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Huit priorités pour l’Union africaine en 2019
Huit priorités pour l’Union africaine en 2019
Army soldiers stand on the main road in the Cibitoke neighbourhood of Bujumbura, Burundi, as protesters try to prevent authorities from removing barricades, on 9 May 2015. AFP/Phil Moore
Report 247 / Africa

Burundi : l’armée dans la crise

Près de deux ans après la tentative de coup d’Etat, la crise burundaise continue de s’enliser, et la polarisation politique et ethnique a atteint l’armée, hier vitrine de l’accord d’Arusha qui a mis fin à la guerre civile.

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Synthèse

En l’espace de deux ans, la crise burundaise s’est enlisée. Après la réélection, en juillet 2015, du président Nkurunziza – dont la candidature, en avril, avait déclenché les troubles – et face à l’échec de la médiation, elle s’est transformée en conflit de basse intensité et près de 400 000 Burundais ont fui leur pays. Depuis la tentative de coup d’Etat de mai 2015, la polarisation politique a violemment atteint l’armée. Une série d’attaques a ciblé de nombreux officiers adhérant au projet politique du président ou soupçonnés de sympathiser avec les putschistes. Des tentatives d’assassinat ont aussi eu lieu à l’étranger. La réputation de l’institution, dont la réforme a été soutenue depuis dix ans par les bailleurs étrangers, en pâtit. La formation dispensée par les partenaires internationaux a pris fin, et sa lucrative participation aux opérations de maintien de la paix à l’étranger est contestée. Une armée divisée et découragée est un risque majeur pour la stabilité du pays. Seul un dialogue entre le gouvernement et l’opposition pourrait donner des assurances aux officiers qui résistent à la politisation de l’institution. Il est plus urgent que jamais.

Longtemps décrite comme la vitrine de l’accord d’Arusha de 2000 qui a mis fin à la guerre civile, l’armée incarne aujourd’hui la crise burundaise mieux que toute autre institution. Du fait de sa composition multiethnique, des formations dispensées par les partenaires extérieurs et de son rôle dans le maintien de la paix à l’étranger, l’armée burundaise avait acquis une bonne réputation à l’extérieur et un statut avantageux à l’intérieur du pays. Mais elle souffrait en même temps de fragilités latentes et la crise de 2015 a facilement brisé le double consensus sur lequel reposait la stabilité du régime burundais : celui entre l’armée et le pouvoir et celui, interne à l’armée, entre les ex-rebelles, issus majoritairement du parti au pouvoir, et les militaires de la vieille garde. Depuis lors, le régime s’efforce de capturer l’institution militaire par une campagne de purge et d’élimination en son sein des opposants réels ou supposés au troisième mandat – en premier lieu les officiers de l’armée de l’avant-guerre et les officiers tutsi, mais aussi des ex-rebelles hutu, y compris des officiers haut gradés.

La crise actuelle, qui prend la forme d’assassinats croisés de militaires, remet violemment en cause l’accord d’Arusha au niveau de l’armée et les efforts de dépolitisation et de professionnalisation menés depuis dix ans, révélant les tensions politico-ethniques à l’œuvre dans les coulisses de l’institution en dépit de ses transformations. Elle provoque de nombreuses défections et rend son avenir incertain. Les Nations unies et l’Union européenne sont réticentes à l’accroissement de la participation du Burundi aux missions de maintien de la paix et ont pris des mesures pour la limiter. Celle-ci ayant constitué un antidote à la paupérisation et favorisé l’intégration de ses différentes composantes, sa remise en cause et celle des soutiens externes qui l’accompagnent pourraient conduire à terme à la perte des avantages économiques et sociaux liés au métier militaire. Cela constitue un risque supplémentaire pour la stabilité du pays.

La crise au sein de l’armée, à l’image de celle que traverse le pays, souligne le risque d’un pourrissement durable de la situation.

Appauvrie et polarisée sur les plans politique et ethnique, l’armée se recentre autour du noyau loyaliste et les confrontations ouvertes entre factions de l’armée ont été évitées depuis 2015. Mais ce calme apparent et très relatif se fonde principalement sur la peur et les observateurs extérieurs ne devraient pas être dupes. L’armée telle qu’on l’a connue depuis 2004 est en ruines, et ne pourrait se rétablir qu’au prix d’une résolution politique inclusive, perspective qui semble s’éloigner avec le durcissement continu du régime et les difficultés rencontrées par la médiation de l’ex-président tanzanien Benjamin Mkapa. Faute de cela, deux scénarios sont envisageables pour l’avenir de l’armée : une nouvelle confrontation majeure, qui pourrait prendre la forme d’un nouveau putsch, ou un déclin silencieux et inexorable.

Dans cette situation, seules des garanties sur la pérennité de l’accord d’Arusha, dont découle la réussite relative de l’intégration de l’armée depuis 2004, ou son adaptation consensuelle, pourraient rassurer les officiers en leur donnant les assurances nécessaires sur leur avenir et celui de leur institution. Malgré l’intransigeance du gouvernement, qui a rendu les tentatives de médiation très difficiles, les Nations unies, l’Union africaine, la Communauté d’Afrique de l’Est et l’Union européenne devraient redoubler d’efforts pour qu’un dialogue inclusif entre le gouvernement et l’opposition en exil ait lieu, et les partenaires qui ont soutenu l’armée depuis 2004 ne devraient pas réinvestir dans la formation d’une institution désormais très politisée, tant qu’elle reste sous le contrôle d’un régime autoritaire et violent. La participation de l’armée burundaise aux opérations de maintien de la paix ne devrait se poursuivre que sous les conditions strictes de contrôle (vetting) des individus qui y prennent part. La crise au sein de l’armée, à l’image de celle que traverse le pays, souligne le risque d’un pourrissement durable de la situation.

Nairobi/Bruxelles, 5 avril 2017

I. Introduction

La crise burundaise, née en avril 2015 du désaccord sur la légitimité de la troisième candidature du président Pierre Nkurunziza, se poursuit.[fn]Crisis Group suit la crise burundaise depuis son commencement et a décrypté ses différentes phases. Voir les rapports Afrique de Crisis Group N°224, Les élections au Burundi : l’épreuve de vérité ou l’épreuve de force ?, 17 avril 2015 ; et N°235, Burundi : anatomie du troisième mandat, 20 mai 2016 ; et le briefing Afrique N°111, Burundi : la paix sacrifiée ?, 29 mai 2015.Hide Footnote Depuis sa réélection en juillet 2015, le régime et ses opposants sont engagés dans une lutte armée de basse intensité. Au cours des manifestations contre le troisième mandat (avril-juillet 2015), l’armée s’est gardée de prendre part à la crise politique, observant ses développements sans contribuer à la répression. A l’inverse de la police, les militaires ont évité d’avoir recours à la force. Certains se sont même interposés entre les manifestants et les policiers, ce qui a parfois conduit à des violences entre policiers/agents des renseignements et militaires.[fn]« Burundi : un militaire tué par un officier du renseignement, neuf manifestants blessés », Le Monde, 30 avril 2015.Hide Footnote

Cependant, la tentative de putsch du 13 mai 2015 a mis en lumière des dissensions au sein de l’institution militaire.[fn]Sur cette tentative de putsch, lire le briefing de Crisis Group, Burundi : la paix sacrifiée ?, op. cit. ; et « Christine Deslaurier : “Pierre Nkurunziza avait bien préparé ses arrières” », Jeune Afrique, 21 mai 2015.Hide Footnote L’accord d’Arusha, qui a consacré en 2000 le principe de la parité ethnique dans les forces de sécurité, et les accords ultérieurs avec le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD) et les Forces nationales de libération (FNL), groupe rebelle hutu issu de la guerre civile et grand rival des FDD, ont abouti à un processus d’inté-gration des rebelles dans l’armée, soutenu par certains garants d’Arusha, y compris les Nations unies et l’Afrique du Sud.[fn]Très majoritairement hutu, ces deux partis ont lutté par les armes contre le régime du président Buyoya et ont boycotté l’accord d’Arusha avant de rejoindre le processus de paix en 2003 (CNDD-FDD) et en 2009 (Forces nationales de libération).Hide Footnote La Force de défense nationale (FDN) est née en 2004 de la fusion des groupes rebelles et d’une armée composée en majorité de et dirigée par des Tutsi. Les ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) constituent la vieille garde de l’armée, majoritairement tutsi, tandis que les ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) sont les anciens combattants des groupes armés, majoritairement hutu, y compris les FDD maintenant au pouvoir, qui ont été intégrés dans l’armée depuis les accords de paix.[fn]Pour plus d’information sur les FDD, voir le rapport de Crisis Group, Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit.Hide Footnote

La tentative de renversement du pouvoir – lors d’un déplacement du président Nkurunziza en Tanzanie, où il assistait à un sommet de la Communauté d’Afrique de l’Est – a été menée par Godefroid Niyombare, ancien chef d’état-major et figure historique très populaire du parti au pouvoir, et Cyrille Ndayirukiye, ancien ministre de la Défense issu des ex-Forces armées burundaises. Dévoilant l’opposition de certains officiers au troisième mandat, elle a fait entrer de plain-pied l’armée dans le tourbillon politique. Ndayirukiye et trois autres généraux ont été condamnés à la prison à perpétuité et Niyombare est parti en exil.[fn]« Burundi ex minister, generals, jailed for life over coup », Reuters, 15 janvier 2016.Hide Footnote Puis la violence politique a fait intrusion dans l’armée : le régime est passé de la suspicion à l’élimination afin d’y éradiquer toute poche de résistance.

L’armée nationale et ses factions dissidentes sont loin d’être les seuls acteurs des violences qui secouent le Burundi depuis 2015. Tandis que l’armée a été reconstituée dans le respect de l’accord d’Arusha, les quotas n’étaient pas respectés dans la police, dont de très nombreux agents sont aujourd’hui issus des ex-PMPA, et ils ne s’appli-quaient pas strictement au service de renseignement.[fn]Si l’accord d’Arusha pose le principe de la correction des déséquilibres ethniques dans les corps de défense et de sécurité (dont fait partie le service de renseignement), il ne mentionne pas le quota de 50 pour cent pour le service de renseignement, contrairement à l’armée et la police. Articles 12-3 et 16 de l’accord d’Arusha, 28 août 2000.Hide Footnote Le régime a donc pu installer dans ces deux institutions d’anciens alliés de la guerre civile ; aujourd’hui, elles lui sont largement inféodées et leurs instances de direction sont très politisées. Le service de renseignement, très proche des PMPA, et autrefois dirigé par une figure radicale du régime, Adolphe Nshimirimana, est depuis longtemps l’institution la plus crainte au Burundi.

Les Forces nationales de libération (FNL) sont entrées dans les négociations de paix après tous les autres groupes armés, et leur intégration au sein de la Force de défense nationale (FDN) n’a commencé qu’en 2009. Après le boycott des élections de 2010 par leur parti politique, elles ont fait l’objet d’une répression féroce de la part du régime, et une partie des FNL ayant intégré la FDN a fui, certains rejoignant le maquis dirigé par Aloys Nzabempema dans le Sud-Kivu en République démocratique du Congo (RDC). La crise a accéléré ces désertions et intensifié la répression contre les militants des Forces nationales de libération alors que leur chef historique, Agathon Rwasa, est resté au Burundi et siège au parlement depuis les élections de 2015.

II. De la crise politique à la crise de l’armée

A. Purges et représailles

La lutte de 2015 contre le troisième mandat s’est prolongée en 2016 au sein de l’ins-titution militaire. La série d’assassinats croisés d’officiers suscite alors un climat de paranoïa et crée d’importantes tensions dans l’armée.

