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Army soldiers stand on the main road in the Cibitoke neighbourhood of Bujumbura, Burundi, as protesters try to prevent authorities from removing barricades, on 9 May 2015. AFP/Phil Moore
Report 247 / Africa

Burundi : l’armée dans la crise

Près de deux ans après la tentative de coup d’Etat, la crise burundaise continue de s’enliser, et la polarisation politique et ethnique a atteint l’armée, hier vitrine de l’accord d’Arusha qui a mis fin à la guerre civile.

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Synthèse

En l’espace de deux ans, la crise burundaise s’est enlisée. Après la réélection, en juillet 2015, du président Nkurunziza – dont la candidature, en avril, avait déclenché les troubles – et face à l’échec de la médiation, elle s’est transformée en conflit de basse intensité et près de 400 000 Burundais ont fui leur pays. Depuis la tentative de coup d’Etat de mai 2015, la polarisation politique a violemment atteint l’armée. Une série d’attaques a ciblé de nombreux officiers adhérant au projet politique du président ou soupçonnés de sympathiser avec les putschistes. Des tentatives d’assassinat ont aussi eu lieu à l’étranger. La réputation de l’institution, dont la réforme a été soutenue depuis dix ans par les bailleurs étrangers, en pâtit. La formation dispensée par les partenaires internationaux a pris fin, et sa lucrative participation aux opérations de maintien de la paix à l’étranger est contestée. Une armée divisée et découragée est un risque majeur pour la stabilité du pays. Seul un dialogue entre le gouvernement et l’opposition pourrait donner des assurances aux officiers qui résistent à la politisation de l’institution. Il est plus urgent que jamais.

Longtemps décrite comme la vitrine de l’accord d’Arusha de 2000 qui a mis fin à la guerre civile, l’armée incarne aujourd’hui la crise burundaise mieux que toute autre institution. Du fait de sa composition multiethnique, des formations dispensées par les partenaires extérieurs et de son rôle dans le maintien de la paix à l’étranger, l’armée burundaise avait acquis une bonne réputation à l’extérieur et un statut avantageux à l’intérieur du pays. Mais elle souffrait en même temps de fragilités latentes et la crise de 2015 a facilement brisé le double consensus sur lequel reposait la stabilité du régime burundais : celui entre l’armée et le pouvoir et celui, interne à l’armée, entre les ex-rebelles, issus majoritairement du parti au pouvoir, et les militaires de la vieille garde. Depuis lors, le régime s’efforce de capturer l’institution militaire par une campagne de purge et d’élimination en son sein des opposants réels ou supposés au troisième mandat – en premier lieu les officiers de l’armée de l’avant-guerre et les officiers tutsi, mais aussi des ex-rebelles hutu, y compris des officiers haut gradés.

La crise actuelle, qui prend la forme d’assassinats croisés de militaires, remet violemment en cause l’accord d’Arusha au niveau de l’armée et les efforts de dépolitisation et de professionnalisation menés depuis dix ans, révélant les tensions politico-ethniques à l’œuvre dans les coulisses de l’institution en dépit de ses transformations. Elle provoque de nombreuses défections et rend son avenir incertain. Les Nations unies et l’Union européenne sont réticentes à l’accroissement de la participation du Burundi aux missions de maintien de la paix et ont pris des mesures pour la limiter. Celle-ci ayant constitué un antidote à la paupérisation et favorisé l’intégration de ses différentes composantes, sa remise en cause et celle des soutiens externes qui l’accompagnent pourraient conduire à terme à la perte des avantages économiques et sociaux liés au métier militaire. Cela constitue un risque supplémentaire pour la stabilité du pays.

La crise au sein de l’armée, à l’image de celle que traverse le pays, souligne le risque d’un pourrissement durable de la situation.

Appauvrie et polarisée sur les plans politique et ethnique, l’armée se recentre autour du noyau loyaliste et les confrontations ouvertes entre factions de l’armée ont été évitées depuis 2015. Mais ce calme apparent et très relatif se fonde principalement sur la peur et les observateurs extérieurs ne devraient pas être dupes. L’armée telle qu’on l’a connue depuis 2004 est en ruines, et ne pourrait se rétablir qu’au prix d’une résolution politique inclusive, perspective qui semble s’éloigner avec le durcissement continu du régime et les difficultés rencontrées par la médiation de l’ex-président tanzanien Benjamin Mkapa. Faute de cela, deux scénarios sont envisageables pour l’avenir de l’armée : une nouvelle confrontation majeure, qui pourrait prendre la forme d’un nouveau putsch, ou un déclin silencieux et inexorable.

Dans cette situation, seules des garanties sur la pérennité de l’accord d’Arusha, dont découle la réussite relative de l’intégration de l’armée depuis 2004, ou son adaptation consensuelle, pourraient rassurer les officiers en leur donnant les assurances nécessaires sur leur avenir et celui de leur institution. Malgré l’intransigeance du gouvernement, qui a rendu les tentatives de médiation très difficiles, les Nations unies, l’Union africaine, la Communauté d’Afrique de l’Est et l’Union européenne devraient redoubler d’efforts pour qu’un dialogue inclusif entre le gouvernement et l’opposition en exil ait lieu, et les partenaires qui ont soutenu l’armée depuis 2004 ne devraient pas réinvestir dans la formation d’une institution désormais très politisée, tant qu’elle reste sous le contrôle d’un régime autoritaire et violent. La participation de l’armée burundaise aux opérations de maintien de la paix ne devrait se poursuivre que sous les conditions strictes de contrôle (vetting) des individus qui y prennent part. La crise au sein de l’armée, à l’image de celle que traverse le pays, souligne le risque d’un pourrissement durable de la situation.

Nairobi/Bruxelles, 5 avril 2017

I. Introduction

La crise burundaise, née en avril 2015 du désaccord sur la légitimité de la troisième candidature du président Pierre Nkurunziza, se poursuit.[fn]Crisis Group suit la crise burundaise depuis son commencement et a décrypté ses différentes phases. Voir les rapports Afrique de Crisis Group N°224, Les élections au Burundi : l’épreuve de vérité ou l’épreuve de force ?, 17 avril 2015 ; et N°235, Burundi : anatomie du troisième mandat, 20 mai 2016 ; et le briefing Afrique N°111, Burundi : la paix sacrifiée ?, 29 mai 2015.Hide Footnote Depuis sa réélection en juillet 2015, le régime et ses opposants sont engagés dans une lutte armée de basse intensité. Au cours des manifestations contre le troisième mandat (avril-juillet 2015), l’armée s’est gardée de prendre part à la crise politique, observant ses développements sans contribuer à la répression. A l’inverse de la police, les militaires ont évité d’avoir recours à la force. Certains se sont même interposés entre les manifestants et les policiers, ce qui a parfois conduit à des violences entre policiers/agents des renseignements et militaires.[fn]« Burundi : un militaire tué par un officier du renseignement, neuf manifestants blessés », Le Monde, 30 avril 2015.Hide Footnote

Cependant, la tentative de putsch du 13 mai 2015 a mis en lumière des dissensions au sein de l’institution militaire.[fn]Sur cette tentative de putsch, lire le briefing de Crisis Group, Burundi : la paix sacrifiée ?, op. cit. ; et « Christine Deslaurier : “Pierre Nkurunziza avait bien préparé ses arrières” », Jeune Afrique, 21 mai 2015.Hide Footnote L’accord d’Arusha, qui a consacré en 2000 le principe de la parité ethnique dans les forces de sécurité, et les accords ultérieurs avec le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD) et les Forces nationales de libération (FNL), groupe rebelle hutu issu de la guerre civile et grand rival des FDD, ont abouti à un processus d’inté-gration des rebelles dans l’armée, soutenu par certains garants d’Arusha, y compris les Nations unies et l’Afrique du Sud.[fn]Très majoritairement hutu, ces deux partis ont lutté par les armes contre le régime du président Buyoya et ont boycotté l’accord d’Arusha avant de rejoindre le processus de paix en 2003 (CNDD-FDD) et en 2009 (Forces nationales de libération).Hide Footnote La Force de défense nationale (FDN) est née en 2004 de la fusion des groupes rebelles et d’une armée composée en majorité de et dirigée par des Tutsi. Les ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) constituent la vieille garde de l’armée, majoritairement tutsi, tandis que les ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) sont les anciens combattants des groupes armés, majoritairement hutu, y compris les FDD maintenant au pouvoir, qui ont été intégrés dans l’armée depuis les accords de paix.[fn]Pour plus d’information sur les FDD, voir le rapport de Crisis Group, Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit.Hide Footnote

La tentative de renversement du pouvoir – lors d’un déplacement du président Nkurunziza en Tanzanie, où il assistait à un sommet de la Communauté d’Afrique de l’Est – a été menée par Godefroid Niyombare, ancien chef d’état-major et figure historique très populaire du parti au pouvoir, et Cyrille Ndayirukiye, ancien ministre de la Défense issu des ex-Forces armées burundaises. Dévoilant l’opposition de certains officiers au troisième mandat, elle a fait entrer de plain-pied l’armée dans le tourbillon politique. Ndayirukiye et trois autres généraux ont été condamnés à la prison à perpétuité et Niyombare est parti en exil.[fn]« Burundi ex minister, generals, jailed for life over coup », Reuters, 15 janvier 2016.Hide Footnote Puis la violence politique a fait intrusion dans l’armée : le régime est passé de la suspicion à l’élimination afin d’y éradiquer toute poche de résistance.

L’armée nationale et ses factions dissidentes sont loin d’être les seuls acteurs des violences qui secouent le Burundi depuis 2015. Tandis que l’armée a été reconstituée dans le respect de l’accord d’Arusha, les quotas n’étaient pas respectés dans la police, dont de très nombreux agents sont aujourd’hui issus des ex-PMPA, et ils ne s’appli-quaient pas strictement au service de renseignement.[fn]Si l’accord d’Arusha pose le principe de la correction des déséquilibres ethniques dans les corps de défense et de sécurité (dont fait partie le service de renseignement), il ne mentionne pas le quota de 50 pour cent pour le service de renseignement, contrairement à l’armée et la police. Articles 12-3 et 16 de l’accord d’Arusha, 28 août 2000.Hide Footnote Le régime a donc pu installer dans ces deux institutions d’anciens alliés de la guerre civile ; aujourd’hui, elles lui sont largement inféodées et leurs instances de direction sont très politisées. Le service de renseignement, très proche des PMPA, et autrefois dirigé par une figure radicale du régime, Adolphe Nshimirimana, est depuis longtemps l’institution la plus crainte au Burundi.

Les Forces nationales de libération (FNL) sont entrées dans les négociations de paix après tous les autres groupes armés, et leur intégration au sein de la Force de défense nationale (FDN) n’a commencé qu’en 2009. Après le boycott des élections de 2010 par leur parti politique, elles ont fait l’objet d’une répression féroce de la part du régime, et une partie des FNL ayant intégré la FDN a fui, certains rejoignant le maquis dirigé par Aloys Nzabempema dans le Sud-Kivu en République démocratique du Congo (RDC). La crise a accéléré ces désertions et intensifié la répression contre les militants des Forces nationales de libération alors que leur chef historique, Agathon Rwasa, est resté au Burundi et siège au parlement depuis les élections de 2015.

II. De la crise politique à la crise de l’armée

A. Purges et représailles

La lutte de 2015 contre le troisième mandat s’est prolongée en 2016 au sein de l’ins-titution militaire. La série d’assassinats croisés d’officiers suscite alors un climat de paranoïa et crée d’importantes tensions dans l’armée.

Depuis août 2015, les meurtres de militaires n’ont pas cessé. L’identité des victimes – très souvent des officiers – indique qu’il s’agit d’assassinats ciblés s’inscrivant majoritairement dans une logique de représailles entre ceux qui sont en faveur du troisième mandat et ceux qui s’y opposent. Ainsi, l’assassinat du général Adolphe Nshimirimana, l’ancien chef du service de renseignement, le 2 août 2015 est suivi le 15 août par l’assassinat du colonel Jean Bikomagu, ex-Forces armées burundaises (ex-FAB), chef d’état-major lors du coup d’Etat contre le président (hutu) Ndadaye en 1993 et de ce fait symbole de la vieille garde militaire tutsi et du refus d’un pouvoir hutu.[fn]Il est de notoriété publique que Jean Bikomagu a joué un rôle majeur dans le putsch sanglant de 1993. Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Bruxelles, juin 2016. Nigel Watt, Burundi, the biography of a small African country (London, 2016), p. 47.Hide Footnote

Le 22 mars 2016, le lieutenant-colonel Darius Ikurakure (ex-Partis et mouvements politiques armés et chargé de la répression dans les quartiers nord de Bujumbura), et, quelques heures plus tard, le major Didier Muhimpundu (ex-FAB), sont assassinés.[fn]Les hommes d’Ikurakure étaient notamment déployés dans les quartiers de Ngagara, Cibitoke, Mutakura et Kinama, à Bujumbura. Il était notoirement connu pour avoir participé à l’opération brutale de l’armée contre des rebelles qui n’ont jamais été clairement identifiés en province de Cibitoke au début de l’année 2015, à la défense de la Radio-Télévision nationale du Burundi (RTNB) lors de la tentative de putsch en mai 2015, et à la répression dans le quartier de Nyakabiga à Bujumbura le 11 décembre 2015. Il a été décoré à titre posthume par le président de la République lors de la fête de l’indépendance, le 1er juillet 2016. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016. « Un anniversaire sous le signe de la loyauté », Iwacu, 1er juillet 2016.Hide Footnote Le chef d’état-major ex-FDD, le général Prime Niyongabo, échappe à un attentat en septembre 2015, tandis que le général Athanase Kararuza (ex-FAB et conseiller militaire du premier vice-président) tombe dans une embuscade devant le lycée du Saint-Esprit à Bujumbura le 25 avril 2016.[fn]« Burundi : le chef d’état-major échappe de justesse à un attentat », Radio France Internationale (RFI), 11 septembre 2015. « Assassinat du général Athanase Kararuza : une embuscade bien montée », Iwacu, 2 mai 2016.Hide Footnote

Quand ils ne sont pas tout simplement revendiqués par un groupe armé […] le modus operandi de certains meurtres révèle une signature militaire.

