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Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité
Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité
Kelly Knight Craft Is Quickly – and Smartly – Making Africa a Priority
Kelly Knight Craft Is Quickly – and Smartly – Making Africa a Priority
Burundi's President Pierre Nkurunziza embraces his South African counterpart Jacob Zuma as he departs after an Africa Union-sponsored dialogue on 27 February 2016. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Briefing 122 / Africa

Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité

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Synthèse

La décision des chefs d’Etat africains de ne pas entériner le déploiement de la Mission africaine de prévention et de protection au Burundi (Maprobu), forte de 5 000 hommes, en janvier 2016, en dépit des recommandations du Conseil de paix et de sécurité (CPS) de l’Union africaine (UA), a révélé de profonds désaccords entre les Etats membres et la Commission de l’Union africaine (CUA) sur la manière de répondre à la crise. Ce différend a sérieusement nui à la crédibilité de l’UA et démontré qu’elle n’avait pas les moyens de son ambition affichée de prévenir et de résoudre les conflits, notamment à cause du flou existant sur les prérogatives de la Commission de l’UA. Des problèmes de procédure concernant le processus de prise de décision au sein du CPS sont également apparus au grand jour. L’incohérence de la réponse illustre les limites de la liberté d’action de la Commission et du CPS en l’absence du plein soutien des dirigeants, mais aussi le manque de coordination entre Addis-Abeba et les membres africains du Conseil de sécurité des Nations unies (A3). Pour atteindre l’objectif de l’UA de « faire taire les armes », la Commission et les Etats membres doivent résoudre ces problèmes.

La crise au Burundi a été déclenchée par la décision du président Pierre Nkurun-ziza, en 2015, de se porter candidat pour un troisième mandat, ce qui a provoqué des manifestations massives, une tentative de coup d’Etat, des attaques par l’opposition armée, et une répression brutale, alimentant un cycle de violence qui a déjà fait 1 115 morts, selon l’ONG Acled (Armed Conflict Location and Event Data Project). La confrontation initiale s’est transformée en conflit de basse intensité caractérisé par des assassinats ciblés, des disparitions, des actes de torture, et le recours de plus en plus fréquent par le gouvernement à un discours « ethnicisant » rappelant celui utilisé à l’aube des atrocités de masse des années 1990. Plus de 300 000 personnes ont fui dans les pays voisins et 108 000 autres, selon les estimations, sont des déplacés internes. Environ 4,6 millions de personnes, sur une population de 11 millions, ont besoin d’aide alimentaire. Alors que l’économie urbaine comme rurale ralentit et qu’un budget d’austérité (en baisse de 18 pour cent par rapport à 2015) a été adopté, le Burundi se dirige vers une situation d’urgence humanitaire et sociale dévastatrice.

L’UA et les partenaires internationaux ont échoué à enrayer la crise. Nkurunziza a exploité les divisions au sein de l’UA, des Nations unies et de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), l’organisation sous-régionale chargée de formuler la réponse du continent, mais aussi entre ces organisations. Cela permet à son gouvernement de repousser les ternes tentatives de la CAE de le ramener à la table des négociations, et a entravé le déploiement d’observateurs militaires et des droits humains habilités par la Commission de l’UA, ainsi que celui de la force de police mandatée par le Conseil de sécurité des Nations unies. L’absence d’analyse commune sur la nature de la crise nourrit la désunion.

L’Union africaine est elle-même divisée. La majorité des Etats membres sont partisans d’une approche moins agressive que la Commission de l’UA, encline à l’interventionnisme et qui, comme le CPS, se détourne désormais du Burundi pour éviter tout embarras supplémentaire, faisant taire les nécessaires cris d’alarme. Le cœur de la crise au Burundi est politique et seul un accord négocié entre le gouvernement et l’opposition peut y mettre fin. Cela nécessite un réexamen de l’accord de paix d’Arusha qui, en prévoyant un partage du pouvoir, a mis fin en 2000 à douze ans de guerre civile et dont l’UA est garante. Tant que l’UA, la CAE et la communauté internationale dans son ensemble n’agissent pas de concert, c’est une perspective éloignée.