Depuis août 2015, les meurtres de militaires n’ont pas cessé. L’identité des victimes – très souvent des officiers – indique qu’il s’agit d’assassinats ciblés s’inscrivant majoritairement dans une logique de représailles entre ceux qui sont en faveur du troisième mandat et ceux qui s’y opposent. Ainsi, l’assassinat du général Adolphe Nshimirimana, l’ancien chef du service de renseignement, le 2 août 2015 est suivi le 15 août par l’assassinat du colonel Jean Bikomagu, ex-Forces armées burundaises (ex-FAB), chef d’état-major lors du coup d’Etat contre le président (hutu) Ndadaye en 1993 et de ce fait symbole de la vieille garde militaire tutsi et du refus d’un pouvoir hutu.[fn]Il est de notoriété publique que Jean Bikomagu a joué un rôle majeur dans le putsch sanglant de 1993. Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Bruxelles, juin 2016. Nigel Watt, Burundi, the biography of a small African country (London, 2016), p. 47.Hide Footnote

Le 22 mars 2016, le lieutenant-colonel Darius Ikurakure (ex-Partis et mouvements politiques armés et chargé de la répression dans les quartiers nord de Bujumbura), et, quelques heures plus tard, le major Didier Muhimpundu (ex-FAB), sont assassinés.[fn]Les hommes d’Ikurakure étaient notamment déployés dans les quartiers de Ngagara, Cibitoke, Mutakura et Kinama, à Bujumbura. Il était notoirement connu pour avoir participé à l’opération brutale de l’armée contre des rebelles qui n’ont jamais été clairement identifiés en province de Cibitoke au début de l’année 2015, à la défense de la Radio-Télévision nationale du Burundi (RTNB) lors de la tentative de putsch en mai 2015, et à la répression dans le quartier de Nyakabiga à Bujumbura le 11 décembre 2015. Il a été décoré à titre posthume par le président de la République lors de la fête de l’indépendance, le 1er juillet 2016. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016. « Un anniversaire sous le signe de la loyauté », Iwacu, 1er juillet 2016.Hide Footnote Le chef d’état-major ex-FDD, le général Prime Niyongabo, échappe à un attentat en septembre 2015, tandis que le général Athanase Kararuza (ex-FAB et conseiller militaire du premier vice-président) tombe dans une embuscade devant le lycée du Saint-Esprit à Bujumbura le 25 avril 2016.[fn]« Burundi : le chef d’état-major échappe de justesse à un attentat », Radio France Internationale (RFI), 11 septembre 2015. « Assassinat du général Athanase Kararuza : une embuscade bien montée », Iwacu, 2 mai 2016.Hide Footnote

Quand ils ne sont pas tout simplement revendiqués par un groupe armé […] le modus operandi de certains meurtres révèle une signature militaire.

Si les ex-FAB (actifs et à la retraite) sont les premiers à être suspectés par le régime, la violence de ce dernier n’épargne pas les ex-Partis et mouvements politiques armés opposés au troisième mandat, comme le colonel Emmanuel Buzubona, ancien numéro 2 du renseignement militaire burundais, assassiné le 20 avril 2016.[fn]Arrêté le 12 décembre 2015 par le service de renseignement sur la base de soupçons de collaboration avec les opposants à un troisième mandat du président Nkurunziza, avant d’être relâché quelques jours plus tard, il a été abattu dans le quartier de Kinama à Bujumbura. « Burundi : un officier de l’armée tué », BBC, 21 avril 2016.Hide Footnote Quand ils ne sont pas tout simplement revendiqués par un groupe armé, comme l’élimination de Darius Ikurakure par les Forces républicaines du Burundi (Forebu), le modus operandi de certains meurtres révèle une signature militaire (armement, connaissances des habitudes des victimes, accès aux lieux, etc.).[fn]Le Forebu est un groupe rebelle initialement dirigé par Godefroid Niyombare. « Burundi : le Forebu revendique l’assassinat d’un officier de l’armée », Africanews, 23 mars 2016. Le lieutenant-colonel Darius Ikurakure a été tué dans l’état-major par une personne en treillis qui s’est enfuie en voiture. Plusieurs sources concordantes indiquent que son assassin serait un militaire dont certains parents auraient été victimes de la répression à Mutakura en décembre. Entretiens de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016 ; cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote A ces assassinats croisés s’ajoutent des actes de violence entre militaires que le régime s’efforce de minimiser, à défaut de pouvoir les dissimuler (un mort le 28 mars 2016 au camp de Muzinda, plusieurs au sein de la garde présidentielle le 19 juin à Bujumbura).[fn]A Muzinda, un caporal-chef ex-FDD aurait tenté de jeter une grenade sur d’autres militaires et aurait été victime de son geste. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016. Selon la version officielle, deux personnes ont été tuées le 19 juin, dont un membre de l’escadron blindé de la garde présidentielle, mais un témoin parle d’au moins cinq morts. « Un militaire se tue après avoir blessé son collègue », RTNB, 20 juin 2016. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, juin 2016.Hide Footnote

Dans ce climat, le service de renseignement procède à des arrestations parmi les militaires actifs et retraités qui aboutissent parfois à leur disparition. Une liste exhaustive de ces arrestations est impossible à établir mais certains cas sont particulièrement révélateurs du ciblage des ex-FAB par le service de renseignement. En 2016, des retraités ex-FAB ont été arrêtés ou tués, des militaires arrêtés en septembre ont été condamnés pour atteinte à la sûreté de l’Etat, et un adjudant est mort dans les locaux des services de renseignement le 14 septembre.[fn]« Rapport n°29 », SOS-Torture/Burundi, 2 juillet 2016 ; « Rapport n°44 », SOS-Torture/Burundi, 15 octobre 2016 ; « Bulletin spécial sur la répression du pouvoir contre des militaires et policiers », Ligue burundaise des droits de l’Homme Iteka, septembre 2016 ; « Les familles des militaires arrêtés au Burundi de plus en plus inquiètes », RFI, 29 septembre 2016.Hide Footnote Après les officiers, la répression semble maintenant se concentrer sur les cadres intermédiaires de l’armée (sous-officiers) ainsi que sur les retraités. Le climat de peur est tel que les militaires ex-FAB qui servent en Somalie appréhendent de rentrer au pays en permission – plusieurs d’entre eux ayant été arrêtés à leur retour.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’armée burundaise, Nairobi, août 2016 ; militaire, Bangui, novembre 2016.Hide Footnote

Les autorités nient la gravité de la crise, affirment qu’il s’agit d’une déstabilisation conduite de l’extérieur et « qu’il n’y a pas de malaise dans l’armée ».[fn]« Pas de défection au sein de l’armée du Burundi, selon le porte-parole de la FDN », Bonesha FM, 25 mars 2016 ; « Général-major Prime Niyongabo : “Il n’y a pas de malaise à l’armée” », vidéo, YouTube, mise en ligne le 5 avril 2016, www.youtube.com/watch?v=1Qq2V6nURzU. « Les officiers militaires, nouvelles cibles des malfaiteurs : le porte-parole de l’armée donne sa version », Infos Grands Lacs, 12 avril 2016.Hide Footnote Pourtant, la violence à caractère militaire a continué fin 2016 et début 2017 : tentative d’assas-sinat de Willy Nyamitwe le 28 novembre, affrontement faisant plusieurs victimes dans les rangs de la Force de défense nationale au Sud-Kivu en RDC le 21 décembre, assassinat du ministre de l’Environnement le 1er janvier, attaque sur le camp militaire de Mukoni, dans la province de Muyinga le 23 janvier, suivie par une nouvelle vague d’arrestations dans les milieux militaires, et affrontement entre une faction des Forces nationales de libération et l’armée à Gatumba, dans la province de Bujumbura rural, le 7 février.[fn]Respectivement : « Tentative d’assassinat contre Willy Nyamitwe : les deux camps sont déchaînés », Iwacu, 5 décembre 2016. « Révélation/Une incursion tourne mal dans l’Est de la RDC », Iwacu, 2 janvier 2017. « Burundi : assassinat du ministre de l’environnement », Le Monde, 1er janvier 2017. Une vingtaine de militaires ont été arrêtés ; certains sont morts et sept ont été condamnés à l’issue d’un procès expéditif ; un major aurait été exécuté par un de ses collègues lors d’une tentative d’arres-tation mais l’armée dément et parle d’une malencontreuse erreur ; « Tentative de vol ou montage », Iwacu, 2 février 2017. « Tweet de SOS Médias Burundi, @SOSMediasBDI, 9h19, 7 février 2017 », https://twitter.com/SOSMediasBDI/status/828941151629615104.Hide Footnote

B. Désertions et tentatives d’organisation à l’étranger

La peur d’être tué renforce le mouvement de désertions observé dans l’armée burundaise depuis 2015 et confirmé notamment par les Nations unies.[fn]« Rapport final du Groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », Conseil de sécurité des Nations unies S/2016/466, 23 mai 2016, paragraphes 34 et 36.Hide Footnote Selon des sources militaires burundaises, entre 600 et 2 000 hommes auraient fait défection depuis le début de la crise, dont des officiers de haut rang.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadres de l’armée, Nairobi et Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote Parmi eux figurent le lieutenant-colonel Alexandre Mbazumutima, chargé des renseignements à la 120ème brigade, le major Emmanuel Ndayikeza, commandant en second du Bataillon de soutien de la première région militaire, une unité d’élite basée à Bujumbura, et le colonel Edouard Nshimirimana, responsable des transmissions et des communications militaires, qui auraient tous déserté, le dernier avec une quarantaine de soldats en emportant des armes, des munitions et des équipements de communication.[fn]« Burundi : deux responsables désertent l’armée », RFI, 3 octobre 2015. « Fears grow in Burundi as executions and desertions undermine army », The Guardian, 29 avril 2016.Hide Footnote Plusieurs désertions ont eu lieu à l’été 2016 en Ethiopie, en Belgique et à l’Institut supérieur des cadres militaires.[fn]« Point de presse sur des cas de désertions à la FDN », ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, 19 août 2016. « Burundi: Tutsi army officers on mission abroad choose to defect instead of returning home », International Business Times, 18 août 2016.Hide Footnote

Parallèlement, plusieurs groupes armés d’opposition sont apparus. Le RED-Tabara (Résistance pour un Etat de droit au Burundi) et les Forces républicaines du Burundi (Forebu) sont nés fin 2015/début 2016 tandis qu’un groupe de combattants des Forces nationales de libération commandé par Aloys Nzabampema, en dissidence avec le chef historique Agathon Rwasa, est actif à la frontière congolo-burundaise depuis plusieurs années.[fn]Entretien de Crisis Group, membre des Forces nationales de libération, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Ce dernier groupe ne communique pratiquement pas tandis que les deux premiers ont affiché leur volonté de recourir aux armes contre le régime sans pour autant s’opposer aux tentatives de médiation.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, membres de groupes armés, août 2016.Hide Footnote Tous les trois ont très probablement des relais à l’intérieur du pays. Le RED-Tabara est la branche armée du Mouvement pour la solidarité et la démocratie (MSD) d’Alexis Sinduhidje et le Forebu est dirigé par le colonel Nshimirimana depuis que le général putschiste Godefroid Niyombare a pris un rôle de deuxième plan, au moins dans les interventions médiatiques.[fn]Sur Alexis Sinduhidje et le RED-Tabara, voir « Rapport final du groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », op. cit., paragraphe 33. « Communiqué de presse du Forebu », 18 août 2016.Hide Footnote Ce groupe est le seul à être majoritairement constitué de militaires qui ont servi dans la Force de défense nationale, son noyau dur étant formé par les militaires impliqués dans le putsch du 13 mai 2015.

