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Référendum à haut risque au Burundi
Référendum à haut risque au Burundi
Protesters run after police fired tear gas during a protest against Burundi President Pierre Nkurunziza and his bid for a third term in Bujumbura, on 19 May 2015. REUTERS/Goran Tomasevic
Briefing 111 / Africa

Burundi : la paix sacrifiée ?

Les conditions pour une confrontation violente au Burundi sont réunies. Le putsch raté du 13 mai a renforcé l’opposition au troisième mandat du président Pierre Nkurunziza. Après dix ans de paix, les lignes de fracture qui ont conduit le pays à la guerre civile risquent de réapparaître.

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Synthèse

Malgré l’échec de la tentative de putsch du 13 mai, la mobilisation contre le troisième mandat du président sortant Pierre Nkurunziza n’a pas faibli et la confrontation entre le pouvoir et ceux qui se rallient sous la bannière du mouvement « Halte au troisième mandat » s’intensifie. Plus de 90 000 Burundais ont fui leur pays et une épidémie de choléra vient de se déclarer là où ils sont les plus nombreux, dans l’ouest de la Tanzanie. Alors que le président reste sourd aux pressions internationales et compte organiser des élections municipales et législatives le 5 juin et le scrutin présidentiel le 26 juin, tous les éléments d’un conflit ouvert sont en place. Pour éviter une amplification de la spirale de violence, il ne faut pas seulement retarder les élections ; il faut aussi rétablir un climat politique et sécuritaire qui rende possible un scrutin pluraliste et libre. Le sommet de l’East African Community (EAC) organisé le 31 mai à Dar es Salaam en Tanzanie offre une occasion à saisir pour réfléchir et agir dans ce sens.

La semaine après la tentative de putsch a été marquée par la radicalisation du pouvoir et des tentatives d’arrestation de journalistes et de politiciens. Le 18 mai, le mouvement « Halte au troisième mandat » a lancé un mot d’ordre de reprise des manifestations à Bujumbura et la rue y a répondu avec conviction. De leur côté, les initiatives diplomatiques n’ont permis aucun progrès. Le dialogue entre les représentants du gouvernement et de l’opposition établi par l’envoyé spécial des Nations unies qui a été interrompu quelques jours après l’assassinat ce 23 mai de l’opposant Zedi Feruzi dans le quartier de Ngagara à Bujumbura reste fragile et l’opposition vient d’annoncer qu’elle ne participera pas aux élections.

Dans ce climat de peur et d’incertitude, plusieurs scénarii sont envisageables pour le futur immédiat du Burundi, allant du très improbable retrait de la candidature du président Nkurunziza aux bien plus dangereux chemins menant à un conflit plus ou moins violent et persistant. Toutefois, une issue pacifique est encore possible si les mesures suivantes, visant à apaiser les tensions électorales et améliorer les conditions sécuritaires et politiques, sont prises rapidement :

  • Lors du sommet de l’EAC, les présidents devraient demander au président burundais le report immédiat des scrutins de juin. Ils devraient également préconiser d’élaborer, sous l’égide de l’envoyé spécial des Nations unies, un nouveau calendrier électoral répondant à la fois aux attentes de l’opposition et du pouvoir en place, tout en s’assurant que les conditions sécuritaires et politiques nécessaires pour organiser les élections sont restaurées.
     
  • Parmi ces conditions figurent, entre autres, la libération des personnes arrêtées lors des manifestations, le rétablissement de la liberté d’expression, de réunion pour l’opposition et la liberté d’information pour les médias indépendants, l’accep­tation du déploiement des observateurs des droits de l’homme de l’Union africaine (UA) et l’usage proportionné de la force par les services de sécurité.
     
  • Certains médias ainsi que les discours des hommes politiques devraient faire l’objet d’un suivi précis, notamment par la société civile et par le procureur de la Cour pénale internationale (CPI), en termes d’incitation à la haine ethnique.
     
  • Le screening du personnel burundais envoyé dans les missions de maintien de la paix devrait être renforcé afin d’empêcher la participation des Imbonerakure et des services de sécurité burundais ayant pris part aux violences.
     
  • Enfin, les agences des Nations unies et les humanitaires devraient lancer une opération humanitaire dans l’ouest de la Tanzanie et au sud du Burundi afin d’endiguer l’épidémie de choléra.
     

En cas de refus par le pouvoir burundais de repousser les scrutins et d’un renforcement du climat répressif, les mesures suivantes devraient être prises :

  • Sur le plan de l’aide au développement, les donateurs du Burundi, devraient suivre l’exemple de la Belgique qui a publiquement annoncé le changement des modalités de son aide et envisage de la réorienter vers la société civile burundaise. Les bailleurs du Burundi devraient également suspendre toute aide budgétaire au gouvernement en place et réaffecter une partie de l’aide institutionnelle en aide humanitaire pour les réfugiés burundais.
     
