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Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité
Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité
Myanmar at the International Court of Justice
Myanmar at the International Court of Justice
Burundi's President Pierre Nkurunziza embraces his South African counterpart Jacob Zuma as he departs after an Africa Union-sponsored dialogue on 27 February 2016. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Briefing 122 / Africa

Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité

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Synthèse

La décision des chefs d’Etat africains de ne pas entériner le déploiement de la Mission africaine de prévention et de protection au Burundi (Maprobu), forte de 5 000 hommes, en janvier 2016, en dépit des recommandations du Conseil de paix et de sécurité (CPS) de l’Union africaine (UA), a révélé de profonds désaccords entre les Etats membres et la Commission de l’Union africaine (CUA) sur la manière de répondre à la crise. Ce différend a sérieusement nui à la crédibilité de l’UA et démontré qu’elle n’avait pas les moyens de son ambition affichée de prévenir et de résoudre les conflits, notamment à cause du flou existant sur les prérogatives de la Commission de l’UA. Des problèmes de procédure concernant le processus de prise de décision au sein du CPS sont également apparus au grand jour. L’incohérence de la réponse illustre les limites de la liberté d’action de la Commission et du CPS en l’absence du plein soutien des dirigeants, mais aussi le manque de coordination entre Addis-Abeba et les membres africains du Conseil de sécurité des Nations unies (A3). Pour atteindre l’objectif de l’UA de « faire taire les armes », la Commission et les Etats membres doivent résoudre ces problèmes.

La crise au Burundi a été déclenchée par la décision du président Pierre Nkurun-ziza, en 2015, de se porter candidat pour un troisième mandat, ce qui a provoqué des manifestations massives, une tentative de coup d’Etat, des attaques par l’opposition armée, et une répression brutale, alimentant un cycle de violence qui a déjà fait 1 115 morts, selon l’ONG Acled (Armed Conflict Location and Event Data Project). La confrontation initiale s’est transformée en conflit de basse intensité caractérisé par des assassinats ciblés, des disparitions, des actes de torture, et le recours de plus en plus fréquent par le gouvernement à un discours « ethnicisant » rappelant celui utilisé à l’aube des atrocités de masse des années 1990. Plus de 300 000 personnes ont fui dans les pays voisins et 108 000 autres, selon les estimations, sont des déplacés internes. Environ 4,6 millions de personnes, sur une population de 11 millions, ont besoin d’aide alimentaire. Alors que l’économie urbaine comme rurale ralentit et qu’un budget d’austérité (en baisse de 18 pour cent par rapport à 2015) a été adopté, le Burundi se dirige vers une situation d’urgence humanitaire et sociale dévastatrice.

L’UA et les partenaires internationaux ont échoué à enrayer la crise. Nkurunziza a exploité les divisions au sein de l’UA, des Nations unies et de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), l’organisation sous-régionale chargée de formuler la réponse du continent, mais aussi entre ces organisations. Cela permet à son gouvernement de repousser les ternes tentatives de la CAE de le ramener à la table des négociations, et a entravé le déploiement d’observateurs militaires et des droits humains habilités par la Commission de l’UA, ainsi que celui de la force de police mandatée par le Conseil de sécurité des Nations unies. L’absence d’analyse commune sur la nature de la crise nourrit la désunion.

L’Union africaine est elle-même divisée. La majorité des Etats membres sont partisans d’une approche moins agressive que la Commission de l’UA, encline à l’interventionnisme et qui, comme le CPS, se détourne désormais du Burundi pour éviter tout embarras supplémentaire, faisant taire les nécessaires cris d’alarme. Le cœur de la crise au Burundi est politique et seul un accord négocié entre le gouvernement et l’opposition peut y mettre fin. Cela nécessite un réexamen de l’accord de paix d’Arusha qui, en prévoyant un partage du pouvoir, a mis fin en 2000 à douze ans de guerre civile et dont l’UA est garante. Tant que l’UA, la CAE et la communauté internationale dans son ensemble n’agissent pas de concert, c’est une perspective éloignée.