Pour mettre le gouvernement et l’opposition sur la voie d’un dialogue sincère et inclusif :

  • L’UA, la CAE et les Nations unies devraient former immédiatement un groupe de contact pour harmoniser leurs positions et donner une nouvelle impulsion au processus de médiation de la CAE, dans lequel le président Yoweri Museveni (Ouganda), qui en est le chef, doit s’engager plus personnellement, comme le demande le facilitateur Benjamin Mkapa.
  • L’UA devrait accélérer le déploiement des 200 observateurs militaires et des droits humains habilités et travailler avec les Nations unies pour rapidement trouver un accord sur et débourser le soutien financier, technique, logistique et autre nécessaire au déploiement.
  • L’UA devrait immédiatement mettre en œuvre la décision d’imposer des sanctions ciblées, annoncée dans le communiqué du CPS du 17 octobre 2015, contre ceux qui bloquent les négociations, incitent à la violence et/ou diffusent des discours de haine.
  • L’UA et l’Union européenne (UE) devraient changer le mode de financement de l’Amisom (Mission de l’Union africaine en Somalie) et payer les soldats burundais directement, pour éviter que le gouvernement ne retienne une partie des soldes.

Pour renforcer les capacités de réponse aux crises de l’UA :

  • Les Etats membres devraient remplir leurs obligations financières pour que la Commission de l’UA puisse recruter le personnel nécessaire pour mener à bien son mandat.
  • Le CPS devrait rechercher avec constance des solutions politiques, par exemple via une réunion mensuelle sur le Burundi, pour évaluer la situation sécuritaire et discuter des rapports des observateurs. Les Etats membres devraient s’impliquer dans la rédaction des communiqués et soutenir les décisions prises. Cela requiert que les ambassades à Addis-Abeba soient pourvues en personnel de façon adéquate et nécessite des voies de communication claires avec elles.
  • La Commission de l’Union africaine, le CPS et l’A3 devraient travailler plus étroitement ensemble – y compris en conférant au CPS un statut d’observateur pour l’A3 – pour garantir une analyse commune et des réponses plus cohérentes.
Op-Ed / United States

Kelly Knight Craft Is Quickly – and Smartly – Making Africa a Priority

Originally published in World Politics Review

How is Kelly Knight Craft doing as U.S. permanent representative to the United Nations?

It is almost exactly one month since Craft presented her credentials to Secretary-General Antonio Guterres on Sept. 12. It has been an eventful period, including the annual General Assembly jamboree and Security Council crisis talks on North Korea and Syria. To top it off, Guterres warned this week that the U.N. is about to run out of operating funds because over 60 members have not paid their annual dues. The U.S. has accumulated over $1 billion in arrears, equivalent to a third of the U.N.’s regular budget, putting Craft in a tricky spot.

Burdened with a long to-do list when she hit the ground in New York, Craft has had little time to set out her agenda. But she has dropped hints about her priorities, with a focus on Africa. Foreign diplomats will watch her position on the cash crunch closely.

The new ambassador’s immediate priority was to steer President Donald Trump through the General Assembly during the week of Sept. 23. This was a moment for self-effacement. All ambassadors recede into the background during the high-level gatherings of assembly week, letting their heads of state dominate proceedings. Trump gave a lackluster performance at the U.N., distracted by the threat of impeachment, but Craft got through the week with no big hiccups.

The General Assembly week aside, Craft has made an effort to engage earnestly in routine Security Council diplomacy. Her predecessor, Nikki Haley, largely avoided debates on African issues in her first months in New York in 2017, though she eventually gave them more weight as her term continued. By contrast, Craft has already attended council sessions on Mali and the Great Lakes region of Central Africa. She and her South African counterpart, Jerry Matjila, are also set to be co- leaders of a Security Council visiting mission to South Sudan later this month.

This early focus on Africa, and South Sudan in particular, is smart for several reasons.

