative de putsch de mai 2015.

Pourtant, une socialisation professionnelle séparée pour les ex-FAB et les ex-FDD était le signe d’un déficit de cohésion. A titre d’exemple, le mess des officiers à Bujumbura n’était pas fréquenté par les officiers ex-FDD qui avaient leurs propres lieux de socialisation, notamment les bars du général Nishimirimana. Les tentatives de fraternisation entre ces deux groupes d’officiers étaient parfois mal vues de part et d’autre. Les préjugés demeurant, leurs interactions se limitaient au travail quotidien. Les uns et les autres pouvaient employer une terminologie péjorative pour se désigner : pour les ex-FAB, les PMPA étaient des « hommes de la brousse » ; tandis que pour ces derniers, les ex-FAB étaient des « mujeris » (petits chiens).[fn]Entretiens de Crisis Group, militaires burundais, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Par ailleurs, les ex-FAB éprouvaient une rancœur silencieuse face au plafond de verre qu’imposait le rééquilibrage politico-ethnique du corps des officiers et à la promotion ultra-rapide d’officiers ex-PMPA qui n’avaient ni leur expérience militaire ni leur niveau d’éducation.[fn]Certains officiers ex-FAB ont préféré quitter l’armée plutôt que de servir sous les ordres d’ex-PMPA. Les officiers supérieurs ex-FAB qui sont restés estiment que leurs chances de promotion sont très réduites par rapport aux ex-PMPA et s’en plaignent. Entretiens de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles ; militaires, Nairobi, août 2016.Hide Footnote Les Forces nationales de libération qui ont intégré l’armée en petit nombre après l’accord de 2008 ne semblent pas avoir trouvé leur place dans l’institution. Certains l’ont même quittée par découragement.[fn]Entretiens de Crisis Group, membres des Forces nationales de libération, Nairobi, Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote

La répression est aujourd’hui le fait d’unités particulières au sein des services de sécurité, qui ont des chaînes de commandement courtes et parallèles à la hiérarchie officielle.

En outre, l’unification du commandement était plus théorique que réelle. Conscients d’être incorporés dans une institution qu’ils ne contrôlaient pas, à l’inverse de la police et du service de renseignement, les ex-FDD ont mis en place un système hiérarchique parallèle. La chaîne de commandement militaire officielle était court-circuitée par leur propre réseau qui remontait à Adolphe Nshimirimana et à la présidence. Cela posait des problèmes en termes de discipline, de promotion et de gestion du personnel. Certains militaires intégrés au système parallèle faisaient fi de la hiérarchie et de la discipline, se sachant couverts en haut lieu et sûrs de leur avancement. Cela conduisait à une gestion opaque des grades, voire à des refus de formation.[fn]La majeure partie des avancements d’officiers était décidée ailleurs qu’à la direction du personnel de l’armée. « Pourquoi aller en formation alors que l’avancement est politique ? », s’interroge un militaire. Entretien de Crisis Group, Nairobi, août 2016.Hide Footnote De plus, cela soumettait l’armée à une hiérarchie à la fois officieuse, partisane et connue de tous.

Ce commandement parallèle de l’armée a renforcé la politisation des officiers et nui à l’esprit de corps.[fn]La politisation de la Force de défense nationale fait partie des menaces identifiées dans la politique nationale de défense. « Politique nationale de défense », ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, Bujumbura, juin 2013, p. 15.Hide Footnote Avant sa disparition, le général Adolphe Nshimirimana occupait une position stratégique au croisement de la présidence, du secteur de sécurité, de réseaux de trafics, des Imbonerakure et des vétérans du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie réunis au sein de l’asso-ciation Nonoka ; il faisait donc office de pilier du système de commandement parallèle qui est au cœur de l’appareil répressif actuel du pouvoir et qui traverse toutes les forces de sécurité : armée, police et service de renseignement.[fn]Son nom ne cesse de revenir dans les trafics de minerais, d’ivoire et d’armes. Entretiens de Crisis Group, militaires, policiers, membres de la société civile, Bruxelles, Nairobi, Bujumbura, mai et août 2016.Hide Footnote La répression est aujourd’hui le fait d’unités particulières au sein des services de sécurité, qui ont des chaînes de commandement courtes et parallèles à la hiérarchie officielle.[fn]« Répression aux dynamiques génocidaires », op. cit.Hide Footnote

Si l’intégration a permis de former une nouvelle armée, celle-ci a souffert dès le départ d’un manque de cohésion et d’une politisation rampante.[fn]Plusieurs témoignages font état d’une réalité quotidienne éloignée de l’image d’unité projetée par les militaires burundais auprès des partenaires internationaux. Il était de l’intérêt des militaires et des gestionnaires du programme de réforme de l’armée de développer un récit valorisant la cohésion de la nouvelle institution militaire. « On a dit aux partenaires étrangers ce qu’ils voulaient entendre ». Entretiens de Crisis Group, militaires, Nairobi et Bruxelles, août 2016.Hide Footnote La réussite de l’inté-gration a été prise pour ce qu’elle n’était pas : une garantie de réconciliation, d’unification et de fraternisation. La coexistence pacifique des ennemis d’hier n’était pas synonyme d’unification et de cohésion du corps, notamment au niveau du commandement.

B. Le clientélisme comme mode de gouvernance

Depuis 2005, l’attitude duale du régime, soucieux à la fois de continuer l’intégration et les réformes qui ont permis la participation de l’armée aux missions de maintien de la paix tout en privilégiant les anciens camarades de brousse et en encourageant les comportements criminels, a fortement perturbé le fonctionnement interne de l’institution militaire.

En plus de recourir au clientélisme traditionnel vis-à-vis du corps des officiers (promotions, affectations à l’étranger, etc.), le pouvoir les soudoie et joue sur leurs divisions régionales. Dans le haut-commandement militaire comme au sein du gouvernement, le pouvoir prend soin de respecter l’équilibre ethnique tout en s’assurant de la loyauté des Tutsi qu’il nomme et qui sont considérés comme des « figurants ».[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote En intégrant une partie du commandement dans son réseau clientéliste, la présidence a contourné le partage du pouvoir dans l’institution militaire. Plusieurs responsables ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) jouent ainsi la carte du régime par régionalisme, opportunisme ou cupidité. Cette politisation d’une partie du haut commandement va à l’encontre du principe de neutralité politique établi dans le texte fondateur de la Force de défense nationale.[fn]Loi n°1/019, op. cit., article 43.Hide Footnote

L’échec du putsch de mai 2015 a mis en évidence des duplicités et des trahisons dans le haut commandement. La pression du service de renseignement, les divisions latentes entre militaires et l’emploi de certains d’entre eux comme indicateurs ont suscité une paranoïa collective dans le milieu militaire.

Dans la mission de maintien de la paix en Somalie (Amisom), par exemple, bien que tous les Burundais suivent l’actualité de leur pays grâce aux réseaux sociaux, l’autocensure est de mise et le moral au plus bas.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote La présence d’indicateurs dans les bataillons, confirmée par des casques bleus burundais, suscite peur et méfiance.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’armée burundaise, Nairobi, août 2016 ; militaire, Bangui, novembre 2016.Hide Footnote Cela se traduit notamment par les nombreuses rumeurs qui circulent sur les hauts gradés, qui confirment ou remettent en cause leur loyauté à l’égard du pouvoir.

Cette relation clientéliste entre le haut commandement et le pouvoir politique permet à ce dernier de maintenir les apparences d’Arusha dans l’armée. Au niveau du commandement de l’Amisom et de l’état-major, l’équilibre ethnique est respecté.[fn]La vague de nominations d’officiers supérieurs en novembre 2015 respecte le principe de la composition paritaire. Entretien de Crisis Group, cadre militaire, Nairobi, mai 2016. Décret n°100/95 du 5 novembre 2015 portant nomination de certains cadres au ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants et à l’état-major général de la Force de défense nationale.Hide Footnote Après une étude du parlement en 2008 sur la composition de l’armée, une commission parlementaire s’est à nouveau penchée sur le sujet et a effectué des visites dans les unités militaires de novembre 2015 à février 2016. Aucune communication officielle sur ses conclusions n’a eu lieu.

Mais le partage du pouvoir militaire est ouvertement remis en cause à plusieurs niveaux. Tout au sommet de la hiérarchie militaire, le consensus tacite qui prévalait sur un partage du commandement entre un ministre et un chef d’état-major issus des deux camps a été rompu avec la nomination de l’actuel ministre de la Défense après le putsch raté de 2015. S’il est tutsi, ce dernier n’est pas issu des rangs des ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) mais du CNDD-FDD et est un civil (magistrat). Le principe du bicéphalisme (un ex-FAB et un ex-PMPA) au plus haut niveau de l’institution militaire est abandonné.

[C]ompte tenu du climat de terreur et de la polarisation ethnique qui règnent dans les services de sécurité, trouver de nouvelles recrues tutsi risque de devenir une gageure.

Par ailleurs, la situation démographique remet en cause la pérennité de l’accord dans l’armée en jouant en défaveur des ex-FAB. Plus âgés que les rebelles intégrés, ces derniers partent à la retraite et ne sont pas remplacés par d’autres Tutsi.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016. Le 31 décembre 2016, 300 militaires ex-FAB, en majorité des Tutsi, ont été mis à la retraite. « Au Burundi, 300 militaires mis à la retraite », Deutsche Welle, 4 janvier 2017.Hide Footnote Très inquiets de cette évolution, les ex-FAB dénoncent un commandement qui ne correspond plus à l’accord d’Arusha et ne pourra y correspondre à l’avenir. En effet, d’une part, compte tenu du climat de terreur et de la polarisation ethnique qui règnent dans les services de sécurité, trouver de nouvelles recrues tutsi risque de devenir une gageure. D’autre part, le gouvernement a décidé de ne plus appliquer le quota 50/50 mais le quota de 40 (Tutsi) /60 (Hutu) pour les recrutements dans l’armée à partir de 2016.[fn]« FDN : des quotas contre génocide et coups d’Etat », Iwacu, 8 février 2017.Hide Footnote

Cette politisation historique de l’armée (la réalité n’a jamais été autre au Burundi), combinée au putsch de mai 2015 qui a mis au jour les loyautés des uns et des autres, a laissé un noyau dur autour du président Nkurunziza. Il se compose d’officiers occupant des postes stratégiques, qui sont ses anciens camarades de la lutte armée au sein du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie et combattent désormais leurs anciens compagnons du maquis partis en dissidence.[fn]Le général Evariste Ndayishimiye en est un exemple typique qui, fort de son parcours dans le maquis, a su gravir les échelons dans le système de Nkurunziza, passant par le poste de ministre de l’Intérieur et des fonctions à l’étranger, pour devenir en 2016 le secrétaire général du parti au pouvoir.Hide Footnote

C. La politique internationale de l’armée burundaise remise en cause

La crise actuelle remet progressivement en cause le statut et les avantages acquis par l’armée burundaise depuis 2004. Soumise à une brutale baisse des effectifs à la fin de la guerre civile, la Force de défense nationale a certes été choyée par le pouvoir mais son engagement dans les missions de maintien de la paix a été sa véritable bouée de secours et lui a permis d’être une institution privilégiée dans un Etat pauvre. Cependant, cet effet stabilisateur est potentiellement en train d’être remis en cause par l’attitude jusqu’au-boutiste du régime.