Si les ex-FAB (actifs et à la retraite) sont les premiers à être suspectés par le régime, la violence de ce dernier n’épargne pas les ex-Partis et mouvements politiques armés opposés au troisième mandat, comme le colonel Emmanuel Buzubona, ancien numéro 2 du renseignement militaire burundais, assassiné le 20 avril 2016.[fn]Arrêté le 12 décembre 2015 par le service de renseignement sur la base de soupçons de collaboration avec les opposants à un troisième mandat du président Nkurunziza, avant d’être relâché quelques jours plus tard, il a été abattu dans le quartier de Kinama à Bujumbura. « Burundi : un officier de l’armée tué », BBC, 21 avril 2016.Hide Footnote Quand ils ne sont pas tout simplement revendiqués par un groupe armé, comme l’élimination de Darius Ikurakure par les Forces républicaines du Burundi (Forebu), le modus operandi de certains meurtres révèle une signature militaire (armement, connaissances des habitudes des victimes, accès aux lieux, etc.).[fn]Le Forebu est un groupe rebelle initialement dirigé par Godefroid Niyombare. « Burundi : le Forebu revendique l’assassinat d’un officier de l’armée », Africanews, 23 mars 2016. Le lieutenant-colonel Darius Ikurakure a été tué dans l’état-major par une personne en treillis qui s’est enfuie en voiture. Plusieurs sources concordantes indiquent que son assassin serait un militaire dont certains parents auraient été victimes de la répression à Mutakura en décembre. Entretiens de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016 ; cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote A ces assassinats croisés s’ajoutent des actes de violence entre militaires que le régime s’efforce de minimiser, à défaut de pouvoir les dissimuler (un mort le 28 mars 2016 au camp de Muzinda, plusieurs au sein de la garde présidentielle le 19 juin à Bujumbura).[fn]A Muzinda, un caporal-chef ex-FDD aurait tenté de jeter une grenade sur d’autres militaires et aurait été victime de son geste. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, mars 2016. Selon la version officielle, deux personnes ont été tuées le 19 juin, dont un membre de l’escadron blindé de la garde présidentielle, mais un témoin parle d’au moins cinq morts. « Un militaire se tue après avoir blessé son collègue », RTNB, 20 juin 2016. Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Bujumbura, juin 2016.Hide Footnote

Dans ce climat, le service de renseignement procède à des arrestations parmi les militaires actifs et retraités qui aboutissent parfois à leur disparition. Une liste exhaustive de ces arrestations est impossible à établir mais certains cas sont particulièrement révélateurs du ciblage des ex-FAB par le service de renseignement. En 2016, des retraités ex-FAB ont été arrêtés ou tués, des militaires arrêtés en septembre ont été condamnés pour atteinte à la sûreté de l’Etat, et un adjudant est mort dans les locaux des services de renseignement le 14 septembre.[fn]« Rapport n°29 », SOS-Torture/Burundi, 2 juillet 2016 ; « Rapport n°44 », SOS-Torture/Burundi, 15 octobre 2016 ; « Bulletin spécial sur la répression du pouvoir contre des militaires et policiers », Ligue burundaise des droits de l’Homme Iteka, septembre 2016 ; « Les familles des militaires arrêtés au Burundi de plus en plus inquiètes », RFI, 29 septembre 2016.Hide Footnote Après les officiers, la répression semble maintenant se concentrer sur les cadres intermédiaires de l’armée (sous-officiers) ainsi que sur les retraités. Le climat de peur est tel que les militaires ex-FAB qui servent en Somalie appréhendent de rentrer au pays en permission – plusieurs d’entre eux ayant été arrêtés à leur retour.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’armée burundaise, Nairobi, août 2016 ; militaire, Bangui, novembre 2016.Hide Footnote

Les autorités nient la gravité de la crise, affirment qu’il s’agit d’une déstabilisation conduite de l’extérieur et « qu’il n’y a pas de malaise dans l’armée ».[fn]« Pas de défection au sein de l’armée du Burundi, selon le porte-parole de la FDN », Bonesha FM, 25 mars 2016 ; « Général-major Prime Niyongabo : “Il n’y a pas de malaise à l’armée” », vidéo, YouTube, mise en ligne le 5 avril 2016, www.youtube.com/watch?v=1Qq2V6nURzU. « Les officiers militaires, nouvelles cibles des malfaiteurs : le porte-parole de l’armée donne sa version », Infos Grands Lacs, 12 avril 2016.Hide Footnote Pourtant, la violence à caractère militaire a continué fin 2016 et début 2017 : tentative d’assas-sinat de Willy Nyamitwe le 28 novembre, affrontement faisant plusieurs victimes dans les rangs de la Force de défense nationale au Sud-Kivu en RDC le 21 décembre, assassinat du ministre de l’Environnement le 1er janvier, attaque sur le camp militaire de Mukoni, dans la province de Muyinga le 23 janvier, suivie par une nouvelle vague d’arrestations dans les milieux militaires, et affrontement entre une faction des Forces nationales de libération et l’armée à Gatumba, dans la province de Bujumbura rural, le 7 février.[fn]Respectivement : « Tentative d’assassinat contre Willy Nyamitwe : les deux camps sont déchaînés », Iwacu, 5 décembre 2016. « Révélation/Une incursion tourne mal dans l’Est de la RDC », Iwacu, 2 janvier 2017. « Burundi : assassinat du ministre de l’environnement », Le Monde, 1er janvier 2017. Une vingtaine de militaires ont été arrêtés ; certains sont morts et sept ont été condamnés à l’issue d’un procès expéditif ; un major aurait été exécuté par un de ses collègues lors d’une tentative d’arres-tation mais l’armée dément et parle d’une malencontreuse erreur ; « Tentative de vol ou montage », Iwacu, 2 février 2017. « Tweet de SOS Médias Burundi, @SOSMediasBDI, 9h19, 7 février 2017 », https://twitter.com/SOSMediasBDI/status/828941151629615104.Hide Footnote

B. Désertions et tentatives d’organisation à l’étranger

La peur d’être tué renforce le mouvement de désertions observé dans l’armée burundaise depuis 2015 et confirmé notamment par les Nations unies.[fn]« Rapport final du Groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », Conseil de sécurité des Nations unies S/2016/466, 23 mai 2016, paragraphes 34 et 36.Hide Footnote Selon des sources militaires burundaises, entre 600 et 2 000 hommes auraient fait défection depuis le début de la crise, dont des officiers de haut rang.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadres de l’armée, Nairobi et Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote Parmi eux figurent le lieutenant-colonel Alexandre Mbazumutima, chargé des renseignements à la 120ème brigade, le major Emmanuel Ndayikeza, commandant en second du Bataillon de soutien de la première région militaire, une unité d’élite basée à Bujumbura, et le colonel Edouard Nshimirimana, responsable des transmissions et des communications militaires, qui auraient tous déserté, le dernier avec une quarantaine de soldats en emportant des armes, des munitions et des équipements de communication.[fn]« Burundi : deux responsables désertent l’armée », RFI, 3 octobre 2015. « Fears grow in Burundi as executions and desertions undermine army », The Guardian, 29 avril 2016.Hide Footnote Plusieurs désertions ont eu lieu à l’été 2016 en Ethiopie, en Belgique et à l’Institut supérieur des cadres militaires.[fn]« Point de presse sur des cas de désertions à la FDN », ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, 19 août 2016. « Burundi: Tutsi army officers on mission abroad choose to defect instead of returning home », International Business Times, 18 août 2016.Hide Footnote

Parallèlement, plusieurs groupes armés d’opposition sont apparus. Le RED-Tabara (Résistance pour un Etat de droit au Burundi) et les Forces républicaines du Burundi (Forebu) sont nés fin 2015/début 2016 tandis qu’un groupe de combattants des Forces nationales de libération commandé par Aloys Nzabampema, en dissidence avec le chef historique Agathon Rwasa, est actif à la frontière congolo-burundaise depuis plusieurs années.[fn]Entretien de Crisis Group, membre des Forces nationales de libération, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Ce dernier groupe ne communique pratiquement pas tandis que les deux premiers ont affiché leur volonté de recourir aux armes contre le régime sans pour autant s’opposer aux tentatives de médiation.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, membres de groupes armés, août 2016.Hide Footnote Tous les trois ont très probablement des relais à l’intérieur du pays. Le RED-Tabara est la branche armée du Mouvement pour la solidarité et la démocratie (MSD) d’Alexis Sinduhidje et le Forebu est dirigé par le colonel Nshimirimana depuis que le général putschiste Godefroid Niyombare a pris un rôle de deuxième plan, au moins dans les interventions médiatiques.[fn]Sur Alexis Sinduhidje et le RED-Tabara, voir « Rapport final du groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », op. cit., paragraphe 33. « Communiqué de presse du Forebu », 18 août 2016.Hide Footnote Ce groupe est le seul à être majoritairement constitué de militaires qui ont servi dans la Force de défense nationale, son noyau dur étant formé par les militaires impliqués dans le putsch du 13 mai 2015.

Les dirigeants du RED-Tabara et du Forebu étant en exil comme la plupart des opposants, le régime tente de les atteindre en terre étrangère. Il emploie des éléments des services de renseignement et des Imbonerakure pour infiltrer les camps de réfugiés et les milieux d’opposition.[fn]Les Imbonerakure sont la branche des jeunes du parti au pouvoir mais comptent aussi de nombreux démobilisés. « Réfugiés burundais : la vie en exil », commentaire de Crisis Group, 25 octobre 2016. « Fleeing Burundi won’t protect you from its government », Foreign Policy, 4 novembre 2016.Hide Footnote Des tentatives de meurtre d’opposants (pas forcément liés aux groupes armés) ont déjà eu lieu à Nairobi (Kenya) et à Kampala (Ouganda).[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la société civile, Nairobi, août 2016. « Burundi : un journaliste en exil agressé au couteau », Jeune Afrique, 3 août 2016. « Burundi. Répression aux dynamiques génocidaires », FIDH/Ligue Iteka, novembre 2016. « Two police officers, taxi driver charged with abducting Interpol official », The Star, Nairobi, 30 mai 2016.Hide Footnote

III. La fin des apparences : la remise en cause de l’accord d’Arusha dans l’armée

A. L’intégration sans la cohésion : la réforme de l’armée

Créée en 2004, la Force de défense nationale est le produit d’un compromis politico-militaire. Après trois décennies de dictature militaire mono-ethnique, les signataires de l’accord d’Arusha avaient accepté le principe d’une composition ethnique paritaire des forces de sécurité (50 pour cent de Hutu et 50 pour cent de Tutsi) et l’avaient inscrit dans le troisième protocole.[fn]Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi, protocole III, article 14-1. g., 28 août 2000.Hide Footnote La durée de cet équilibre ethnique restait à déterminer et n’a pas été fixée par la suite.[fn]« Pendant une période à déterminer par le Sénat, la Force de Défense Nationale ne compte pas plus de 50% des membres appartenant à un même groupe ethnique tant au niveau du commandement qu’au sein des troupes. » Loi n°1/019 du 31 décembre 2004 portant création, organisation, missions, composition et fonctionnement de la Force de défense nationale, article 14.Hide Footnote En 2003, dans le cadre des négociations de paix avec le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD), ce compromis sur la composition ethnique a été complété par un compromis sur la composition politique des forces de sécurité. Selon l’Accord technique des forces, 40 pour cent des postes de commandement dans l’armée devaient revenir au CNDD-FDD.[fn]Protocole de Pretoria, 8 octobre 2003 et Accord technique des forces, chapitre 2, article 2, novembre 2003.Hide Footnote

Pour atteindre ce double objectif ethnique et politique, la Force de défense nationale est passée par une phase de démobilisation et de restructuration. De 2004 à 2008, 41 000 ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) et 15 500 ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) ont été démobilisés.[fn]Nina Wilén, « From Foe to Friend? Army integration after war in Burundi, Rwanda and the Congo », International Peacekeeping, 11 novembre 2015.Hide Footnote Dans la perspective d’une armée de 25 000 hommes dont la moitié devait être hutu, ceci a surtout concerné les militaires tutsi. Soutenue par des partenaires extérieurs, l’opération d’entrée et de sortie de l’armée (démobilisation des ex-FAB et intégration des ex-rebelles) s’est déroulée sans heurts alors qu’elle était considérée comme le défi majeur du nouveau régime et le principal risque de déstabilisation de la transition. Le pacte politique entre les ennemis d’hier sur un partage du pouvoir a joué un rôle majeur dans la formation en quatre ans d’une nouvelle armée, considérée comme un succès tant par les militaires burundais que par les partenaires étrangers.