Pour mettre le gouvernement et l’opposition sur la voie d’un dialogue sincère et inclusif :

  • L’UA, la CAE et les Nations unies devraient former immédiatement un groupe de contact pour harmoniser leurs positions et donner une nouvelle impulsion au processus de médiation de la CAE, dans lequel le président Yoweri Museveni (Ouganda), qui en est le chef, doit s’engager plus personnellement, comme le demande le facilitateur Benjamin Mkapa.
  • L’UA devrait accélérer le déploiement des 200 observateurs militaires et des droits humains habilités et travailler avec les Nations unies pour rapidement trouver un accord sur et débourser le soutien financier, technique, logistique et autre nécessaire au déploiement.
  • L’UA devrait immédiatement mettre en œuvre la décision d’imposer des sanctions ciblées, annoncée dans le communiqué du CPS du 17 octobre 2015, contre ceux qui bloquent les négociations, incitent à la violence et/ou diffusent des discours de haine.
  • L’UA et l’Union européenne (UE) devraient changer le mode de financement de l’Amisom (Mission de l’Union africaine en Somalie) et payer les soldats burundais directement, pour éviter que le gouvernement ne retienne une partie des soldes.

Pour renforcer les capacités de réponse aux crises de l’UA :

  • Les Etats membres devraient remplir leurs obligations financières pour que la Commission de l’UA puisse recruter le personnel nécessaire pour mener à bien son mandat.
  • Le CPS devrait rechercher avec constance des solutions politiques, par exemple via une réunion mensuelle sur le Burundi, pour évaluer la situation sécuritaire et discuter des rapports des observateurs. Les Etats membres devraient s’impliquer dans la rédaction des communiqués et soutenir les décisions prises. Cela requiert que les ambassades à Addis-Abeba soient pourvues en personnel de façon adéquate et nécessite des voies de communication claires avec elles.
  • La Commission de l’Union africaine, le CPS et l’A3 devraient travailler plus étroitement ensemble – y compris en conférant au CPS un statut d’observateur pour l’A3 – pour garantir une analyse commune et des réponses plus cohérentes.
A billboard depicting Myanmar State Counsellor Aung San Su Kyi with the three military ministers in front of a background showing the building of the International Court of Justice in The Hague is displayed along a main road in Hpa-an, Karen State. AFP
Q&A / Asia

Myanmar at the International Court of Justice

On 10 December, the International Court of Justice convened to hear an opening request in a genocide case filed against Myanmar for its atrocities against Rohingya Muslims. In this Q&A, Crisis Group expert Richard Horsey looks at the legal and diplomatic stakes of these proceedings.

Why is Myanmar before the International Court of Justice?

The Gambia has lodged a case against Myanmar at the International Court of Justice (ICJ), the principal UN judicial body based in The Hague, alleging violations of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (usually known as the Genocide Convention) in Myanmar’s treatment of ethnic Rohingya Muslims. The charges stem from atrocities committed by Myanmar’s security forces in northern Rakhine State, which have forced over 700,000 Rohingya to flee to Bangladesh since August 2017. The Gambia, relying on the Convention’s provision that the ICJ can adjudicate disputes over such charges, brought this case on behalf of the 57-member Organisation of Islamic Cooperation. The allegations against Myanmar include responsibility for genocidal acts against the Rohingya and failure to prevent and punish genocide, among others.

The Gambia has also asked the ICJ to order “provisional measures”, the equivalent of an injunction in domestic law, authorising steps to protect the parties’ rights pending the case’s final adjudication. Hearings at the court from 10-12 December – at which Aung San Suu Kyi will represent Myanmar – are dealing with this request for provisional measures. Both The Gambia and Myanmar have retained top international lawyers as counsel.

The allegations against Myanmar include responsibility for genocidal acts against the Rohingya and failure to prevent and punish genocide, among others.

Two other countries – the Netherlands and Canada – have indicated that they will support The Gambia’s case. They have called on all state parties to the Genocide Convention to do the same. One possibility is that the Netherlands and Canada will become “intervening states”, a status that would give them access to court documents and the right to participate in oral proceedings, without being formal parties to the dispute.