Faire de l’armée la vitrine du processus de paix a permis au régime de développer un discours d’autopromotion auprès de ses partenaires internationaux, de vanter la réussite de la consolidation de la paix à la burundaise et de réduire la présence perçue comme trop intrusive des Nations unies dans le pays.[fn]Nina Wilén, David Ambrosetti, Gérard Birantamije, « Sending peacekeepers abroad, sharing power at home: Burundi in Somalia », Journal of Eastern African Studies, 9 mars 2015.Hide Footnote De son côté, en devenant le meilleur exemple de l’accord d’Arusha, l’armée a amélioré son image et son statut et obtenu des avantages conséquents. Mais c’est surtout sa participation aux missions de maintien de la paix qui lui a procuré de nouveaux avantages : professionnalisation, nouvelles ressources financières tant pour les militaires que pour le gouvernement, postes dans des organismes internationaux, etc. Avec la participation à l’Amisom à partir de 2007, le régime a découvert une stratégie de lutte contre la pauvreté parmi les militaires.

Comme les régimes précédents, les dirigeants qui sont arrivés au pouvoir en 2005 avaient conscience de la nécessité de veiller au bien-être des militaires. Ces derniers ont bénéficié d’une amélioration de leur situation salariale en 2006, d’une politique sociale avantageuse (attributions de crédits immobiliers à des taux préférentiels, prise en charge de la viabilisation des parcelles, gratuité des soins, etc.) et de généreuses promotions (inflation du corps des officiers) qui ont joué un rôle-clé dans la réussite de l’intégration.[fn]Entretiens de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, et militaire, Nairobi, août 2016. Entretien téléphonique de Crisis Group, acteur de la réforme du secteur de la sécurité au Burundi, juin 2016.Hide Footnote Toutefois, le manque de ressources financières de l’Etat n’a pas permis d’éviter les tensions sociales dans l’institution militaire (par exemple, en 2009 au sujet de l’allocation logement).[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

A partir de 2007, la participation à l’Amisom a atténué le choc de la démobilisation/restructuration et la grogne sociale dans une armée pauvre. Alors qu’une nouvelle vague de démobilisation devait avoir lieu, le gouvernement s’est engagé en Somalie et a suspendu la réduction des effectifs. Aujourd’hui, l’armée burundaise compte environ 25 000 hommes dont plus de 5 000 (soit un cinquième) sont déployés en Somalie.[fn]Au moment de la rédaction de ce rapport, l’effectif burundais au sein de l’Amisom s’élève à 5 432 hommes.Hide Footnote Cet engagement permet d’augmenter très substantiellement les salaires des militaires (800 dollars par mois en Somalie contre 40 dollars au Burundi) et, du fait de la durée de la mission, presque toute l’armée burundaise a effectué une rotation en Somalie (certains font même leur seconde rotation).[fn]Du fait des prélèvements du gouvernement, le salaire réel en mission avoisine les 500-600 dollars. Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016. Cette mission a dix ans cette année.Hide Footnote Par ailleurs, en cas de décès en mission, une somme de 50 000 dollars est versée aux ayants droit. A Gitega, la deuxième ville du Burundi, les vétérans de l’Amisom ont construit un nouveau quartier résidentiel.

[L]e développement d’un conflit de basse intensité au Burundi contredit son rôle de ‹ force de maintien de la paix › dans d’autres conflits.

Outre la hausse de salaire pour les militaires, la participation aux missions de maintien de la paix est aussi synonyme de nouvelles perspectives de carrière à l’inter-national.[fn]L’ex-président Buyoya est devenu le premier chef de la Misma, puis le haut représentant de l’UA au Mali à partir de 2012 ; le putschiste major général Cyrille Ndayirukiye a été directeur de l’Eastern Africa Standby Force (East brigade) à Nairobi ; le défunt général Athanase Kararuza a été l’adjoint du chef de la Misca en Centrafrique ; le général Silas Ntirwurirwa a été le commandant de l’Amisom ; et le général Kabisa a été en poste à l’East brigade.Hide Footnote La formation militaire et les financements destinés au budget de l’Etat constituent d’autres bénéfices. Ainsi, les militaires burundais ont reçu une formation pré-déploiement dispensée principalement mais pas uniquement par le programme américain African Contingency Operations Training and Assistance (Acota) ; et environ 200 dollars de la solde de chaque militaire en mission en Somalie revient à l’Etat, en principe pour financer l’équipement et d’autres frais militaires, une procédure normale pour les missions de maintien de la paix.[fn]Correspondance de Crisis Group, responsable d’une organisation multilatérale, mars 2017.Hide Footnote

Souhaitant maximiser le retour sur investissement tant politique que financier de la participation au maintien de la paix, le régime a fait plusieurs offres de service (Mali, République centrafricaine) et les forces de sécurité burundaises ont ainsi été déployées dans le cadre de la mission de l’Union africaine en Centrafrique (Misca) puis de la mission onusienne qui lui a succédée (Minusca). La participation au maintien de la paix est devenue une politique officielle, ajoutée aux missions de la Force de défense nationale.[fn]La participation aux missions de maintien de la paix des organisations multilatérales fait partie des cinq missions de la Force de défense nationale telles que définies dans la politique nationale de défense. « Politique nationale de défense », op. cit. Outre la Minusca et l’Amisom, le Burundi a participé à la Minuad, à l’Onuci et à la Minustah avec des effectifs ne dépassant pas 50 hommes par mission.Hide Footnote

La crise actuelle a conduit au retrait de l’assistance internationale et à de forts questionnements sur la participation de l’armée burundaise aux missions de maintien de la paix. En effet, le développement d’un conflit de basse intensité au Burundi contredit son rôle de « force de maintien de la paix » dans d’autres conflits.[fn]Nina Wilén, Gérard Birantamije and David Ambrosetti, « Is Burundi still a credible peacekeeper? », The Washington Post, 23 mai 2015.Hide Footnote

Dès les prémices de la crise, les principaux pourvoyeurs de coopération militaire se sont retirés.[fn]La première crispation entre les coopérations militaires occidentales (Etats-Unis, France, Pays-Bas, Belgique) et le gouvernement burundais a suivi l’attaque de Cibitoke début 2015, et la réaction brutale de l’armée burundaise. La relation avec ces coopérations n’a fait que se détériorer après cette attaque. « Ecoutons ce trop bruyant départ des instructeurs militaires de l’armée burundaise », Iwacu, 22 avril 2015 ; « US suspends Burundi peacekeeping training over protests », Reuters, 23 mai 2015. La Chine n’a pas suivi ce mouvement. « La Chine octroie des engins de travaux à l’armée burundaise », RTNB, 8 juillet 2016.Hide Footnote Les autorités américaines ont suspendu les formations du programme Acota, qui avait déjà été réduit car un nombre conséquent de troupes et d’officiers en avaient déjà bénéficié, et les autorités hollandaises ont suspendu la majeure partie de leur programme de développement du secteur de la sécurité (DSS), le plus important programme bilatéral de coopération militaire d’un point de vue financier.[fn]Ce programme a débuté en 2010, devait durer huit ans pour un montant d’environ 20 millions d’euros et comportait trois piliers (police, armée et gouvernance). Seul son volet gouvernance est encore actif. Ce programme a notamment dispensé des formations sur la gestion négociée de l’espace public, sur la neutralité politique et soutenu des “compétitions éthiques” entre commissariats sur l’usage légal de la contrainte en mars 2015. www.programmedss.bi/fr.Hide Footnote Alors que des organisations de la société civile ont lancé une campagne sur les réseaux sociaux pour le retour des soldats burundais des missions de maintien de la paix (« bringbackoursoldiers »), la participation du Burundi est contestée par les Nations unies et l’Union européenne.

Après plusieurs mois d’âpres débats, le Burundi a menacé […] de retirer ses troupes faute d’un nouveau moyen de paiement satisfaisant.

Le financement de primes mensuelles des soldats de l’Amisom est assuré par l’Union européenne (UE), par l’intermédiaire de l’Union africaine (UA). L’EU octroie, depuis janvier 2016, 800 dollars par mois par soldat – 1 028 dollars auparavant –, et les pays contributeurs de troupes décident du montant qu’ils allouent à leurs soldats.[fn]Paul D Williams, « Paying for AMISOM: Are Politics and Bureaucracy Undermining the AU’s Largest Peace Operation? », International Peace Institute, 11 janvier 2017.Hide Footnote Le gouvernement burundais payait ses troupes 800 dollars avant janvier 2016 et retenait donc 200 dollars pour ses frais généraux. La participation de l’armée burundaise dans la mission aurait alors rapporté 52 millions de dollars par an aux militaires et 13 millions au budget du gouvernement. En mars 2016, l’UE a décidé que le non-respect par le Burundi de l’accord de Cotonou, qui fixe les principes et modalités d’une partie de l’aide européenne, interdisait ces paiements, et a demandé à l’UA de trouver le moyen de payer les soldats burundais de l’Amisom sans passer par le gouvernement. Après plusieurs mois d’âpres débats, le Burundi a menacé, dans une lettre à la Commission de l’UA du 8 décembre, de retirer ses troupes faute d’un nouveau moyen de paiement satisfaisant.

En janvier 2017, un compromis semble avoir été trouvé selon lequel les paiements seraient versés aux soldats par l’intermédiaire d’une banque commerciale et non par l’intermédiaire du gouvernement.[fn]« Burundi, AU resolve AMISOM pay dispute », Africanews, 16 février 2017.Hide Footnote Les menaces du Burundi ont visiblement porté leurs fruits, sans doute en raison de l’importance de l’Amisom à la fois pour l’UA et pour l’UE. Si le nouvel arrangement se confirmait, cela pourrait apporter une bouffée d’oxygène à la fois à l’armée burundaise et au régime car ce dernier sera toujours en mesure de prélever une part des primes versées par l’UE aux soldats de l’Amisom.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, diplomate, 27 mars 2017.Hide Footnote

Cependant, la participation du Burundi au maintien de la paix fait l’objet d’une plus grande vigilance et d’un examen minutieux. Ainsi les candidatures de certains personnels burundais pour participer à l’Amisom et à la Minusca ont été rejetées et d’autres, déjà déployés, ont été rapatriés.[fn]Les candidats étaient trois majors dont la participation à la répression au Burundi en 2015 avait été signalée par l’Office du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’Homme. Le dernier officier en date à être renvoyé est un lieutenant-colonel. « Trois hommes avertis en valent beaucoup », Iwacu, 2 février 2016 ; « Le lieutenant-colonel Alfred Mayuyu renvoyé de la MINUSCA par l’ONU », Radio publique africaine (RPA), 22 août 2016. Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote Cette politique s’est intensifiée avec le renvoi de l’ensemble du contingent de la police burundaise de la Minusca (280 hommes).[fn]« L’ONU met un terme au mandat des policiers burundais, accusés d’exactions », Agence France-Presse, 4 juin 2016.Hide Footnote

IV. L’avenir de l’armée à l’image de l’avenir du pays

Avant 2015, l’armée burundaise symbolisait en apparence la reconstruction du pays après la guerre civile et constituait un élément essentiel du projet des puissances occidentales de former et de financer des militaires africains pour les opérations de maintien de la paix sur le continent. Depuis avril 2015, une crise politique largement prévisible a provoqué des désertions, exposé les lignes de fracture historiques au sein de l’armée, et suscité une certaine contestation quant à sa participation aux missions internationales de maintien de la paix. Une formation sur le maintien de la paix a quelque peu professionnalisé une armée regroupant vieille garde et anciens rebelles et sa position de neutralité lors des émeutes de 2015 atteste de la volonté d’un certain nombre d’officiers de rester à l’écart des batailles politiques. Cependant, cette politique de transformation a été contrariée par le manque de cohésion de l’institution militaire, le commandement parallèle et le clientélisme pratiqué par un régime kleptocrate et violent.

