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Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité
Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité
Référendum à haut risque au Burundi
Référendum à haut risque au Burundi
Burundi's President Pierre Nkurunziza embraces his South African counterpart Jacob Zuma as he departs after an Africa Union-sponsored dialogue on 27 February 2016. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Briefing 122 / Africa

Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité

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Synthèse

La décision des chefs d’Etat africains de ne pas entériner le déploiement de la Mission africaine de prévention et de protection au Burundi (Maprobu), forte de 5 000 hommes, en janvier 2016, en dépit des recommandations du Conseil de paix et de sécurité (CPS) de l’Union africaine (UA), a révélé de profonds désaccords entre les Etats membres et la Commission de l’Union africaine (CUA) sur la manière de répondre à la crise. Ce différend a sérieusement nui à la crédibilité de l’UA et démontré qu’elle n’avait pas les moyens de son ambition affichée de prévenir et de résoudre les conflits, notamment à cause du flou existant sur les prérogatives de la Commission de l’UA. Des problèmes de procédure concernant le processus de prise de décision au sein du CPS sont également apparus au grand jour. L’incohérence de la réponse illustre les limites de la liberté d’action de la Commission et du CPS en l’absence du plein soutien des dirigeants, mais aussi le manque de coordination entre Addis-Abeba et les membres africains du Conseil de sécurité des Nations unies (A3). Pour atteindre l’objectif de l’UA de « faire taire les armes », la Commission et les Etats membres doivent résoudre ces problèmes.

La crise au Burundi a été déclenchée par la décision du président Pierre Nkurun-ziza, en 2015, de se porter candidat pour un troisième mandat, ce qui a provoqué des manifestations massives, une tentative de coup d’Etat, des attaques par l’opposition armée, et une répression brutale, alimentant un cycle de violence qui a déjà fait 1 115 morts, selon l’ONG Acled (Armed Conflict Location and Event Data Project). La confrontation initiale s’est transformée en conflit de basse intensité caractérisé par des assassinats ciblés, des disparitions, des actes de torture, et le recours de plus en plus fréquent par le gouvernement à un discours « ethnicisant » rappelant celui utilisé à l’aube des atrocités de masse des années 1990. Plus de 300 000 personnes ont fui dans les pays voisins et 108 000 autres, selon les estimations, sont des déplacés internes. Environ 4,6 millions de personnes, sur une population de 11 millions, ont besoin d’aide alimentaire. Alors que l’économie urbaine comme rurale ralentit et qu’un budget d’austérité (en baisse de 18 pour cent par rapport à 2015) a été adopté, le Burundi se dirige vers une situation d’urgence humanitaire et sociale dévastatrice.

L’UA et les partenaires internationaux ont échoué à enrayer la crise. Nkurunziza a exploité les divisions au sein de l’UA, des Nations unies et de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), l’organisation sous-régionale chargée de formuler la réponse du continent, mais aussi entre ces organisations. Cela permet à son gouvernement de repousser les ternes tentatives de la CAE de le ramener à la table des négociations, et a entravé le déploiement d’observateurs militaires et des droits humains habilités par la Commission de l’UA, ainsi que celui de la force de police mandatée par le Conseil de sécurité des Nations unies. L’absence d’analyse commune sur la nature de la crise nourrit la désunion.

L’Union africaine est elle-même divisée. La majorité des Etats membres sont partisans d’une approche moins agressive que la Commission de l’UA, encline à l’interventionnisme et qui, comme le CPS, se détourne désormais du Burundi pour éviter tout embarras supplémentaire, faisant taire les nécessaires cris d’alarme. Le cœur de la crise au Burundi est politique et seul un accord négocié entre le gouvernement et l’opposition peut y mettre fin. Cela nécessite un réexamen de l’accord de paix d’Arusha qui, en prévoyant un partage du pouvoir, a mis fin en 2000 à douze ans de guerre civile et dont l’UA est garante. Tant que l’UA, la CAE et la communauté internationale dans son ensemble n’agissent pas de concert, c’est une perspective éloignée.