Les dirigeants du RED-Tabara et du Forebu étant en exil comme la plupart des opposants, le régime tente de les atteindre en terre étrangère. Il emploie des éléments des services de renseignement et des Imbonerakure pour infiltrer les camps de réfugiés et les milieux d’opposition.[fn]Les Imbonerakure sont la branche des jeunes du parti au pouvoir mais comptent aussi de nombreux démobilisés. « Réfugiés burundais : la vie en exil », commentaire de Crisis Group, 25 octobre 2016. « Fleeing Burundi won’t protect you from its government », Foreign Policy, 4 novembre 2016.Hide Footnote Des tentatives de meurtre d’opposants (pas forcément liés aux groupes armés) ont déjà eu lieu à Nairobi (Kenya) et à Kampala (Ouganda).[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Nairobi, août 2016. « Burundi : un journaliste en exil agressé au couteau », Jeune Afrique, 3 août 2016. « Burundi. Répression aux dynamiques génocidaires », FIDH/Ligue Iteka, novembre 2016. « Two police officers, taxi driver charged with abducting Interpol official », The Star, Nairobi, 30 mai 2016.Hide Footnote

III. La fin des apparences : la remise en cause de l’accord d’Arusha dans l’armée

A. L’intégration sans la cohésion : la réforme de l’armée

Créée en 2004, la Force de défense nationale est le produit d’un compromis politico-militaire. Après trois décennies de dictature militaire mono-ethnique, les signataires de l’accord d’Arusha avaient accepté le principe d’une composition ethnique paritaire des forces de sécurité (50 pour cent de Hutu et 50 pour cent de Tutsi) et l’avaient inscrit dans le troisième protocole.[fn]Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi, protocole III, article 14-1. g., 28 août 2000.Hide Footnote La durée de cet équilibre ethnique restait à déterminer et n’a pas été fixée par la suite.[fn]« Pendant une période à déterminer par le Sénat, la Force de Défense Nationale ne compte pas plus de 50% des membres appartenant à un même groupe ethnique tant au niveau du commandement qu’au sein des troupes. » Loi n°1/019 du 31 décembre 2004 portant création, organisation, missions, composition et fonctionnement de la Force de défense nationale, article 14.Hide Footnote En 2003, dans le cadre des négociations de paix avec le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD), ce compromis sur la composition ethnique a été complété par un compromis sur la composition politique des forces de sécurité. Selon l’Accord technique des forces, 40 pour cent des postes de commandement dans l’armée devaient revenir au CNDD-FDD.[fn]Protocole de Pretoria, 8 octobre 2003 et Accord technique des forces, chapitre 2, article 2, novembre 2003.Hide Footnote

Pour atteindre ce double objectif ethnique et politique, la Force de défense nationale est passée par une phase de démobilisation et de restructuration. De 2004 à 2008, 41 000 ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) et 15 500 ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) ont été démobilisés.[fn]Nina Wilén, « From Foe to Friend? Army integration after war in Burundi, Rwanda and the Congo », International Peacekeeping, 11 novembre 2015.Hide Footnote Dans la perspective d’une armée de 25 000 hommes dont la moitié devait être hutu, ceci a surtout concerné les militaires tutsi. Soutenue par des partenaires extérieurs, l’opération d’entrée et de sortie de l’armée (démobilisation des ex-FAB et intégration des ex-rebelles) s’est déroulée sans heurts alors qu’elle était considérée comme le défi majeur du nouveau régime et le principal risque de déstabilisation de la transition. Le pacte politique entre les ennemis d’hier sur un partage du pouvoir a joué un rôle majeur dans la formation en quatre ans d’une nouvelle armée, considérée comme un succès tant par les militaires burundais que par les partenaires étrangers.

Cependant, le processus n’a pas été parfait. Les combattants démobilisés ont gardé des armes et contribué à la hausse de la criminalité.[fn]Entretien de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote Le pactole de départ pour les jeunes officiers ex-FAB étant de 300 euros et trois mois de solde, la réintégration dans la vie civile a été difficile pour beaucoup d’entre eux.[fn]Entretien de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, juin 2016. Burundi, the biography of a small African country, op. cit.Hide Footnote

Les évaluations de la réforme de l’armée confondent généralement l’intégration et la cohésion. L’intégration, d’abord par les processus de désarmement à partir du début des années 2000, puis par un état-major intégré, et finalement à travers les déploiements internationaux, a permis à d’anciens ennemis de mieux se connaitre. Ceci pourrait d’ailleurs expliquer les alliances entre ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) et ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) derrière la tentative de putsch de mai 2015.

Pourtant, une socialisation professionnelle séparée pour les ex-FAB et les ex-FDD était le signe d’un déficit de cohésion. A titre d’exemple, le mess des officiers à Bujumbura n’était pas fréquenté par les officiers ex-FDD qui avaient leurs propres lieux de socialisation, notamment les bars du général Nishimirimana. Les tentatives de fraternisation entre ces deux groupes d’officiers étaient parfois mal vues de part et d’autre. Les préjugés demeurant, leurs interactions se limitaient au travail quotidien. Les uns et les autres pouvaient employer une terminologie péjorative pour se désigner : pour les ex-FAB, les PMPA étaient des « hommes de la brousse » ; tandis que pour ces derniers, les ex-FAB étaient des « mujeris » (petits chiens).[fn]Entretiens de Crisis Group, militaires burundais, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Par ailleurs, les ex-FAB éprouvaient une rancœur silencieuse face au plafond de verre qu’imposait le rééquilibrage politico-ethnique du corps des officiers et à la promotion ultra-rapide d’officiers ex-PMPA qui n’avaient ni leur expérience militaire ni leur niveau d’éducation.[fn]Certains officiers ex-FAB ont préféré quitter l’armée plutôt que de servir sous les ordres d’ex-PMPA. Les officiers supérieurs ex-FAB qui sont restés estiment que leurs chances de promotion sont très réduites par rapport aux ex-PMPA et s’en plaignent. Entretiens de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles ; militaires, Nairobi, août 2016.Hide Footnote Les Forces nationales de libération qui ont intégré l’armée en petit nombre après l’accord de 2008 ne semblent pas avoir trouvé leur place dans l’institution. Certains l’ont même quittée par découragement.[fn]Entretiens de Crisis Group, membres des Forces nationales de libération, Nairobi, Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote

La répression est aujourd’hui le fait d’unités particulières au sein des services de sécurité, qui ont des chaînes de commandement courtes et parallèles à la hiérarchie officielle.

En outre, l’unification du commandement était plus théorique que réelle. Conscients d’être incorporés dans une institution qu’ils ne contrôlaient pas, à l’inverse de la police et du service de renseignement, les ex-FDD ont mis en place un système hiérarchique parallèle. La chaîne de commandement militaire officielle était court-circuitée par leur propre réseau qui remontait à Adolphe Nshimirimana et à la présidence. Cela posait des problèmes en termes de discipline, de promotion et de gestion du personnel. Certains militaires intégrés au système parallèle faisaient fi de la hiérarchie et de la discipline, se sachant couverts en haut lieu et sûrs de leur avancement. Cela conduisait à une gestion opaque des grades, voire à des refus de formation.[fn]La majeure partie des avancements d’officiers était décidée ailleurs qu’à la direction du personnel de l’armée. « Pourquoi aller en formation alors que l’avancement est politique ? », s’interroge un militaire. Entretien de Crisis Group, Nairobi, août 2016.Hide Footnote De plus, cela soumettait l’armée à une hiérarchie à la fois officieuse, partisane et connue de tous.

Ce commandement parallèle de l’armée a renforcé la politisation des officiers et nui à l’esprit de corps.[fn]La politisation de la Force de défense nationale fait partie des menaces identifiées dans la politique nationale de défense. « Politique nationale de défense », ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, Bujumbura, juin 2013, p. 15.Hide Footnote Avant sa disparition, le général Adolphe Nshimirimana occupait une position stratégique au croisement de la présidence, du secteur de sécurité, de réseaux de trafics, des Imbonerakure et des vétérans du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie réunis au sein de l’asso-ciation Nonoka ; il faisait donc office de pilier du système de commandement parallèle qui est au cœur de l’appareil répressif actuel du pouvoir et qui traverse toutes les forces de sécurité : armée, police et service de renseignement.[fn]Son nom ne cesse de revenir dans les trafics de minerais, d’ivoire et d’armes. Entretiens de Crisis Group, militaires, policiers, membres de la société civile, Bruxelles, Nairobi, Bujumbura, mai et août 2016.Hide Footnote La répression est aujourd’hui le fait d’unités particulières au sein des services de sécurité, qui ont des chaînes de commandement courtes et parallèles à la hiérarchie officielle.[fn]« Répression aux dynamiques génocidaires », op. cit.Hide Footnote

Si l’intégration a permis de former une nouvelle armée, celle-ci a souffert dès le départ d’un manque de cohésion et d’une politisation rampante.[fn]Plusieurs témoignages font état d’une réalité quotidienne éloignée de l’image d’unité projetée par les militaires burundais auprès des partenaires internationaux. Il était de l’intérêt des militaires et des gestionnaires du programme de réforme de l’armée de développer un récit valorisant la cohésion de la nouvelle institution militaire. « On a dit aux partenaires étrangers ce qu’ils voulaient entendre ». Entretiens de Crisis Group, militaires, Nairobi et Bruxelles, août 2016.Hide Footnote La réussite de l’inté-gration a été prise pour ce qu’elle n’était pas : une garantie de réconciliation, d’unification et de fraternisation. La coexistence pacifique des ennemis d’hier n’était pas synonyme d’unification et de cohésion du corps, notamment au niveau du commandement.

B. Le clientélisme comme mode de gouvernance

Depuis 2005, l’attitude duale du régime, soucieux à la fois de continuer l’intégration et les réformes qui ont permis la participation de l’armée aux missions de maintien de la paix tout en privilégiant les anciens camarades de brousse et en encourageant les comportements criminels, a fortement perturbé le fonctionnement interne de l’institution militaire.

En plus de recourir au clientélisme traditionnel vis-à-vis du corps des officiers (promotions, affectations à l’étranger, etc.), le pouvoir les soudoie et joue sur leurs divisions régionales. Dans le haut-commandement militaire comme au sein du gouvernement, le pouvoir prend soin de respecter l’équilibre ethnique tout en s’assurant de la loyauté des Tutsi qu’il nomme et qui sont considérés comme des « figurants ».[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote En intégrant une partie du commandement dans son réseau clientéliste, la présidence a contourné le partage du pouvoir dans l’institution militaire. Plusieurs responsables ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) jouent ainsi la carte du régime par régionalisme, opportunisme ou cupidité. Cette politisation d’une partie du haut commandement va à l’encontre du principe de neutralité politique établi dans le texte fondateur de la Force de défense nationale.[fn]Loi n°1/019, op. cit., article 43.Hide Footnote

L’échec du putsch de mai 2015 a mis en évidence des duplicités et des trahisons dans le haut commandement. La pression du service de renseignement, les divisions latentes entre militaires et l’emploi de certains d’entre eux comme indicateurs ont suscité une paranoïa collective dans le milieu militaire.

Dans la mission de maintien de la paix en Somalie (Amisom), par exemple, bien que tous les Burundais suivent l’actualité de leur pays grâce aux réseaux sociaux, l’autocensure est de mise et le moral au plus bas.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote La présence d’indicateurs dans les bataillons, confirmée par des casques bleus burundais, suscite peur et méfiance.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’armée burundaise, Nairobi, août 2016 ; militaire, Bangui, novembre 2016.Hide Footnote Cela se traduit notamment par les nombreuses rumeurs qui circulent sur les hauts gradés, qui confirment ou remettent en cause leur loyauté à l’égard du pouvoir.

Cette relation clientéliste entre le haut commandement et le pouvoir politique permet à ce dernier de maintenir les apparences d’Arusha dans l’armée. Au niveau du commandement de l’Amisom et de l’état-major, l’équilibre ethnique est respecté.[fn]La vague de nominations d’officiers supérieurs en novembre 2015 respecte le principe de la composition paritaire. Entretien de Crisis Group, cadre militaire, Nairobi, mai 2016. Décret n°100/95 du 5 novembre 2015 portant nomination de certains cadres au ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants et à l’état-major général de la Force de défense nationale.Hide Footnote Après une étude du parlement en 2008 sur la composition de l’armée, une commission parlementaire s’est à nouveau penchée sur le sujet et a effectué des visites dans les unités militaires de novembre 2015 à février 2016. Aucune communication officielle sur ses conclusions n’a eu lieu.

Mais le partage du pouvoir militaire est ouvertement remis en cause à plusieurs niveaux. Tout au sommet de la hiérarchie militaire, le consensus tacite qui prévalait sur un partage du commandement entre un ministre et un chef d’état-major issus des deux camps a été rompu avec la nomination de l’actuel ministre de la Défense après le putsch raté de 2015. S’il est tutsi, ce dernier n’est pas issu des rangs des ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) mais du CNDD-FDD et est un civil (magistrat). Le principe du bicéphalisme (un ex-FAB et un ex-PMPA) au plus haut niveau de l’institution militaire est abandonné.

[C]ompte tenu du climat de terreur et de la polarisation ethnique qui règnent dans les services de sécurité, trouver de nouvelles recrues tutsi risque de devenir une gageure.