  • L’Union Européenne (UE) devrait sans tarder initier les consultations prévues par l’article 96 de l’accord de Cotonou. Si ces dernières, relatives au respect par le Burundi des clauses prévues par l’article 9, devaient s’avérer peu concluantes, l’UE devrait suspendre son aide institutionnelle, en particulier son contrat d’appui à la consolidation de l’État (143 millions d’euros) qui comprend aide budgétaire et appuis sectoriels (justice, finances publiques et décentralisation). L’UE devrait davantage augmenter son soutien financier à la société civile et son aide humanitaire envers les réfugiés burundais.
     
  • Sur le plan judiciaire, le procureur de la CPI devrait ouvrir une enquête sur les violences et assassinats commis depuis le début des manifestations et établir la responsabilité du commandement des Imbonerakure et des services de sécurité burundais dans ces violences.
     
  • Sur le plan de la participation aux missions de maintien de la paix, l’Union africaine (UA), les Nations unies et les autres partenaires internationaux du Burundi devraient avertir le président Nkurunziza et les responsables des services de sécurité que la participation du Burundi à ces missions sur le continent sera réexaminée.

Bruxelles/Nairobi, 29 mai 2015

Commentary / Africa

Référendum à haut risque au Burundi

On 17 May 2018, Burundians vote on constitutional amendments that would prolong the rule of President Pierre Nkurunziza, dismantle a carefully negotiated Hutu-Tutsi ethnic balance, and ultimately could lead to instability. In this excerpt from our Watch List 2018 – First Update early warning report, Crisis Group urges European policy makers to explore channels for pressuring the government, and African leaders to renew mediation attempts between the regime and opposition.

Le 17 mai, les Burundais voteront sur des amendements constitutionnels qui permettraient au président Pierre Nkurunziza de se maintenir au pouvoir. Ces nouvelles dispositions pourraient aussi être le prélude à un démantèlement des équilibres ethniques entre Hutu et Tutsi, soigneusement négociés et établis par l’accord d’Arusha de 2000, qui a contribué à mettre fin à la guerre civile burundaise. Une flambée de violence ne semble pas probable dans l’immédiat, malgré une attaque meurtrière contre un village le 12 mai ; le statu quo pourrait même durer des années. Mais la répression du régime, la fin éventuelle du partage du pouvoir au sein des institutions burundaises et une économie en miettes sont des facteurs d’instabilité.

Bien que l’Union européenne (UE) ait perdu de son influence sur le gouvernement de Nkurunziza ces dernières années, elle peut encore agir pour prévenir une telle instabilité. L’UE et ses Etats membres devraient observer attentivement l’évolution de la situation avant, pendant et après le référendum et continuer à chercher les moyens de faire pression sur le gouvernement tout en soutenant la population. Cela implique d’encourager les dirigeants africains et l’Union africaine (UA) à renouveler leurs tentatives de médiation entre le régime et l’opposition, tout en gardant le Burundi sous les projecteurs au niveau international. Alors que l’économie burundaise est en train de s’effondrer, l’UE, qui a suspendu l’aide budgétaire directe au gouvernement burundais en 2016, devrait aussi prendre des mesures pour que l’aide qu’elle fait désormais passer par les agences des Nations unies, les Etats membres de l’UE et des organisations non gouvernementales internationales bénéficie autant que possible aux Burundais.

Répression accrue à l’approche du référendum

Avec ce référendum, l’intention principale du gouvernement est de prolonger les mandats présidentiels de cinq à sept ans. Ce changement remettrait les compteurs à zéro concernant la limite de deux mandats – à défaut de l’annuler – permettant potentiellement à Nkurunziza de se maintenir quatorze années de plus au pouvoir. La nouvelle ébauche de constitution stipule également que les quotas ethniques au parlement, au sein du gouvernement et dans les organismes publics seront revus au cours des cinq prochaines années. Ces quotas, destinés à protéger la minorité tutsi en lui garantissant 40 à 50 pour cent des postes au sein de différentes institutions de l’Etat, y compris l’armée, étaient un élément essentiel de l’accord d’Arusha.

Le régime a proposé les changements constitutionnels principalement dans l’optique d’éliminer tout obstacle à son contrôle de l’appareil d’Etat. Mais ce faisant, il pourrait être en train de préparer le terrain au démantèlement des équilibres ethniques. Les dispositions contenues dans l’ébauche de constitution visant à réduire à un le nombre de vice-présidents (actuellement au nombre de deux, un Tutsi et un Hutu) et à remplacer la majorité des deux tiers requise pour l’adoption au parlement de législations d’importance particulière par une majorité simple vont aussi dans ce sens.

Le régime a mené une campagne d’intimidation contre quiconque s’oppose au référendum ou appelle à voter non.

Le régime, y compris la ligue des jeunes du parti au pouvoir, les Imbonerakure, a mené une campagne d’intimidation contre quiconque s’oppose au référendum ou appelle à voter non. Il profère des menaces de violence pour pousser les Burundais à s’inscrire pour participer au vote dans l’espoir de minimiser l’abstention, et identifie des individus lors des meetings de campagne. Le gouvernement a interdit des médias occidentaux – la BBC et Voice of America – de diffusion radiophonique pour la durée de la campagne, tandis que sa propre machine de propagande bat son plein. Il a forcé les citoyens à faire des contributions financières, prétendument destinées au financement des élections prévues en 2020.