La résolution de la crise dans l’institution militaire passe par un règlement politique, auquel les militaires loyalistes et frondeurs devront être associés. Mais jusqu’à présent, tous les efforts de médiation se sont soldés par des échecs et aucun dialogue n’a commencé entre l’opposition et le régime – ce dernier étant hostile à l’idée même de négociation. Ainsi, malgré plusieurs tentatives de médiation par Benjamin Mkapa en 2016 et 2017, le gouvernement refuse toujours de rencontrer et de dialoguer avec les membres de l’opposition qui font l’objet d’un mandat d’arrêt national. La perspective d’un dialogue entre l’opposition et le régime s’éloignant avec la persistance de la crise politique, il n’y a pas de solution évidente à la crise de l’armée. Par conséquent, on peut s’interroger sur l’impact, à terme, de cette situation sur l’institution militaire : la neutralisation des opposants dans l’armée pourrait-elle la déstabiliser en provoquant une contre-réaction violente, ou réussir et aboutir au « déclin silencieux » de la Force de défense nationale ?[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Depuis le putsch manqué de mai 2015, et vu l’échec de la médiation, plusieurs scénarios sont possibles pour le Burundi : une nouvelle tentative de déstabilisation pourrait aboutir à un changement de régime relativement rapide, ou à une désintégration des structures de commandement et une guerre civile ; une stagnation de l’institution militaire pourrait la voir se dégrader à l’image du pays.

La combinaison des éliminations ciblées et de l’achat des consciences peut permettre de réduire les opposants à une minorité qui n’aura d’autres choix que de se taire ou de partir en exil.

Si l’idée se répand parmi les militaires que le maintien de Pierre Nkurunziza au pouvoir et le jusqu’au-boutisme du régime sont trop préjudiciables à leurs intérêts, certains pourront être tentés par un nouveau putsch. La dégradation de leur situation économique et sociale combinée à la peur de l’élimination physique peut leur faire sauter le pas, comme en mai 2015. Toute tentative de changer la constitution pour permettre au président de briguer un nouveau mandat serait particulièrement risquée. Certains officiers ex-PMPA partagent ces inquiétudes et craignent que la politique actuelle compromette leur avenir. Ils pourraient donc aussi participer à une nouvelle tentative de putsch.

La remise en cause du compromis politique dans le secteur de la sécurité fait maintenant resurgir les anciennes divisions et rancœurs qui avaient été mises de côté mais n’avaient certainement pas disparu. Par conséquent, une mutinerie consécutive à de nouvelles arrestations d’ex-Forces armées burundaises (ex-FAB), à un nouveau meurtre d’un militaire de haut rang ou à un conflit avec les agents du service de renseignement ou la police n’est pas à exclure. La spontanéité d’une telle mutinerie, qui ne pourrait qu’être partielle en raison des clivages politico-ethniques de l’institution militaire, ouvrirait la voie à de nombreux scénarios – de la victoire par effet de surprise à la défaite faute de masse critique.

La politique de neutralisation des opposants dans l’armée peut aussi réussir. La combinaison des éliminations ciblées et de l’achat des consciences peut permettre de réduire les opposants à une minorité qui n’aura d’autres choix que de se taire ou de partir en exil, comme les anti-troisième mandat de la société civile et du monde politique. Le mouvement de défections en cours peut s’amplifier et l’armée être ainsi complètement purgée de ses éléments anti-troisième mandat. Ces derniers pourraient alimenter les réseaux de résistance à l’étranger mais le scénario de la formation d’une force unie et conséquente aux frontières du pays est pour le moment exclu à cause des divisions entre factions d’opposition et du manque de soutien extérieur.

L’armée cesserait alors d’être une poche de résistance au pouvoir du président Nkurunziza et de son entourage. La Force de défense nationale (FDN) ne se désintégrerait pas brutalement mais entrerait dans une phase de déclin du fait de la fuite de ses cadres les plus expérimentés, de la suppression des appuis étrangers, de sa politisation continue, de la réduction de son internationalisation et des difficultés budgétaires du gouvernement. Pauvre et faible, elle ne serait plus un danger pour le pouvoir qui concentrerait les ressources militaires restantes sur quelques unités sûres comme la Brigade spéciale de protection des institutions. Les objectifs stratégiques définis pour la FDN et le projet d’en faire « une armée loyale, professionnelle, prospère, moderne et républicaine » ne seraient alors plus qu’un souvenir.[fn]Politique sectorielle 2011-2015, ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, p. 3. Tous les documents de planification sont porteurs de cette vision de la Force de défense nationale et mettent l’accent sur les ressources nécessaires pour en faire une force professionnelle. Livre blanc sur la Défense, Bujumbura, février 2014 ; stratégie sectorielle 2013-2016, ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants.Hide Footnote Cela correspondrait à un schéma militaire qui a été envisagé comme un risque lors de la définition de la politique nationale de défense et qu’on retrouve dans de nombreux régimes africains autoritaires.[fn]« Politique nationale de défense », op. cit., p. 15.Hide Footnote

En dépit de l’intransigeance du gouvernement, le dialogue politique entre le régime et l’opposition reste indispensable.[fn]Rapports de Crisis Group, Les élections au Burundi : l’épreuve de vérité ou l’épreuve de force ?, op. cit. ; et Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit. ; et le briefing Burundi : la paix sacrifiée ?, op. cit.Hide Footnote Les divisions dans l’armée font de ces recommandations une urgence, d’autant plus que la perte de soutien financier extérieur risque d’accélérer sa dégradation.

Dans la mesure du possible, il faut encourager les groupes armés exilés à poursuivre sur la voie politique et à travailler à l’unification de l’opposition.

Les responsables des organisations multilatérales qui cherchent une issue à la crise burundaise, y compris le nouveau président de la Commission de l’Union africaine, et les bailleurs du Burundi devraient indiquer très clairement aux autorités burundaises que leur position intransigeante, et les actes de répression et de violence sont inacceptables. Dans la mesure du possible, il faut encourager les groupes armés exilés à poursuivre sur la voie politique et à travailler à l’unification de l’opposition.

La participation des forces burundaises aux missions de maintien de la paix continuera vraisemblablement, à la suite de l’arrangement trouvé avec l’UA concernant l’Amisom. Ceci comporte des dangers désormais évidents ; le risque d’inclusion de membres des milices au sein des unités déployées, et le risque qu’une armée de plus en plus sous la coupe du régime ne soit impliquée à l’avenir dans des abus des droits humains, à l’image de la police et des renseignements. Tous ceux qui soutiennent et financent cette participation doivent être très vigilants, et augmenter leurs efforts de contrôle (vetting). Ils doivent être prêts, si le comportement de l’armée burundaise se dégrade, à la remplacer au sein des missions internationales.

Toute formation internationale devrait désormais être conditionnée à des signes d’ouverture du gouvernement, y compris concernant le dialogue avec l’opposition en exile. Le risque d’un affaiblissement de l’armée à long terme en raison du retrait du soutien extérieur est beaucoup moins important pour le pays que celui d’un remodelage de l’armée conformément au projet autoritaire du régime, alors que les partenaires internationaux ferment les yeux.

V. Conclusion

La crise du régime burundais est rapidement devenue une crise de l’armée burundaise. Ce seul fait sème le doute sur la réussite du projet de « nouvelle armée républicaine » vantée par les autorités burundaises et leurs partenaires. Il souligne les limites de la formation pour changer le fonctionnement des institutions et instaurer une gouvernance démocratique du secteur de la sécurité. Si l’armée burundaise a changé depuis la signature de l’accord d’Arusha en 2000, les liens pernicieux entre pouvoir politique et armée sont en revanche restés les mêmes.

Nairobi/Bruxelles, 5 avril 2017

Annexe A : Carte du Burundi

Carte du Burundi. International Crisis Group/Kjell Olsson, janvier 2016. Basé sur la carte des Nations Unies no. 4048, Rev. 8 (mai 2015).
A woman works in a field outside Ngozi in northern Burundi on 20 July 2015. Some 90 percent of Burundians rely on agriculture to make a living. AFP PHOTO / PHIL MOORE
Report 264 / Africa

Soutenir la population burundaise face à la crise économique

Au Burundi, le déclin de l’économie exacerbe le risque de violence. L’Union européenne et ses Etats membres, qui ont suspendu leur aide directe au gouvernement, doivent redoubler d’efforts pour que leur soutien bénéficie à la population.  

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Que se passe-t-il ? Dans le sillage de la crise politique et sécuritaire en cours au Burundi depuis 2015, l’économie s’est brutalement contractée. Les progrès économiques et sociaux réalisés depuis la fin de la guerre civile, dans les années 2000, risquent d’être balayés. Les conditions de vie des Burundais et l’accès aux services se dégradent.

En quoi est-ce significatif ? La hausse du chômage et de la misère favorise le développement de l’instabilité et exacerbe le risque de violence, alors que le « oui » au référendum constitutionnel du 17 mai 2018 pourrait mener à la fin du partage du pouvoir entre Hutu et Tutsi au sein des institutions.

Comment agir ? L’Union européenne et ses Etats membres, qui ont suspendu leur aide directe au gouvernement burundais, doivent augmenter leur soutien à la population en renforçant les capacités des organisations non gouvernementales avec lesquelles ils travaillent, et en limitant les risques que l’aide extérieure aggrave la dynamique de conflit au niveau local.

Synthèse

Alors que le « oui » au référendum constitutionnel du 17 mai 2018 ouvre une nouvelle phase dans la crise politique et sécuritaire en cours au Burundi, le déclin de l’économie exacerbe le risque de violence. Avec une économie en récession depuis 2015, les conditions de vie des Burundais et l’accès aux services se dégradent. La hausse du chômage et de la misère conjuguée à la fin éventuelle du partage du pouvoir entre Hutu et Tutsi au sein des institutions constituent un environnement propice au développement de l’instabilité à moyen ou long terme. L’Union européenne et ses Etats membres, qui ont suspendu leur aide directe au gouvernement, doivent augmenter leur soutien à la population en renforçant les capacités des organisations non gouvernementales avec lesquelles ils travaillent, et en veillant à ne pas aggraver la dynamique de conflit, surtout au niveau local.

