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Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité
Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité
L’UA doit plaider pour une approche inclusive au Burundi en vue de mettre fin à la violence
L’UA doit plaider pour une approche inclusive au Burundi en vue de mettre fin à la violence
Burundi's President Pierre Nkurunziza embraces his South African counterpart Jacob Zuma as he departs after an Africa Union-sponsored dialogue on 27 February 2016. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Briefing 122 / Africa

Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité

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Synthèse

La décision des chefs d’Etat africains de ne pas entériner le déploiement de la Mission africaine de prévention et de protection au Burundi (Maprobu), forte de 5 000 hommes, en janvier 2016, en dépit des recommandations du Conseil de paix et de sécurité (CPS) de l’Union africaine (UA), a révélé de profonds désaccords entre les Etats membres et la Commission de l’Union africaine (CUA) sur la manière de répondre à la crise. Ce différend a sérieusement nui à la crédibilité de l’UA et démontré qu’elle n’avait pas les moyens de son ambition affichée de prévenir et de résoudre les conflits, notamment à cause du flou existant sur les prérogatives de la Commission de l’UA. Des problèmes de procédure concernant le processus de prise de décision au sein du CPS sont également apparus au grand jour. L’incohérence de la réponse illustre les limites de la liberté d’action de la Commission et du CPS en l’absence du plein soutien des dirigeants, mais aussi le manque de coordination entre Addis-Abeba et les membres africains du Conseil de sécurité des Nations unies (A3). Pour atteindre l’objectif de l’UA de « faire taire les armes », la Commission et les Etats membres doivent résoudre ces problèmes.

La crise au Burundi a été déclenchée par la décision du président Pierre Nkurun-ziza, en 2015, de se porter candidat pour un troisième mandat, ce qui a provoqué des manifestations massives, une tentative de coup d’Etat, des attaques par l’opposition armée, et une répression brutale, alimentant un cycle de violence qui a déjà fait 1 115 morts, selon l’ONG Acled (Armed Conflict Location and Event Data Project). La confrontation initiale s’est transformée en conflit de basse intensité caractérisé par des assassinats ciblés, des disparitions, des actes de torture, et le recours de plus en plus fréquent par le gouvernement à un discours « ethnicisant » rappelant celui utilisé à l’aube des atrocités de masse des années 1990. Plus de 300 000 personnes ont fui dans les pays voisins et 108 000 autres, selon les estimations, sont des déplacés internes. Environ 4,6 millions de personnes, sur une population de 11 millions, ont besoin d’aide alimentaire. Alors que l’économie urbaine comme rurale ralentit et qu’un budget d’austérité (en baisse de 18 pour cent par rapport à 2015) a été adopté, le Burundi se dirige vers une situation d’urgence humanitaire et sociale dévastatrice.

L’UA et les partenaires internationaux ont échoué à enrayer la crise. Nkurunziza a exploité les divisions au sein de l’UA, des Nations unies et de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), l’organisation sous-régionale chargée de formuler la réponse du continent, mais aussi entre ces organisations. Cela permet à son gouvernement de repousser les ternes tentatives de la CAE de le ramener à la table des négociations, et a entravé le déploiement d’observateurs militaires et des droits humains habilités par la Commission de l’UA, ainsi que celui de la force de police mandatée par le Conseil de sécurité des Nations unies. L’absence d’analyse commune sur la nature de la crise nourrit la désunion.

L’Union africaine est elle-même divisée. La majorité des Etats membres sont partisans d’une approche moins agressive que la Commission de l’UA, encline à l’interventionnisme et qui, comme le CPS, se détourne désormais du Burundi pour éviter tout embarras supplémentaire, faisant taire les nécessaires cris d’alarme. Le cœur de la crise au Burundi est politique et seul un accord négocié entre le gouvernement et l’opposition peut y mettre fin. Cela nécessite un réexamen de l’accord de paix d’Arusha qui, en prévoyant un partage du pouvoir, a mis fin en 2000 à douze ans de guerre civile et dont l’UA est garante. Tant que l’UA, la CAE et la communauté internationale dans son ensemble n’agissent pas de concert, c’est une perspective éloignée.

Pour mettre le gouvernement et l’opposition sur la voie d’un dialogue sincère et inclusif :

  • L’UA, la CAE et les Nations unies devraient former immédiatement un groupe de contact pour harmoniser leurs positions et donner une nouvelle impulsion au processus de médiation de la CAE, dans lequel le président Yoweri Museveni (Ouganda), qui en est le chef, doit s’engager plus personnellement, comme le demande le facilitateur Benjamin Mkapa.
  • L’UA devrait accélérer le déploiement des 200 observateurs militaires et des droits humains habilités et travailler avec les Nations unies pour rapidement trouver un accord sur et débourser le soutien financier, technique, logistique et autre nécessaire au déploiement.
  • L’UA devrait immédiatement mettre en œuvre la décision d’imposer des sanctions ciblées, annoncée dans le communiqué du CPS du 17 octobre 2015, contre ceux qui bloquent les négociations, incitent à la violence et/ou diffusent des discours de haine.
  • L’UA et l’Union européenne (UE) devraient changer le mode de financement de l’Amisom (Mission de l’Union africaine en Somalie) et payer les soldats burundais directement, pour éviter que le gouvernement ne retienne une partie des soldes.