Cependant, le processus n’a pas été parfait. Les combattants démobilisés ont gardé des armes et contribué à la hausse de la criminalité.[fn]Entretien de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote Le pactole de départ pour les jeunes officiers ex-FAB étant de 300 euros et trois mois de solde, la réintégration dans la vie civile a été difficile pour beaucoup d’entre eux.[fn]Entretien de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, juin 2016. Burundi, the biography of a small African country, op. cit.Hide Footnote

Les évaluations de la réforme de l’armée confondent généralement l’intégration et la cohésion. L’intégration, d’abord par les processus de désarmement à partir du début des années 2000, puis par un état-major intégré, et finalement à travers les déploiements internationaux, a permis à d’anciens ennemis de mieux se connaitre. Ceci pourrait d’ailleurs expliquer les alliances entre ex-Partis et mouvements politiques armés (ex-PMPA) et ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) derrière la tentative de putsch de mai 2015.

Pourtant, une socialisation professionnelle séparée pour les ex-FAB et les ex-FDD était le signe d’un déficit de cohésion. A titre d’exemple, le mess des officiers à Bujumbura n’était pas fréquenté par les officiers ex-FDD qui avaient leurs propres lieux de socialisation, notamment les bars du général Nishimirimana. Les tentatives de fraternisation entre ces deux groupes d’officiers étaient parfois mal vues de part et d’autre. Les préjugés demeurant, leurs interactions se limitaient au travail quotidien. Les uns et les autres pouvaient employer une terminologie péjorative pour se désigner : pour les ex-FAB, les PMPA étaient des « hommes de la brousse » ; tandis que pour ces derniers, les ex-FAB étaient des « mujeris » (petits chiens).[fn]Entretiens de Crisis Group, militaires burundais, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Par ailleurs, les ex-FAB éprouvaient une rancœur silencieuse face au plafond de verre qu’imposait le rééquilibrage politico-ethnique du corps des officiers et à la promotion ultra-rapide d’officiers ex-PMPA qui n’avaient ni leur expérience militaire ni leur niveau d’éducation.[fn]Certains officiers ex-FAB ont préféré quitter l’armée plutôt que de servir sous les ordres d’ex-PMPA. Les officiers supérieurs ex-FAB qui sont restés estiment que leurs chances de promotion sont très réduites par rapport aux ex-PMPA et s’en plaignent. Entretiens de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles ; militaires, Nairobi, août 2016.Hide Footnote Les Forces nationales de libération qui ont intégré l’armée en petit nombre après l’accord de 2008 ne semblent pas avoir trouvé leur place dans l’institution. Certains l’ont même quittée par découragement.[fn]Entretiens de Crisis Group, membres des Forces nationales de libération, Nairobi, Bruxelles, juin 2016.Hide Footnote

La répression est aujourd’hui le fait d’unités particulières au sein des services de sécurité, qui ont des chaînes de commandement courtes et parallèles à la hiérarchie officielle.

En outre, l’unification du commandement était plus théorique que réelle. Conscients d’être incorporés dans une institution qu’ils ne contrôlaient pas, à l’inverse de la police et du service de renseignement, les ex-FDD ont mis en place un système hiérarchique parallèle. La chaîne de commandement militaire officielle était court-circuitée par leur propre réseau qui remontait à Adolphe Nshimirimana et à la présidence. Cela posait des problèmes en termes de discipline, de promotion et de gestion du personnel. Certains militaires intégrés au système parallèle faisaient fi de la hiérarchie et de la discipline, se sachant couverts en haut lieu et sûrs de leur avancement. Cela conduisait à une gestion opaque des grades, voire à des refus de formation.[fn]La majeure partie des avancements d’officiers était décidée ailleurs qu’à la direction du personnel de l’armée. « Pourquoi aller en formation alors que l’avancement est politique ? », s’interroge un militaire. Entretien de Crisis Group, Nairobi, août 2016.Hide Footnote De plus, cela soumettait l’armée à une hiérarchie à la fois officieuse, partisane et connue de tous.

Ce commandement parallèle de l’armée a renforcé la politisation des officiers et nui à l’esprit de corps.[fn]La politisation de la Force de défense nationale fait partie des menaces identifiées dans la politique nationale de défense. « Politique nationale de défense », ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, Bujumbura, juin 2013, p. 15.Hide Footnote Avant sa disparition, le général Adolphe Nshimirimana occupait une position stratégique au croisement de la présidence, du secteur de sécurité, de réseaux de trafics, des Imbonerakure et des vétérans du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie réunis au sein de l’asso-ciation Nonoka ; il faisait donc office de pilier du système de commandement parallèle qui est au cœur de l’appareil répressif actuel du pouvoir et qui traverse toutes les forces de sécurité : armée, police et service de renseignement.[fn]Son nom ne cesse de revenir dans les trafics de minerais, d’ivoire et d’armes. Entretiens de Crisis Group, militaires, policiers, membres de la société civile, Bruxelles, Nairobi, Bujumbura, mai et août 2016.Hide Footnote La répression est aujourd’hui le fait d’unités particulières au sein des services de sécurité, qui ont des chaînes de commandement courtes et parallèles à la hiérarchie officielle.[fn]« Répression aux dynamiques génocidaires », op. cit.Hide Footnote

Si l’intégration a permis de former une nouvelle armée, celle-ci a souffert dès le départ d’un manque de cohésion et d’une politisation rampante.[fn]Plusieurs témoignages font état d’une réalité quotidienne éloignée de l’image d’unité projetée par les militaires burundais auprès des partenaires internationaux. Il était de l’intérêt des militaires et des gestionnaires du programme de réforme de l’armée de développer un récit valorisant la cohésion de la nouvelle institution militaire. « On a dit aux partenaires étrangers ce qu’ils voulaient entendre ». Entretiens de Crisis Group, militaires, Nairobi et Bruxelles, août 2016.Hide Footnote La réussite de l’inté-gration a été prise pour ce qu’elle n’était pas : une garantie de réconciliation, d’unification et de fraternisation. La coexistence pacifique des ennemis d’hier n’était pas synonyme d’unification et de cohésion du corps, notamment au niveau du commandement.

B. Le clientélisme comme mode de gouvernance

Depuis 2005, l’attitude duale du régime, soucieux à la fois de continuer l’intégration et les réformes qui ont permis la participation de l’armée aux missions de maintien de la paix tout en privilégiant les anciens camarades de brousse et en encourageant les comportements criminels, a fortement perturbé le fonctionnement interne de l’institution militaire.

En plus de recourir au clientélisme traditionnel vis-à-vis du corps des officiers (promotions, affectations à l’étranger, etc.), le pouvoir les soudoie et joue sur leurs divisions régionales. Dans le haut-commandement militaire comme au sein du gouvernement, le pouvoir prend soin de respecter l’équilibre ethnique tout en s’assurant de la loyauté des Tutsi qu’il nomme et qui sont considérés comme des « figurants ».[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote En intégrant une partie du commandement dans son réseau clientéliste, la présidence a contourné le partage du pouvoir dans l’institution militaire. Plusieurs responsables ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) jouent ainsi la carte du régime par régionalisme, opportunisme ou cupidité. Cette politisation d’une partie du haut commandement va à l’encontre du principe de neutralité politique établi dans le texte fondateur de la Force de défense nationale.[fn]Loi n°1/019, op. cit., article 43.Hide Footnote

L’échec du putsch de mai 2015 a mis en évidence des duplicités et des trahisons dans le haut commandement. La pression du service de renseignement, les divisions latentes entre militaires et l’emploi de certains d’entre eux comme indicateurs ont suscité une paranoïa collective dans le milieu militaire.

Dans la mission de maintien de la paix en Somalie (Amisom), par exemple, bien que tous les Burundais suivent l’actualité de leur pays grâce aux réseaux sociaux, l’autocensure est de mise et le moral au plus bas.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote La présence d’indicateurs dans les bataillons, confirmée par des casques bleus burundais, suscite peur et méfiance.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’armée burundaise, Nairobi, août 2016 ; militaire, Bangui, novembre 2016.Hide Footnote Cela se traduit notamment par les nombreuses rumeurs qui circulent sur les hauts gradés, qui confirment ou remettent en cause leur loyauté à l’égard du pouvoir.

Cette relation clientéliste entre le haut commandement et le pouvoir politique permet à ce dernier de maintenir les apparences d’Arusha dans l’armée. Au niveau du commandement de l’Amisom et de l’état-major, l’équilibre ethnique est respecté.[fn]La vague de nominations d’officiers supérieurs en novembre 2015 respecte le principe de la composition paritaire. Entretien de Crisis Group, cadre militaire, Nairobi, mai 2016. Décret n°100/95 du 5 novembre 2015 portant nomination de certains cadres au ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants et à l’état-major général de la Force de défense nationale.Hide Footnote Après une étude du parlement en 2008 sur la composition de l’armée, une commission parlementaire s’est à nouveau penchée sur le sujet et a effectué des visites dans les unités militaires de novembre 2015 à février 2016. Aucune communication officielle sur ses conclusions n’a eu lieu.

Mais le partage du pouvoir militaire est ouvertement remis en cause à plusieurs niveaux. Tout au sommet de la hiérarchie militaire, le consensus tacite qui prévalait sur un partage du commandement entre un ministre et un chef d’état-major issus des deux camps a été rompu avec la nomination de l’actuel ministre de la Défense après le putsch raté de 2015. S’il est tutsi, ce dernier n’est pas issu des rangs des ex-Forces armées burundaises (ex-FAB) mais du CNDD-FDD et est un civil (magistrat). Le principe du bicéphalisme (un ex-FAB et un ex-PMPA) au plus haut niveau de l’institution militaire est abandonné.

[C]ompte tenu du climat de terreur et de la polarisation ethnique qui règnent dans les services de sécurité, trouver de nouvelles recrues tutsi risque de devenir une gageure.

Par ailleurs, la situation démographique remet en cause la pérennité de l’accord dans l’armée en jouant en défaveur des ex-FAB. Plus âgés que les rebelles intégrés, ces derniers partent à la retraite et ne sont pas remplacés par d’autres Tutsi.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016. Le 31 décembre 2016, 300 militaires ex-FAB, en majorité des Tutsi, ont été mis à la retraite. « Au Burundi, 300 militaires mis à la retraite », Deutsche Welle, 4 janvier 2017.Hide Footnote Très inquiets de cette évolution, les ex-FAB dénoncent un commandement qui ne correspond plus à l’accord d’Arusha et ne pourra y correspondre à l’avenir. En effet, d’une part, compte tenu du climat de terreur et de la polarisation ethnique qui règnent dans les services de sécurité, trouver de nouvelles recrues tutsi risque de devenir une gageure. D’autre part, le gouvernement a décidé de ne plus appliquer le quota 50/50 mais le quota de 40 (Tutsi) /60 (Hutu) pour les recrutements dans l’armée à partir de 2016.[fn]« FDN : des quotas contre génocide et coups d’Etat », Iwacu, 8 février 2017.Hide Footnote

Cette politisation historique de l’armée (la réalité n’a jamais été autre au Burundi), combinée au putsch de mai 2015 qui a mis au jour les loyautés des uns et des autres, a laissé un noyau dur autour du président Nkurunziza. Il se compose d’officiers occupant des postes stratégiques, qui sont ses anciens camarades de la lutte armée au sein du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie et combattent désormais leurs anciens compagnons du maquis partis en dissidence.[fn]Le général Evariste Ndayishimiye en est un exemple typique qui, fort de son parcours dans le maquis, a su gravir les échelons dans le système de Nkurunziza, passant par le poste de ministre de l’Intérieur et des fonctions à l’étranger, pour devenir en 2016 le secrétaire général du parti au pouvoir.Hide Footnote

C. La politique internationale de l’armée burundaise remise en cause

La crise actuelle remet progressivement en cause le statut et les avantages acquis par l’armée burundaise depuis 2004. Soumise à une brutale baisse des effectifs à la fin de la guerre civile, la Force de défense nationale a certes été choyée par le pouvoir mais son engagement dans les missions de maintien de la paix a été sa véritable bouée de secours et lui a permis d’être une institution privilégiée dans un Etat pauvre. Cependant, cet effet stabilisateur est potentiellement en train d’être remis en cause par l’attitude jusqu’au-boutiste du régime.

Faire de l’armée la vitrine du processus de paix a permis au régime de développer un discours d’autopromotion auprès de ses partenaires internationaux, de vanter la réussite de la consolidation de la paix à la burundaise et de réduire la présence perçue comme trop intrusive des Nations unies dans le pays.[fn]Nina Wilén, David Ambrosetti, Gérard Birantamije, « Sending peacekeepers abroad, sharing power at home: Burundi in Somalia », Journal of Eastern African Studies, 9 mars 2015.Hide Footnote De son côté, en devenant le meilleur exemple de l’accord d’Arusha, l’armée a amélioré son image et son statut et obtenu des avantages conséquents. Mais c’est surtout sa participation aux missions de maintien de la paix qui lui a procuré de nouveaux avantages : professionnalisation, nouvelles ressources financières tant pour les militaires que pour le gouvernement, postes dans des organismes internationaux, etc. Avec la participation à l’Amisom à partir de 2007, le régime a découvert une stratégie de lutte contre la pauvreté parmi les militaires.