Par ailleurs, la situation démographique remet en cause la pérennité de l’accord dans l’armée en jouant en défaveur des ex-FAB. Plus âgés que les rebelles intégrés, ces derniers partent à la retraite et ne sont pas remplacés par d’autres Tutsi.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016. Le 31 décembre 2016, 300 militaires ex-FAB, en majorité des Tutsi, ont été mis à la retraite. « Au Burundi, 300 militaires mis à la retraite », Deutsche Welle, 4 janvier 2017.Hide Footnote Très inquiets de cette évolution, les ex-FAB dénoncent un commandement qui ne correspond plus à l’accord d’Arusha et ne pourra y correspondre à l’avenir. En effet, d’une part, compte tenu du climat de terreur et de la polarisation ethnique qui règnent dans les services de sécurité, trouver de nouvelles recrues tutsi risque de devenir une gageure. D’autre part, le gouvernement a décidé de ne plus appliquer le quota 50/50 mais le quota de 40 (Tutsi) /60 (Hutu) pour les recrutements dans l’armée à partir de 2016.[fn]« FDN : des quotas contre génocide et coups d’Etat », Iwacu, 8 février 2017.Hide Footnote

Cette politisation historique de l’armée (la réalité n’a jamais été autre au Burundi), combinée au putsch de mai 2015 qui a mis au jour les loyautés des uns et des autres, a laissé un noyau dur autour du président Nkurunziza. Il se compose d’officiers occupant des postes stratégiques, qui sont ses anciens camarades de la lutte armée au sein du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie et combattent désormais leurs anciens compagnons du maquis partis en dissidence.[fn]Le général Evariste Ndayishimiye en est un exemple typique qui, fort de son parcours dans le maquis, a su gravir les échelons dans le système de Nkurunziza, passant par le poste de ministre de l’Intérieur et des fonctions à l’étranger, pour devenir en 2016 le secrétaire général du parti au pouvoir.Hide Footnote

C. La politique internationale de l’armée burundaise remise en cause

La crise actuelle remet progressivement en cause le statut et les avantages acquis par l’armée burundaise depuis 2004. Soumise à une brutale baisse des effectifs à la fin de la guerre civile, la Force de défense nationale a certes été choyée par le pouvoir mais son engagement dans les missions de maintien de la paix a été sa véritable bouée de secours et lui a permis d’être une institution privilégiée dans un Etat pauvre. Cependant, cet effet stabilisateur est potentiellement en train d’être remis en cause par l’attitude jusqu’au-boutiste du régime.

Faire de l’armée la vitrine du processus de paix a permis au régime de développer un discours d’autopromotion auprès de ses partenaires internationaux, de vanter la réussite de la consolidation de la paix à la burundaise et de réduire la présence perçue comme trop intrusive des Nations unies dans le pays.[fn]Nina Wilén, David Ambrosetti, Gérard Birantamije, « Sending peacekeepers abroad, sharing power at home: Burundi in Somalia », Journal of Eastern African Studies, 9 mars 2015.Hide Footnote De son côté, en devenant le meilleur exemple de l’accord d’Arusha, l’armée a amélioré son image et son statut et obtenu des avantages conséquents. Mais c’est surtout sa participation aux missions de maintien de la paix qui lui a procuré de nouveaux avantages : professionnalisation, nouvelles ressources financières tant pour les militaires que pour le gouvernement, postes dans des organismes internationaux, etc. Avec la participation à l’Amisom à partir de 2007, le régime a découvert une stratégie de lutte contre la pauvreté parmi les militaires.

Comme les régimes précédents, les dirigeants qui sont arrivés au pouvoir en 2005 avaient conscience de la nécessité de veiller au bien-être des militaires. Ces derniers ont bénéficié d’une amélioration de leur situation salariale en 2006, d’une politique sociale avantageuse (attributions de crédits immobiliers à des taux préférentiels, prise en charge de la viabilisation des parcelles, gratuité des soins, etc.) et de généreuses promotions (inflation du corps des officiers) qui ont joué un rôle-clé dans la réussite de l’intégration.[fn]Entretiens de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, et militaire, Nairobi, août 2016. Entretien téléphonique de Crisis Group, acteur de la réforme du secteur de la sécurité au Burundi, juin 2016.Hide Footnote Toutefois, le manque de ressources financières de l’Etat n’a pas permis d’éviter les tensions sociales dans l’institution militaire (par exemple, en 2009 au sujet de l’allocation logement).[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

A partir de 2007, la participation à l’Amisom a atténué le choc de la démobilisation/restructuration et la grogne sociale dans une armée pauvre. Alors qu’une nouvelle vague de démobilisation devait avoir lieu, le gouvernement s’est engagé en Somalie et a suspendu la réduction des effectifs. Aujourd’hui, l’armée burundaise compte environ 25 000 hommes dont plus de 5 000 (soit un cinquième) sont déployés en Somalie.[fn]Au moment de la rédaction de ce rapport, l’effectif burundais au sein de l’Amisom s’élève à 5 432 hommes.Hide Footnote Cet engagement permet d’augmenter très substantiellement les salaires des militaires (800 dollars par mois en Somalie contre 40 dollars au Burundi) et, du fait de la durée de la mission, presque toute l’armée burundaise a effectué une rotation en Somalie (certains font même leur seconde rotation).[fn]Du fait des prélèvements du gouvernement, le salaire réel en mission avoisine les 500-600 dollars. Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016. Cette mission a dix ans cette année.Hide Footnote Par ailleurs, en cas de décès en mission, une somme de 50 000 dollars est versée aux ayants droit. A Gitega, la deuxième ville du Burundi, les vétérans de l’Amisom ont construit un nouveau quartier résidentiel.

[L]e développement d’un conflit de basse intensité au Burundi contredit son rôle de ‹ force de maintien de la paix › dans d’autres conflits.

Outre la hausse de salaire pour les militaires, la participation aux missions de maintien de la paix est aussi synonyme de nouvelles perspectives de carrière à l’inter-national.[fn]L’ex-président Buyoya est devenu le premier chef de la Misma, puis le haut représentant de l’UA au Mali à partir de 2012 ; le putschiste major général Cyrille Ndayirukiye a été directeur de l’Eastern Africa Standby Force (East brigade) à Nairobi ; le défunt général Athanase Kararuza a été l’adjoint du chef de la Misca en Centrafrique ; le général Silas Ntirwurirwa a été le commandant de l’Amisom ; et le général Kabisa a été en poste à l’East brigade.Hide Footnote La formation militaire et les financements destinés au budget de l’Etat constituent d’autres bénéfices. Ainsi, les militaires burundais ont reçu une formation pré-déploiement dispensée principalement mais pas uniquement par le programme américain African Contingency Operations Training and Assistance (Acota) ; et environ 200 dollars de la solde de chaque militaire en mission en Somalie revient à l’Etat, en principe pour financer l’équipement et d’autres frais militaires, une procédure normale pour les missions de maintien de la paix.[fn]Correspondance de Crisis Group, responsable d’une organisation multilatérale, mars 2017.Hide Footnote

Souhaitant maximiser le retour sur investissement tant politique que financier de la participation au maintien de la paix, le régime a fait plusieurs offres de service (Mali, République centrafricaine) et les forces de sécurité burundaises ont ainsi été déployées dans le cadre de la mission de l’Union africaine en Centrafrique (Misca) puis de la mission onusienne qui lui a succédée (Minusca). La participation au maintien de la paix est devenue une politique officielle, ajoutée aux missions de la Force de défense nationale.[fn]La participation aux missions de maintien de la paix des organisations multilatérales fait partie des cinq missions de la Force de défense nationale telles que définies dans la politique nationale de défense. « Politique nationale de défense », op. cit. Outre la Minusca et l’Amisom, le Burundi a participé à la Minuad, à l’Onuci et à la Minustah avec des effectifs ne dépassant pas 50 hommes par mission.Hide Footnote

La crise actuelle a conduit au retrait de l’assistance internationale et à de forts questionnements sur la participation de l’armée burundaise aux missions de maintien de la paix. En effet, le développement d’un conflit de basse intensité au Burundi contredit son rôle de « force de maintien de la paix » dans d’autres conflits.[fn]Nina Wilén, Gérard Birantamije and David Ambrosetti, « Is Burundi still a credible peacekeeper? », The Washington Post, 23 mai 2015.Hide Footnote

Dès les prémices de la crise, les principaux pourvoyeurs de coopération militaire se sont retirés.[fn]La première crispation entre les coopérations militaires occidentales (Etats-Unis, France, Pays-Bas, Belgique) et le gouvernement burundais a suivi l’attaque de Cibitoke début 2015, et la réaction brutale de l’armée burundaise. La relation avec ces coopérations n’a fait que se détériorer après cette attaque. « Ecoutons ce trop bruyant départ des instructeurs militaires de l’armée burundaise », Iwacu, 22 avril 2015 ; « US suspends Burundi peacekeeping training over protests », Reuters, 23 mai 2015. La Chine n’a pas suivi ce mouvement. « La Chine octroie des engins de travaux à l’armée burundaise », RTNB, 8 juillet 2016.Hide Footnote Les autorités américaines ont suspendu les formations du programme Acota, qui avait déjà été réduit car un nombre conséquent de troupes et d’officiers en avaient déjà bénéficié, et les autorités hollandaises ont suspendu la majeure partie de leur programme de développement du secteur de la sécurité (DSS), le plus important programme bilatéral de coopération militaire d’un point de vue financier.[fn]Ce programme a débuté en 2010, devait durer huit ans pour un montant d’environ 20 millions d’euros et comportait trois piliers (police, armée et gouvernance). Seul son volet gouvernance est encore actif. Ce programme a notamment dispensé des formations sur la gestion négociée de l’espace public, sur la neutralité politique et soutenu des “compétitions éthiques” entre commissariats sur l’usage légal de la contrainte en mars 2015. www.programmedss.bi/fr.Hide Footnote Alors que des organisations de la société civile ont lancé une campagne sur les réseaux sociaux pour le retour des soldats burundais des missions de maintien de la paix (« bringbackoursoldiers »), la participation du Burundi est contestée par les Nations unies et l’Union européenne.

Après plusieurs mois d’âpres débats, le Burundi a menacé […] de retirer ses troupes faute d’un nouveau moyen de paiement satisfaisant.

Le financement de primes mensuelles des soldats de l’Amisom est assuré par l’Union européenne (UE), par l’intermédiaire de l’Union africaine (UA). L’EU octroie, depuis janvier 2016, 800 dollars par mois par soldat – 1 028 dollars auparavant –, et les pays contributeurs de troupes décident du montant qu’ils allouent à leurs soldats.[fn]Paul D Williams, « Paying for AMISOM: Are Politics and Bureaucracy Undermining the AU’s Largest Peace Operation? », International Peace Institute, 11 janvier 2017.Hide Footnote Le gouvernement burundais payait ses troupes 800 dollars avant janvier 2016 et retenait donc 200 dollars pour ses frais généraux. La participation de l’armée burundaise dans la mission aurait alors rapporté 52 millions de dollars par an aux militaires et 13 millions au budget du gouvernement. En mars 2016, l’UE a décidé que le non-respect par le Burundi de l’accord de Cotonou, qui fixe les principes et modalités d’une partie de l’aide européenne, interdisait ces paiements, et a demandé à l’UA de trouver le moyen de payer les soldats burundais de l’Amisom sans passer par le gouvernement. Après plusieurs mois d’âpres débats, le Burundi a menacé, dans une lettre à la Commission de l’UA du 8 décembre, de retirer ses troupes faute d’un nouveau moyen de paiement satisfaisant.

En janvier 2017, un compromis semble avoir été trouvé selon lequel les paiements seraient versés aux soldats par l’intermédiaire d’une banque commerciale et non par l’intermédiaire du gouvernement.[fn]« Burundi, AU resolve AMISOM pay dispute », Africanews, 16 février 2017.Hide Footnote Les menaces du Burundi ont visiblement porté leurs fruits, sans doute en raison de l’importance de l’Amisom à la fois pour l’UA et pour l’UE. Si le nouvel arrangement se confirmait, cela pourrait apporter une bouffée d’oxygène à la fois à l’armée burundaise et au régime car ce dernier sera toujours en mesure de prélever une part des primes versées par l’UE aux soldats de l’Amisom.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, diplomate, 27 mars 2017.Hide Footnote

Cependant, la participation du Burundi au maintien de la paix fait l’objet d’une plus grande vigilance et d’un examen minutieux. Ainsi les candidatures de certains personnels burundais pour participer à l’Amisom et à la Minusca ont été rejetées et d’autres, déjà déployés, ont été rapatriés.[fn]Les candidats étaient trois majors dont la participation à la répression au Burundi en 2015 avait été signalée par l’Office du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’Homme. Le dernier officier en date à être renvoyé est un lieutenant-colonel. « Trois hommes avertis en valent beaucoup », Iwacu, 2 février 2016 ; « Le lieutenant-colonel Alfred Mayuyu renvoyé de la MINUSCA par l’ONU », Radio publique africaine (RPA), 22 août 2016. Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote Cette politique s’est intensifiée avec le renvoi de l’ensemble du contingent de la police burundaise de la Minusca (280 hommes).[fn]« L’ONU met un terme au mandat des policiers burundais, accusés d’exactions », Agence France-Presse, 4 juin 2016.Hide Footnote

IV. L’avenir de l’armée à l’image de l’avenir du pays

Avant 2015, l’armée burundaise symbolisait en apparence la reconstruction du pays après la guerre civile et constituait un élément essentiel du projet des puissances occidentales de former et de financer des militaires africains pour les opérations de maintien de la paix sur le continent. Depuis avril 2015, une crise politique largement prévisible a provoqué des désertions, exposé les lignes de fracture historiques au sein de l’armée, et suscité une certaine contestation quant à sa participation aux missions internationales de maintien de la paix. Une formation sur le maintien de la paix a quelque peu professionnalisé une armée regroupant vieille garde et anciens rebelles et sa position de neutralité lors des émeutes de 2015 atteste de la volonté d’un certain nombre d’officiers de rester à l’écart des batailles politiques. Cependant, cette politique de transformation a été contrariée par le manque de cohésion de l’institution militaire, le commandement parallèle et le clientélisme pratiqué par un régime kleptocrate et violent.