Le Burundi avait réalisé de modestes progrès économiques et sociaux depuis la fin de la guerre civile, dans les années 2000, avec l’appui des donateurs. Ces avancées sont maintenant remises en cause tandis que le marasme économique s’installe. Le taux de croissance annuel a chuté de sa moyenne de 4,2 pour cent entre 2004 et 2014 à −3,9 pour cent en 2015 et −0,6 en 2016. Toutes les catégories de la population en paient le prix. Les agriculteurs et les commerçants sont en difficulté car la demande intérieure pour leurs produits a baissé, le pouvoir d’achat des fonctionnaires diminue et les épiciers sont contraints de faire crédit à des clients démunis. Pour survivre, de nombreux Burundais doivent chercher un second emploi, pratiquer la petite corruption ou éliminer toutes les dépenses non essentielles. Une décennie de progrès en matière de santé et d’éducation a été balayée : de nombreux médecins ont quitté le pays, il arrive fréquemment que les enseignants ne reçoivent pas leurs salaires et l’accès aux études universitaires est menacé pour les étudiants boursiers.

A la suite des consultations menées au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou, qui prévoit la suspension ou la modification de la coopération si l’une des parties ne respecte pas les droits humains, les principes démocratiques et l’Etat de droit, les donateurs européens (Union européenne et Etats membres), jusqu’alors principaux bailleurs du pays, ont retiré leur soutien budgétaire direct au gouvernement début 2016. Ils ont également réorienté leur aide au développement de sorte qu’elle passe par des ONG internationales et des agences de l’ONU ou les agences de développement des Etats membres, plutôt que par les ministères burundais. Certains travaillent avec des ONG locales, d’autres envisagent de le faire. Mais la plupart de ces ONG ont des capacités limitées et sont soumises à un contrôle gouvernemental étroit. Alors que l'UE a décidé début 2018 de réduire son aide au Burundi, elle continue de soutenir des actions dans les secteurs essentiels (santé, nutrition, accès à l'énergie en milieu rural).

Le gouvernement rejette la faute sur les spéculateurs et les bailleurs, et réprime toute contestation sociale.

La Banque mondiale et la Banque africaine de développement continuent d’apporter de l’aide au Burundi, y compris en travaillant directement avec les ministères, contrairement à l’Union européenne. Le gouvernement burundais a noué de nouveaux partenariats avec la Chine, la Turquie et la Russie. Mais l’aide apportée par ces pays reste essentiellement symbolique, n’est pas orientée vers le renforcement des capacités du gouvernement et n’a qu’un impact très limité sur la population.

Incapable de gérer les affaires publiques sans l’aide des donateurs, le gou-vernement rejette la faute sur les spéculateurs et les bailleurs, et réprime toute contestation sociale. Cherchant désespérément à augmenter les recettes de l’Etat, il a introduit de nouvelles taxes et « contributions » publiques obligatoires, notamment pour financer les élections. Il a fait pression sur les banques dont il est en partie propriétaire pour lui accorder des prêts, mettant en péril leur solvabilité. Alors que les chances de règlement politique à cette crise sont minces dans l’immédiat, la population continue de s’appauvrir. L’absence de perspective de développement, le déclin des services sociaux, la hausse du chômage et la répression du mécontentement social ont poussé de nombreux jeunes Burundais à l’exil.

Les partenaires européens du Burundi n’ont qu’une marge de manœuvre limitée. Ils décideront en 2019 ou 2020 de nouveaux programmes d’aide sur cinq ou dix ans. Ayant interrompu leur appui budgétaire et institutionnel, ils doivent maintenant renforcer leur soutien à la population. Cette aide pourrait créer des convoitises de la part des acteurs burundais (y compris la population, les autorités, et les ONG). Il importe donc de limiter les risques que son octroi exacerbe la dynamique de conflit au niveau local. Dans la mesure où leur aide passera éventuellement par les ONG locales, les donateurs européens devraient renforcer la capacité de ces dernières à gérer ces fonds dans un contexte sécuritaire et politique très tendu. Ceci pourrait par exemple passer par un soutien accru à celles qui subissent une pression judiciaire du gouvernement ou par un soutien diplomatique au cas où leurs employés sont harcelés par les autorités.

Nairobi/Bruxelles, 31 août 2018

I. Introduction

La crise déclenchée au Burundi en 2015 par la candidature du président Pierre Nkurunziza à un troisième mandat perdure. Selon l’organisation de défense des droits humains Ligue Iteka, 456 personnes ont été tuées, 283 torturées et 2 338 ont fait l’objet d’arrestations arbitraires en 2017, dont l’immense majorité par le gouvernement.[fn]« Rapport annuel de la Ligue Burundaise des Droits de l’Homme “ITEKA” janvier-décembre 2017 », Ligue Iteka, Bujumbura, décembre 2017.Hide Footnote La médiation de la Communauté d’Afrique de l’Est s’est enlisée et le gouvernement a révisé la Constitution avec l’intention apparente de permettre à Nkurunziza de rester au pouvoir jusqu’en 2034.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°235, Burundi : anatomie du troisième mandat, 20 mai 2016 ; et Richard Moncrieff et Elissa Jobson, « AU must re-engage in Burundi to push for inclusivity as a way out of violence », The East African, 21 mai 2018.Hide Footnote

Dans le sillage de cette crise politique et sécuritaire, l’économie s’est brutalement contractée et la dynamique d’amélioration progressive de la situation socioéconomique depuis la fin de la guerre civile, dans les années 2000, s’est inversée. Grâce à la stabilité macroéconomique et à un flux important d’aide au développement, la pauvreté restait massive mais reculait lentement, de 67,1 pour cent de la population en 2006 à 64,6 pour cent en 2014.[fn]« Burundi : profil et déterminants de la pauvreté. Rapport de l’enquête modulaire sur les conditions de vie des ménages 2013/2014 », Institut de statistiques et d’études économiques du Burundi (Isteebu), mai 2015.Hide Footnote

En 2015, plusieurs bailleurs, dont le principal, l’Union européenne (UE), ont suspendu une partie de leur assistance. Plutôt que de chercher un compromis, le gouvernement a opté pour une politique de confrontation. Le Burundi a aussi souffert d’une hémorragie des capitaux privés et d’une fuite des cerveaux, de nombreux individus qualifiés ayant quitté le pays. Alors que le taux de croissance annuel du produit intérieur brut (PIB) réel a atteint en moyenne 4,2 pour cent de 2004 à 2014, il était de -−3,9 pour cent en 2015 et de −0,6 pour cent en 2016.[fn]Pour les chiffres du PIB, voir le site internet de la Banque mondiale (https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=BI). Voir aussi « Burundi Fact Sheet », Banque mondiale, octobre 2017 ; « Indice des prix à la consommation des ménages au Burundi », Isteebu, décembre 2017 ; et « Economic and Social Impacts of the Turmoil in Burundi: An Overview », Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), avril 2016.Hide Footnote

Les chiffres témoignent du choc brutal qu’a constitué la crise et de l’extrême sensibilité de l’économie burundaise face à la situation politique.

Les chiffres témoignent du choc brutal qu’a constitué la crise et de l’extrême sensibilité de l’économie burundaise face à la situation politique. Tandis que le pays s’enlise dans la crise, l’économie tourne au ralenti depuis trois ans. Ce rapport vise à appréhender les conséquences du marasme socioéconomique sur le quotidien des Burundais, les actions du gouvernement et donc l’avenir et la stabilité du pays ; il analyse les dilemmes auxquels sont confrontés les bailleurs de fonds et les options qui s’offrent à eux pour diminuer le risque de conflit violent au Burundi. Outre les experts et acteurs économiques consultés, il repose aussi sur des entretiens avec des Burundais qui se battent quotidiennement pour faire vivre leur famille dans l’un des pays les plus pauvres du monde.[fn]Commerçants, mototaxis, patrons de bar, enseignants, agents de l’administration, etc.Hide Footnote La plupart des données datent de 2017 et certaines n’ont pas pu être mises à jour en raison des restrictions d’accès au Burundi.

II. Une crise socioéconomique multiforme

L’économie burundaise se transforme progressivement en une économie de pénurie tandis que le financement des politiques sociales, en particulier en matière de santé et d’éducation, devient de plus en plus difficile.

A. Une économie de pénurie

Les pénuries de produits de première nécessité comme le sucre fabriqué par la Société sucrière du Moso (Sosumo), le carburant et l’électricité, font maintenant partie du quotidien des Burundais. Les bières produites par la Brasserie et limonaderie du Burundi (Brarudi) viennent aussi à manquer. Si les pénuries ne sont pas entièrement nouvelles, leur fréquence et leur intensité ont augmenté ces deux dernières années.

Le manque de réserves de change en est la cause principale.[fn]« Crise actuelle des devises : la situation s’améliore-t-elle ? », Parole et action pour le réveil des consciences et l’évolution des mentalités (Parcem), 13 septembre 2017 ; « Le manque de devises handicape l’économie du Burundi », Burundi Eco, 19 septembre 2017.Hide Footnote L’économie burundaise est structurellement dépendante des importations et des aides financières internationales. Ainsi, avant 2015, les recettes totales d’exportations couvraient à peine l’importation des produits pétroliers. Les flux financiers extérieurs (aide au développement, notamment aide budgétaire, et investissements directs) ont longtemps compensé le manque de ressources nationales en permettant à l’Etat burundais d’acquérir les dollars nécessaires à l’importation de produits clés.[fn]« Economic and Social Impacts of the Turmoil in Burundi: An Overview », op. cit.Hide Footnote Or la crise politique a conduit à un retrait des bailleurs et du secteur privé : l’aide extérieure, qui représentait plus de 50 pour cent du financement des projets de développement, a chuté, les investissements directs étrangers sont passés de 46 millions de dollars en 2014 à 7 millions en 2015, et le non-investissement des entrepreneurs burundais a créé un manque à gagner.[fn]Ibid.Hide Footnote

Contraintes de rationner la distribution des dollars détenus par la Banque centrale, qui ne représentent qu’un mois et demi d’importations,[fn]Entretien de Crisis Group, personnel d’une agence de développement, Washington D.C., novembre 2017.Hide Footnote les autorités burundaises ont privilégié le financement de trois produits d’importation vitaux : le carburant, les médicaments et les engrais. Mais l’affectation prioritaire des devises disponibles pour l’importation de ces trois produits n’est pas suffisante et leur disponibilité a diminué depuis 2015, avec des ruptures d’approvisionnement régulières.

Cette raréfaction des produits essentiels contribue à la hausse vertigineuse du prix des produits alimentaires.

Le manque de carburant est même devenu chronique. Une semaine sur deux, les stations d’essence ne sont pas suffisamment approvisionnées.[fn]Entretiens de Crisis Group, acteurs économiques, Bujumbura, mai et septembre 2017. « La pénurie de carburant déstabilise la capitale », Iwacu, 27 avril 2017 ; « Gitega : le manque criant du carburant de type essence limite la circulation », Radio Isanganiro, 14 septembre 2017.Hide Footnote Par conséquent, le prix du ticket de bus Kayanza/Bujumbura, qui était de 5 000 Fbu (2,9 dollars) avant la crise, a doublé. Les pêcheurs ont répercuté la hausse du prix du gasoil pour leurs bateaux sur le prix du poisson, qui a triplé.[fn]« Rumonge : la pénurie du carburant affecte la pêche », Iwacu, 24 mai 2017. « Pénurie de carburant : beaucoup de secteurs affectés », Burundi Eco, 2 juin 2017.Hide Footnote Les sociétés de téléphonie mobile, dont le réseau nécessite des groupes électrogènes, demandent des allègements de charges ou un régime d’approvisionnement privilégié.