Pour mettre le gouvernement et l’opposition sur la voie d’un dialogue sincère et inclusif :

  • L’UA, la CAE et les Nations unies devraient former immédiatement un groupe de contact pour harmoniser leurs positions et donner une nouvelle impulsion au processus de médiation de la CAE, dans lequel le président Yoweri Museveni (Ouganda), qui en est le chef, doit s’engager plus personnellement, comme le demande le facilitateur Benjamin Mkapa.
  • L’UA devrait accélérer le déploiement des 200 observateurs militaires et des droits humains habilités et travailler avec les Nations unies pour rapidement trouver un accord sur et débourser le soutien financier, technique, logistique et autre nécessaire au déploiement.
  • L’UA devrait immédiatement mettre en œuvre la décision d’imposer des sanctions ciblées, annoncée dans le communiqué du CPS du 17 octobre 2015, contre ceux qui bloquent les négociations, incitent à la violence et/ou diffusent des discours de haine.
  • L’UA et l’Union européenne (UE) devraient changer le mode de financement de l’Amisom (Mission de l’Union africaine en Somalie) et payer les soldats burundais directement, pour éviter que le gouvernement ne retienne une partie des soldes.

Pour renforcer les capacités de réponse aux crises de l’UA :

  • Les Etats membres devraient remplir leurs obligations financières pour que la Commission de l’UA puisse recruter le personnel nécessaire pour mener à bien son mandat.
  • Le CPS devrait rechercher avec constance des solutions politiques, par exemple via une réunion mensuelle sur le Burundi, pour évaluer la situation sécuritaire et discuter des rapports des observateurs. Les Etats membres devraient s’impliquer dans la rédaction des communiqués et soutenir les décisions prises. Cela requiert que les ambassades à Addis-Abeba soient pourvues en personnel de façon adéquate et nécessite des voies de communication claires avec elles.
  • La Commission de l’Union africaine, le CPS et l’A3 devraient travailler plus étroitement ensemble – y compris en conférant au CPS un statut d’observateur pour l’A3 – pour garantir une analyse commune et des réponses plus cohérentes.
Commentary / Africa

Référendum à haut risque au Burundi

On 17 May 2018, Burundians vote on constitutional amendments that would prolong the rule of President Pierre Nkurunziza, dismantle a carefully negotiated Hutu-Tutsi ethnic balance, and ultimately could lead to instability. In this excerpt from our Watch List 2018 – First Update early warning report, Crisis Group urges European policy makers to explore channels for pressuring the government, and African leaders to renew mediation attempts between the regime and opposition.

Le 17 mai, les Burundais voteront sur des amendements constitutionnels qui permettraient au président Pierre Nkurunziza de se maintenir au pouvoir. Ces nouvelles dispositions pourraient aussi être le prélude à un démantèlement des équilibres ethniques entre Hutu et Tutsi, soigneusement négociés et établis par l’accord d’Arusha de 2000, qui a contribué à mettre fin à la guerre civile burundaise. Une flambée de violence ne semble pas probable dans l’immédiat, malgré une attaque meurtrière contre un village le 12 mai ; le statu quo pourrait même durer des années. Mais la répression du régime, la fin éventuelle du partage du pouvoir au sein des institutions burundaises et une économie en miettes sont des facteurs d’instabilité.

Bien que l’Union européenne (UE) ait perdu de son influence sur le gouvernement de Nkurunziza ces dernières années, elle peut encore agir pour prévenir une telle instabilité. L’UE et ses Etats membres devraient observer attentivement l’évolution de la situation avant, pendant et après le référendum et continuer à chercher les moyens de faire pression sur le gouvernement tout en soutenant la population. Cela implique d’encourager les dirigeants africains et l’Union africaine (UA) à renouveler leurs tentatives de médiation entre le régime et l’opposition, tout en gardant le Burundi sous les projecteurs au niveau international. Alors que l’économie burundaise est en train de s’effondrer, l’UE, qui a suspendu l’aide budgétaire directe au gouvernement burundais en 2016, devrait aussi prendre des mesures pour que l’aide qu’elle fait désormais passer par les agences des Nations unies, les Etats membres de l’UE et des organisations non gouvernementales internationales bénéficie autant que possible aux Burundais.

Répression accrue à l’approche du référendum

Avec ce référendum, l’intention principale du gouvernement est de prolonger les mandats présidentiels de cinq à sept ans. Ce changement remettrait les compteurs à zéro concernant la limite de deux mandats – à défaut de l’annuler – permettant potentiellement à Nkurunziza de se maintenir quatorze années de plus au pouvoir. La nouvelle ébauche de constitution stipule également que les quotas ethniques au parlement, au sein du gouvernement et dans les organismes publics seront revus au cours des cinq prochaines années. Ces quotas, destinés à protéger la minorité tutsi en lui garantissant 40 à 50 pour cent des postes au sein de différentes institutions de l’Etat, y compris l’armée, étaient un élément essentiel de l’accord d’Arusha.