La résolution de la crise dans l’institution militaire passe par un règlement politique, auquel les militaires loyalistes et frondeurs devront être associés. Mais jusqu’à présent, tous les efforts de médiation se sont soldés par des échecs et aucun dialogue n’a commencé entre l’opposition et le régime – ce dernier étant hostile à l’idée même de négociation. Ainsi, malgré plusieurs tentatives de médiation par Benjamin Mkapa en 2016 et 2017, le gouvernement refuse toujours de rencontrer et de dialoguer avec les membres de l’opposition qui font l’objet d’un mandat d’arrêt national. La perspective d’un dialogue entre l’opposition et le régime s’éloignant avec la persistance de la crise politique, il n’y a pas de solution évidente à la crise de l’armée. Par conséquent, on peut s’interroger sur l’impact, à terme, de cette situation sur l’institution militaire : la neutralisation des opposants dans l’armée pourrait-elle la déstabiliser en provoquant une contre-réaction violente, ou réussir et aboutir au « déclin silencieux » de la Force de défense nationale ?[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Depuis le putsch manqué de mai 2015, et vu l’échec de la médiation, plusieurs scénarios sont possibles pour le Burundi : une nouvelle tentative de déstabilisation pourrait aboutir à un changement de régime relativement rapide, ou à une désintégration des structures de commandement et une guerre civile ; une stagnation de l’institution militaire pourrait la voir se dégrader à l’image du pays.

La combinaison des éliminations ciblées et de l’achat des consciences peut permettre de réduire les opposants à une minorité qui n’aura d’autres choix que de se taire ou de partir en exil.

Si l’idée se répand parmi les militaires que le maintien de Pierre Nkurunziza au pouvoir et le jusqu’au-boutisme du régime sont trop préjudiciables à leurs intérêts, certains pourront être tentés par un nouveau putsch. La dégradation de leur situation économique et sociale combinée à la peur de l’élimination physique peut leur faire sauter le pas, comme en mai 2015. Toute tentative de changer la constitution pour permettre au président de briguer un nouveau mandat serait particulièrement risquée. Certains officiers ex-PMPA partagent ces inquiétudes et craignent que la politique actuelle compromette leur avenir. Ils pourraient donc aussi participer à une nouvelle tentative de putsch.

La remise en cause du compromis politique dans le secteur de la sécurité fait maintenant resurgir les anciennes divisions et rancœurs qui avaient été mises de côté mais n’avaient certainement pas disparu. Par conséquent, une mutinerie consécutive à de nouvelles arrestations d’ex-Forces armées burundaises (ex-FAB), à un nouveau meurtre d’un militaire de haut rang ou à un conflit avec les agents du service de renseignement ou la police n’est pas à exclure. La spontanéité d’une telle mutinerie, qui ne pourrait qu’être partielle en raison des clivages politico-ethniques de l’institution militaire, ouvrirait la voie à de nombreux scénarios – de la victoire par effet de surprise à la défaite faute de masse critique.

La politique de neutralisation des opposants dans l’armée peut aussi réussir. La combinaison des éliminations ciblées et de l’achat des consciences peut permettre de réduire les opposants à une minorité qui n’aura d’autres choix que de se taire ou de partir en exil, comme les anti-troisième mandat de la société civile et du monde politique. Le mouvement de défections en cours peut s’amplifier et l’armée être ainsi complètement purgée de ses éléments anti-troisième mandat. Ces derniers pourraient alimenter les réseaux de résistance à l’étranger mais le scénario de la formation d’une force unie et conséquente aux frontières du pays est pour le moment exclu à cause des divisions entre factions d’opposition et du manque de soutien extérieur.

L’armée cesserait alors d’être une poche de résistance au pouvoir du président Nkurunziza et de son entourage. La Force de défense nationale (FDN) ne se désintégrerait pas brutalement mais entrerait dans une phase de déclin du fait de la fuite de ses cadres les plus expérimentés, de la suppression des appuis étrangers, de sa politisation continue, de la réduction de son internationalisation et des difficultés budgétaires du gouvernement. Pauvre et faible, elle ne serait plus un danger pour le pouvoir qui concentrerait les ressources militaires restantes sur quelques unités sûres comme la Brigade spéciale de protection des institutions. Les objectifs stratégiques définis pour la FDN et le projet d’en faire « une armée loyale, professionnelle, prospère, moderne et républicaine » ne seraient alors plus qu’un souvenir.[fn]Politique sectorielle 2011-2015, ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, p. 3. Tous les documents de planification sont porteurs de cette vision de la Force de défense nationale et mettent l’accent sur les ressources nécessaires pour en faire une force professionnelle. Livre blanc sur la Défense, Bujumbura, février 2014 ; stratégie sectorielle 2013-2016, ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants.Hide Footnote Cela correspondrait à un schéma militaire qui a été envisagé comme un risque lors de la définition de la politique nationale de défense et qu’on retrouve dans de nombreux régimes africains autoritaires.[fn]« Politique nationale de défense », op. cit., p. 15.Hide Footnote

En dépit de l’intransigeance du gouvernement, le dialogue politique entre le régime et l’opposition reste indispensable.[fn]Rapports de Crisis Group, Les élections au Burundi : l’épreuve de vérité ou l’épreuve de force ?, op. cit. ; et Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit. ; et le briefing Burundi : la paix sacrifiée ?, op. cit.Hide Footnote Les divisions dans l’armée font de ces recommandations une urgence, d’autant plus que la perte de soutien financier extérieur risque d’accélérer sa dégradation.

Dans la mesure du possible, il faut encourager les groupes armés exilés à poursuivre sur la voie politique et à travailler à l’unification de l’opposition.

Les responsables des organisations multilatérales qui cherchent une issue à la crise burundaise, y compris le nouveau président de la Commission de l’Union africaine, et les bailleurs du Burundi devraient indiquer très clairement aux autorités burundaises que leur position intransigeante, et les actes de répression et de violence sont inacceptables. Dans la mesure du possible, il faut encourager les groupes armés exilés à poursuivre sur la voie politique et à travailler à l’unification de l’opposition.

La participation des forces burundaises aux missions de maintien de la paix continuera vraisemblablement, à la suite de l’arrangement trouvé avec l’UA concernant l’Amisom. Ceci comporte des dangers désormais évidents ; le risque d’inclusion de membres des milices au sein des unités déployées, et le risque qu’une armée de plus en plus sous la coupe du régime ne soit impliquée à l’avenir dans des abus des droits humains, à l’image de la police et des renseignements. Tous ceux qui soutiennent et financent cette participation doivent être très vigilants, et augmenter leurs efforts de contrôle (vetting). Ils doivent être prêts, si le comportement de l’armée burundaise se dégrade, à la remplacer au sein des missions internationales.

Toute formation internationale devrait désormais être conditionnée à des signes d’ouverture du gouvernement, y compris concernant le dialogue avec l’opposition en exile. Le risque d’un affaiblissement de l’armée à long terme en raison du retrait du soutien extérieur est beaucoup moins important pour le pays que celui d’un remodelage de l’armée conformément au projet autoritaire du régime, alors que les partenaires internationaux ferment les yeux.

V. Conclusion

La crise du régime burundais est rapidement devenue une crise de l’armée burundaise. Ce seul fait sème le doute sur la réussite du projet de « nouvelle armée républicaine » vantée par les autorités burundaises et leurs partenaires. Il souligne les limites de la formation pour changer le fonctionnement des institutions et instaurer une gouvernance démocratique du secteur de la sécurité. Si l’armée burundaise a changé depuis la signature de l’accord d’Arusha en 2000, les liens pernicieux entre pouvoir politique et armée sont en revanche restés les mêmes.

Nairobi/Bruxelles, 5 avril 2017

Annexe A : Carte du Burundi

Carte du Burundi. International Crisis Group/Kjell Olsson, janvier 2016. Basé sur la carte des Nations Unies no. 4048, Rev. 8 (mai 2015).
Africa Union Chairperson Paul Kagame (7thL) and Chairperson of the African Union Commission Moussa Faki (6thL) stand with heads of states and governments after a session of the Assembly of the African Union on 17 November 2018. Monirul BHUIYAN / AFP
Commentary / Africa

Huit priorités pour l’Union africaine en 2019

In 2019, the African Union faces many challenges, with conflicts old and new simmering across the continent. To help resolve these crises – our annual survey lists seven particularly pressing ones – the regional organisation should also push ahead with institutional reforms.

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Introduction par Robert Malley, président et directeur général d'International Crisis Group  

Dans ce commentaire, qui s’inscrit dans le sillage de notre liste annuelle des dix conflits à suivre (Ten Conflicts to Watch) et de notre alerte précoce à l’intention de l’UE (EU Watch List), Crisis Group se penche sur les défis que l’année 2019 réserve au continent africain et à l’Union africaine (UA), à la veille de son sommet de février. Les grandes tendances identifiées dans ces deux publications se retrouvent ici : des transitions s’imbriquent les unes dans les autres.

La première transition se joue au niveau local, où des gouvernements bien établis sont confrontés à un dangereux mélange d’agitation sociale et de contestation politique. L’année 2019 vient de commencer, mais elle porte déjà les stigmates de la répression violente au Soudan, au Zimbabwe et au Cameroun, et de blessures plus anciennes causées par des crises persistantes en République centrafricaine, au Mali, en Somalie ou au Soudan du Sud. La remarquable transition observée en Ethiopie fait office de puissant contrepoids, mais à bien trop d’endroits – comme ailleurs dans le monde – les régimes autocratiques, les élites immuables, le comportement prédateur de l’Etat et la corruption alimentent la colère populaire. L’Union africaine sera-t-elle en mesure de relever ces défis? C’est la question à laquelle nous tentons de répondre ici.

Ceci m’amène à la deuxième transition, en cours au niveau régional : face à des crises persistantes et apparemment inextricables et déterminée à empêcher les puissances non africaines de poursuivre leurs propres objectifs sur le continent, l’Union africaine cherche des moyens de mieux répondre aux problèmes liés à la paix et à la sécurité. Des avancées diplomatiques notables ont été réalisées l’année dernière, sous la direction de Moussa Faki Mahamat, président de la Commission de l’UA : l’organisation régionale a apaisé les tensions avant des élections difficiles à Madagascar ; elle a désamorcé la crise autour du processus de révision constitutionnelle aux Comores ; et elle a réuni autour de la table les parties prenantes de la crise en RCA, bien que la mise en œuvre de l’accord ainsi trouvé reste un défi. Mais l’approche globale de l’UA présente des lacunes.

En particulier, le Conseil de paix et de sécurité (CPS), chargé de préserver la stabilité du continent, est plus hésitant depuis que la Conférence de l’UA est revenue sur sa décision de décembre 2015 d’envoyer une force d’intervention au Burundi. De même, son ordre du jour est de plus en plus rempli de délibérations thématiques sur des sujets importants comme le mariage précoce et les mouvements illicites de capitaux, mais au détriment des débats sur les conflits existants et émergents. Lors du sommet de l’UA de juillet, les dirigeants ont mis un frein au travail du CPS sur le Sahara occidental afin de rassurer le Maroc, qui a réintégré l’UA en 2017 après une absence de 33 ans, et ont mandaté une troïka de chefs d’Etat et le président de la Commission de l’UA pour tenter de résoudre ce conflit sous la supervision de la Conférence de l’UA. Ce malheureux précédent pourrait sérieusement nuire à la capacité du CPS de faire entendre sa voix lors de crises futures. Ce qu’il faut maintenant, c’est le type de réformes institutionnelles dont le président rwandais Paul Kagame s’est fait le champion (avec des succès variables et inégaux). L’UA doit aussi faire preuve de l’assurance politique nécessaire pour s’impliquer dans les affaires intérieures en toute légitimité tout en étant sensible aux réalités locales, ce qui manque généralement à l’Occident.