Pour renforcer les capacités de réponse aux crises de l’UA :

  • Les Etats membres devraient remplir leurs obligations financières pour que la Commission de l’UA puisse recruter le personnel nécessaire pour mener à bien son mandat.
  • Le CPS devrait rechercher avec constance des solutions politiques, par exemple via une réunion mensuelle sur le Burundi, pour évaluer la situation sécuritaire et discuter des rapports des observateurs. Les Etats membres devraient s’impliquer dans la rédaction des communiqués et soutenir les décisions prises. Cela requiert que les ambassades à Addis-Abeba soient pourvues en personnel de façon adéquate et nécessite des voies de communication claires avec elles.
  • La Commission de l’Union africaine, le CPS et l’A3 devraient travailler plus étroitement ensemble – y compris en conférant au CPS un statut d’observateur pour l’A3 – pour garantir une analyse commune et des réponses plus cohérentes.
Op-Ed / Africa

L’UA doit plaider pour une approche inclusive au Burundi en vue de mettre fin à la violence

Originally published in The East African

The constitutional changes, if passed, could reset the clock on term limits for President Pierre Nkurunziza — potentially giving him an additional 14 years in power — and paving the way for the dismantling of ethnic balances embedded in the 2000 Arusha Agreement, which brought an end to Burundi’s protracted civil war. 

Les résultats officiels du référendum au Burundi ont été annoncés le lundi 21 mai. Sans surprise, les modifications proposées par le gouvernement ont été approuvées. L'opposition a refusé de reconnaitre les résultats. Dans cette tribune, publiée par The EastAfrican juste après le vote, notre directeur du projet Afrique centrale et notre conseillère pour l'Union africaine reviennent sur le contexte de ce référendum à haut risque et détaillent les mesures que l'UA devrait prendre immédiatement.

Le Burundi a organisé un référendum jeudi 17 mai dans un climat de violence et d’intimidation, le gouvernement cherchant à réduire au silence toute voix opposée à son projet de révision de la Constitution.

Les modifications pourraient remettre le compteur des mandats du président Pierre Nkurunziza à zéro — lui permettant potentiellement de rester quatorze années de plus au pouvoir ­— et ouvrir la voie au démantèlement des équilibres ethniques, un des éléments clés de l’accord d’Arusha de 2000, qui a contribué à mettre un terme à la guerre civile burundaise.

Selon la nouvelle Constitution, les clauses assurant à la minorité tutsi 40 à 50 pour cent des postes dans de nombreuses institutions de l’Etat seront revues au cours des cinq années à venir. Au regard de l’autoritarisme croissant du CNDD-FDD, le parti au pouvoir, il semble peu probable que ces garanties résistent à une telle évaluation.

L’Union africaine (UA), en tant que garant de l’Accord d’Arusha, a l’obligation d’en faire respecter les principes fondamentaux. Elle doit donc renouveler son engagement pour éviter que le Burundi ne retombe dans un conflit ouvert avant les élections de 2020.

Climat de peur

Depuis l’annonce du référendum en décembre, la répression constante des dissidents par le gouvernement, ainsi que le racket et les attaques locales lancées à titre de représailles, ont conduit à une recrudescence des violations des droits humains.

Les 430 000 réfugiés burundais dans les pays voisins — la majorité ayant fui en 2015 et 2016 en raison des intimidations subies par les opposants au troisième mandat de Pierre Nkurunziza — ne semblent pas vouloir rentrer chez eux, malgré les pressions exercées à cette fin par les pays hôtes.

Les services de sécurité burundais et les Imbonerakure, la ligue de jeunesse du CNDD-FDD, ont ciblé les membres des partis d’opposition et les citoyens appelant à voter « non », en particulier les membres du FNL-Rwasa, principal adversaire pour le vote des Hutu dans le pays.

Depuis l’annonce du référendum en décembre, la répression constante des dissidents par le gouvernement, ainsi que le racket et les attaques locales lancées à titre de représailles, ont conduit à une recrudescence des violations des droits humains.

La police et les agents du renseignement ont attentivement surveillé les réunions de campagne, et ceux qui ont ouvertement appelé au « non » ont été la cible d’intimidations, voire pire. Ceux qui ont eu la chance d’être arrêtés, plutôt que de disparaitre, viennent grossir les rangs des militants de la société civile en prison, le dernier en date étant le défenseur des droits humains Germain Rukuki, condamné à 32 ans de prison pour avoir supposément porté atteinte à la sécurité de l’Etat.

Pour quiconque connait les violences ethniques ayant déchiré le Burundi par le passé, utilisées selon la terminologie de l’accord d’Arusha « comme méthodes légitimes d’accès et de maintien au pouvoir », ces arrestations et disparitions sont inquiétantes.