Alors que l’agriculture représente encore 40 pour cent du PIB et occupe plus de 70 pour cent de la population active, les livraisons d’engrais ont accusé des retards à répétition en 2016 et 2017.[fn]« Economic and Social Impacts of the Turmoil in Burundi: An Overview », op. cit., p. 3. « Retard de l’engrais pour la saison culturale B à Cankuzo », Infos Grands Lacs, 19 février 2016. « Café : des fertilisants et insecticides bientôt disponibles », Iwacu, 2 février 2017.Hide Footnote Les entreprises ont des difficultés à importer leurs intrants quand leurs fournisseurs étrangers ne veulent plus leur faire crédit. C’est le cas des importateurs burundais de pétrole et de la Brarudi. La seule brasserie du pays est prise en tenaille entre ses fournisseurs, auprès desquels les impayés s’accumulent, et la Banque centrale qui ne lui octroie pas suffisamment de dollars.[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de la Brarudi, Bujumbura, septembre 2017.Hide Footnote

Cette raréfaction des produits essentiels contribue à la hausse vertigineuse du prix des produits alimentaires (21,9 pour cent en septembre 2017 par rapport à septembre 2016).[fn]« Indice des prix à la consommation des ménages au Burundi », Isteebu, septembre 2017.Hide Footnote Dans un pays où l’importation des produits alimentaires représentait 20 pour cent du total des importations en 2014, le manque de devises affecte directement le marché alimentaire.[fn]« Economic and Social Impacts of the Turmoil in Burundi: An Overview », op. cit., p. 4.Hide Footnote Comme le note un rapport parlementaire, « le sucre et le carburant font partie des produits de première nécessité. La hausse de leur prix implique des répercussions sur les autres produits […]. Tout cela durcit davantage les conditions de vie déjà précaires du peuple burundais ».[fn]« Rapport des réalisations du groupe parlementaire chargé de la bonne gouvernance, de la privatisation des biens de l'Etat lors de sa descente dans différentes provinces du pays pour s’enquérir de la gestion de la vente du sucre et du carburant », Assemblée nationale, avril 2017.Hide Footnote

La pénurie des devises comme du carburant favorise le développement du marché noir, ce qui renforce encore la hausse générale des prix. Face à la croissance d’un marché parallèle des changes, les autorités ont tenté de reprendre le contrôle en fermant de nombreux bureaux de change et en interdisant les cambistes de rue.[fn]Communiqué de presse, Banque de la République du Burundi, 12 juillet 2017.Hide Footnote Néanmoins, cette pratique perdure et semble tolérée : le taux de change officieux est même publié par certains journaux.[fn]Burundi Eco publie le taux de change sur le marché officiel et sur le marché parallèle.Hide Footnote

B. Des services sociaux en déclin

Alors que des progrès avaient été accomplis depuis la fin de la guerre civile en matière de santé et d’éducation grâce aux investissements conjugués des bailleurs et du gouvernement, ces services sociaux sont aujourd’hui en déclin en raison de la forte contrainte budgétaire. D’ores et déjà, ils ne répondent plus aux besoins croissants de la population, et les deux politiques sociales phares du gouvernement depuis 2005, à savoir la gratuité de l’école primaire et des soins pour les enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes, sont directement menacées.

1. L’éducation

Depuis le début des années 2000, l’enseignement primaire a enregistré des résultats spectaculaires, grâce à la fois à la politique de gratuité de l’école, aux efforts déployés pour accroitre les capacités d’accueil et aux mesures prises pour réduire les taux de redoublement.

La baisse du budget alloué aux ministères ayant l’éducation dans leurs attributions, passé de 346 à 243 milliards de Fbu (198 à 139 millions de dollars) de 2015 à 2016, accentue les problèmes structurels de sous-équipement, de sous-encadrement et de surpeuplement des classes.[fn]« Le système éducatif burundais : une opération de sauvetage s’impose », Parole et action pour le réveil des consciences et l’évolution de mentalités (Parcem), 27 septembre 2016. « La crise politique affecte gravement le secteur éducatif burundais – l’impact de la crise politique et économique sur l’enseignement au Burundi », rapport spécial, Forum pour le renforcement de la société civile, mars 2017.Hide Footnote Alors que les prix des produits alimentaires sont en hausse, de nombreux établissements ont drastiquement réduit la distribution de nourriture aux élèves. En février 2016, l’université du Burundi a ainsi cessé de fournir le petit-déjeuner.[fn]« Burundi : les élèves des écoles à régime d’internat souffrent de la crise alimentaire », Xinhua, 5 mars 2017.Hide Footnote

Face aux coûts qui ne sont plus assumés par l’Etat, les responsables d’établissement recourent à des expédients.

Face aux coûts qui ne sont plus assumés par l’Etat, les responsables d’établissement recourent à des expédients. Alors que le principe légal est la gratuité de l’école, ils demandent des contributions aux parents d’élèves pour combler le déficit de leur budget de fonctionnement et acheter le matériel indispensable (papier, craie, etc.). La pratique des maîtres-parents (enseignants à temps partiels hors fonction publique appelés « abakutsakivi ») tend à se répandre. Dans ce contexte, la Fédération nationale des associations engagées dans le domaine de l’enfance au Burundi (Fenadeb) a observé une recrudescence des abandons scolaires en 2016.[fn]« Burundi : plus de 115 000 abandons scolaires entre septembre 2015 et avril 2016 », Xinhua, 13 juillet 2017.Hide Footnote

Les restrictions budgétaires, qui n’épargnent pas le système d’enseignement universitaire, ont donné lieu à une minicrise politique et sociale à l’université du Burundi (UB) en avril 2017. Les étudiants peinent à faire face à toutes leurs dépenses avec la bourse de 30 000 Fbu (17 dollars) par mois qui leur est octroyée,[fn]Entretien de Crisis Group, étudiant, Bujumbura, février 2017.Hide Footnote alors que tous les frais d’études ont augmenté pendant l’année académique 2016-2017 : de la location d’une chambre d’étudiant aux diplômes en passant par la restauration.[fn]Le diplôme de licence est passé de 4 000 à 20 000 Fbu (2,3 à 11,4 dollars) ; l’attestation de réussite de l’enseignement supérieur est passée de 450 à 2 000 Fbu (0,3 à 1,1 dollar).Hide Footnote Dans ce contexte, le décret du 1er février 2017 portant sur la réorganisation du système de gestion des bourses d’étude et de stages a fait l’effet d’une bombe. Il remplace les bourses par un système de prêt-bourse, auquel les redoublants n’ont pas accès, et que les bénéficiaires doivent rembourser. Ce recadrage de l’appui financier de l’Etat remet en cause la politique libérale de bourse, condition de l’accès aux études universitaires pour une grande partie des 19 066 étudiants qui en bénéficiaient pendant l’année universitaire 2015-2016.[fn]Chiffre obtenu auprès du bureau des bourses d’études et de stages au ministère de l’Education.Hide Footnote

Des étudiants de l’UB et de l’Ecole nationale supérieure ont tenté en mars-avril 2017 d’organiser un mouvement de protestation contre ce décret, mais se sont heurtés à la répression policière. Dans une lettre ouverte publiée le 9 mars 2017, ils prévenaient le président Nkurunziza qu’une grève illimitée serait organisée si la mesure n’était pas suspendue. Au cours des semaines suivantes, plusieurs d’entre eux ont été arrêtés et accusés de préparer des mouvements insurrectionnels.[fn]« Université du Burundi : un représentant des étudiants porté disparu, quatre autres arrêtés », Jeune Afrique, 30 mars 2017.Hide Footnote A maintes reprises, l’administration rectorale, dirigée par un membre du parti au pouvoir, le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD), a par ailleurs tenté de diviser les étudiants dans le but de casser le mouvement. Depuis avril 2017, un calme relatif est revenu sur les campus, mais les tensions restent vives.

2. La santé

Depuis le début des années 2000, la gratuité des soins pour les enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes, la construction de plusieurs centaines de structures de santé et la décentralisation sanitaire ont permis d’améliorer les indicateurs de santé des Burundais, même si à bien des égards les performances sanitaires demeurent insuffisantes.[fn]Par exemple, 74 pour cent des accouchements ont actuellement lieu en milieu de soins, le taux de mortalité chez les enfants de moins de cinq ans a régressé de 184 pour 1 000 à 142 pour 1 000 entre 1990 et 2010, la couverture vaccinale atteint 85 pour cent des enfants de douze à 23 mois et plus de 80 pour cent de la population a accès à une structure de santé dans un rayon de moins de 5 kilomètres. Le nombre de centres de santé est passé de 573 en 2005 à 897 en 2014, et le nombre d’hôpitaux de 44 en 2005 à 69 en 2014. « Politique nationale de santé 2016-2025 », République du Burundi, janvier 2016 ; et « Troisième enquête démographique et de santé au Burundi 2016-2017 », Isteebu, mai 2017.Hide Footnote L’investissement des bailleurs a été crucial. En 2013, ils finançaient 62 pour cent du secteur – le reste étant réparti entre les ménages (19 pour cent), le budget national (13 pour cent) et la Mutuelle de la fonction publique (5 pour cent).[fn]« Burundi: Delivering Health Services under Fiscal Stress », Banque mondiale, 8 juin 2017.Hide Footnote

Les effets combinés de la crise conduisent à une baisse de l’offre de soins et à un affaiblissement de la gouvernance sanitaire.[fn]Ibid.Hide Footnote Il n’y a plus de capacités financières pour le développement des structures de santé alors que les besoins sont loin d’être comblés.[fn]Certains centres de santé sont à moitié construits, n’ont pas d’eau potable ou de personnel qualifié. « Plus que l’ombre d’un centre de santé », Iwacu, 26 mai 2016 ; « Cibitoke : un centre de santé sans locaux pour les malades », Iwacu, 12 août 2017 ; et « Rumonge : des défis pour certains centres de santé », Iwacu, 19 octobre 2017.Hide Footnote A cela s’ajoute la perte de capital humain dans un secteur où le déficit en personnel qualifié était déjà très problématique. A la suite des violences de 2015, 101 médecins ont quitté le pays et seulement 25 médecins ont été recrutés en 2016.[fn]« Burundi: Delivering Health Services under Fiscal Stress », op. cit., p. 43.Hide Footnote Le Burundi ne compte plus en 2017 qu’environ 500 médecins en fonction. Actuellement, sur les 18 570 professionnels de santé, les médecins et les infirmières représentent respectivement 3 et 37 pour cent, alors que 40 pour cent du personnel est non qualifié.[fn]Ibid.Hide Footnote

Le système public d’approvisionnement en médicaments est perturbé. Faute de ressources financières suffisantes, le mécanisme national d’achat de médicaments n’est pas en mesure d’approvisionner correctement les centres de santé. Dans ce contexte, les objectifs de la politique nationale de santé – notamment la couverture sanitaire universelle à l’horizon 2025 – sont complètement illusoires.[fn]« Politique nationale de santé 2016-2025 », op. cit.Hide Footnote

C. La population : débrouille et privation

Les organisations internationales ont décrit la résilience des Burundais dans la crise actuelle.[fn]Le Fonds des Nations unies pour la population a organisé une conférence intitulée « La résilience des jeunes face aux conflits sociopolitiques au Burundi » le 12 avril 2017. L’UE a lancé un appel à manifestation d’intérêt intitulé « Mesure d’appui à la résilience des populations du Burundi » en novembre 2017.Hide Footnote Pour l’immense majorité de la population, à Bujumbura comme en province, cela correspond à une vie quotidienne faite de débrouille et de privations.