A decision on provisional measures is expected within weeks. But the case itself will probably be long and convoluted, with the court taking years to render its final decision. The diplomatic and reputational impact is thus likely to be most immediate and consequential.

Why is Aung San Suu Kyi, Myanmar’s top civilian leader, speaking at the ICJ hearing this week and what does she hope to achieve?

In addition to a legal team, states involved in ICJ cases must nominate an “agent” empowered to represent the state and make commitments on its behalf. Aung San Suu Kyi is Myanmar’s agent, in her capacity as foreign minister (she also holds the title of state counsellor). A justice minister or an attorney general normally plays this role; it is extremely rare for a political figure of her prominence to do so. Aung San Suu Kyi likely feels that as the country’s de facto leader she has the primary responsibility to respond to The Gambia’s claims, and also that she is the person best qualified to do so – given her fluent English and experience on the world stage.

Aung San Suu Kyi’s public statements over the last two years, and what she is known to have said in private, suggest that she believes no genocide has occurred in the Rohingya case. She thinks that, on the contrary, the outside world has deeply misunderstood and exaggerated the Rohingya crisis. She no doubt intends to use the legal setting in The Hague to try to set the record straight. She also no doubt understands that the eyes of the world will be on her at this pivotal moment for Myanmar. The global audience – particularly in the West – will expect her to go much farther than she has in previous speeches in acknowledging the security forces’ wrongdoing and committing to address it. It remains to be seen how far she will go in this direction.

What impact will Aung San Suu Kyi’s appearance in The Hague have within Myanmar?

Views on the Rohingya crisis inside Myanmar are almost diametrically opposed to those outside the country. The near ubiquitous narrative in the country – coming from its leaders and promulgated by the local media – is that the outside world misunderstands what has happened with the Rohingya. Myanmar thinks that its primary problem is therefore one of communication: how to explain the “real situation” more clearly and effectively.

Since The Gambia filed the ICJ case on 11 November, and Aung San Suu Kyi decided to represent Myanmar personally in The Hague, a wave of nationalist fervour has swept the country. Billboards and mass rallies endorse her mission at the ICJ; even the military – her nemesis during fifteen years of house arrest – is giving her its unequivocal backing. The civilian government is likewise soliciting vocal support from the people for the state counsellor’s defence of the nation. President Win Myint’s wife even conducted a ritual at Aung San Suu Kyi’s “eternal peace pagoda” in Naypyitaw, invoking the spirits to confer success on her efforts.

Since [...] Aung San Suu Kyi decided to represent Myanmar personally in The Hague, a wave of nationalist fervour has swept the country.

This outpouring of support will play well for Aung San Suu Kyi’s National League for Democracy in the November 2020 elections, though electoral advantage is unlikely to be her primary motivation. Her stance for Myanmar in The Hague could also lead to a slight thaw in the chilly relations between the civilian government and the military. But the risk is that unleashing the forces of narrow nationalism will not only silence voices calling for human rights protections and greater tolerance for diversity in the country but also postpone any honest national reckoning with what happened to the Rohingya. Such an accounting is the only way that Myanmar can get out of its international legal and diplomatic predicament.

What impact will the ICJ case have on international perceptions of Myanmar?

A moment of truth is fast approaching. Part of Aung San Suu Kyi’s international audience at The Hague will consist of some Asian governments that are determined to maintain close bilateral ties with Naypyitaw. She might say enough to satisfy them, but she will have more difficulty meeting the expectations of Western governments. It is hard to imagine, moreover, given the documentation of the Rohingya’s plight, that she will convince the many sceptical observers in the global media and civil society that Myanmar’s state is misunderstood and unfairly maligned. In defending Myanmar as part of proceedings live-streamed worldwide, she will necessarily be defending the military against genocide charges. Anyone can easily compare the substance of this defence with the numerous third-party reports about why so many Rohingya fled northern Myanmar and how they are living stuck in Bangladesh. Anyone can also read about the Rohingya who continue to live in precarious circumstances at home. Myanmar could lose in the court of international public opinion well before the ICJ makes any legal ruling.