Le régime a proposé les changements constitutionnels principalement dans l’optique d’éliminer tout obstacle à son contrôle de l’appareil d’Etat. Mais ce faisant, il pourrait être en train de préparer le terrain au démantèlement des équilibres ethniques. Les dispositions contenues dans l’ébauche de constitution visant à réduire à un le nombre de vice-présidents (actuellement au nombre de deux, un Tutsi et un Hutu) et à remplacer la majorité des deux tiers requise pour l’adoption au parlement de législations d’importance particulière par une majorité simple vont aussi dans ce sens.

Le régime a mené une campagne d’intimidation contre quiconque s’oppose au référendum ou appelle à voter non.

Le régime, y compris la ligue des jeunes du parti au pouvoir, les Imbonerakure, a mené une campagne d’intimidation contre quiconque s’oppose au référendum ou appelle à voter non. Il profère des menaces de violence pour pousser les Burundais à s’inscrire pour participer au vote dans l’espoir de minimiser l’abstention, et identifie des individus lors des meetings de campagne. Le gouvernement a interdit des médias occidentaux – la BBC et Voice of America – de diffusion radiophonique pour la durée de la campagne, tandis que sa propre machine de propagande bat son plein. Il a forcé les citoyens à faire des contributions financières, prétendument destinées au financement des élections prévues en 2020.

La marche forcée vers le référendum a encore accentué les divisions parmi les opposants de Pierre Nkurunziza, en dépit de la nouvelle tentative des factions d’opposition de rapprocher leurs positions, début 2018. La coalition Amizero y’Abarundi et le parti Sahwanya-Frodebu, qui sont encore au Burundi, ont tous deux fait part de leur intention de faire campagne pour le non. L’opposition en exil, sous l’égide du Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha (Cnared), appelle au boycott. Les désaccords sur le référendum exacerbent les divisions historiques autour de la stratégie à suivre et les rivalités personnelles au sein de l’opposition.

Une flambée de violence au cours de la période référendaire semble peu probable, en dépit d’une attaque contre un village proche de la frontière avec la République démocratique du Congo le 12 mai, au cours de laquelle des assaillants non identifiés auraient tué 26 personnes. Cette attaque survient alors que très peu d’incidents sécuritaires majeurs ont été enregistrés depuis 2016, les groupes d’opposition armés ayant essuyé plusieurs revers. Certains de leurs membres ont été arrêtés par le gouvernement tanzanien en 2017, renvoyés au Burundi, et ont depuis disparu. Les attaques qui ont eu lieu, lancées depuis le Sud-Kivu en République démocratique du Congo voisine, n’ont pas réussi à infliger des pertes significatives aux forces de sécurité burundaises ou à susciter un soutien local. Mais si la fréquence des affrontements armés entre l’armée et les insurgés a diminué depuis 2016, les violations des droits humains se poursuivent. Selon l’organisation de défense des droits humains Ligue Iteka, 456 personnes ont été tuées, 283 torturées et 2 338 ont fait l’objet d’arrestations arbitraires en 2017, dont l’immense majorité par le gouvernement.

Le président Nkurunziza et son parti développent une doctrine qui mélange culte de la personnalité, religion et mythologie historique pour justifier son maintien prolongé au pouvoir. Le président est désormais appelé « chef traditionnel suprême ». Lui et son épouse, tous deux actifs dans les nouvelles Eglises pentecôtistes des croisades de prière, adhèrent à une vision théocratique qui mélange signes de pouvoir traditionnels burundais et attribution divine ; le projet du gouvernement de construire un large centre de prière à Gitega, où les membres du parti au pouvoir devront participer à de longues retraites, est révélateur. Plus largement, cette doctrine émergente présente une vision manichéenne de l’histoire selon laquelle un Burundi précolonial harmonieux aurait été saccagé par les machinations de puissances extérieures, en particulier la Belgique, même si les termes utilisés pour pointer du doigt les étrangers tendent aussi à contenir des références voilées au rôle joué par leurs prétendus alliés tutsi.