Le Burundi fait partie depuis longtemps des pays les plus pauvres du monde mais il s’enfonce dans la pauvreté avec un PIB par habitant passé de 790 à 702 dollars entre 2013 et 2017.[fn]Exprimé en parité de pouvoir d’achat. Chiffres de la Banque mondiale (https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.KD?locations=BI).Hide Footnote Quelque 56 pour cent des enfants souffrent de malnutrition chronique et le taux de prévalence du paludisme chez les enfants atteint 38 pour cent.[fn]« Troisième enquête démographique et de santé au Burundi 2016-17 », Isteebu, mai 2017.Hide Footnote Avec la crise socioéconomique, toutes les vulnérabilités structurelles de la population burundaise s’accentuent.

Le vol de carburant des véhicules des administrations pour le revendre au marché noir se généralise.

Les ménages recherchent des revenus complémentaires face à la hausse des prix et à la baisse des revenus. Des femmes qui ne travaillaient pas se lancent dans le petit commerce ; des fonctionnaires s’absentent pour trouver des activités d’appoint sans que leur hiérarchie puisse leur en tenir grief (des chauffeurs dans des organismes publics font le taxi pendant leurs heures de travail, par exemple);[fn]« La loi est là, mais ce n’est pas facile de punir un homme qui affirme avoir été absent parce qu’il n’avait pas à manger ». Entretien de Crisis Group, chef de service d’un ministère, Bujumbura, décembre 2017.Hide Footnote des emprunts sont contractés auprès d’organismes de microcrédit ou de proches, et des dettes auprès des commerçants, notamment par les fonctionnaires qui touchent leurs salaires en retard. La diaspora est de plus en plus sollicitée pour aider financièrement les membres de la famille restés au Burundi.

Cette débrouille va parfois jusqu’à la corruption et au vol, comme le reconnaissent des petits fonctionnaires. Un instituteur qui peine à joindre les deux bouts déclare : « Dans ces conditions, il est difficile d’éviter que certains d’entre nous acceptent des pots-de-vin de la part de parents d’élèves pour arrondir leurs fins de mois ».[fn]Entretien de Crisis Group, province de Gitega, juillet 2017.Hide Footnote Un chauffeur dans une administration à Ngozi reconnait que le vol de carburant des véhicules des administrations pour le revendre au marché noir se généralise.[fn]Entretien de Crisis Group, Ngozi, août 2017.Hide Footnote L’avidité des policiers s’accentue. Plusieurs conducteurs de mototaxis signalent qu’ils doivent remettre chaque mois de l’argent au commissaire provincial et verser chaque jour entre 2 000 et 5 000 Fbu (entre 1,1 et 2,9 dollars) de pots-de-vin aux agents sur la route.[fn]Entretiens de Crisis Group, Bujumbura, juin et septembre 2017.Hide Footnote

La privation est l’autre forme de résilience. Les ménages qui épargnaient un peu chaque mois n’y arrivent plus ; beaucoup doivent supprimer les dépenses « superflues », au premier rang desquelles les loisirs, les visites à la famille en province pour ceux qui vivent à Bujumbura, etc. Le patron d’un bar confirme la baisse de fréquentation : « il y a deux ans, j’arrivais à écouler trois voire quatre bidons de vin de banane par jour, maintenant c’est difficilement deux bidons par jour ».[fn]Entretien de Crisis Group, province de Muyinga, août 2017.Hide Footnote De nombreux ménages sont contraints de se priver aussi de nourriture et de médicaments. Quand la privation et la débrouille ne suffisent plus, il faut adopter des stratégies de réduction drastique des dépenses. Certains ruraux, venus tenter leur chance dans la capitale, doivent repartir sur les collines.

Les personnes interrogées (conducteurs de vélotaxis vivant avec 2 dollars par jour, petits commerçants, fonctionnaires, etc.) attribuent toutes la dégradation de leur situation à deux facteurs : la hausse des prix des produits alimentaires et la baisse de leurs salaires en termes réels.[fn]Entretiens de Crisis Group, fonctionnaires, commerçants, conducteurs de vélotaxis, Bujumbura, décembre 2017.Hide Footnote Les salaires des fonctionnaires ne suivent pas l’inflation (le salaire de base minimum d’un fonctionnaire enseignant est de 17 722 Fbu par mois, soit environ 10 dollars) et sont versés en retard.[fn]Entretien de Crisis Group, fonctionnaire, Bujumbura, décembre 2017.Hide Footnote L’appauvrissement des fonctionnaires, qui étaient des privilégiés avant la crise, se répercute sur l’ensemble du corps social.

III. Le pouvoir face à la crise socioéconomique

Avec le retrait de son principal bailleur (l’UE) et des dépenses sécuritaires en hausse, le gouvernement a plus que jamais besoin d’argent. Il a mis en place une politique de ponction généralisée, développé un large répertoire de ressources alternatives plus ou moins licites et sollicité de nouveaux bailleurs. La mainmise des dirigeants sur l’Etat leur permet de maintenir un niveau de vie très confortable et de se protéger du choc socioéconomique qui frappe les Burundais ordinaires. Dans les domaines de l’économie et du social, le gouvernement pratique la même politique qu’en matière de violations des droits humains : le déni.

Quand il ne peut pas nier la réalité sociale et économique, le gouvernement en rejette la responsabilité sur les « spéculateurs », les bailleurs, ou invoque des causes conjoncturelles. Il explique les pénuries de sucre et de carburant par le comportement spéculatif des opérateurs économiques. Le ministère de l’Energie a ainsi engagé un bras de fer avec des sociétés importatrices de pétrole, les accusant d’avoir participé à la création d’une pénurie des produits pétroliers au Burundi à des fins de « spéculation et sabotage économique ».[fn]« Certains pétroliers veulent créer une pénurie de carburant », déclaration du ministre de l’Energie (www.energie-mines.gov.bi/spip.php?article95), 5 mai 2016. « Burundi : quand Bujumbura tente de justifier la pénurie d’essence », Jeune Afrique, 20 juin 2017. A l’issue de ce bras de fer, les autorités ont drastiquement réduit le nombre d’importateurs à deux sociétés : Delta Burundi et Interpetrol. A l’inverse, le rapport parlementaire d’avril 2017 (op. cit.) préconise d’augmenter le nombre d’importateurs et surtout de leur fournir suffisamment de devises. « Pas de pénurie de carburant mais un retard d’approvisionnement », Iwacu, 24 avril 2017.Hide Footnote Les bailleurs européens et américains sont régulièrement accusés d’être responsables des difficultés économiques et sociales du pays, voire de mener « une guerre humanitaire ».[fn]« Burundi : 50 000 Imbonerakure marchent contre la guerre humanitaire à Karusi », Burundi AG News, 15 février 2017 ; « Le Burundi accuse l’Union européenne de déstabilisation », Radio France Internationale (RFI), 6 juin 2017.Hide Footnote

A. L’affaiblissement des capacités de gouvernance publique

Depuis le début de la crise, les réformes de la gestion des finances publiques ont toutes été de facto suspendues. Cela affecte les capacités de gestion publique dans tous les secteurs, en particulier celui de la santé, comme l’a montré la crise de paludisme en 2016. Alors que cette maladie est le premier problème de santé publique au Burundi, le ministère de la Santé a différé pendant plusieurs mois la déclaration officielle de l’épidémie et c’est l’Organisation mondiale de la santé (OMS) qui a tiré la sonnette d’alarme début 2017.[fn]Les chiffres avancés dans le rapport de l’OMS sont éloquents : en 2014, plus de quatre millions de cas de paludisme ont été enregistrés ; en 2015, plus de cinq millions et en 2016, plus de sept millions, soit plus de 50 pour cent de la population burundaise. « Paludisme : l’OMS sort un rapport alarmant », Iwacu, 1er mars 2017.Hide Footnote

La mauvaise gestion dans le secteur public n’est pas nouvelle, mais prend une ampleur déstabilisatrice pour les politiques publiques.[fn]Rapport Afrique de Crisis Group N°185, Burundi : la crise de corruption, 21 mars 2012.Hide Footnote Le Fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose a sanctionné en octobre 2017 le ministère de la Santé en lui retirant la gestion des subventions pour la période 2018-2020, qui s’élèvent à 72 millions de dollars, et en la confiant au Programme des Nations unies pour le développement. Les raisons avancées comprennent, outre la faible utilisation des fonds, la mauvaise gouvernance dans la mise en œuvre du programme.[fn]Dans un communiqué du 18 octobre 2017, Gabriel Rufyiri, président de l’Observatoire de lutte contre les malversations économiques (Olucome), demande au gouvernement de limoger sans délai le deuxième vice-président de la République, la ministre de la Santé et les membres du comité national chargé du suivi des fonds, en raison des fautes lourdes qu’ils ont commises dans la gestion de l’aide du Fonds mondial. « La ministre de la santé sur la sellette », Iwacu, 20 octobre 2017 ; « Sida : le Burundi sanctionné par le fonds mondial contre le sida », RFI, 16 octobre 2017.Hide Footnote

La gestion publique est désormais caractérisée par la fin des contrôles sur le fonctionnement des organismes publics : selon l’Autorité de régulation des marchés publics, les exercices budgétaires 2009, 2014, 2015 et 2016 n’ont pas fait l’objet d’audits financiers indépendants ; certains responsables burundais invoquent le manque de financement international.[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de l’Autorité de régulation des marchés publics, Bujumbura, septembre 2017.Hide Footnote

B. La course aux impôts, taxes et contributions populaires

Le gouvernement transfère aux les citoyens le coût de sa rupture avec les bailleurs et du ralentissement de l’économie.

Pour faire face à la contrainte budgétaire, le gouvernement cherche à augmenter ses recettes et réduire ses dépenses en les transférant à d’autres acteurs. Ainsi, en même temps que les pénuries, les impôts et taxes se multiplient sur une large gamme de biens et de services.[fn]Pour une liste de ces nouvelles taxes et des augmentations, voir « Communiqué de presse portant sur le projet de budget général de l’Etat exercice 2017 », Olucome, 22 décembre 2016. « Burundi : les taxes explosent, la ménagère trinque », La Tribune Afrique, 26 décembre 2016.Hide Footnote Le discours officiel évoque l’exigence d’une meilleure mobilisation des ressources domestiques, conformément aux recommandations du Fonds monétaire international (FMI). Mais cela correspond en réalité à la nécessité de combler les déficits de trésorerie des organismes publics. Le gouvernement transfère ainsi aux les citoyens le coût de sa rupture avec les bailleurs et du ralentissement de l’économie.