Comme les régimes précédents, les dirigeants qui sont arrivés au pouvoir en 2005 avaient conscience de la nécessité de veiller au bien-être des militaires. Ces derniers ont bénéficié d’une amélioration de leur situation salariale en 2006, d’une politique sociale avantageuse (attributions de crédits immobiliers à des taux préférentiels, prise en charge de la viabilisation des parcelles, gratuité des soins, etc.) et de généreuses promotions (inflation du corps des officiers) qui ont joué un rôle-clé dans la réussite de l’intégration.[fn]Entretiens de Crisis Group, ex-démobilisé, Bruxelles, et militaire, Nairobi, août 2016. Entretien téléphonique de Crisis Group, acteur de la réforme du secteur de la sécurité au Burundi, juin 2016.Hide Footnote Toutefois, le manque de ressources financières de l’Etat n’a pas permis d’éviter les tensions sociales dans l’institution militaire (par exemple, en 2009 au sujet de l’allocation logement).[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

A partir de 2007, la participation à l’Amisom a atténué le choc de la démobilisation/restructuration et la grogne sociale dans une armée pauvre. Alors qu’une nouvelle vague de démobilisation devait avoir lieu, le gouvernement s’est engagé en Somalie et a suspendu la réduction des effectifs. Aujourd’hui, l’armée burundaise compte environ 25 000 hommes dont plus de 5 000 (soit un cinquième) sont déployés en Somalie.[fn]Au moment de la rédaction de ce rapport, l’effectif burundais au sein de l’Amisom s’élève à 5 432 hommes.Hide Footnote Cet engagement permet d’augmenter très substantiellement les salaires des militaires (800 dollars par mois en Somalie contre 40 dollars au Burundi) et, du fait de la durée de la mission, presque toute l’armée burundaise a effectué une rotation en Somalie (certains font même leur seconde rotation).[fn]Du fait des prélèvements du gouvernement, le salaire réel en mission avoisine les 500-600 dollars. Entretien de Crisis Group, militaire, Nairobi, août 2016. Cette mission a dix ans cette année.Hide Footnote Par ailleurs, en cas de décès en mission, une somme de 50 000 dollars est versée aux ayants droit. A Gitega, la deuxième ville du Burundi, les vétérans de l’Amisom ont construit un nouveau quartier résidentiel.

[L]e développement d’un conflit de basse intensité au Burundi contredit son rôle de ‹ force de maintien de la paix › dans d’autres conflits.

Outre la hausse de salaire pour les militaires, la participation aux missions de maintien de la paix est aussi synonyme de nouvelles perspectives de carrière à l’inter-national.[fn]L’ex-président Buyoya est devenu le premier chef de la Misma, puis le haut représentant de l’UA au Mali à partir de 2012 ; le putschiste major général Cyrille Ndayirukiye a été directeur de l’Eastern Africa Standby Force (East brigade) à Nairobi ; le défunt général Athanase Kararuza a été l’adjoint du chef de la Misca en Centrafrique ; le général Silas Ntirwurirwa a été le commandant de l’Amisom ; et le général Kabisa a été en poste à l’East brigade.Hide Footnote La formation militaire et les financements destinés au budget de l’Etat constituent d’autres bénéfices. Ainsi, les militaires burundais ont reçu une formation pré-déploiement dispensée principalement mais pas uniquement par le programme américain African Contingency Operations Training and Assistance (Acota) ; et environ 200 dollars de la solde de chaque militaire en mission en Somalie revient à l’Etat, en principe pour financer l’équipement et d’autres frais militaires, une procédure normale pour les missions de maintien de la paix.[fn]Correspondance de Crisis Group, responsable d’une organisation multilatérale, mars 2017.Hide Footnote

Souhaitant maximiser le retour sur investissement tant politique que financier de la participation au maintien de la paix, le régime a fait plusieurs offres de service (Mali, République centrafricaine) et les forces de sécurité burundaises ont ainsi été déployées dans le cadre de la mission de l’Union africaine en Centrafrique (Misca) puis de la mission onusienne qui lui a succédée (Minusca). La participation au maintien de la paix est devenue une politique officielle, ajoutée aux missions de la Force de défense nationale.[fn]La participation aux missions de maintien de la paix des organisations multilatérales fait partie des cinq missions de la Force de défense nationale telles que définies dans la politique nationale de défense. « Politique nationale de défense », op. cit. Outre la Minusca et l’Amisom, le Burundi a participé à la Minuad, à l’Onuci et à la Minustah avec des effectifs ne dépassant pas 50 hommes par mission.Hide Footnote

La crise actuelle a conduit au retrait de l’assistance internationale et à de forts questionnements sur la participation de l’armée burundaise aux missions de maintien de la paix. En effet, le développement d’un conflit de basse intensité au Burundi contredit son rôle de « force de maintien de la paix » dans d’autres conflits.[fn]Nina Wilén, Gérard Birantamije and David Ambrosetti, « Is Burundi still a credible peacekeeper? », The Washington Post, 23 mai 2015.Hide Footnote

Dès les prémices de la crise, les principaux pourvoyeurs de coopération militaire se sont retirés.[fn]La première crispation entre les coopérations militaires occidentales (Etats-Unis, France, Pays-Bas, Belgique) et le gouvernement burundais a suivi l’attaque de Cibitoke début 2015, et la réaction brutale de l’armée burundaise. La relation avec ces coopérations n’a fait que se détériorer après cette attaque. « Ecoutons ce trop bruyant départ des instructeurs militaires de l’armée burundaise », Iwacu, 22 avril 2015 ; « US suspends Burundi peacekeeping training over protests », Reuters, 23 mai 2015. La Chine n’a pas suivi ce mouvement. « La Chine octroie des engins de travaux à l’armée burundaise », RTNB, 8 juillet 2016.Hide Footnote Les autorités américaines ont suspendu les formations du programme Acota, qui avait déjà été réduit car un nombre conséquent de troupes et d’officiers en avaient déjà bénéficié, et les autorités hollandaises ont suspendu la majeure partie de leur programme de développement du secteur de la sécurité (DSS), le plus important programme bilatéral de coopération militaire d’un point de vue financier.[fn]Ce programme a débuté en 2010, devait durer huit ans pour un montant d’environ 20 millions d’euros et comportait trois piliers (police, armée et gouvernance). Seul son volet gouvernance est encore actif. Ce programme a notamment dispensé des formations sur la gestion négociée de l’espace public, sur la neutralité politique et soutenu des “compétitions éthiques” entre commissariats sur l’usage légal de la contrainte en mars 2015. www.programmedss.bi/fr.Hide Footnote Alors que des organisations de la société civile ont lancé une campagne sur les réseaux sociaux pour le retour des soldats burundais des missions de maintien de la paix (« bringbackoursoldiers »), la participation du Burundi est contestée par les Nations unies et l’Union européenne.

Après plusieurs mois d’âpres débats, le Burundi a menacé […] de retirer ses troupes faute d’un nouveau moyen de paiement satisfaisant.

Le financement de primes mensuelles des soldats de l’Amisom est assuré par l’Union européenne (UE), par l’intermédiaire de l’Union africaine (UA). L’EU octroie, depuis janvier 2016, 800 dollars par mois par soldat – 1 028 dollars auparavant –, et les pays contributeurs de troupes décident du montant qu’ils allouent à leurs soldats.[fn]Paul D Williams, « Paying for AMISOM: Are Politics and Bureaucracy Undermining the AU’s Largest Peace Operation? », International Peace Institute, 11 janvier 2017.Hide Footnote Le gouvernement burundais payait ses troupes 800 dollars avant janvier 2016 et retenait donc 200 dollars pour ses frais généraux. La participation de l’armée burundaise dans la mission aurait alors rapporté 52 millions de dollars par an aux militaires et 13 millions au budget du gouvernement. En mars 2016, l’UE a décidé que le non-respect par le Burundi de l’accord de Cotonou, qui fixe les principes et modalités d’une partie de l’aide européenne, interdisait ces paiements, et a demandé à l’UA de trouver le moyen de payer les soldats burundais de l’Amisom sans passer par le gouvernement. Après plusieurs mois d’âpres débats, le Burundi a menacé, dans une lettre à la Commission de l’UA du 8 décembre, de retirer ses troupes faute d’un nouveau moyen de paiement satisfaisant.

En janvier 2017, un compromis semble avoir été trouvé selon lequel les paiements seraient versés aux soldats par l’intermédiaire d’une banque commerciale et non par l’intermédiaire du gouvernement.[fn]« Burundi, AU resolve AMISOM pay dispute », Africanews, 16 février 2017.Hide Footnote Les menaces du Burundi ont visiblement porté leurs fruits, sans doute en raison de l’importance de l’Amisom à la fois pour l’UA et pour l’UE. Si le nouvel arrangement se confirmait, cela pourrait apporter une bouffée d’oxygène à la fois à l’armée burundaise et au régime car ce dernier sera toujours en mesure de prélever une part des primes versées par l’UE aux soldats de l’Amisom.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, diplomate, 27 mars 2017.Hide Footnote

Cependant, la participation du Burundi au maintien de la paix fait l’objet d’une plus grande vigilance et d’un examen minutieux. Ainsi les candidatures de certains personnels burundais pour participer à l’Amisom et à la Minusca ont été rejetées et d’autres, déjà déployés, ont été rapatriés.[fn]Les candidats étaient trois majors dont la participation à la répression au Burundi en 2015 avait été signalée par l’Office du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’Homme. Le dernier officier en date à être renvoyé est un lieutenant-colonel. « Trois hommes avertis en valent beaucoup », Iwacu, 2 février 2016 ; « Le lieutenant-colonel Alfred Mayuyu renvoyé de la MINUSCA par l’ONU », Radio publique africaine (RPA), 22 août 2016. Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote Cette politique s’est intensifiée avec le renvoi de l’ensemble du contingent de la police burundaise de la Minusca (280 hommes).[fn]« L’ONU met un terme au mandat des policiers burundais, accusés d’exactions », Agence France-Presse, 4 juin 2016.Hide Footnote

IV. L’avenir de l’armée à l’image de l’avenir du pays

Avant 2015, l’armée burundaise symbolisait en apparence la reconstruction du pays après la guerre civile et constituait un élément essentiel du projet des puissances occidentales de former et de financer des militaires africains pour les opérations de maintien de la paix sur le continent. Depuis avril 2015, une crise politique largement prévisible a provoqué des désertions, exposé les lignes de fracture historiques au sein de l’armée, et suscité une certaine contestation quant à sa participation aux missions internationales de maintien de la paix. Une formation sur le maintien de la paix a quelque peu professionnalisé une armée regroupant vieille garde et anciens rebelles et sa position de neutralité lors des émeutes de 2015 atteste de la volonté d’un certain nombre d’officiers de rester à l’écart des batailles politiques. Cependant, cette politique de transformation a été contrariée par le manque de cohésion de l’institution militaire, le commandement parallèle et le clientélisme pratiqué par un régime kleptocrate et violent.

La résolution de la crise dans l’institution militaire passe par un règlement politique, auquel les militaires loyalistes et frondeurs devront être associés. Mais jusqu’à présent, tous les efforts de médiation se sont soldés par des échecs et aucun dialogue n’a commencé entre l’opposition et le régime – ce dernier étant hostile à l’idée même de négociation. Ainsi, malgré plusieurs tentatives de médiation par Benjamin Mkapa en 2016 et 2017, le gouvernement refuse toujours de rencontrer et de dialoguer avec les membres de l’opposition qui font l’objet d’un mandat d’arrêt national. La perspective d’un dialogue entre l’opposition et le régime s’éloignant avec la persistance de la crise politique, il n’y a pas de solution évidente à la crise de l’armée. Par conséquent, on peut s’interroger sur l’impact, à terme, de cette situation sur l’institution militaire : la neutralisation des opposants dans l’armée pourrait-elle la déstabiliser en provoquant une contre-réaction violente, ou réussir et aboutir au « déclin silencieux » de la Force de défense nationale ?[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de l’armée, Nairobi, août 2016.Hide Footnote

Depuis le putsch manqué de mai 2015, et vu l’échec de la médiation, plusieurs scénarios sont possibles pour le Burundi : une nouvelle tentative de déstabilisation pourrait aboutir à un changement de régime relativement rapide, ou à une désintégration des structures de commandement et une guerre civile ; une stagnation de l’institution militaire pourrait la voir se dégrader à l’image du pays.

La combinaison des éliminations ciblées et de l’achat des consciences peut permettre de réduire les opposants à une minorité qui n’aura d’autres choix que de se taire ou de partir en exil.