L’économie et le développement en berne

La perte de l’aide extérieure, ainsi que la fuite des capitaux humains et financiers, ont sérieusement affecté l’économie burundaise depuis 2015. Les progrès enregistrés depuis le début des années 2000 en matière de santé et d’éducation – en particulier la baisse de la mortalité infantile et le nombre croissant d’enfants burundais scolarisés – se sont arrêtés net. Le manque de devises et d’essence a affecté tous les secteurs. Quelque 430 000 Burundais ont fui dans les pays voisins, principalement la Tanzanie.

Alors que de nombreux Burundais ont déjà du mal à joindre les deux bouts, le gouvernement introduit de nouveaux impôts et des prélèvements ad hoc. Face à la détérioration de ses relations avec les gouvernements occidentaux, il s’est tourné vers la Turquie, la Chine et la Russie pour trouver de l’aide. Mais si ces pays semblent en mesure d’apporter au gouvernement un soutien politique et un certain répit sur le plan financier, il est peu probable qu’ils soient en mesure d’offrir le type d’assistance budgétaire et technique que les donateurs occidentaux fournissaient. Par ailleurs, l’impact des investissements privés dans le secteur minier sur l’économie dans son ensemble a peu de chances d’être significatif, du moins à court terme.

Après des consultations avec le gouvernement au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou, l’UE et ses Etats membres ont décidé en mars 2016 de suspendre la coopération en raison des violations des droits humains au Burundi. L’aide au développement européenne passe désormais par des ONG internationales, des agences de l’Union européenne et de l’ONU. Le président et sa garde rapprochée affirment que la politique d’aide et les sanctions européennes (qui visent une poignée de ces hauts responsables) sont destinées à nuire au peuple burundais. Dans certains cas, le régime a réprimé des groupes de la société civile ayant travaillé avec des bailleurs internationaux, y compris en utilisant des accusations fallacieuses pour emprisonner des salariés d’ONG.

Atténuer le risque de conflit via un soutien pérenne à la population

L’UE et ses Etats membres devraient prendre des mesures pour aider à juguler l’autoritarisme répressif qui sévit au Burundi et atténuer la détérioration des conditions de vie de la population.

Le gouvernement de Nkurunziza a balayé d’un revers de main les pressions ponctuelles des bailleurs et acteurs occidentaux comme le Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme afin d’ouvrir un espace pour l’opposition. Les tentatives de médiation de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), l’organisation sous-régionale, n’ont pas progressé. Certains dirigeants africains semblent en effet enclins à croire l’argument du gouvernement selon lequel il n’y a pas de crise et donc pas besoin de médiation.

L’UE et ses Etats membres devraient prendre des mesures pour aider à juguler l’autoritarisme répressif qui sévit au Burundi et atténuer la détérioration des conditions de vie de la population.

Cet argument est erroné. Le régime peut sans doute dissimuler le mécontentement pour quelque temps. Mais à terme, la consolidation de son pouvoir et le démantèlement des dispositions d’Arusha sur le partage du pouvoir sont de mauvais augure pour la stabilité du pays. L’UE et ses Etats membres devraient pousser les puissances africaines et l’UA à renouveler leurs tentatives de médiation entre le régime et l’opposition en exil, avec pour objectif de garantir une élection crédible en 2020. Ils devraient faire tout leur possible pour maintenir l’attention internationale sur le Burundi ; les Etats membres de l’Union européenne au Conseil de sécurité de l’ONU devraient par exemple insister sur le maintien du Burundi à l’agenda du conseil. L’UE devrait aussi confirmer sa position selon laquelle les conditions dans le pays ne sont pas réunies pour un référendum libre et équitable.

Au vu de la suspension de son aide directe au gouvernement en 2016, l’UE doit redoubler d’efforts pour faire en sorte que son soutien bénéficie à la population. En plus de l’aide qu’elle fait passer par des ONG internationales, elle devrait poursuivre son projet de soutien direct aux ONG locales, mais en étant particulièrement attentive à ne pas leur faire courir de risques. Cela pourrait impliquer de leur procurer les moyens financiers nécessaires pour renforcer leurs capacités de direction et leurs capacités juridiques au cas où le gouvernement continuerait de les harceler devant les tribunaux. L’UE devrait aussi renforcer sa délégation à Bujumbura et consolider les mécanismes de suivi avec ses partenaires pour éviter tout détournement de ses fonds.