La troisième et la plus vaste de ces transitions se déroule sur la scène mondiale, où l’évolution des relations de pouvoir ravive la politique à l’ancienne des grandes puissances. L’impact sur le continent n’est peut-être pas immédiatement évident, mais il est néanmoins palpable : l’engagement économique accru de la Chine ; les incursions politiques et militaires intermittentes de la Russie (notamment en Libye, en République centrafricaine ou au Soudan) ; et l’intérêt renaissant des Etats-Unis, moins une conséquence de l’attention portée au bien-être du continent que de la rivalité croissante avec Beijing, après une période de moindre attention portée à l’Afrique sauf en matière de lutte contre le terrorisme. En principe, un tel regain d’intérêt pour l’Afrique et ses affaires pourrait être de bon augure ; mais il est motivé par une lutte frénétique d’influence plutôt que par la recherche de stabilité, de paix ou de développement.

Comme je l’ai signalé, l’année 2019 commence à peine, mais le bilan de l’UA est déjà mitigé. En janvier, face à une crise électorale en République démocratique du Congo (RDC), l’UA a d’abord laissé entendre qu’elle prendrait une position audacieuse avant de se replier dans le silence et la confusion lorsque ses efforts ont été repoussés par Kinshasa. Ailleurs – du Soudan au Cameroun –, elle a eu du mal à faire sentir son influence. De la réforme des institutions à la supervision sûre et crédible des transitions politiques, en passant par le règlement des conflits et des crises, la liste des défis de l’UA est longue. L’année 2019 commence à peine, il y a amplement le temps de corriger le tir.

Robert Malley

Président-Directeur général de Crisis Group

CRISISGROUP

1. Réformes institutionnelles

Contrairement aux anciens présidents de la Conférence de l’UA, largement cantonnés à un rôle figuratif, le président rwandais Paul Kagame a poursuivi énergiquement son programme de réformes et a exercé une influence considérable sur les orientations prises par l’organisation en 2018. Mais il reste encore beaucoup à faire. Apôtre désigné des réformes, Kagame doit rester activement impliqué et travailler avec le président entrant de l’UA, le président égyptien Abdel Fattah el-Sissi, et le président de la Commission, Moussa Faki, pour continuer à faire avancer ce chantier.

Les tentatives visant à rendre l’UA plus transparente et autonome sur le plan financier progressent, mais lentement.

Le bilan du président rwandais a beau être mitigé, ses efforts en 2018 ont suscité un véritable élan et ont été couronnés de plusieurs succès concrets. En mars, il est parvenu à un accord pour établir une zone continentale de libre-échange, qui vise à créer un marché unique africain avec libre circulation et union monétaire, après plus de six ans de discussions. Près de 50 pays ont signé le traité, et dix-neuf l’ont déjà ratifié, soit trois de moins que les 22 nécessaires pour qu’il entre en vigueur. Bien que Kagame n’ait pas atteint ses ambitieux objectifs, ses efforts de rationalisation ont porté ses fruits. Lors du sommet extraordinaire de novembre, les dirigeants africains ont décidé de regrouper les départements des affaires politiques et de la paix et de la sécurité, ainsi que les départements des affaires économiques et du commerce et de l’industrie, ramenant le nombre total de portefeuilles de huit à six.[fn]Les six portefeuilles sont : agriculture, développement rural, économie bleue et environnement durable ; développement économique, commerce et industrie et ressources minérales naturelles ; éducation, science, technologie et innovation ; infrastructures et énergie ; affaires politiques, paix et sécurité ; santé, affaires humanitaires et développement social. « 11e sommet extraordinaire de l’UA : résumé des principales décisions », communiqué de presse Nº05/2018, UA, 18 novembre 2018.Hide Footnote Enfin, Kagame a réussi à obtenir des changements qui rendront le processus de sélection du président de la Commission, de son adjoint et des six commissaires plus rigoureux, bien que ces changements n’aient pas donné au président le pouvoir de désigner les hauts dirigeants de la Commission ou de les rendre directement responsables devant le président, comme proposé initialement.[fn]Les propositions de réforme initiales de Kagame étaient axées sur quatre recommandations clés : une autonomie financière durable ; la réduction du mandat de l’UA à quatre priorités clés (affaires politiques, paix et sécurité, représentation mondiale et voix unifiée de l’Afrique, et intégration économique) ; le réalignement des institutions ; et l’amélioration de l’efficacité de la gestion. Pour en savoir plus, voir le briefing Afrique de Crisis Group N°135, Sept priorités pour l’Union africaine en 2018, 17 janvier 2018 ; le rapport Afrique de Crisis Group N°255, Nouveau départ pour les relations entre l’Union africaine et l’Union européenne, 17 octobre 2017 ; et la déclaration de Crisis Group sur l’Afrique, « Douze priorités pour le nouveau président de la Commission de l’Union africaine », 13 mars 2017.Hide Footnote

Il reste beaucoup à faire. Les tentatives visant à rendre l’UA plus transparente et autonome sur le plan financier progressent, mais lentement. Lors du sommet de juillet, les dirigeants ont adopté des mesures pour renforcer la crédibilité et la transparence du processus budgétaire de l’UA, notamment en prévoyant la participation des ministres des Finances à son élaboration et en imposant des limites de dépenses. L’UA a également décidé d’être plus sévère face aux Etats membres qui ne s’acquittent pas intégralement et en temps voulu de leurs cotisations, ce qui va gagner en importance à mesure que l’UA diminuera sa dépendance à l’égard des donateurs. Cependant, seulement la moitié des Etats membres envisagent de recouvrer la taxe de 0,2 pour cent sur « tous les biens éligibles » importés en Afrique, qui est censée servir à financer l’UA, et certains refusent tout simplement de la mettre en place.

Pendant ce temps, les réformes visant à renforcer les mécanismes de paix et de sécurité de l’UA ont peu progressé. La confusion persistante sur le partage de responsabilité entre les Etats membres, les communautés économiques régionales (CER) et l’UA est particulièrement préoccupante. L’Acte constitutif et les documents d’orientation de l’UA ne sont pas clairs. Néanmoins, le principe de « subsidiarité », qui donne aux CER l’initiative en matière de paix et de sécurité dans leurs régions respectives, a pour la première fois été explicitement approuvé par les dirigeants en novembre, rendant l’intervention de l’UA presque impossible lorsque les régions sont dans l’impasse sur des crises spécifiques, à moins qu’elle y soit invitée.

Le processus de réforme offre l’occasion de revoir les relations de travail entre l’UA et les CER. Un cadre clair pour le partage de l’analyse et de l’information devrait être établi, et les mécanismes existants, tels que les réunions régulières entre le CPS et ses équivalents régionaux, devraient être mis en œuvre. Cela créera de la confiance entre les CER et l’UA, garantissant une participation accrue des organes régionaux aux efforts de l’UA en matière de paix et de sécurité, et pourra également contribuer à lever certains des obstacles politiques à l’action collective et à la prise de décision.

Les efforts pour réformer et renforcer le CPS se sont enlisés. Kagame voulait faire en sorte que les Etats membres siégeant au Conseil soient à la fois engagés et en mesure de s’acquitter efficacement de leurs responsabilités. Il espérait aussi examiner et suggérer des améliorations aux méthodes de travail du CPS. Ces efforts n’ont pas encore porté leurs fruits, se heurtant à la volonté des Etats membres de préserver leur propre pouvoir plutôt que de le céder à Addis-Abeba. Idéalement, le processus entrepris par Kagame se poursuivrait dans le but que les Etats membres ne choisissent comme membres du Conseil que des pays qui remplissent les critères énoncés dans le Protocole relatif à la création du CPS, y compris un engagement à respecter les principes de l’UA, à respecter la gouvernance constitutionnelle, à doter les missions à Addis et à New York d’un personnel suffisant, à contribuer financièrement au Fonds pour la paix et à participer aux opérations de soutien de la paix.[fn]Outre les critères mentionnés ci-dessus, le Protocole relatif à la création du CPS stipule également que les candidats à l’adhésion au Conseil doivent contribuer à la promotion et au maintien de la paix et de la sécurité en Afrique ; avoir la capacité et la volonté d’assumer les responsabilités qui incombent aux membres du Conseil ; participer au règlement des conflits, à l’établissement et à la consolidation de la paix aux niveaux régional et continental ; être disposés et en mesure d’assumer la responsabilité d’initiatives régionales et continentales de résolution des conflits ; respecter l’Etat de droit et les droits humains ; et s’engager à respecter ses engagements financiers envers l’Union. « Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine », UA, 9 juillet 2002.Hide Footnote

In addition to the criteria mentioned above, the PSC Protocol also stipulates that candidates for Council membership must contribute to the promotion and maintenance of peace and security in Africa; have the capacity and commitment to shoulder the responsibilities entailed in membership; participate in conflict resolution, peace-making and peacebuilding at regional and continental levels; have the willingness and ability to take up responsibility for regional and continental conflict resolution initiatives; respect the rule of law and human rights; and commit to honor financial obligations to the Union. "Protocol relating to the establishment of the Peace and Security Council of the African Union", AU, 9 July 2002.Hide Footnote

Les craintes que Sissi cherche à revenir sur les progrès déjà réalisés semblent exagérées : l’Egypte s’est publiquement engagée à continuer le processus de réforme.

Avec tout ce qui reste à faire en matière de réforme institutionnelle, le départ de Kagame va se faire âprement sentir, d’autant plus que le nouveau président de l’UA, l’Egyptien Abdel Fattah al-Sissi, s’est fermement opposé à certains aspects de ce programme. Cela s’explique en partie par le fait que Le Caire préfère que l’UA reste neutre dans les conflits et les crises du continent ; sa propre suspension de l’UA après l’éviction de l’ancien président Mohamed Morsi en 2013 a laissé au pays un goût amer, et il souhaite réduire l’influence de la Commission. Les craintes que Sissi cherche à revenir sur les progrès déjà réalisés semblent exagérées : l’Egypte s’est publiquement engagée à continuer le processus de réforme.[fn]Tweet d’Osama Abdel Khalek, @EgyptAbaba, ambassadeur d’Egypte en Ethiopie et représentant permanent auprès de l’Union africaine, 17h22, 3 février 2019.Hide Footnote

2. Burundi

Le Burundi est en crise depuis la décision controversée du président Pierre Nkurunziza, en avril 2015, de briguer un troisième mandat. Ceci a provoqué d’importantes manifestations, une tentative de coup d’Etat, des attaques de l’opposition armée, des assassinats ciblés et des représailles brutales. Le gouvernement s'est depuis engagé dans une guerre de faible intensité contre les insurgés armés et a réprimé brutalement des manifestants pacifiques. La violence, la hausse du chômage, l’absence des services de base et l’accroissement des fractures sociales ont contraint plus de 430 000 Burundais à fuir le pays, selon les chiffres de l’ONU.[fn]Sur l’économie, voir le rapport Afrique de Crisis Group N°254, Soutenir la population burundaise face à la crise économique, 31 août 2018. « Burundi Regional Refugee Response Plan, January - December 2018 », Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, 2018.Hide Footnote En mai 2018, un référendum organisé dans un climat de peur et d’intimidation a validé des amendements constitutionnels renforçant le pouvoir du gouvernement et ouvrant la voie au démantèlement des quotas ethniques au sein du parlement, du gouvernement et des organismes publics (y compris l’armée). Ces quotas, destinés à protéger la minorité tutsi, constituaient un élément essentiel de l’accord d’Arusha de 2000, qui a mis fin à la longue guerre civile burundaise.[fn]Commentaire de Crisis Group, « Référendum à haut risque au Burundi », 15 mai 2018.Hide Footnote En bref, il existe des risques importants de détérioration violente et une implication extérieure est nécessaire de toute urgence.

