Report 29 / Africa

Burundi: Sortir de L’Impasse,

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Synthèse

La tentative de coup d'état perpétrée par un groupe de jeunes officiers de l’armée burundaise contre le Président Pierre Buyoya le 18 avril 2001 est un signal d’alarme pour le processus de paix.  Celui-ci est dans une impasse, plus de huit mois après la signature d’un accord-cadre à Arusha en août 2000. Les questions laissées en suspens n'ont toujours pas été réglées et les conditions de son application ne sont toujours pas réunies. Aucun cessez-le-feu entre l'armée et la rébellion n'est en vue et le leadership de transition n’a pas été désigné. De plus, la Commission de suivi et d’application de l’accord (CSAA) s’annonce comme une institution coûteuse, inefficace, incapable de remplir sa mission.

Mandela, malgré le soutien des chefs d'Etat de la région et de la communauté internationale, a jusqu'à présent échoué à faire accepter l'accord d'Arusha aux groupes rebelles et à les faire renoncer à la violence. Loin de les avoir convaincus de rejoindre les négociations, la mort de Laurent Désiré Kabila a décidé les rebelles à passer à l'offensive préparée depuis longtemps contre le Burundi, qui reste le maillon faible de l'alliance anti-Kinshasa. D'une situation de "ni guerre ni paix"[1], le Burundi risque de retourner à une situation de guerre civile généralisée. Aujourd'hui l'armée et les rebelles mobilisent toutes leur ressources et se préparent à un affrontement majeur.

Pendant ce temps, la comédie des partis politiques continue. Aucun des scénarios de transition proposés actuellement, avec les tandems président/vice président ou ex-Ministre de l'Intérieur/ex-Secrétaire genéral du FRODEBU ne permettront une application impartiale et satisfaisante de l’accord de paix. La première n’est qu’une dangereuse poursuite du statu quo, et représente la résistance du régime à quitter le pouvoir, tandis que la seconde, qui reflète certes une évidente volonté de changement à la tête de l'Etat, ne conduira qu'à une nouvelle "guérilla" institutionnelle.

Dans ce contexte de détérioration de la sécurité, de catastrophe humanitaire et de fragmentation politique dans les deux camps, les maigres acquis d'Arusha fondent comme une peau de chagrin. Bien que portant une part de responsabilité dans ce blocage, le président Buyoya devient la cible idéale de toutes les rancoeurs et le risque de son élimination physique devient réelle. Un tel événement serait catastrophique. Il provoquerait sans aucun doute des règlements de compte entre leaders politiques, et une violence ethnique incontrôlée.

Il serait donc contre-productif de pousser aujourd’hui à l'application de l’accord d’Arusha, alors que les négociations de paix sont inachevées et que le pays se trouve sous la menace des belligérants. Cependant, le statu quo est tout aussi dangereux. Le pourrissement de la situation interne exige une sortie urgente de l'impasse au risque d’un effondrement complet du processus de paix. Un changement radical de la gestion des négociations s’impose.

Nelson Mandela doit offrir à Pierre Buyoya une sortie honorable du pouvoir mais obtenir également des garanties sur le démantèlement des bastions de l’oligarchie politico-militaire qui l’entoure. Le départ de l’homme n’est pas en soi une garantie d’effondrement du système. Le partage du pouvoir doit ainsi être négocié directement entre l’UPRONA et le FRODEBU, à l'exclusion de tous les autres partis politiques. Cet accord doit être scellé par l’élaboration d’une constitution de transition, évacuant le risque de "guérilla" institutionnelle entre les hommes politiques burundais au cours de la transition. Le fonctionnement du CSAA doit également être révisé.

Un cessez-le-feu ne pourra pas être enfin obtenu tant qu’il n’y aura pas d’harmonisation entre les termes des processus de paix burundais et congolais, notamment sur la question des « forces négatives », et tant que les Présidents congolais et tanzanien Joseph Kabila et Benjamin Mkapa ne s’engageront pas personnellement à en faire aboutir les négociations. Une prime à l’arrêt des combats doit être posée sur la table des négociations par les donateurs internationaux et des sanctions crédibles doivent être prévues contre ceux qui s’y refusent.