Si l’idée se répand parmi les militaires que le maintien de Pierre Nkurunziza au pouvoir et le jusqu’au-boutisme du régime sont trop préjudiciables à leurs intérêts, certains pourront être tentés par un nouveau putsch. La dégradation de leur situation économique et sociale combinée à la peur de l’élimination physique peut leur faire sauter le pas, comme en mai 2015. Toute tentative de changer la constitution pour permettre au président de briguer un nouveau mandat serait particulièrement risquée. Certains officiers ex-PMPA partagent ces inquiétudes et craignent que la politique actuelle compromette leur avenir. Ils pourraient donc aussi participer à une nouvelle tentative de putsch.

La remise en cause du compromis politique dans le secteur de la sécurité fait maintenant resurgir les anciennes divisions et rancœurs qui avaient été mises de côté mais n’avaient certainement pas disparu. Par conséquent, une mutinerie consécutive à de nouvelles arrestations d’ex-Forces armées burundaises (ex-FAB), à un nouveau meurtre d’un militaire de haut rang ou à un conflit avec les agents du service de renseignement ou la police n’est pas à exclure. La spontanéité d’une telle mutinerie, qui ne pourrait qu’être partielle en raison des clivages politico-ethniques de l’institution militaire, ouvrirait la voie à de nombreux scénarios – de la victoire par effet de surprise à la défaite faute de masse critique.

La politique de neutralisation des opposants dans l’armée peut aussi réussir. La combinaison des éliminations ciblées et de l’achat des consciences peut permettre de réduire les opposants à une minorité qui n’aura d’autres choix que de se taire ou de partir en exil, comme les anti-troisième mandat de la société civile et du monde politique. Le mouvement de défections en cours peut s’amplifier et l’armée être ainsi complètement purgée de ses éléments anti-troisième mandat. Ces derniers pourraient alimenter les réseaux de résistance à l’étranger mais le scénario de la formation d’une force unie et conséquente aux frontières du pays est pour le moment exclu à cause des divisions entre factions d’opposition et du manque de soutien extérieur.

L’armée cesserait alors d’être une poche de résistance au pouvoir du président Nkurunziza et de son entourage. La Force de défense nationale (FDN) ne se désintégrerait pas brutalement mais entrerait dans une phase de déclin du fait de la fuite de ses cadres les plus expérimentés, de la suppression des appuis étrangers, de sa politisation continue, de la réduction de son internationalisation et des difficultés budgétaires du gouvernement. Pauvre et faible, elle ne serait plus un danger pour le pouvoir qui concentrerait les ressources militaires restantes sur quelques unités sûres comme la Brigade spéciale de protection des institutions. Les objectifs stratégiques définis pour la FDN et le projet d’en faire « une armée loyale, professionnelle, prospère, moderne et républicaine » ne seraient alors plus qu’un souvenir.[fn]Politique sectorielle 2011-2015, ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants, p. 3. Tous les documents de planification sont porteurs de cette vision de la Force de défense nationale et mettent l’accent sur les ressources nécessaires pour en faire une force professionnelle. Livre blanc sur la Défense, Bujumbura, février 2014 ; stratégie sectorielle 2013-2016, ministère de la Défense nationale et des Anciens combattants.Hide Footnote Cela correspondrait à un schéma militaire qui a été envisagé comme un risque lors de la définition de la politique nationale de défense et qu’on retrouve dans de nombreux régimes africains autoritaires.[fn]« Politique nationale de défense », op. cit., p. 15.Hide Footnote

En dépit de l’intransigeance du gouvernement, le dialogue politique entre le régime et l’opposition reste indispensable.[fn]Rapports de Crisis Group, Les élections au Burundi : l’épreuve de vérité ou l’épreuve de force ?, op. cit. ; et Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit. ; et le briefing Burundi : la paix sacrifiée ?, op. cit.Hide Footnote Les divisions dans l’armée font de ces recommandations une urgence, d’autant plus que la perte de soutien financier extérieur risque d’accélérer sa dégradation.

Dans la mesure du possible, il faut encourager les groupes armés exilés à poursuivre sur la voie politique et à travailler à l’unification de l’opposition.

Les responsables des organisations multilatérales qui cherchent une issue à la crise burundaise, y compris le nouveau président de la Commission de l’Union africaine, et les bailleurs du Burundi devraient indiquer très clairement aux autorités burundaises que leur position intransigeante, et les actes de répression et de violence sont inacceptables. Dans la mesure du possible, il faut encourager les groupes armés exilés à poursuivre sur la voie politique et à travailler à l’unification de l’opposition.

La participation des forces burundaises aux missions de maintien de la paix continuera vraisemblablement, à la suite de l’arrangement trouvé avec l’UA concernant l’Amisom. Ceci comporte des dangers désormais évidents ; le risque d’inclusion de membres des milices au sein des unités déployées, et le risque qu’une armée de plus en plus sous la coupe du régime ne soit impliquée à l’avenir dans des abus des droits humains, à l’image de la police et des renseignements. Tous ceux qui soutiennent et financent cette participation doivent être très vigilants, et augmenter leurs efforts de contrôle (vetting). Ils doivent être prêts, si le comportement de l’armée burundaise se dégrade, à la remplacer au sein des missions internationales.

Toute formation internationale devrait désormais être conditionnée à des signes d’ouverture du gouvernement, y compris concernant le dialogue avec l’opposition en exile. Le risque d’un affaiblissement de l’armée à long terme en raison du retrait du soutien extérieur est beaucoup moins important pour le pays que celui d’un remodelage de l’armée conformément au projet autoritaire du régime, alors que les partenaires internationaux ferment les yeux.

V. Conclusion

La crise du régime burundais est rapidement devenue une crise de l’armée burundaise. Ce seul fait sème le doute sur la réussite du projet de « nouvelle armée républicaine » vantée par les autorités burundaises et leurs partenaires. Il souligne les limites de la formation pour changer le fonctionnement des institutions et instaurer une gouvernance démocratique du secteur de la sécurité. Si l’armée burundaise a changé depuis la signature de l’accord d’Arusha en 2000, les liens pernicieux entre pouvoir politique et armée sont en revanche restés les mêmes.

Nairobi/Bruxelles, 5 avril 2017

Annexe A : Carte du Burundi

Carte du Burundi. International Crisis Group/Kjell Olsson, janvier 2016. Basé sur la carte des Nations Unies no. 4048, Rev. 8 (mai 2015).
Burundi's President Pierre Nkurunziza arrives for the celebrations to mark Burundi's 55th anniversary of the independence at the Prince Louis Rwagasore stadium in Bujumbura, Burundi July 1, 2017. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Briefing 153 / Africa

Premier pas vers la réforme au Burundi : mettre un terme au système de contributions forcées

As May elections approach, Burundi’s ruling party says it has stopped demanding payments from citizens to finance the polls. But the confiscatory practice persists. Bujumbura should move decisively to halt it as a prelude to wider-ranging improvement of governance in the country.

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Que se passe-t-il ?* En 2017, le gouvernement du Burundi a imposé des contributions prétendument volontaires à ses citoyens pour financer les élections de mai 2020. Mais le parti au pouvoir n’a pas indiqué comment ces fonds seraient alloués, il a mené des collectes coercitives, qu’il a prolongées des mois après leur terme.

En quoi est-ce significatif ? Ce système confiscatoire et arbitraire de contributions forcées pourrait avoir pour seul effet d’attiser l’animosité des Burundais, déjà sous pression dans un contexte de répression politique, et d’accroître les risques de violence, à l’approche des élections de 2020, voire après.

Comment agir ? Les partenaires internationaux devraient faire pression sur les autorités burundaises pour mettre un terme définitif aux contributions forcées, expliquer publiquement comment les fonds ont été alloués, poursuivre les responsables de violations graves et de détournement et lancer un dialogue relatif aux droits humains et aux réformes de gouvernance.

*Crisis Group a effectué le travail de terrain pour ce Briefing avant la pandémie Covid-19. Certaines dynamiques examinées dans cette publication peuvent avoir changé entre-temps. À l’avenir, nous tiendrons compte de l’impact de la pandémie dans nos recherches et nos recommandations, et nous proposerons une analyse spécifique de la manière dont l’épidémie affecte les conflits dans le monde.

Synthèse

Au Burundi, le gouvernement a intensifié la répression politique et poussé sa population déjà exsangue à contribuer aux efforts financiers. Depuis 2017, il collecte des « contributions » auprès des citoyens burundais, sous prétexte de financer les élections de mai 2020. Le gouvernement a officiellement mis un terme à ce régime de contribution au cours de l’été 2019, mais la milice de jeunes, les Imbonerakure, continue de collecter de l’argent. Bien que le parti au pouvoir ait choisi un nouveau candidat aux élections, ce qui laisse penser que le président Pierre Nkurunziza va quitter ses fonctions, après un troisième mandat controversé, les tensions préélectorales restent vives. Les dirigeants du Burundi pourraient réduire les risques de violences avant les élections et tenter de rétablir les relations avec les partenaires extérieurs en mettant réellement fin aux pratiques de contributions forcées, en faisant la lumière sur l’utilisation de ces fonds et en enquêtant sur les principaux responsables des détournements de l’argent destiné à la préparation des élections et, le cas échéant, en les traduisant en justice. Des réformes plus globales seront indispensables, mais la suppression de ces contributions et des mesures connexes pourrait renforcer la confiance et permettre d’avancer dans cette direction.

En 2015, l’annonce d’un troisième mandat de Nkurunziza a provoqué un mouvement de protestation populaire, une tentative avortée de coup d’Etat et une longue période d’instabilité politique et économique au Burundi. Cinq ans plus tard, bien que le gouvernement tente de faire croire que la situation se stabilise et revient à la normale, il n’en est rien. Le gouvernement continue d’empêcher la société civile d’agir librement et utilise la violence et l’intimidation contre l’opposition politique. Lors de la préparation des élections présidentielles, législatives et municipales de mai 2020, le régime a réprimé les partisans du principal parti d’opposition, le Congrès national pour la liberté (CNL), et d’autres personnes considérées comme dissidentes. Les Imbonerakure, une milice constituée de jeunes du parti au pouvoir, qui sévit dans l’impunité, est le principal outil de cette campagne de répression.

Dans ce contexte, la lourde collecte, organisée par le gouvernement, de contributions prétendument volontaires, visant à financer le scrutin à venir, est une autre épreuve imposée à la population burundaise. Les Imbonerakure, qui s’associent à de nombreux services gouvernementaux et de sécurité, ont intimidé et harcelé la population pour obtenir ces contributions, alors que les soupçons de détournement de fonds et les informations relatives à la dépendance de la milice à cet afflux financier se multiplient. Le système de contributions, qui accroit la pression financière sur une population déjà exsangue et augmente la pression sur une économie nationale vacillante, pourrait exacerber les tensions politiques dans un pays qui ne s’est pas encore complètement remis des troubles de 2015.

Dans l’idéal, les autorités burundaises devraient adopter les réformes en matière de droits humains et de gouvernance exigées par les partenaires internationaux et qui conditionnent le rétablissement de l’aide apportée au gouvernement, suspendue à la suite des violences de 2015. Néanmoins, on ne peut raisonnablement pas s’at­tendre à ce que ces réformes soient mises en œuvre dans les quelques semaines qu’il reste avant les élections. Les interlocuteurs internationaux de Bujumbura devraient se fixer un objectif plus modeste, qui consisterait à convaincre les responsables burundais et les candidats aux élections de : s’engager à mettre un terme à toutes les formes de contributions forcées – qu’il s’agisse de sommes d’argent ou de biens – en dehors du système fiscal officiel ; expliquer en toute transparence à la population comment les sommes collectées pour les élections ont été dépensées ; et demander à la police d’enquêter sur les personnes suspectées de détournements graves et de violations des droits humains au cours de la collecte des contributions, afin qu’elles puissent être traduites en justice.

Evariste Ndayishimiye, le candidat au scrutin présidentiel pour le parti au pouvoir, le Conseil national pour la défense de la démocratie – Forces pour la défense de la démocratie (CNDD-FDD), a indiqué vouloir rétablir le lien avec les acteurs internationaux. Les partenaires extérieurs du Burundi devraient encourager Ndayishimiye à respecter ces modestes engagements, portant sur la suppression des contributions forcées, qui marqueraient les prémices du programme de réforme qu’ils voudraient le voir entreprendre.

La mise en place d’un programme de réformes globales sera encore longue et difficile. Néanmoins, en prenant ces mesures relatives aux contributions forcées, les responsables actuels et les futurs dirigeants du pays pourraient montrer leur volonté de progresser dans la bonne direction.