Cependant, l’UA se heurte à des obstacles considérables à cet égard. Son rôle au Burundi a sensiblement diminué après la tentative infructueuse du CPS de déployer une force de protection et de prévention des conflits en janvier 2016.[fn]Briefing Afrique de Crisis Group N°122, Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité, 28 septembre 2016.Hide Footnote Plus récemment, les relations entre la Commission de l’UA et le Burundi se sont fortement détériorées. Le 30 novembre 2018, le gouvernement a émis un mandat d’arrêt à l’encontre de l’ancien président burundais Pierre Buyoya, haut représentant de l’UA pour le Mali et le Sahel, l’accusant de complicité dans l’assassinat en 1993 de Melchior Ndadaye, premier président burundais issu de la majorité hutu. Le même jour, le gouvernement a boycotté le sommet de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), qui devait débattre d’un rapport sur la médiation entre les forces politiques burundaises. Enfin, après que Faki a appelé toutes les parties à s’abstenir de mesures « susceptibles de rendre plus difficile la recherche d’une solution consensuelle », des manifestants en colère soutenus par le gouvernement sont descendus dans les rues de la capitale. En d’autres termes, le président Nkurunziza semble pousser le Burundi vers l’isolement, renforcer sa base et prévenir toute tentative de l’UA ou de la CAE de parvenir à un compromis avant l’élection présidentielle de 2020.

Malgré ces obstacles, l’UA devra s’efforcer de se réengager activement avant ce scrutin : en exhortant le gouvernement à ouvrir l’espace politique avant l’élection de 2020 et à laisser les partis politiques faire campagne librement ; en insistant pour que ses observateurs des droits humains et ses experts militaires soient autorisés à rester sur le terrain ; et en exhortant le gouvernement à signer un protocole permettant à ce personnel de l’UA de s’acquitter pleinement de son mandat. A l’approche du scrutin, l’UA devrait progressivement augmenter le nombre de ses observateurs et de ses conseillers afin de préparer le terrain pour une mission d’observation électorale de long terme.

Etant donné les évènements de décembre, le rôle de la Commission et de son président sera probablement limité ; l’intervention devra avoir lieu au niveau des chefs d’Etat. En particulier, l’UA devrait envisager de ressusciter la délégation de haut niveau qu’elle a nommée en février 2016 (composée de l’Afrique du Sud, de l’Ethiopie, du Gabon, de la Mauritanie, et du Sénégal), ou une structure similaire, pour aider à parvenir à un consensus régional sur le processus de médiation et pour interagir directement avec Nkurunziza. Une alternative pourrait être, pour l’UA, d’encourager les garants d’Arusha (outre l’UA, l’Afrique du Sud, l’Ethiopie, le Kenya, l’Ouganda, la RDC, le Rwanda, la Tanzanie, et les Etats-Unis, ainsi que l’Union européenne et l’ONU) à former un groupe de contact pour remplir un mandat similaire.[fn]Dans une lettre au président ougandais Yoweri Museveni en date du 9 mai 2018, avant le référendum de mai, Faki écrit : “il est crucial qu’en tant que garants de l’accord d’Arusha, nous redoublions d’efforts pour permettre aux parties prenantes burundaises de surmonter les défis actuels et de préserver les acquis de la paix ».Hide Footnote

En outre, le CPS devrait se réunir régulièrement au sujet du Burundi, en particulier à l’approche du scrutin, lorsque le risque d’escalade de la violence sera accru. Cela sera toutefois difficile si le Burundi est élu au Conseil en février comme prévu.

3. Cameroun

Longtemps considéré comme un îlot de relative stabilité dans une région en proie aux troubles, le Cameroun s’enfonce progressivement dans la guerre civile à mesure que la crise dans les deux régions anglophones du pays s’aggrave. Les manifestations d’octobre 2016 contre l’usage croissant du français dans les systèmes éducatifs et juridiques de ces régions ont laissé place à des protestations plus larges contre la marginalisation de la minorité anglophone du Cameroun, qui représente environ un cinquième de la population. Le refus du gouvernement central de reconnaître les doléances des anglophones ou d’engager le dialogue avec leurs représentants, conjugué à la répression violente et à l’arrestation de militants, a alimenté la colère et poussé de nombreux manifestants, qui à l’origine revendiquaient l’autonomie et la consolidation des droits, à rejoindre les groupes séparatistes. L’élection présidentielle contestée d’octobre a encore aggravé les tensions politiques et exacerbé les clivages ethniques : le président Paul Biya, au pouvoir depuis 36 ans, a remporté un scrutin douteux dans lequel peu d’anglophones ont pu voter.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°250, Cameroun : la crise anglophone à la croisée des chemins, 2 août 2017 ; le briefing Afrique de Crisis Group N°142, Election présidentielle au Cameroun : les fractures se multiplient, 3 octobre 2018 ; et Hans De Marie Heungoup, commentaire de Crisis Group, « Les incertitudes se renforcent au Cameroun après une élection contestée », 5 novembre 2018.Hide Footnote

Environ huit milices séparatistes combattent désormais les forces de sécurité camerounaises et les groupes « d’autodéfense » pro-gouvernementaux. Depuis septembre 2017, les combats ont tué au moins 500 civils, forcé 30 000 personnes à fuir vers le Nigeria voisin et fait 437 000 déplacés au Cameroun, selon les chiffres des Nations unies. Au moins 200 soldats, gendarmes ou policiers sont morts dans les violences – plus qu’au cours des cinq années de lutte contre Boko Haram dans l’Extrême-Nord – et 300 autres ont été blessés. Dans les rangs des séparatistes, on compte plus de 600 victimes.

Dans l’ensemble, le gouvernement a manifesté sa détermination à écraser l’insurrection plutôt qu’à répondre aux préoccupations des anglophones. Dans un geste salutaire, mi-décembre, les autorités ont libéré 289 détenus anglophones, mais il n’est pas certain que le gouvernement ait vraiment changé de stratégie : des centaines de personnes, y compris des dirigeants séparatistes, sont toujours incarcérées. Par ailleurs, rien ne permet de dire que cette mesure à elle seule convaincra les séparatistes purs et durs de dialoguer plutôt que de se battre.

Jusqu’à présent, l’UA a été étonnamment discrète sur la crise anglophone, malgré le nombre élevé de victimes et le danger d’un conflit civil plus large.

Etablir une relation de confiance constitue une première étape essentielle. Les mesures en ce sens devraient comprendre la libération par le gouvernement de tous les prisonniers politiques anglophones encore détenus, un engagement de cessez-le-feu de part et d’autre et le soutien au projet de conférence anglophone, qui permettrait aux anglophones de choisir ceux qui les représenteront dans des négociations plus larges. Ces mesures pourraient ouvrir la voie à des pourparlers entre le gouvernement et les responsables anglophones, suivis d’un dialogue national inclusif qui examinerait les possibilités de décentralisation ou de fédéralisme.

Pourtant, jusqu’à présent, l’UA a été étonnamment discrète sur la crise anglophone, malgré le nombre élevé de victimes et le danger d’un conflit civil plus large. Le Cameroun n’est pas à l’ordre du jour du CPS ; le Conseil a accepté que le gouvernement qualifie la crise d’affaire interne, alors même qu’elle menace la stabilité régionale. Faki, le président de la Commission de l’UA, s’est rendu à Yaoundé en juillet et a fait des déclarations condamnant l’escalade de la violence, mais la gravité de la crise exige un engagement accru et plus constant de l’UA. Une approche proactive sera nécessaire, car il est très peu probable que Biya, un sceptique de longue date de l’UA qui assiste rarement aux réunions de l’organisation, l’invite à intervenir.

Lors du sommet de l’UA en février, les dirigeants pourraient charger le Conseil d’organiser des réunions régulières sur le Cameroun et appeler Faki à redoubler d’efforts pour réunir les parties autour de la table. Ils devraient aussi appeler à mettre en œuvre les mesures de confiance énumérées ci-dessus et à entamer un dialogue national. A cette fin, les chefs d’Etat devraient déclarer que toute obstruction pourrait conduire à des sanctions contre des individus faisant entrave à la paix, du côté du gouvernement comme du côté des séparatistes.

4. République centrafricaine

Les affrontements qui ont marqué l’année 2018 dans la capitale Bangui et dans un certain nombre de grandes villes illustrent la menace vitale que constituent les groupes armés – un mélange de milices progouvernementales, d’anciens rebelles, de bandits et d’unités d’autodéfense locales – qui contrôlent une bonne partie du pays. La Minusca, la force de maintien de la paix des Nations unies, n’a pas réussi à neutraliser ces groupes et, par conséquent, elle suscite la méfiance du grand public. De même, l’armée nationale, qui se déploie lentement dans certaines parties du pays, n’a pas été en mesure de limiter les activités prédatrices des groupes armés. La situation humanitaire reste dramatique, avec plus d’un million de personnes déplacées à l’intérieur du pays ou en fuite vers les pays voisins et 2,5 millions de personnes ayant besoin d’assistance, selon l’ONU.

L’entrée en jeu de la Russie a rendu la situation encore plus délicate. Depuis fin 2017, Moscou fournit à l’armée du matériel et des formations, et au président Faustin-Archange Touadéra une protection personnelle, tout en organisant des pourparlers parallèles avec les groupes armés centrafricains à Khartoum. Les deux premières rencontres de ce type ont incité l’UA à relancer ses propres efforts de médiation, au point mort pendant toute l’année 2016, et à convaincre Touadéra de l’intérêt d’un effort unique, sous la houlette de l’Afrique. L’intense diplomatie, notamment de Smaïl Chergui, commissaire à la paix et à la sécurité de l’Union africaine, a conduit l’UA à organiser de nouveaux pourparlers entre le gouvernement et les groupes armés, également à Khartoum. Un accord a été signé début février, mais doit encore être ratifié. Selon les médias, les négociations ont abouti à un accord sur des patrouilles conjointes et l’intégration de groupes armés au sein des forces de sécurité, ainsi que sur le remaniement du gouvernement pour y inclure des représentants des groupes armés.

Par le passé, les discussions organisées dans des capitales étrangères – impliquant certains groupes armés, mais pas tous – se sont soldées par des promesses non tenues. Les processus de paix locaux en République centrafricaine, souvent initiés par des organisations religieuses, ont en revanche eu un succès modeste, apaisant les tensions intercommunautaires et instituant des trêves temporaires dans certaines régions. Ils ont également pris en compte, en partie, les revendications politiques des groupes armés sans perdre de vue les préoccupations des communautés locales dans lesquelles ils opèrent.

Une nouvelle approche de la médiation impliquant une pression militaire internationale accrue sur les groupes armés et, dans la mesure du possible, des tentatives de négociation avec ces mêmes groupes au niveau local, favoriserait une solution politique durable en RCA. Cette approche reconnaîtrait également que beaucoup de ces groupes ont des objectifs locaux auxquels il n’est pas possible de répondre sans la participation de la population locale. A cette fin, et dans le sillage de l’accord de Khartoum, l’UA devrait relocaliser ses efforts de médiation en RCA et organiser des discussions distinctes avec les parties ayant des intérêts dans une zone de conflit donnée, ainsi que des dialogues communautaires visant à apporter des solutions à des griefs strictement locaux. Idéalement, ces initiatives locales conduiraient à une seconde phase de consultation avec des groupes ayant des revendications nationales et des liens avec des Etats régionaux, fournissant un cadre plus réaliste pour un programme de médiation nationale. Le Tchad et le Soudan offrent un soutien ou un refuge sûr à certaines factions insurgées, dont beaucoup de membres sont originaires de ces pays voisins. Il est crucial qu’ils acceptent de mettre fin à ce soutien et de rapatrier les combattants.

La proposition de septembre de nommer un émissaire conjoint UA-ONU semble avoir été abandonnée. Si tel est le cas, une structure devra néanmoins être mise en place pour trouver un consensus entre Bangui et les principaux gouvernements de la région, au premier rang desquels le Tchad et le Soudan, dans le but de garantir l’adhésion à la médiation de l’UA et de réduire le soutien des pays voisins aux groupes insurgés en RCA.

5. République démocratique du Congo

Une crise politique s’est déclenchée en RDC à la suite de l’élection présidentielle de décembre dernier. L’élection a opposé Emmanuel Ramazani Shadary, candidat soutenu par le président sortant Joseph Kabila, à deux figures de l’opposition, Félix Tshisekedi et Martin Fayulu, ce dernier ayant le soutien de Jean-Pierre Bemba et Moïse Katumbi, des poids lourds politiques empêchés de se présenter. Bien que le décompte officiel ait donné une courte avance à Tshisekedi, un dépouillement parallèle par l’Eglise catholique congolaise, confirmé par des fuites de la commission électorale, a révélé que le scrutin s’était soldé par la victoire écrasante de Fayulu. De toute évidence, Kabila et ses alliés ont truqué les résultats en faveur non pas de leur candidat initialement favori – dont la victoire aurait suscité beaucoup d’incrédulité et aurait uni l’opposition – mais du candidat de l’opposition qu’ils estimaient acceptable. En réponse, Fayulu a déposé un recours devant la Cour constitutionnelle, la plus haute juridiction du pays.