Le transfert le plus commenté au Burundi a été l’appel à la générosité populaire puis le recours à la contribution obligatoire pour financer les prochaines élections générales en 2020 – les scrutins étant traditionnellement financés par les bailleurs étrangers, essentiellement l’Union européenne. Le président en personne a lancé une campagne publique pour appeler les Burundais à contribuer au budget électoral mais, pressentant un faible succès, le gouvernement a finalement opté pour la contrainte. Une réglementation adoptée en 2017 rend la contribution financière électorale obligatoire selon un barème et prévoit une retenue sur le salaire des fonctionnaires dès le début de l’année 2018, ce que des syndicats et l’Eglise catholique ont critiqué.[fn]Entretiens de Crisis Group, fonctionnaires, Bujumbura, décembre 2017. « Contributions pour les élections de 2020 : l’Eglise dénonce un forcing », Iwacu, 16 avril 2018.Hide Footnote

Alors même que la compagnie publique d’eau et d’électricité (Regideso) peine à alimenter le pays, le ministre de l’Energie et des Mines a augmenté les prix de l’électricité en 2017. Cette décision, qui pénalise les entreprises privées (qui sont les principaux consommateurs, le taux d’accès de la population à l’électricité étant de 2 pour cent), est motivée par le besoin urgent de renflouer le budget de la Regideso et d’attirer des investisseurs étrangers dans ce secteur.[fn]Conférence de presse du ministre de l’Energie et des Mines, Bujumbura, 31 juillet 2017. « Hausse des prix de l’électricité au Burundi, une décision qui fait des étincelles », Deutsche Welle, 18 août 2017.Hide Footnote

Les commerçants, les ménages et les vélotaxis font l’objet de nouvelles taxes pour des motifs divers et variés. Après avoir recensé les commerçants ambulants contre rémunération en mars 2017, les employés de la mairie de la capitale leur ont fait payer des cartes d’identification en juin (20 000 Fbu, soit 11,4 dollars par carte) alors que, selon le ministère du Commerce, ces documents sont gratuits.[fn]« Les commerçants ambulants doublement saignés », Iwacu, 19 octobre 2017.Hide Footnote Les ménages ont dû payer 2 000 Fbu (1,1 dollar) pour acquérir un cahier de ménage obligatoire et les vélotaxis 40 000 Fbu (22,8 dollars) pour porter un gilet devenu obligatoire.[fn]Entretien de Crisis Group, conducteur de mototaxi, Bujumbura, février 2017.Hide Footnote

Traditionnellement, le secteur bancaire est sous la coupe du pouvoir au Burundi.[fn]Janvier D. Nkurunziza, Léonce Ndikumana, Prime Nyamoya, « The Financial Sector in Burundi: An Investigation of Its Efficiency in Resource Mobilization and Allocation », African Successes, vol. III, National Bureau of Economic Research, University of Chicago Press, 2016.Hide Footnote Le CNDD-FDD n’a pas fait exception en préservant l’actionnariat de l’Etat dans les établissements bancaires et le pouvoir de nomination des dirigeants. L’emprise du gouvernement sur le secteur bancaire lui permet à la fois de manipuler les règles financières en sa faveur et de favoriser les proches du pouvoir. Ainsi, les banques publiques et à participation publique sont contraintes d’accorder des prêts au gouvernement.[fn]La hausse des créances des banques sur l’Etat est considérable : en 2017, 23 pour cent des prêts des banques concernaient l’Etat, contre 5 pour cent en 2012. Entretien de Crisis Group, personnel d’une agence de développement, Nairobi, décembre 2017.Hide Footnote L’endettement public augmente tandis que la solvabilité de ces banques se dégrade.

Autre signe de la pression du gouvernement sur les banques, fin 2017 le ministre des Finances a obligé la Banque commerciale du Burundi (Bancobu), la Banque burundaise pour le commerce et l’investissement (BBCI), la Banque de crédit de Bujumbura (BCB), la Banque nationale de développement économique (BNDE), ainsi que le Fonds de promotion de l’habitat urbain à verser leurs dividendes de fin d’année à l’Etat plutôt que d’en faire bénéficier leur personnel.[fn]« Des banques interdites d’octroyer des avantages à leur personnel », Infos Grands Lacs, 18 décembre 2017.Hide Footnote

Depuis l’arrivée au pouvoir du CNDD-FDD en 2006, le gouvernement burundais a laissé le développement des secteurs sociaux aux mains des bailleurs en collaboration avec les technocrates des ministères. Avec le retrait des bailleurs européens, le gouvernement est démuni face à la crise sociale. La première préoccupation des dirigeants est de lever suffisamment de fonds pour alimenter leurs réseaux politiques et sécuritaires. Ils rejettent la responsabilité des pénuries et du déclin des services sociaux sur des acteurs extérieurs.

IV. Les bailleurs : dilemmes et divergences

A. Les bailleurs traditionnels

Avant la crise politique de 2015, le Burundi était l’un des pays au monde les plus dépendants de l’aide extérieure, avec un soutien des bailleurs de fonds en permanence supérieur à 50 pour cent du budget de l’Etat. Le soutien diplomatique à cet Etat systématiquement considéré comme fragile a commencé à diminuer avec la crise électorale de 2010. Dès lors, les bailleurs occidentaux ont transmis des messages contrastés ; ils ont fait part au gouvernement de leur inquiétude face aux violations des droits humains, tout en soutenant ses politiques sectorielles avec un programme d’aide toujours conséquent.[fn]Nadia Molenaers, Gervais Rufyikiri et Stef Vandeginste, « Burundi and Its Development Partners: Navigating the Turbulent Tides of Governance Setbacks », Institute of Development Policy, université d’Anvers, document de travail, décembre 2017.Hide Footnote Pourtant, le soutien budgétaire a été remis en question dans les discussions entre bailleurs et avec le gouvernement, en partie à cause du déclin de la qualité de la gouvernance.[fn]Entretiens d’un analyste de Crisis Group dans des fonctions antérieures, responsables européens et ministres burundais, Bujumbura, février 2012.Hide Footnote

La Belgique a été la première à suspendre l’aide au gouvernement et à commencer à la faire passer par des ONG internationales et locales.

La crise politique de 2015 a considérablement perturbé cette relation, en particulier l’aide de l’UE et de ses Etats membres. Dès lors, les tensions se sont multipliées entre le Burundi d’un côté et les institutions européennes et les Etats membres de l’autre. La Belgique a été la première à suspendre l’aide au gouvernement et à commencer à la faire passer par des ONG internationales et locales, à partir de l’été 2015. La procédure de consultation au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou, qui prévoit la suspension de la coopération si l’une des parties ne respecte pas les droits humains, les principes démocratiques et l’Etat de droit, a débuté en octobre 2015. En mars 2016, l’UE a pris la décision de ne pas poursuivre son soutien au gouvernement burundais après avoir conclu qu’il ne respectait plus ces principes fondamentaux.[fn]Décision du Conseil de l’UE 2016/394 du 14 mars 2016 relative à la conclusion de la procédure de consultation avec la République du Burundi au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou,
https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/7f702329-ecd6-11e5-8a81-01aa75ed71a1/language-fr.Hide Footnote

Cela a conduit à une réorientation de toute l’aide européenne et à un différend prolongé sur le financement des troupes burundaises au sein de la mission de maintien de la paix de l’Union africaine en Somalie.[fn]Rapport Afrique de Crisis Group N°247, Burundi : l’armée dans la crise, 5 avril 2017.Hide Footnote Alors que la Commission européenne continue de dépenser des sommes considérables pour la santé, la sécurité alimentaire, l’énergie et le développement rural au Burundi, elle et les Etats membres sont désormais très contraints dans leur travail avec les ministères, et une grande partie de l’aide existante en matière de renforcement des capacités et de soutien technique a été suspendue.[fn]« Mesure d’appui à la résilience des populations du Burundi », décision FED/2017/040-082, délégation de l’Union européenne auprès de la République du Burundi, 2017.Hide Footnote Alors que des contacts sont maintenus avec les responsables des ministères, les fonds transitent de plus en plus par les agences de développement des Etats membres ou les ONG internationales, et la Commission européenne étudie la possibilité de les faire passer par les ONG locales. Qu’elles soient locales ou internationales, les ONG n’ont pas toutes les moyens d’absorber les fonds.[fn]Entretiens et entretiens téléphoniques de Crisis Group, responsables du secteur de l’aide, Europe, Bujumbura, janvier 2018.Hide Footnote

Mais l’intense pression du gouvernement sur les ONG locales constitue le problème majeur.[fn]Ibid.Hide Footnote Le gouvernement a tenté de récupérer l’argent qui passait autrefois par les ministères ;[fn]La ministre de la Santé aurait imposé aux structures locales de santé de contribuer financièrement au CNDD-FDD. « La cherté de la vie, la famine et la maladie au Burundi », Forum pour le renforcement de la société civile (Forsc), mars 2017.Hide Footnote empêché les ONG locales de rencontrer des donateurs en l’absence de représentants de l’Etat ;[fn]« Kayanza : distribution de cartes d’identité aux Batwa suspendue », Iwacu, 31 janvier 2018.Hide Footnote et au moins une fois, utilisé des accusations fallacieuses pour harceler et emprisonner des responsables d’ONG.[fn]« Burundi : des experts de l'ONU appellent à la libération du défenseur des droits de l'homme Germain Rukuki », communiqué de presse, Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, 25 août 2017.Hide Footnote

De façon plus pernicieuse, le gouvernement a tenté d’accroitre son contrôle sur le recrutement au sein des ONG, notamment en surveillant l’origine ethnique des nouvelles recrues.[fn]Entretiens de Crisis Group, responsables du secteur de l’aide, Bruxelles, janvier 2018.Hide Footnote Bien que les quotas ethniques, un principe de l’accord d’Arusha de 2000 qui a contribué à mettre fin à la guerre civile, aient aidé à rétablir un certain équilibre dans des secteurs de l’Etat comme l’armée, autrefois dominée par les Tutsi, cette initiative a suscité de sérieuses inquiétudes au sein des ONG et de leurs soutiens dans le contexte actuel de peur et de contrôle politique accru.[fn]Sur l’accord d’Arusha, lire Laurent-Désiré Sahinguvu et Thierry Vircoulon, « Requiem pour un accord de paix, réflexions sur l’actualité de l’accord d’Arusha et la révision constitutionnelle », Institut français des relations internationales, 2017.Hide Footnote

La Banque mondiale, le plus gros bailleur non européen du Burundi, n’a ajusté qu’à la marge ses engagements en cours, soit quelque 650 millions de dollars de programmes nationaux et régionaux. L’appui budgétaire direct a été suspendu en raison de l’inquiétude suscitée par le manque de données financières, mais le travail sectoriel se poursuit, y compris via les ministères. Les responsables de la Banque mondiale ne considèrent pas que la crise politique affecte directement leur travail, si ce n’est dans ses conséquences sur la balance des paiements et la capacité du gouvernement à gérer les fonds attribués.[fn]Entretiens de Crisis Group, responsables du secteur de l’aide, Washington, décembre 2017, et Europe, janvier 2018. « Burundi Fact Sheet », 2017, op. cit.Hide Footnote La Banque africaine de développement continue également de travailler avec les ministères sectoriels et le ministère des Finances comme avant la crise de 2015.[fn]Entretiens de Crisis Group, responsables du secteur de l’aide, Bruxelles, janvier 2018.Hide Footnote

Le gouvernement accuse l’UE de mener une « guerre humanitaire » contre le Burundi.