Les effets persistants de la crise de 2015

En avril 2015, la décision controversée du président Nkurunziza de se présenter pour un troisième mandat a contribué à plonger le Burundi dans une crise durable. Les manifestants ont envahi les rues et les autorités, avec l’aide de la violente milice de jeunes Imbonerakure, ont réprimé la société civile et les citoyens. Les hauts gradés de l’armée se sont divisés et plusieurs anciens alliés de Nkurunziza ont mené une tentative avortée de coup d’Etat à la fin du mois de mai de la même année.[fn]Voir le briefing Afrique de Crisis Group N°111, Burundi : la paix sacrifiée?, 29 mai 2015.Hide Footnote

La répression qui a démarré en 2015 s’est poursuivie depuis lors et la situation des droits humains dans le pays s’est encore détériorée au cours de la préparation des élections de 2020. Inquiet, le gouvernement de Bujumbura a continué d’utiliser les services de sécurité de l’Etat et la milice Imbonerakure pour se maintenir au pouvoir, en réprimant l’opposition politique. De nombreux membres de l’opposition ont été la cible d’attaques, d’arrestations arbitraires ou d’exécutions sommaires, ou ont simplement disparu.[fn]Voir « Burundi : abus généralisés visant l’opposition », Human Rights Watch, 12 juin 2019.Hide Footnote  Une commission d’enquête des Nations unies a constaté des pratiques de violations des droits humains qui semblent « s’accélérer alors que les élections présidentielles et législatives de 2020 approchent » et identifié les Imbonerakure comme les principaux auteurs de ces violations et les opposants politiques au régime (en particulier les partisans du CNL), comme les principales victimes.[fn]« Rapport de la commission d’enquête sur le Burundi », Conseil des droits de l’homme des Nations unies, document de l’Assemblée générale des Nations unies A/HRC/42/49, 6 août 2019. La commission a basé ses conclusions sur des entretiens menés auprès de 300 personnes résidant au Burundi ou dans les pays tiers, qui s’ajoutent aux plus de 1 000 témoignages déjà recueillis.Hide Footnote

Parallèlement, les autorités burundaises ont orchestré une campagne constante de répression à l’encontre des voix indépendantes capables d’informer la population sur ces violations. En février 2019, le gouvernement a forcé le Bureau des droits de l’homme des Nations unies au Burundi à cesser ses activités.[fn]Bujumbura a suspendu sa coopération avec le Bureau des droits de l’homme des Nations unies depuis la publication d’un rapport critique commandé par le Conseil des droits de l’homme en 2016. Voir « Fermeture du Bureau des droits de l’homme des Nations unies au Burundi », Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, communiqué de presse, 5 mars 2019.Hide Footnote  En mars 2019, Bujumbura a retiré sa licence d’exploitation à la BBC et a renouvelé la suspension de la radio La Voix de l’Amérique (Voice of America). En juin, le gouvernement a suspendu les activités de l’ONG Parcem, un des derniers groupes de défense des droits humains à maintenir ses activités au Burundi.[fn]Sam Mednick, « Fears of New Atrocities Rise in Burundi as Nkurunziza Ratchets Up His Repression », World Politics Review, 6 septembre 2019.Hide Footnote  Quatre journalistes d’Iwacu, un des derniers organes de presse indépendante du Burundi, ont été arrêtés en octobre alors qu’ils enquêtaient sur des affrontements survenus dans la province de Bubanza. Au début de 2020, ils ont été condamnés à deux ans et demi de prison.[fn]« Les 4 journalistes d’Iwacu condamnés pour “tentative impossible” à 2 ans et 6 mois de prison », Iwacu, 30 janvier 2020.Hide Footnote

Les diplomates et divers observateurs soulignent l’isolement de Nkurunziza : il quitte rarement le pays et refuse régulièrement de rencontrer les émissaires étrangers.

Les efforts internationaux visant à guérir les blessures ouvertes en 2015 se sont révélés majoritairement inefficaces.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°278, Burundi : à court d’options, 20 juin 2019 ; et Elissa Jobson et Nelleke van de Walle, « AU heads of state summit needs to whip Nkurunziza back into line », The East African, 10 juillet 2019.Hide Footnote  Le dialogue inter-burundais entre le gouvernement et les figures de l’opposition, résidant au Burundi ou en exil, sous l’égide de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), qui avait nommé le président ougandais Yoweri Museveni comme médiateur et l’ancien président tanzanien Benjamin Mkapa comme facilitateur, a échoué. Le dialogue a été interrompu en 2019, en grande partie du fait des divisions internes à la CAE et peu de pays de la région sont désireux ou capables d’influencer Bujumbura à travers des canaux bilatéraux. Les diplomates et divers observateurs soulignent l’isolement de Nkurunziza : il quitte rarement le pays et refuse régulièrement de rencontrer les émissaires étrangers.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentant du gouvernement burundais, juillet 2019 ; chercheur burundais indépendant, novembre 2019 ; diplomate des Nations unies, New York, novembre 2019. Entretien téléphonique de Crisis Group, diplomate basé à Bujumbura, novembre 2019.Hide Footnote  Michel Kafando, l’envoyé spécial de l’ONU au Burundi qui a démissionné en octobre 2019, n’a rencontré Nkurunziza qu’une seule fois au cours de son mandat de deux ans et demi.[fn]Il est difficile d’établir si Michel Kafando a quitté son poste parce qu’il était arrivé au terme de son mandat ou parce qu’il n’avait pas l’influence politique nécessaire pour être efficace. « La situation au Burundi demeure tendue, selon Michel Kafando qui quitte son poste d’envoyé de l’ONU », ONU Info, 30 octobre 2019. Entretiens de Crisis Group, diplomates à l’ONU, New York, juin 2019.Hide Footnote  En parallèle, les diplomates burundais tentent de convaincre leurs homologues que tout va pour le mieux dans leur pays.[fn]Tweet d’Albert Shingiro, @AShingiro, représentant permanent du Burundi auprès de l’ONU à New York, 10h34, 29 janvier 2020 ; entretiens de Crisis Group, diplomates à l’ONU, New York, juin-décembre 2019.Hide Footnote

Les années de crise et de répression, bien qu’elles aient permis à Bujumbura d’évi­ter tout examen critique, ont causé des dégâts que les autorités n’ont pas voulu regarder en face, et encore moins tenté de réparer, et dont le coût financier s’avère élevé. Premièrement, après les événements de 2015, l’UE (le plus important bailleur du Burundi) a suspendu son aide financière directe au gouvernement burundais conformément à l’article 96 de l’Accord de Cotonou (2000), qui prévoit la suspension ou la modification de l’aide bilatérale au développement si l’une des parties ne respecte pas certaines de ses obligations relatives aux droits humains, aux principes démocratiques et à l’Etat de droit.[fn]Décision (UE) 2016/394 du Conseil du 14 mars 2016 relative à la conclusion de la procédure de consultation avec la République du Burundi au titre de l’article 96 de l’accord de partenariat entre les membres du groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part.Hide Footnote D’autres bailleurs importants tels que la Belgique, les Pays-Bas et la Suisse ont également suspendu leur soutien bilatéral direct au gouvernement, même si, tout comme l’UE, ils ont continué à soutenir les partenaires non gouvernementaux capables de fournir directement des biens et des services à la population burundaise.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°264, Soutenir la population burundaise face à la crise économique, 31 août 2018.Hide Footnote

L’absence de soutien des bailleurs entraine des retombées négatives, telles que l’affaiblissement d’un système de santé déjà fragile. Bien que le Burundi n’ait jusqu’à présent enregistré que trois cas de Covid-19, du fait du manque de tests ou de l’insu­larité relative qui aurait eu pour effet de protéger le pays face à la pandémie, il n’aurait pas les ressources nécessaires pour faire face à une flambée du virus.[fn]« Burundi records three cases of coronavirus », The East African, 3 avril 2020.Hide Footnote

La crise de 2015 a également sinistré l’économie du Burundi. Elle a ébranlé la confiance des investisseurs et de nombreux Burundais se plaignent de la détérioration de leur niveau de vie depuis cette crise.[fn]Par exemple, les salaires de la fonction publique n’ont pas été augmentés pour refléter la hausse de l’inflation, ce qui est un coup dur pour les fonctionnaires qui ne reçoivent plus non plus, depuis janvier 2016, leurs primes de fin d’années, les annales. Voir « RIP annales et primes ! », Iwacu, 20 mars 2016. Voir également le rapport de Crisis Group, Soutenir la population burundaise face à la crise économique, op. cit.Hide Footnote  Selon la Banque mondiale, le taux de croissance annuel a chuté de sa moyenne de 4,2 pour cent entre 2004 et 2014 à –3,9 pour cent en 2015 et –0,6 pour cent en 2016.

Depuis lors, de meilleures récoltes de thé et de café ont favorisé une légère reprise (avec une croissance de 0,5 pour cent en 2017 et 1,6 pour cent en 2018), mais on reste loin des taux d’avant 2015.[fn]Voir le profil pays du Burundi sur le site Web de la Banque mondiale.Hide Footnote  En décembre 2019, l’organe de presse Iwacu annonçait que le gouvernement avait presque épuisé ses réserves de devises étrangères.[fn]« La chute persistante des devises inquiète », Iwacu, 16 décembre 2019.Hide Footnote  Les rapports de la Banque centrale ont confirmé cette information, indiquant que les réserves de devises étrangères avaient sensiblement diminué depuis 2015, ce qui empêchait le pays de s’adapter efficacement aux fluctuations du marché des changes.[fn]Selon le rapport annuel de 2018 de la Banque de la République du Burundi, publié le 22 novembre 2019, les réserves officielles ont diminué de 10,9 pour cent en 2018 par rapport à 2017.Hide Footnote  Au moment de la publication de ce rapport, le taux de change officiel du dollar n’a pas beaucoup varié depuis 2015 (1 600 francs burundais pour un dollar en 2015, contre environ 1 800 aujourd’hui), mais le taux sur le marché noir est bien plus élevé, variant entre 2 700 et 2 850 francs pour un dollar.[fn]Entretiens de Crisis Group, étudiant burundais, journalistes basés à Nairobi et au Burundi, Bruxelles, février 2020 ; entretien téléphonique de Crisis Group, analyste politique, Bujumbura, mars 2020.Hide Footnote

Dans ce contexte de diminution des ressources, Nkurunziza a décidé en 2017 de se tourner vers la population pour accroitre les revenus à travers un mécanisme de contributions prétendument volontaires. Ce financement devait servir à préparer les élections de mai 2020, au cours desquelles Ndayishimiye, le secrétaire général du CNDD-FDD aura comme principal opposant Agathon Rwasa, à la tête du CNL et depuis longtemps chef de file de l’opposition. Mais en réalité, ces contributions sont également utilisées pour récompenser des soutiens et financer les Imbonerakure. Conjugué aux conditions économiques précaires et à une répression politique plus large, ce mécanisme de financement contribue à la paupérisation d’une population déjà en difficulté. Il semble peu probable que ces seules contributions conduisent à des violences généralisées – bien que certaines personnes aient refusé de les payer à l’échelle locale –, mais elles ne feront qu’exacerber les tensions internes et certains responsables du gouvernement burundais craignent également qu’elles les éloignent davantage de la population et fassent monter la grogne populaire.[fn]Entretien de Crisis Group, haut représentant burundais, octobre 2019. Il déclare : « Le fait qu’ils continuent à faire cela n’est pas bon pour nous. Cela met la population en colère (…) contre le CNDD-FDD ».Hide Footnote

Contributions et Répression Historique des contributions publiques et du contrôle gouvernemental

Bien que sa récente réintroduction ait créé d’importantes tensions sociales et politiques, la dépendance du gouvernement à l’égard des contributions dites volontaires et d’autres mesures ad hoc pour combler le manque de ressources n’est pas nouvelle au Burundi.

Cette pratique remonte à au moins deux décennies. A la fin des années 1990 – pendant la guerre civile burundaise (1993-2005) – le gouvernement dirigé par les Tutsi a cherché à obtenir des contributions prétendument volontaires de la population pour soutenir son effort de guerre. Les Burundais devaient verser cinq pour cent de leur salaire pour couvrir les frais militaires, y compris les rations et l’équipement. Pendant à peu près la même période, le CNDD-FDD, qui était le groupe rebelle hutu le plus important avant de devenir le parti au pouvoir au Burundi, a également compté sur la population pour fournir un soutien matériel, exigeant que chaque famille de paysans contribue à hauteur d’une quantité fixe de nourriture. Dans les camps de réfugiés en Tanzanie, où les groupes rebelles hutu avaient le dessus, les familles hutu donnaient des haricots, du maïs ou du bétail.[fn]Willy Nindorera, « The CNDD-FDD in Burundi : The Path from Armed to Political Struggle », Berghof Transitions Series No. 10, 2012, p. 18 ; Entretien de Crisis Group, membre de l’opposition burundaise, Nairobi, juillet 2019.Hide Footnote

Ces régimes de contribution n’ont cependant pas pris fin avec la guerre.

Ces régimes de contribution n’ont cependant pas pris fin avec la guerre. Une fois au gouvernement, le président Nkurunziza et le CNDD-FDD ont continué à soutirer un soutien matériel à la population en dehors du système fiscal officiel. Par exemple, en 2006, Nkurunziza a introduit un programme obligatoire de travaux publics communautaires, qui exigeait des quartiers qu’ils contribuent physiquement au nettoyage, à la construction et à l’entretien des espaces publics et des permanences locales du CNDD-FDD.[fn]La commission d’enquête de l’ONU note que ces pratiques se sont poursuivies dans son cycle de rapport actuel, déclarant que « la population est aussi contrainte de verser régulièrement diverses contributions exigées sans base légale, y compris pour financer la construction de permanences locales du CNDD-FDD».Hide Footnote  Les travailleurs du secteur public ont vu leur salaire retenu pour assurer leurs contributions, les fonds étant souvent dirigés vers le parti. Le programme exigeait également des entreprises qu’elles apportent des contributions en nature, par exemple en faisant don de sacs de ciment pour la construction.[fn]Entretien de Crisis Group, professeur basé à Bujumbura, Nairobi, juillet 2019.Hide Footnote  Même si les programmes de participation de masse impliquant le nettoyage des villes et la construction d’infrastructures de base sont courants dans de nombreux pays de la région, la nature coercitive et partisane de l’approche du CNDD-FDD a renforcé les tensions politiques et la polarisation.