La plupart des diplomates africains et occidentaux ont d’abord réagi avec modération. A l’opposé, les dirigeants africains réunis de façon ad hoc par Kagame, alors président en exercice de l’UA, ont publié une déclaration étonnamment audacieuse le 17 janvier. En plus d’émettre de « sérieux doutes » sur les résultats provisoires, elle appelait à suspendre la proclamation des résultats définitifs et annonçait l’envoi en urgence d’une délégation de haut niveau à Kinshasa pour aider à désamorcer la crise postélectorale.[fn]Déclaration de Crisis Group, « DR Congo: A Recount and Talks to Find a Way Out of the Crisis », 19 janvier 2019.Hide Footnote Kinshasa a rapidement réagi pour éviter toute action en ce sens : faisant fi de l’UA et de Kagame, la Cour constitutionnelle a refusé de retarder sa décision et a rejeté l’appel de Fayulu, confirmant ainsi la prétendue victoire de Tshisekedi. La SADC (Communauté de développement d’Afrique australe) et plusieurs dirigeants de la région, dont certains avaient semblé soutenir la déclaration de l’UA, ont vite reconnu la présidence de Tshisekedi. L’UA a annulé la visite de haut niveau annoncée, prenant note de la décision de la Cour et signalant sa volonté de travailler avec le nouveau gouvernement. Le reste de la communauté internationale lui a rapidement emboîté le pas.

Les dirigeants de l’UA devraient vivement encourager Tshisekedi à démontrer son indépendance vis-à-vis de l’ancien régime et à tendre la main à Fayulu ainsi qu’à ses partisans pour construire une large coalition.

Cet épisode a été préjudiciable à l’UA. Tout d’abord, son incapacité à mettre un terme à la manipulation de l’élection congolaise a soulevé de nouveaux doutes quant à sa capacité à faire respecter les normes électorales et de gouvernance. La décision de Kagame de contourner le CPS au profit d’une réunion apparemment aléatoire de dirigeants a remis en question l’autorité du Conseil. Mais c’est l’ensemble du continent qui pourrait payer le plus lourd tribut si l’UA, échaudée par cette humiliation, était à l’avenir dissuadée d’agir dans des situations semblables, donnant implicitement le feu vert aux régimes autocratiques pour continuer à truquer des élections en toute impunité.

Même en RDC, l’UA peut encore jouer un rôle. En dépit de ce contexte très controversé, le nouveau président et son gouvernement ont la responsabilité de se concentrer sur la stabilisation du pays et d’éviter que les conflits internes n’aient des répercussions sur le reste de la région. Tshisekedi devra évidemment travailler avec Kabila, qui jouit d’une large majorité au parlement nouvellement élu. Mais les dirigeants de l’UA devraient vivement encourager Tshisekedi à démontrer son indépendance vis-à-vis de l’ancien régime et à tendre la main à Fayulu ainsi qu’à ses partisans pour construire une large coalition. La RDC devrait rester à l’ordre du jour du CPS en particulier, car la contestation à l’Est risque de s’aggraver, ce qui pourrait également exacerber les tensions déjà vives entre le Rwanda, l’Ouganda et le Burundi.

6. Somalie

La manipulation par le gouvernement fédéral somalien de l’élection présidentielle de décembre dans l’Etat du Sud-Ouest témoigne des nombreuses tensions persistantes dans le pays, en particulier entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des Etats fédérés. Cela pourrait aussi créer davantage d’instabilité. Après de multiples retards, le scrutin controversé s’est finalement tenu et c’est Abdiasis Mohammed « Laftagareen », ancien membre du Parlement et ministre, qui l’a emporté. Sa victoire était assurée puisque Mogadiscio avait ordonné l’arrestation de son opposant, le populaire salafiste Mukhtar Robow « Abu Mansur », un ancien dirigeant d’Al-Shabaab, et déployé des troupes éthiopiennes dans les villes clés pour réprimer la colère qui en résultait. Ce faisant, le gouvernement fédéral a pris un risque important : s’aliéner l’énorme circonscription du clan Robow, exacerber le sentiment anti-éthiopien et indiquer aux autres transfuges d’Al-Shabaab que renoncer à leur lutte pouvait les conduire en prison. Surtout, Mogadiscio a laissé passer une occasion de créer un modèle de partage du pouvoir local avec un islamiste conservateur qui pourrait potentiellement servir de passerelle vers la communauté salafiste et saper le soutien à l’insurrection d’Al-Shabaab.

La crise dans le Sud-Ouest illustre la détermination du président Mohamed Abdullahi « Farmajo » Mohamed à limiter le pouvoir des hommes politiques régionaux. C’est aussi une manifestation des tendances de plus en plus centralisatrices de son gouvernement, contre lesquelles Crisis Group a déjà mis en garde.[fn]Voir Rashid Abdi, commentaire de Crisis Group, « Somalia’s South West State: A New President Installed, a Crisis Inflamed », 24 décembre 2018; et le rapport Afrique de Crisis Group N°260, Somalia and the Gulf Crisis, 5 juin 2018.Hide Footnote Les décisions ultérieures d’expulser Nicholas Haysom, représentant spécial pour la Somalie du secrétaire général des Nations unies, pour avoir remis en cause le fondement juridique de l’arrestation de Robow, et d’exécuter un certain nombre de prisonniers d’Al-Shabaab, satisfont la base politique de Farmajo mais ne favorisent pas la stabilité du pays. Les acquis des dix-huit derniers mois – y compris l’accord sur la Feuille de route pour une politique inclusive, l’adoption de l’Architecture de sécurité nationale et l’engagement en faveur du Plan de transition pour la Somalie – risquent d’être fragilisés, voire ébranlés.

L’UA a adopté une approche axée sur la sécurité en Somalie depuis le premier déploiement de l’Amisom, la mission de maintien de la paix de l’UA en Somalie, en janvier 2007. Cela a limité la capacité de l’organisation à contribuer efficacement à une solution politique durable au conflit. (La Mission d’assistance des Nations Unies en Somalie, la Manusom, s’est intéressée à la situation politique jusqu’à maintenant.) Le retrait prévu des forces de l’Amisom, qui devrait s’achever en 2020, rend d’autant plus impératif le renforcement de la dimension politique de l’engagement de l’UA pour que les gains territoriaux et politiques obtenus par la force contre Al-Shabaab ne soient pas perdus. Le CPS a reconnu l’importance de cette démarche, invitant la Commission, dans un communiqué de février 2018, à « garantir une approche politique cohérente et unifiée sur la Somalie ». C’est un peu tard. Toute stratégie politique élaborée par l’UA devrait donc compléter et non pas dupliquer celles qui existent déjà en tenant compte de la division des tâches entre l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), l’UA et l’ONU, ainsi que les partenaires bilatéraux de la Somalie. Elle devrait également identifier clairement et exploiter les avantages comparatifs de l’UA, notamment l’accès d’Amisom à de vastes régions du pays interdites à l’ONU et à d’autres partenaires, ainsi que son potentiel d’arbitre relativement neutre dans la région.

7. Soudan du Sud

L’année 2019 offre un fragile espoir de voir les combats diminuer au Soudan du Sud, après cinq années d’un conflit civil brutal qui a fait 400 000 morts et près de quatre millions de déplacés à l’intérieur et à l’extérieur du pays. En septembre 2018, le président Salva Kiir et son principal rival, Riek Machar, l’ancien vice-président devenu chef des rebelles, ont signé un accord de partage du pouvoir. La violence a baissé en intensité et, pour le moment, c’est une raison suffisante pour soutenir ce fragile accord. Négocié par les présidents soudanais Omar el-Béchir et ougandais Yoweri Museveni, les dirigeants de la région qui ont le plus à perdre au Soudan du Sud, il ne constitue pas un règlement définitif du conflit. Mais il ouvre la porte à une nouvelle série de négociations qui pourraient conduire à un gouvernement d’union et, un jour, à des élections.

Il y a néanmoins des raisons d’être sceptique. Ce nouvel accord se fonde sur un pacte précédent, conclu en août 2015, qui est devenu caduc moins de douze mois après sa signature, déclenchant une recrudescence des combats. En appelant à des élections en 2022, l’accord perpétue la rivalité Kiir-Machar qui risque de provoquer une nouvelle confrontation violente. Il est inquiétant de constater que le dispositif sécuritaire pour la capitale Juba n’est pas encore achevé, de même que les plans pour une armée nationale unifiée. En outre, les donateurs, lassés de financer des transactions infructueuses, attendent des mesures concrètes de Kiir et Machar avant d’engager des fonds. Les Etats-Unis, moteur de longue date de la diplomatie occidentale au Soudan du Sud, ont pris du recul.

Cette prudence et ce cynisme plus général sont compréhensibles, étant donné les antécédents des parties et le fait qu’elles ont gaspillé des milliards de dollars d’aide par le passé. Mais l’élan est en train de retomber et si cet accord échoue, le pays pourrait bien replonger dans une guerre sanglante.

Bien que l’UA ait occupé dès le départ un rôle secondaire au Soudan du Sud, se bornant principalement à soutenir les efforts de médiation du bloc régional IGAD, elle a un rôle crucial à jouer pour que les choses avancent. Le Comité spécial de haut niveau sur le Soudan du Sud – composé de l’Afrique du Sud, de l’Algérie, du Nigéria, du Rwanda et du Tchad, et connu sous le nom de C5 – fait partie de l’organe chargé de finaliser la formation d’Etats régionaux, dont le nombre et les frontières sont contestés. Pour parvenir à un consensus sur cette question politiquement sensible et très technique, il faudra un engagement constant des chefs d’Etat des pays du C5, qui auraient tout intérêt à s’appuyer sur le soutien du Programme frontière de l’UA et de partenaires dotés des compétences appropriées.

Le nouvel accord est censé être garanti par une région elle-même en pleine mutation – les alliances évoluent à la suite du rapprochement entre l’Ethiopie et l’Erythrée – et qui ne parvient pas à se mettre d’accord sur la forme que devrait prendre un règlement politique durable ni sur la manière d’y parvenir. En renforçant leur engagement au Soudan du Sud, le C5 et le CPS pourraient aider à maintenir l’engagement des dirigeants régionaux pour la sauvegarde de l’accord et les encourager à chercher un consensus pour un règlement plus général qui partage le pouvoir de manière plus équitable entre les groupes et les régions du Soudan du Sud.

8. Soudan

Depuis la mi-décembre 2018 et la fin des subventions sur le pain, des manifestations antigouvernementales ont éclaté dans plusieurs villes du Soudan. Les forces de sécurité ont tué des dizaines de personnes et la répression pourrait encore s’intensifier. Le président Omar el-Béchir, au pouvoir depuis 1989, a déjà survécu à des contestations de son autorité en recourant à une répression brutale. Mais l’ampleur et la nature des protestations, conjuguées au mécontentement aux échelons supérieurs du parti au pouvoir, suggèrent que Béchir a moins de marge de manœuvre cette fois-ci. Au-delà du coût humanitaire immédiat, une effusion de sang importante pourrait compromettre le rapprochement amorcé entre le Soudan et l’Occident, sabordant l’aide future ou la levée des sanctions, ce qui aggraverait les difficultés économiques du pays.[fn]Voir le briefing Afrique de Crisis Group N°143, Improving Prospects for a Peaceful Transition in Sudan, 14 janvier 2019.Hide Footnote

Empêcher autant que possible les violences contre les manifestants devrait constituer la priorité absolue de l’UA. Les dirigeants africains influents à Khartoum devraient mettre en garde publiquement contre le recours à la force létale et exhorter le gouvernement à empêcher tout abus des forces de sécurité. En coulisses, ils devraient encourager Béchir à se retirer et l’y inciter, par exemple en lui garantissant l’asile dans un pays africain ami. Si cela s’avère nécessaire pour faciliter son départ organisé, ils devraient travailler avec le Conseil de sécurité des Nations unies pour demander un report d’un an de l’enquête de la Cour pénale internationale à son sujet pour les atrocités commises pendant la campagne anti-insurrectionnelle au Darfour.

Addis-Abeba/Nairobi/Bruxelles, 6 février 2019