Le gouvernement a réagi à ces suspensions et changements de modalité dans l’octroi de l’aide par un mélange d’agressivité et de supplication, surtout envers l’Union européenne en raison de l’arrêt de l’aide budgétaire. Il accuse l’UE de mener une « guerre humanitaire » contre le Burundi, et n’hésite pas à attribuer tous les maux du pays à la suspension de l’aide européenne, tout en demandant sa restitution.[fn]Outre les nombreuses déclarations du ministre des Affaires étrangères burundais, le Sénat a pris une résolution en ce sens et les présidents ougandais et tanzanien ont aussi demandé à l’UE de reprendre sa coopération avec le gouvernement burundais. Résolution adoptée par le Sénat de la République du Burundi, Sénat, 1er août 2017. « Museveni et Magufuli plaident pour la levée des sanctions de l’UE contre le Burundi », Voice of America, 20 mai 2017.Hide Footnote Cette réaction a compliqué la tâche des bailleurs sur le terrain, qui veulent malgré tout maintenir des relations techniques et diplomatiques avec le gouvernement et les ministères sectoriels, nécessaires pour leur travail, même s’ils évitent désormais de faire passer l’argent par les ministères.

L’aide est généralement programmée sur des cycles de cinq ou dix ans. Les dépenses actuelles de l’UE et des Etats membres correspondent en grande partie à des engagements pris avant 2015 et ajustés à la suite de la crise. Le programme indicatif du Fonds européen de développement a par exemple été établi en 2014 et dure jusqu’en 2020. Début 2018, l’EU a pris la décision de réduire de 100 millions d’euros l’enveloppe attribuée au Burundi, mais les détails ne sont pas encore officialisés.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable européen, août 2018.Hide Footnote

Aucun représentant européen ou d’un pays membre consulté par Crisis Group ne croit en la possibilité de voir le Burundi respecter les critères de l’accord de Cotonou à moyen terme (qui dans tous les cas sont soumis à un examen global dans le cadre de la révision de l’accord de Cotonou à l’horizon 2020 ; l’adoption d’un nouveau budget européen pour la période 2021-2027 verra probablement le nombre de pays récipiendaires du Fonds européen de développement, ou son remplaçant, diminuer).[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°255, Nouveau départ pour les relations entre l’Union africaine et l’Union européenne, 17 octobre 2017.Hide Footnote Il est donc quasi certain qu’à partir de 2021, l’Union européenne va consacrer au Burundi une enveloppe de l’aide au développement réduite par rapport à 2014-2020, alors que son soutien dans le secteur humanitaire ou la catégorie intermédiaire de la résilience (santé, sécurité alimentaire, nutrition, et énergie) sera maintenu. Des bailleurs bilatéraux tels que les Pays-Bas et la Belgique vont probablement prendre les mêmes orientations au cours des prochaines années.

B. La recherche de bailleurs de substitution

Pour compenser la réduction de l’aide de ses bailleurs traditionnels, le gouvernement est en quête de bailleurs de substitution privés et publics. Ses efforts pour intensifier ses relations avec la Chine ont été les plus fructueux. Cette dernière construit le nouveau palais présidentiel, envisage de construire une centrale hydroélectrique, a fourni une aide budgétaire de 30 millions de dollars et un don humanitaire de 5 000 tonnes de riz en 2017, venues s’ajouter aux 5 200 tonnes déjà octroyées fin 2016.[fn]« La Chine au chevet du Burundi », Iwacu, 22 mai 2017.Hide Footnote

Outre la Chine, le gouvernement démarche des donateurs comme la Turquie, l’Egypte, le Fonds saoudien pour le développement, ou les sociétés paraétatiques russes. [fn]« Burundi signs deal with Russian bank on foreign investment », Reuters, 17 juin 2016.Hide Footnote En 2017, le Burundi a ouvert une ambassade à Ankara et conclu un accord de coopération économique et commerciale avec la Turquie.[fn]« En crise avec l’UE, le Burundi se tourne vers la Turquie », La Tribune Afrique, 28 juillet 2017 ; « Burundi : les amis de la criminelle milice Imbonerakure », afrique.lalibre.be, 4 septembre 2017.Hide Footnote

Ces bailleurs de substitution poursuivent un objectif plus politique (recherche de soutien diplomatique) que de développement. Par ailleurs, l’aide qu’ils apportent ne permet pas de compenser la réduction de l’aide des bailleurs traditionnels. D’une part, seule la Chine a accepté de faire de l’aide budgétaire ; d’autre part, ces nouveaux partenaires sont dans une logique d’aide à projet ponctuelle et n’apportent pas d’aide structurelle pour l’administration et les secteurs clés du développement (santé, éducation, agriculture). Ayant peu d’expertise ou/et d’intérêts dans les secteurs sociaux et administratifs, ils se cantonnent à l’aide d’urgence (livraison de riz) et à de modestes projets d’infrastructure.

A l’instar du Zimbabwe, où un gisement de diamants découvert en 2008 a sauvé le pouvoir sous sanctions de Robert Mugabe, le gouvernement burundais mise sur un miracle minier. Il a octroyé des permis à des sociétés minières pour la prospection et l’exploitation de terres rares, de l’or et autres minerais et le président de la République a inauguré plusieurs mines en 2017.[fn]« Lancement officiel des travaux d’exploitation des gisements d’or et de minerais à Mabayi », communiqué du gouvernement, 2 novembre 2017 ; « Le site minier de Mabayi a été inauguré par son excellence Pierre Nkurunziza », communiqué de la présidence de la République du Burundi, 2 novembre 2017 ; « L’exploitation des terres rares : une source de devises importante pour le Burundi », Burundi Eco, 16 octobre 2017 ; « Rainbow ships first rare earths from Burundi mine », Financial Times, 5 décembre 2017 ; et « La stratégie de Tanganyika Gold pour obtenir le permis de Mabayi », Africa Mining Intelligence, 20 décembre 2016.Hide Footnote L’Etat a pris des participations dans au moins deux joint-ventures minières, dont au moins une avec une société russe.[fn]Voir le contrat : http://rainbowrareearths.com/wp-content/uploads/2017/10/FinalSignedRB_GvtBdi_ML_Convention_27_3_2015.pdf. « Communiqué de presse portant sur l’octroi en cascade de permis d’exploration et d’exploitation des ressources minières au Burundi à des firmes étrangères […] », Olucome, 15 novembre 2017. Sur la corruption dans le secteur minier, « Gervais Rufyikiri : petit à petit la corruption a conquis les âmes », Iwacu, 7 décembre 2016.Hide Footnote Mais l’impact des investissements privés dans le secteur minier sur l’économie dans son ensemble a peu de chances d’être significatif, du moins à court terme.

V. Aider la population sans renforcer le gouvernement

Trois ans après le début de la crise politique liée au troisième mandat de Nkurunziza, et alors que le « oui » vient de l’emporter au référendum constitutionnel, le gouvernement à Bujumbura est politiquement en position de force, et ce malgré les graves problèmes économiques du pays. L’opposition a été réduite au silence ou poussée à l’exil, et les groupes d’opposition armée ne constituent pas une menace sérieuse. La médiation entre le gouvernement et des partis d’opposition en exil est au point mort, face à l’intransigeance de Bujumbura et faute de volonté forte des présidents africains de faire pression de façon concertée sur le gouvernement. Dans ces circonstances, ce dernier continuera probablement à démanteler l’accord d’Arusha et à diriger le pays d’une main de fer, avec une menace persistante de troubles civils.[fn]Rapport de Crisis Group, Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit. Voir aussi « AU must re-engage in Burundi to push for inclusivity as a way out of violence », op. cit.Hide Footnote

La crise économique amenuise néanmoins les ressources disponibles pour les réseaux de favoritisme gouvernementaux, augmentant le risque que le pouvoir en place se fissure. Si le gouvernement avait du mal à alimenter ses réseaux, cela pourrait se traduire par des tensions d’abord factionnelles, ensuite ethniques, comme cela s’est produit dans le passé et, à terme, avoir des conséquences violentes. Bien que la crise économique augmente les risques de violence, elle n’en détermine pas la nature, qui pourrait suivre les lignes de fractures politiques ou ethniques existantes à un moment donné. Mais comme plusieurs pays l’ont montré – notamment le Zimbabwe, où le président Robert Mugabe est resté au pouvoir pendant des années malgré une détérioration économique vertigineuse – le naufrage économique n’est en aucun cas une garantie de changements politiques. Ainsi, la suspension de l’aide européenne au gouvernement du Burundi n’a pas fondamentalement modifié la stratégie des dirigeants à Bujumbura, probablement parce qu’ils ont l’intention de rester au pouvoir quelles que soient les conséquences sur la population.

L’UE et ses Etats membres devraient poursuivre leur projet de coopération directe avec les ONG locales.

En tout état de cause, les responsables européens, impuissants à changer la dynamique avec l’article 96, doivent maintenant réfléchir aux prochaines étapes, comme beaucoup le font déjà. Après avoir suspendu son aide directe au gouvernement en 2016, l’UE doit redoubler d’efforts pour faire en sorte que son soutien bénéficie à la population. Les partenaires européens du Burundi décideront en 2019 ou 2020 de nouveaux programmes d’aide sur cinq ou dix ans. Selon certaines sources, Cette aide pourrait faire l’objet de convoitises de la part des acteurs burundais (y compris la population, les autorités, les ONG, et d’autres acteurs locaux) et pourrait créer une concurrence entre eux.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable du secteur de l’aide, Bruxelles, février 2018.Hide Footnote Il importe donc d’éviter autant que possible que son octroi augmente le risque de conflits locaux.

En plus de l'aide qu'ils font passer par les ONG internationales, l’UE et ses Etats membres devraient poursuivre leur projet de coopération directe avec les ONG locales, mais en étant particulièrement attentifs à ne pas leur faire courir de risques et à leur permettre de résister aux pressions du gouvernement. Ceci pourrait par exemple passer par un soutien accru à celles qui subissent une pression judiciaire du gouvernement ou par un soutien diplomatique au cas où leurs employés sont harcelés par les autorités. L’UE devrait aussi renforcer sa délégation à Bujumbura et consolider les mécanismes de suivi de l’usage de ses fonds par ses partenaires pour éviter tout détournement. Certains donateurs sont déjà engagés sur cette voie, qui nécessite une flexibilité dans le choix des partenaires et des projets.

VI. Conclusion

A l’approche des élections générales prévues en 2020, les Burundais vivent toujours dans l’incertitude et dans une crise prolongée. La diminution du soutien des bailleurs vient s’ajouter à l’impact économique de cette incertitude, et le quotidien des citoyens devient de plus en plus difficile. Dans ce contexte, les bailleurs de fonds devraient veiller à ce que leur aide bénéficie véritablement aux Burundais, tout en travaillant au niveau diplomatique pour une ouverture politique à l’horizon 2020.

Nairobi/Bruxelles, 31 août 2018

Annexe A : Carte du Burundi