La modernisation du système fiscal formel en 2013 (y compris l’élaboration d’un code des impôts) a permis au Burundi de collecter jusqu’à 80 pour cent des dépenses récurrentes de l’Etat, mais le système informel de contributions au parti au pouvoir, qui a consolidé le contrôle du gouvernement sur les sources de clientélisme, n’a jamais été démantelé.[fn]« Collecting tax in Africa: Above the table », The Economist, 13 juin 2014. Le 26 décembre 2019, lors d’une émission publique dans la province de Gitega, le président Nkurunziza a souligné l’auto­nomie financière du Burundi, en précisant que près de 90 pour cent du budget de l’Etat provenait des recettes intérieures.Hide Footnote  Pour renforcer son emprise sur les flux financiers informels, le gouvernement a commencé en 2015 à exiger de chaque chef de famille qu’il inscrive les coordonnées de tous les membres de la famille, des employés de maison et même des visiteurs de passage dans un registre appelé « cahier de ménage ». Les autorités ont imprimé les registres et ont obligé les gens à acheter le cahier de ménage obligatoire auprès des administrateurs locaux pour 2 000 francs. Malgré l’absence de loi stipulant cette obligation (et encore moins prévoyant des sanctions en cas de non-respect), la police et les Imbonerakure utilisent désormais le cahier de ménage comme un outil de vérification lors de leurs déplacements dans les ménages pour contrôler le respect de l’obligation d’y inscrire des données personnelles, arrêter arbitrairement ou infliger des amendes aux contrevenants, ainsi que pour collecter les contributions.[fn]Voir “Rapport sur la gouvernance et les droits socio- économiques au Burundi, Forum pour le renforcement de la société civile (FORSC), juillet 2019, pp. 9-12. Entretiens de Crisis Group avec un membre d’une ONG burundaise, janvier 2019; et un étudiant burundais, janvier 2020.Hide Footnote

Au fil du temps, le CNDD-FDD est devenu de plus en plus inventif dans sa façon de collecter des fonds. Par exemple, il s’est tourné vers les associations de « taxi-motos » et de « taxi-vélos », qui offrent au CNDD-FDD et aux Imbonerakure un large éventail de personnes facilement identifiables et donc exploitables pour générer des revenus.[fn]Entretien de Crisis Group, professeur d’université basé au Burundi, juillet 2019.Hide Footnote  De leur côté, les citoyens des zones rurales qui manquent d’argent liquide sont souvent censés donner du bétail au président Nkurunziza lui-même.[fn]Entretien de Crisis Group, journaliste burundais, Kigali, juin 2019. Voir également « Nkurunziza’s legacy: A country too proud to ask for needed help », The East African, 7 juillet 2019.Hide Footnote

Contributions « volontaires » et élections de 2020

En juillet 2017, à l’occasion du 55e anniversaire de l’indépendance du Burundi, le président Nkurunziza a annoncé que le gouvernement commencerait à collecter des fonds sur une base volontaire pour couvrir le coût de la tenue d’élections nationales en 2020. Il n’a pas précisé le montant nécessaire.[fn]Selon le ministère des Finances, le budget des élections est estimé à 70 milliards de francs burundais (environ 37 millions de dollars). Ce chiffre est conforme à ce que les élections de 2015 ont coûté. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) avait prévu à cette époque un budget de près de 43 millions de dollars.Hide Footnote  Comme pour bien montrer qu’il considérait ces contributions comme un devoir civique qui s’appliquait à tous les Burundais, il a déposé publiquement cinq millions de francs burundais (environ 2 700 dollars au taux officiel), apparemment de son propre argent, sur un compte ouvert pour l’occasion à la banque centrale. Nkurunziza y a effectué trois autres versements depuis.[fn]Présidence de la République du Burundi, « Le chef de l’état dépose pour la 4ème fois sa contribution aux élections », 6 mars 2019.Hide Footnote  Un an plus tard, en juin 2018, le ministre des Finances du Burundi a déclaré que 8,9 milliards de francs burundais (4,5 millions de dollars) avaient été collectés auprès de la population.[fn]« Elections 2020 : plus de 17 milliards déjà collectés sur un objectif de 70 milliards de Fbu », Iwacu, 6 juin 2018.Hide Footnote

Le programme de collecte de fonds a été formalisé par un décret conjoint signé par les ministères des Finances et de l’Intérieur le 11 décembre 2017. Il définit trois catégories de « contributeurs » : les « non-salariés », les « fonctionnaires » et les « autres ».[fn]Le décret définit les deux premières catégories comme suit : 1) les non-salariés sont ceux qui vivent de l’agriculture ou de professions de base qui ne génèrent aucun revenu mensuel ; 2) les fonctionnaires qui sont les personnes qui exercent une fonction publique ou parapublique, notamment les parlementaires, les membres du gouvernement, les diplomates burundais, les membres des forces de défense et de sécurité, et les magistrats. La troisième catégorie, « autres », n’est pas précisée dans le décret, mais le site Web du gouvernement burundais indique qu’elle est composée de « personnes morales ou physiques, notamment des entreprises, sociétés, associations [et] opérateurs économiques ainsi que d’autres ».Hide Footnote  

Pourtant, tant le texte du décret que les messages du gouvernement y afférents ont envoyé des signaux contradictoires sur le caractère réellement volontaire des contributions.

Pourtant, tant le texte du décret que les messages du gouvernement y afférents ont envoyé des signaux contradictoires sur le caractère réellement volontaire des contributions. D’une part, le décret n’exigeait pas, à première vue, que les « citoyens non salariés » versent des contributions. Il précise qu’elles ne sont « pas obligatoires ». En ce qui concerne les « autres », le décret de décembre 2017 encourageait mais ne semblait pas exiger de dons, en indiquant que les personnes appartenant à cette catégorie devraient être guidées par « leur propre volonté et leur sens patriotique ».[fn]République du Burundi, Ordonnance ministérielle conjointe N° 530/540/1772 du 11/12/2017 portant modalités de collecte de la contribution de la population aux élections de 2020.Hide Footnote  A un certain nombre d’occasions, les fonctionnaires ont qualifié de volontaires toutes les contributions prévues par le décret.[fn]« Nkurunziza lance une levée des fonds pour 2020 », Iwacu, 10 juillet 2017 ; « Elections 2020 : contributions polémiques », Iwacu, 14 août 2017.Hide Footnote

D’autre part, le décret contient des indices selon lesquels le régime qu’il met en place pourrait ne pas être entièrement volontaire. Par exemple, le texte précise un montant annuel pour les citoyens non salariés de 2 000 francs (1 dollar) par ménage et de 1 000 francs par enfant en âge de voter en 2020. En outre, le décret impose aux fonctionnaires de verser un pourcentage de leur salaire selon un barème mobile, obligeant ceux qui perçoivent un salaire plus élevé à contribuer davantage et fixant la participation annuelle maximale à l’équivalent d’un mois de salaire.[fn]Ordonnance ministérielle conjointe no 530/540/1772 du 11/12/2017.Hide Footnote

Pour la plupart des Burundais, des contributions de cette ampleur ne sont pas une mince affaire. Le salaire mensuel de base minimum d’un enseignant est de 17 722 francs, soit environ 10 dollars.[fn]Burundi Eco, « Le salaire minimum au Burundi : une référence qui ne réjouit plus les concernés », 8 décembre 2017.Hide Footnote  Certains fonctionnaires se voient même infliger des traitements encore plus lourds : non seulement leurs contributions sont prélevées sur leur salaire, mais ils doivent également payer les contributions du ménage.[fn]Entretien de Crisis Group, ancien membre du CNDD-FDD, Kigali, juin 2019. Voir également « “Nos enfants restent le ventre vide pour qu’on paye” : Abus liés aux contributions pour les élections de 2020 au Burundi », Human Rights Watch, 6 décembre 2019.Hide Footnote  Pourtant, les autorités ont tenté de minimiser les difficultés que cette déduction représente. Un haut fonctionnaire du gouvernement burundais a déclaré à Crisis Group qu’il ne considérait pas du tout ces contributions comme une imposition à la population, selon lui : « Ils peuvent juste s’acheter une bière en moins ».[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire du gouvernement burundais, octobre 2019.Hide Footnote

Pressions et Résistance

Malgré les affirmations du gouvernement selon lesquelles, pour certains ou tous les contributeurs, les paiements sont censés être volontaires, de nombreux Burundais ont payé les contributions parce que les autorités sévissaient contre ceux qui refusaient de le faire.[fn]« Une paix de façade, la peur au quotidien : Les dessous de la crise des droits humains au Burundi », L’initiative pour les droits humains au Burundi, janvier 2020.Hide Footnote  Les Burundais interrogés par Crisis Group ont décrit ce qui semble avoir été la méthode standard de collecte dans la période qui a suivi la publication du décret. Une personne de la police ou du gouvernement local se rendait directement au domicile des citoyens pour collecter les contributions, accompagnée des Imbonerakure. La milice intimidait les citoyens qui ne voulaient pas payer ou qui ne pouvaient pas payer, en recourant parfois à la violence. Certains Burundais qui refusaient de payer risquaient l’incarcération. Dans certains cas, les contributeurs recevaient des reçus, mais pas toujours.[fn]Entretiens de Crisis Group, organisations de la société civile et journalistes burundais, Kigali, juin 2019. Entretiens téléphoniques de Crisis Group, Burundais dans le pays, juillet et août 2019 ; universitaires burundais, Nairobi, juillet 2019. Voir également « Nos enfants restent le ventre vide pour qu’on paye », Human Rrights Watch, op. cit.Hide Footnote

Ceux qui réussissaient à échapper aux menaces et aux abus et n’avaient pas payé, ou qui avaient payé et n’avaient pas de reçu, en subissaient souvent les conséquences. Certains se sont vus refuser des services publics tels que les soins de santé et l’enre­gistrement des mariages ou des naissances.[fn]Entretiens de Crisis Group, diaspora burundaise, juin 2019. La commission d’enquête des Nations unies sur le Burundi déclare également que « les Imbonerakure n’ont pas hésité à recourir à la violence et aux menaces », et que ceux qui ne payaient pas ont « été victimes de mauvais traitements et/ou privés d’accès à des services publics ».Hide Footnote  Les enfants de familles accusées de ne pas payer se voyaient également refuser l’accès à l’école, jusqu’à ce que le ministre de l’Education Janvière Ndirahisha mette fin à cette pratique en février 2019.[fn]Correspondance 6620/CAB/DGEFPFFGP/793/2019, ministre de l’Education, de la Formation technique et professionnelle, 9 février 2019.Hide Footnote  Il existe de nombreux témoignages de citoyens qui ne pouvaient faire leurs courses sur les marchés locaux que s’ils présentaient un reçu aux Imbonerakure à l’entrée. Sans reçu, les membres de la milice exigeaient le paiement sur place.[fn]Entretien de Crisis Group, professeur d’université basé au Burundi, juillet 2019. Voir également « Nos enfants restent le ventre vide pour qu’on paye », Human Rights Watch, op. cit.Hide Footnote  La remise en question du système pouvait également mettre une personne en danger. En juillet, un membre du parti d’opposition CNL a été arrêté dans la commune de Kayogoro, au sud du Burundi, pour avoir demandé aux Imbonerakure qui collectaient les fonds à quoi servirait l’argent.[fn]« Politique : des contributions forcées pour financer la campagne du CNDD-FDD », SOS Médias, 22 juillet 2019.Hide Footnote

Au-delà des constats de coercition, plusieurs autres éléments ont contribué à donner au public le sentiment que le régime de contributions était géré de manière arbitraire. Selon les Burundais interrogés par Crisis Group, ceux qui percevaient ces paiements pouvaient exiger le paiement à nouveau aussi souvent qu’ils le souhaitaient. Comme nous l’avons déjà noté, les collecteurs donnaient parfois (mais pas toujours) des reçus, mais même si ceux-ci offraient une certaine protection contre la double contribution, ils ne la garantissaient pas.[fn]Entretiens de Crisis Group, universitaires et étudiants burundais, Nairobi, juillet 2019 et janvier 2020. Entretiens téléphoniques de Crisis Group, Burundais dans le pays, juillet et août 2019 ; analyste politique burundais, janvier 2020.Hide Footnote  La probabilité que les familles soient sollicitées plus d’une fois n’a fait qu’augmenter lorsque, en mars 2019, le ministre de l’Intérieur a lancé un concours entre différentes communes pour collecter le plus de contributions possible, la commune collectant le montant le plus élevé étant honorée par une visite du président Nkurunziza en personne.[fn]« Elections 2020 : une compétition communale, demain ce sera quoi ? », Iwacu, 20 mars 2019.Hide Footnote  Un militant burundais des droits humains a indiqué que les familles se voyaient parfois imposer des contributions pour les enfants simplement parce qu’un enfant semblait être assez âgé pour voter lors de la prochaine élection, même si elles avaient des documents prouvant que l’enfant serait encore mineur et devrait donc être exempté du régime de contribution.[fn]Entretien de Crisis Group, militant des droits humains, juin 2019.Hide Footnote