Pire encore, le gouvernement utilise une rhétorique virulente incitant à la violence contre ses opposants. Le président lui-même a donné le ton le 12 décembre lorsque, lors de l’annonce du référendum, il a prévenu qu’y faire obstacle était « une ligne rouge à ne pas dépasser ». Depuis, les militants du parti au pouvoir ont attaqué de façon répétée ceux qui ont fait campagne contre la tenue du référendum ou ont appelé à voter « non ».

L’intention du gouvernement de démanteler les acquis d’Arusha est claire depuis longtemps. En mars 2014, il a essayé, sans succès, de réviser la Constitution par le biais du Parlement. Par ailleurs, depuis 2015, le gouvernement avance ses pions en développant minutieusement une doctrine selon laquelle il serait victime, ainsi que l’ensemble des Hutu burundais, d’un complot international.

Tandis que la population a résisté jusqu’ici au spectre des divisions ethniques, le gouvernement s’est livré à ce que Crisis Group a appelé « une ethnicisation par le haut », en imputant les difficultés du pays à des personnalités tutsi (telles que le président rwandais Paul Kagame ou l’ancien président burundais Pierre Buyoya) en association avec d’autres acteurs (la Commission d’enquête des Nations unies, l’Union européenne, la Cour pénale internationale et l’UA) qui dénoncent les abus du gouvernement. Le clivage est de plus en plus dépeint en termes religieux : entre un président de droit divin et les machinations machiavéliques de ses ennemis.

Solutions africaines

Réviser la Constitution pour se maintenir au pouvoir est depuis longtemps une zone grise de la politique de gouvernance de l’UA. Les réponses du continent à la crise au Burundi, depuis son émergence il y a trois ans, ont par conséquent manqué de cohérence.

L’UA a dans un premier temps répondu promptement et fermement. Le Conseil de paix et de sécurité (CPS) a fait part de ses préoccupations et tenté de déployer des médiateurs, des émissaires et des spécialistes des droits humains. A la fin de l’année 2015, au plus fort de la crise, le CPS a autorisé le déploiement d’une force de stabilisation, la Maprobu. La violence étant moins vive depuis début 2016, les troupes n’ont jamais été déployées. Echaudée et déstabilisée par la débâcle de la Maprobu, l’UA a cédé la responsabilité à la Communauté d’Afrique de l’Est, selon le principe de subsidiarité.

Le président ougandais Yoweri Museveni a été nommé médiateur en chef, et l’ancien président tanzanien Benjamin Mkapa facilitateur des pourparlers entre le gouvernement et l’opposition, désormais en exil. Mais Nkurunziza, sentant que Mkapa n’avait en fait que peu de soutien des chefs d’Etat africains, a refusé toute concession. La médiation, qui n’a jamais vraiment démarré, est désormais au point mort.

Depuis 2016, la violence au Burundi a continué mais n’a jamais menacé de s’étendre au-delà des frontières du pays, permettant à Nkurunziza de prétendre que les choses étaient revenues à la normale. Alors que certains chefs d’Etat et responsables africains sont conscients de la fragilité du pays, d’autres adhèrent au point de vue du gouvernement.

En tant que garant d’Arusha, l’UA devrait résister à l’érosion des clauses fondamentales de l’accord que constituent les modifications constitutionnelles. Sa réaction en demi-teinte au référendum — le sommet de l’UA de janvier appelant uniquement à « un large consensus national de toutes les parties prenantes » — ne sera pas suffisante face à un effort concerté visant à démanteler le règlement politique qui a apporté la paix au Burundi.

Dans un pays marqué par les violences ethniques, les risques liés à la révision de la Constitution sont considérables.

Dans un pays marqué par les violences ethniques, les risques liés à la révision de la Constitution sont considérables, et tout plaide en faveur de la mise en place de mesures préventives, un principe clé du mandat de paix et sécurité de l’UA.

A deux ans des élections prévues en 2020, des pourparlers entre le gouvernement et l’opposition visant à établir un climat propice à la tenue des scrutins sont donc plus que jamais essentiels.

Le manque de confiance de l’opposition à l’égard du parti au pouvoir est tel que certains considèrent la violence comme le seul moyen de pression efficace. Pour empêcher une future escalade, l’UA doit désormais renouveler son engagement.

L’actuel président de la Commission de l’UA, Moussa Faki Mahamat, devrait offrir ses bons offices et le CPS remettre le Burundi à son ordre du jour. Une pression accrue devrait être exercée sur Bujumbura pour favoriser l’ouverture de l’espace politique —notamment permettre aux membres de l’opposition en exil de rentrer sans craindre d’être harcelés ou poursuivis en justice — et mettre fin à sa rhétorique agressive qui crée des divisions. Faute de quoi, tôt ou tard, la violence sera la seule alternative.

Contributors

Project Director, Central Africa
richmoncrieff
Head of Africa Regional Advocacy
ElissaJobson