Most immediately, South Sudan faces serious political risks in the coming weeks, as President Salva Kiir and his long-time rival Riek Machar are supposed to agree on a new government. If they fail to do so, there is a risk of new violence, leaving the already overstretched U.N. peacekeeping force in the country hard-pressed to protect civilians. The Security Council visit, and the clear demonstration of American interest in the process, may help prod the politicians toward a bargain, although Kiir has had fraught relations with the U.S. in the past.

In picking up the South Sudan issue, Craft has shown an instinct for focusing some American attention on crises that would otherwise stay below the radar.

Second, the decision to link up with South Africa is a clever way to strengthen ties with the strongest African state currently on the council. When the South Africans took their seat at the start of 2019, their initial instinct was to side with the Chinese and Russians on controversial topics like the Venezuelan crisis. But they were disappointed when Beijing and Moscow blocked the Security Council from

supporting the African Union’s efforts to mediate a transition to civilian rule in Sudan after the fall of former President Omar al-Bashir. Since then, the South Africans have been more open to working with the U.S. and Europeans in New York. Craft’s cooperation with Matjila on the South Sudan trip is a good way to cement that relationship.

It is also an opportunity for the U.S. ambassador to define some political space of her own on a topic that more-powerful players in the Trump administration, such as Secretary of State Mike Pompeo, do not prioritize. As I argued earlier this year, Craft is unlikely to be a crucial figure in U.S. diplomacy over first-order national security concerns such as the Korean Peninsula and the Middle East, although she did use a Security Council session on the latter to affirm, as all U.S. ambassadors must, that she is a strong supporter of Israel. She can have a real impact in other parts of the world, though, and as I suggested when Haley announced she would be stepping down last October, Africa is one of them.

The Trump administration’s continuing lack of interest in using the U.N. as a platform to address higher-level national security concerns was made very clear this month, as North Korea conducted new missile tests and Turkey launched its latest incursion in Syria. In both cases, European members of the Security Council—led by France, Germany and the U.K.—insisted on holding emergency sessions after the U.S. failed to call for them. In the case of North Korea, the U.S. presumably did not want to harm its already strained diplomatic contacts with Pyongyang or create a sense of urgency about an issue Trump claims to have in hand. In the case of Syria, U.S. policy toward the Turkish operation has been so confused throughout the past week, it is not surprising that others took the lead in New York.

In such situations, the U.S. has little interest in promoting multilateral debates, and Craft and her team have little room for maneuver or creativity. This is not the ambassador’s fault, but it underlines the need for Craft to identify her own priorities on files where she can have an impact.

That said, it may be difficult for Craft to focus on many foreign crises while the U.N. goes through a financial crisis of its own in New York. Guterres has been warning for much of this year of shortfalls in the organization’s regular budget—which covers basic headquarters costs, like hosting meetings, but also its political missions in places like Libya—due to member states’ failure to pay their annual contributions.

This week, he declared that the U.N. may not be able to pay its staff in November, and Security Council members have been told to end their daily meetings at 6 p.m. sharp as there is no money to pay extra translators for the additional hours.

This is partly a bit of theater to put delinquent states on the spot—experts on U.N. financing think Guterres could get around the problem through ruses such as borrowing money from the separate peacekeeping budget. But it is a headache for Craft. The U.S. owes over $600 million in regular budget dues to the U.N. for this year, and almost $400 million for past years. (It also owes $2 billion to the peacekeeping budget Guterres could end up borrowing from.)

Washington normally doesn’t pay its full U.N. obligations until late October or November anyway, so this is not necessarily part of some grand U.S. plot against the U.N. But it is a distraction for Craft just as she is trying to establish her broader diplomatic agenda. She should do what she can to ensure that the U.S. fulfills its obligations to the U.N. regular budget as fast as it can. In picking up the South Sudan issue, the new ambassador has shown an instinct for focusing some American attention on crises that would otherwise stay below the radar. It will be harder to do that if she is bickering with other ambassadors over cash.