Le manque de transparence sur l’utilisation des fonds collectés une fois qu’ils arrivent dans les mains du gouvernement a également sapé la confiance du public dans la légitimité du système de contributions. Nkurunziza n’a jamais précisé le montant nécessaire pour financer les élections de 2020. Le président et le ministre des Finances ont annoncé occasionnellement le montant qui avait été collecté et, en juillet 2019, ils ont même déclaré que plus de 90 pour cent du budget électoral avait été couvert.[fn]« Over BIF 2 billion collected as contribution to 2020 elections », Africa Business News, 26 mars 2018; « A la veille des élections, la fin des contributions mal aimées », Iwacu, 5 juillet 2019.Hide Footnote  Mais le gouvernement n’a publié aucune ventilation des recettes ni aucune information sur la manière dont les fonds étaient dépensés, ce qui soulève des questions sur la fiabilité de ses chiffres, en particulier dans le contexte où la captation des recettes fiscales par le CNDD-FDD est une préoccupation de longue date.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°185, Burundi : la crise de corruption, 21 mars 2012, pour un historique des tentatives du CNDD-FDD de capter les recettes publiques. Voir également Guillaume Nicaise, « Local Power Dynamics and Petty Corruption in Burundi », Journal of Eastern African Studies, vol. 13, no. 4 (2019). Un mois avant le vote de 2015, et après que les bailleurs de fonds ont retiré leur soutien, Nkurunziza a également demandé aux Burundais, via Facebook et la radio, de contribuer au budget électoral. Le rapport final de la Commission électorale indépendante n’indique pas clairement si le gouvernement a recueilli des fonds de cette manière.Hide Footnote  Les efforts de la justice visant plusieurs fonctionnaires de niveau inférieur pour avoir détourné les fonds collectés ont été insuffisants pour renforcer la confiance du public.[fn]Selon un journaliste burundais, « seuls les petits poissons sont pris, jamais les gros », résumant ainsi une opinion largement répandue selon laquelle les hauts fonctionnaires du CNDD-FDD n’ont jamais à rendre de comptes au sujet de l’argent qui passe entre leurs mains, qu’il s’agisse d’impôts ou de contributions officiellement perçus par l’Etat. Entretien de Crisis Group, journaliste burundais, juin 2019. Voir, par exemple, « Probable détournement des contributions destinées aux élections », SOS Médias, 31 mars 2019 ; « Burundi : Des contributions aux élections en voie de détournement », Isangiro, 1 avril 2019 ; et « Burundi : Les nouvelles de chez nous de ce 6 mai 2019 », RPA, 6 mai 2019.Hide Footnote  Un haut fonctionnaire burundais a reconnu le manque de clarté sur la façon dont les fonds étaient dépensés et a admis certains abus au niveau local, mais n’a pas reconnu les abus systématiques dans la collecte ou le traitement des contributions.[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire du gouvernement burundais, octobre 2019. Au cours de l’entretien, le fonctionnaire a demandé aux chercheurs de Crisis Group de lui indiquer comment améliorer la transparence des dépenses publiques.Hide Footnote

Prolongation des collectes

Sur le plan formel, le mécanisme des contributions liées aux élections a maintenant expiré. Le 1er juillet 2019, jour de l’indépendance du Burundi, Nkurunziza a annoncé qu’il suspendait les collectes, déclarant que plus de 90 pour cent du budget électoral avaient été couverts et que le gouvernement s’occuperait du reste. Une décision conjointe des ministres des Finances et de l’Intérieur du 12 août a confirmé la suspension.[fn]Ordonnance ministérielle conjointe no. 530/540/1554 du 12/8/2019 portant arrêt de la collecte de contribution de la population aux élections de 2020.Hide Footnote

Mais la réalité a pris du retard par rapport à ces annonces. En ce qui concerne les élections, ceux qui veulent encore contribuer ou qui l’ont déjà fait sont toujours invités à effectuer des paiements. Les collectes sont effectuées de manière moins systématique et à une échelle moins large, mais elles persistent. Les personnes qui refusent de payer ou qui critiquent la collecte continuent de faire l’objet de menaces.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, militants des droits humains, juillet 2019 ; collaborateur d’une organisation burundaise de lutte contre la corruption, août 2019 ; analyste politique burundais, janvier 2020. Entretiens de Crisis Group, diaspora burundaise et diplomate occidental, Bruxelles, février 2020. FORSC, « Burundi: Le CNDD-FDD organise un week-end de collecte forcée des contributions aux élections de 2020, 23 juillet 2019 ». Voir également « Des contributions forcées pour financer la campagne du CNDD-FDD », SOS Médias Burundi, 22 juillet 2019 ; et « Rapport annuel sur la situation des droits de l’homme au Burundi en 2019. A l’approche des élections : tensions et violences politiques », SOS Torture Burundi, mars 2020, p. 34.Hide Footnote  Parallèlement, le gouvernement a inauguré d’autres systèmes de collecte. Les responsables des Imbonerakure et du parti au pouvoir intimident les Burundais pour qu’ils contribuent à la construction des bureaux du gouvernement et du parti ainsi qu’à la célébration de journées spécifiques, comme la Journée des Imbonerakure, le 17 août 2019, et la Journée internationale des enseignants, le 11 octobre.[fn]« Une paix de façade, la peur au quotidien », L’initiative pour les droits humains au Burundi, op. cit., pp. 78-83. Voir également « Burundi : le personnel de l’administration communale dénonce des contributions forcées », SOS Médias Burundi, 4 octobre 2019 ; et « Rumonge : des enseignants dénoncent une contribution forcée pour fêter la journée internationale de l’enseignant », SOS Médias Burundi, 11 octobre 2019.Hide Footnote

En outre, avec la nomination d’Evariste Ndayishimiye comme candidat du CNDD-FDD pour remplacer Nkurunziza, la pratique semble avoir pris un nouvel élan.[fn]« Rapport sur la gouvernance et les droits socio-économiques au Burundi : le candidat du parti CNDD-FDD aux présidentielles, Evariste Ndayishimiye spolie la population lors de ses tournées en provinces », Forum pour le renforcement de la société civile, février 2020.Hide Footnote  En janvier 2020, les Imbonerakure et les chefs locaux ont fait du porte-à-porte dans la province de Gitega pour obliger les Burundais à contribuer à hauteur de 500 francs au bon déroulement d’une prière collective lors d’un événement organisé par le parti au pouvoir, où celui-ci a également annoncé la nomination de Ndayishimiye. Les habitants de Bujumbura ont contribué à hauteur de 1 500 francs et de la nourriture pour le même événement, la collecte étant supervisée par les Imbonerakure.[fn]« Rapport sur la gouvernance et les droits socio-économiques au Burundi », Forum pour le renforcement de la société civile, janvier 2020, pp. 12-13.Hide Footnote  Nda­yi­shimiye demande également aux visiteurs une contribution en espèces et en nature lorsqu’ils viennent le voir, s’appuyant sur la coutume de Nkurunziza qui exige des dons lors de ses voyages en province. Les membres tout comme les non-membres du parti doivent contribuer.[fn]Entretiens de Crisis Group, diaspora burundaise et diplomate occidental, Bruxelles, février 2020. Voir également « La population de makamba forcée à contribuer pour accueillir le candidat du CNDD-FDD aux présidentielles de mai », SOS Médias Burundi, 15 février 2020 ; et « Les habitants de Giteranyi sont contre les contributions forcées pour accueillir Evariste Ndayishimiye », Radio Publique Africaine, pas de date.Hide Footnote

Comment mettre un terme aux contributions avant les élections

Le gouvernement burundais semble désormais déterminé à organiser les élections en mai 2020. Comme indiqué plus haut, le CNDD-FDD a accepté de remplacer Nkurunziza, et les diplomates burundais se sont efforcés de persuader les autres pays que la situation interne était suffisamment stable pour que les élections puissent avoir lieu.[fn]Tweet d’Albert Shingiro, @AShingiro, représentant permanent du Burundi auprès de l’ONU à New York, 10h34, 29 janvier 2020.Hide Footnote  Le gouvernement continue sur sa lancée malgré les inquiétudes persistantes concernant les violations des droits humains et les restrictions de l’espace politique exprimées par les opposants, les groupes de défense des droits humains et la commission d’enquête des Nations unies.[fn]Crisis Group avait déjà recommandé que les acteurs internationaux, sous la direction de personnalités africaines de haut rang mandatées par l’Union africaine, et avec un soutien international plus large, s’impliquent auprès du gouvernement burundais pour traiter ces questions, avant et après les élections. Rapport de Crisis Group, Burundi : à court d’options, op. cit.Hide Footnote  En février, la CAE a annoncé qu’elle allait déployer une mission d’observation des élections, mais aucun détail n’a été communiqué depuis.[fn]Tweet de la Communauté d’Afrique de l’Est, @jumuiya, 19h30, 8 février 2020.Hide Footnote

S’il est malheureusement probable que le climat de répression politique perdure jusqu’au mois de mai, il est possible que l’on puisse progressivement avancer. Nda­yi­shimiye a fait part de son désir de sortir le Burundi de son isolement et de rétablir les relations avec les partenaires internationaux, y compris les puissances occidentales, qui s’inquiètent des violations des droits humains et de l’espace politique restreint.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomate de l’ONU, New York, novembre 2019 ; haut fonctionnaire du gouvernement burundais, janvier 2020 ; étudiant burundais, février 2020 ; diplomate de l’ONU, New York, février 2020 ; diplomate occidental, Bruxelles, février 2020.Hide Footnote  Le parti au pouvoir, le CNDD-FDD, et son candidat, ont donc intérêt à faire au moins la preuve de leur volonté d’avancer dans la bonne direction, en se distançant des systèmes répressifs que leur gouvernement a créés. En outre, une telle évolution pourrait permettre de réduire légèrement, mais d’une manière significative les tensions sociales et politiques avant des élections qui pourraient s’avérer mouvementées.

Même si, comme nous l’avons déjà mentionné, le candidat Ndayishimiye a déjà exprimé sa position en faveur des contributions forcées, il pourrait être intéressant d’essayer de le faire changer d’avis. Une série d’engagements significatifs, comme la promesse de promulguer une interdiction de la collecte de contributions forcées d’argent ou de biens en dehors du système fiscal officiel, que ce soit pour les préparatifs électoraux ou à toute autre fin, pourrait être suggérée. (Cette interdiction ne s’appliquerait pas aux projets de travaux publics collectifs véritablement volontaires et non partisans). Ces engagements devraient également inclure la promesse de rendre compte publiquement et de manière crédible de la manière dont les fonds déjà collectés à des fins électorales ont été utilisés et, le cas échéant, de poursuivre les fonctionnaires et les membres des milices qui, dans le cadre de la mise en œuvre du système de contributions électorales, ont été impliqués dans des violations flagrantes des droits humains ou des actes de détournement de fonds.

Les conversations de Crisis Group avec de hauts fonctionnaires burundais indiquent qu’ils pourraient être ouverts au moins à certaines de ces idées.[fn]Entretiens de Crisis Group, hauts fonctionnaires du gouvernement burundais, octobre 2019 et janvier 2020.Hide Footnote  Dans les domaines où ils rencontreraient une certaine adhésion, les bailleurs de fonds pourraient offrir une assistance technique de mise en œuvre.

Cela ne veut pas dire que les partenaires internationaux devraient renoncer à leurs préoccupations plus générales concernant la répression politique, que ce soit avant ou après les élections. Mais aborder la question des contributions forcées dans tous les contextes où elles peuvent se présenter pourrait être une mesure crédible de renforcement de la confiance qui permettrait aux autorités burundaises et aux partenaires extérieurs d’entamer plus facilement des échanges sur les droits et les réformes de gouvernance qui seront nécessaires pour instaurer une véritable paix et stabilité dans ce pays encore tourmenté.

Conclusion

Les contributions « volontaires » que les autorités burundaises attendent depuis 2017 pour financer l’organisation des élections de 2020 ont provoqué l’épuisement, la colère et le ressentiment de la population déjà appauvrie. Malgré l’arrêt officiel du système de contributions en juillet 2019, les fonctionnaires du gouvernement et la milice de jeunes, les Imbonerakure, continuent d’extorquer des contributions. Afin de contribuer à apaiser les tensions à l’approche des élections de mai et de préparer le terrain pour une implication constructive après celles-ci, les partenaires internationaux devraient exhorter l’administration actuelle et le candidat du CNDD-FDD, Ndayishimiye, à mettre véritablement un terme définitif à ces contributions et à toutes les contributions forcées, tout en s’engageant à clarifier la manière dont les fonds ont été dépensés et à enquêter sur les personnes impliquées dans les détournements de fonds. Des progrès dans ce domaine, qui semble limité mais s’avère essentiel, pourraient constituer un premier pas vers le type de changements qui seront nécessaires pour favoriser le retour des bailleurs de fonds et contribuer à créer la stabilité dont le Burundi a besoin pour renforcer sa croissance économique et envisager un avenir plus pacifique.

Nairobi/Bruxelles, 8 avril 2020

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