De même, au-delà de la région, Nelson Mandela doit travailler à la formation d’un front international uni pour la résolution du conflit burundais. Le Burundi ne peut pas se permettre de concurrence entre les médiations anglophones et francophones, ou voir les leaders du PALIPEHUTU-FNL se présenter à Pretoria tandis que ceux du CNDD-FDD rencontrent le gouvernement burundais à Libreville pour négocier sur le thème identique du cessez-le-feu et de la réforme des forces armées.

Nairobi/Bruxelles, 14 mai 2001

Executive Summary

The attempted coup d’etat by a group of young army officers against President Pierre Buyoya on 18 April 2001 was a grave warning about the peace process in Burundi. More than eight months after its signing, in August 2000, the Arusha peace accord is at an impasse. Questions that were unresolved at the time have still not been dealt with and the conditions for the accord's implementation have not improved. There is no cease-fire in sight between the army and rebel groups, and the leadership of transition envisaged at Arusha has still not been chosen. Moreover, the Implementation and Monitoring Committee (IMC) seems to be ineffective and incapable of fulfilling its mission.

Nelson Mandela, in spite of receiving the support of regional heads of state and the international community, has failed persuade the rebel groups to renounce violence and accept the terms of the Arusha accord. Far from weakening their position, the death of Laurent Kabila appears to have convinced the rebels to go ahead with their long-planned offensive against Burundi, which remains the weakest link in the anti-Kinshasa alliance. From a situation of “Neither War nor Peace”[fn]"Burundi: Neither Peace nor War", ICG Africa Report N°25, 1 December 2000.Hide Footnote , Burundi is sliding once again towards widespread civil war. Both the army and the rebels are now preparing for a major confrontation.

In the mean time, the political drama continues, with neither of the proposed leadership scenarios of the current president/vice president or ex-interior minister/ex-secretary-general of FRODEBU permitting an impartial or satisfactory implementation of the peace accord. The first scenario is nothing but a dangerous continuation of the status quo, demonstrating the regime’s reluctance to relinquish power, while the second may reflect a real change of head of state, but would give legitimacy to another "institutional deadlock".

With security deteriorating, a humanitarian catastrophe underway, and political fragmentation in both camps, the limited achievements of the Arusha accord are shrivelling to nothing. Although part of the responsibility for the obstruction of the peace process lies with President Buyoya, he is becoming the major target of resentment and faces the real risk of assassination. Such an event would undoubtedly provoke a reckoning between political leaders, and renewed ethnic violence.

It would be counterproductive to press for the implementation of an empty accord. However, the status quo is just as dangerous and must not be allowed to continue, as the war option becomes more likely. A radical change in the management of the peace process is therefore needed.

Nelson Mandela should offer Pierre Buyoya an honourable exit strategy, but must also obtain assurances that the current political-military power structures will be dismantled. A power-sharing agreement should be negotiated, but only between UPRONA (Union for National Progress) and FRODEBU (Front for Democracy in Burundi). All other small political parties should be excluded from these initial negotiations. The agreement should then be sealed with the drafting of a transitional constitution, to decrease the risk of manipulation of the institutions during the transition period. The format of the IMC should also be revised.

A cease-fire will never be established until the peace processes of Burundi and the Democratic Republic of Congo (DRC) are harmonised, especially in relation to the so-called “negative forces”, and as long as DRC President Joseph Kabila and Tanzania’s President Benjamin Mkapa do not engage personally in the negotiations. An agreement to provide incentives to those who stop fighting, and sanctions against those who refuse, should be imposed by Burundi’s donors.

Beyond the region, Nelson Mandela should build a united international position for the resolution of the conflict. Burundi should not be subjected to competition between English and French speaking mediators. Nor should leaders of the PALIPEHUTU-FNL be able to go to Pretoria while CNDD-FDD leaders meet Burundi’s representatives in Gabon’s capital Libreville to negotiate identical issues of a cease-fire and the reform of the armed forces.

Brussels/ Nairobi, 14 May 2001

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