La marche forcée vers le référendum a encore accentué les divisions parmi les opposants de Pierre Nkurunziza, en dépit de la nouvelle tentative des factions d’opposition de rapprocher leurs positions, début 2018. La coalition Amizero y’Abarundi et le parti Sahwanya-Frodebu, qui sont encore au Burundi, ont tous deux fait part de leur intention de faire campagne pour le non. L’opposition en exil, sous l’égide du Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha (Cnared), appelle au boycott. Les désaccords sur le référendum exacerbent les divisions historiques autour de la stratégie à suivre et les rivalités personnelles au sein de l’opposition.

Une flambée de violence au cours de la période référendaire semble peu probable, en dépit d’une attaque contre un village proche de la frontière avec la République démocratique du Congo le 12 mai, au cours de laquelle des assaillants non identifiés auraient tué 26 personnes. Cette attaque survient alors que très peu d’incidents sécuritaires majeurs ont été enregistrés depuis 2016, les groupes d’opposition armés ayant essuyé plusieurs revers. Certains de leurs membres ont été arrêtés par le gouvernement tanzanien en 2017, renvoyés au Burundi, et ont depuis disparu. Les attaques qui ont eu lieu, lancées depuis le Sud-Kivu en République démocratique du Congo voisine, n’ont pas réussi à infliger des pertes significatives aux forces de sécurité burundaises ou à susciter un soutien local. Mais si la fréquence des affrontements armés entre l’armée et les insurgés a diminué depuis 2016, les violations des droits humains se poursuivent. Selon l’organisation de défense des droits humains Ligue Iteka, 456 personnes ont été tuées, 283 torturées et 2 338 ont fait l’objet d’arrestations arbitraires en 2017, dont l’immense majorité par le gouvernement.

Le président Nkurunziza et son parti développent une doctrine qui mélange culte de la personnalité, religion et mythologie historique pour justifier son maintien prolongé au pouvoir. Le président est désormais appelé « chef traditionnel suprême ». Lui et son épouse, tous deux actifs dans les nouvelles Eglises pentecôtistes des croisades de prière, adhèrent à une vision théocratique qui mélange signes de pouvoir traditionnels burundais et attribution divine ; le projet du gouvernement de construire un large centre de prière à Gitega, où les membres du parti au pouvoir devront participer à de longues retraites, est révélateur. Plus largement, cette doctrine émergente présente une vision manichéenne de l’histoire selon laquelle un Burundi précolonial harmonieux aurait été saccagé par les machinations de puissances extérieures, en particulier la Belgique, même si les termes utilisés pour pointer du doigt les étrangers tendent aussi à contenir des références voilées au rôle joué par leurs prétendus alliés tutsi.

L’économie et le développement en berne

La perte de l’aide extérieure, ainsi que la fuite des capitaux humains et financiers, ont sérieusement affecté l’économie burundaise depuis 2015. Les progrès enregistrés depuis le début des années 2000 en matière de santé et d’éducation – en particulier la baisse de la mortalité infantile et le nombre croissant d’enfants burundais scolarisés – se sont arrêtés net. Le manque de devises et d’essence a affecté tous les secteurs. Quelque 430 000 Burundais ont fui dans les pays voisins, principalement la Tanzanie.

Alors que de nombreux Burundais ont déjà du mal à joindre les deux bouts, le gouvernement introduit de nouveaux impôts et des prélèvements ad hoc. Face à la détérioration de ses relations avec les gouvernements occidentaux, il s’est tourné vers la Turquie, la Chine et la Russie pour trouver de l’aide. Mais si ces pays semblent en mesure d’apporter au gouvernement un soutien politique et un certain répit sur le plan financier, il est peu probable qu’ils soient en mesure d’offrir le type d’assistance budgétaire et technique que les donateurs occidentaux fournissaient. Par ailleurs, l’impact des investissements privés dans le secteur minier sur l’économie dans son ensemble a peu de chances d’être significatif, du moins à court terme.

Après des consultations avec le gouvernement au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou, l’UE et ses Etats membres ont décidé en mars 2016 de suspendre la coopération en raison des violations des droits humains au Burundi. L’aide au développement européenne passe désormais par des ONG internationales, des agences de l’Union européenne et de l’ONU. Le président et sa garde rapprochée affirment que la politique d’aide et les sanctions européennes (qui visent une poignée de ces hauts responsables) sont destinées à nuire au peuple burundais. Dans certains cas, le régime a réprimé des groupes de la société civile ayant travaillé avec des bailleurs internationaux, y compris en utilisant des accusations fallacieuses pour emprisonner des salariés d’ONG.

Atténuer le risque de conflit via un soutien pérenne à la population

L’UE et ses Etats membres devraient prendre des mesures pour aider à juguler l’autoritarisme répressif qui sévit au Burundi et atténuer la détérioration des conditions de vie de la population.

Le gouvernement de Nkurunziza a balayé d’un revers de main les pressions ponctuelles des bailleurs et acteurs occidentaux comme le Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme afin d’ouvrir un espace pour l’opposition. Les tentatives de médiation de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), l’organisation sous-régionale, n’ont pas progressé. Certains dirigeants africains semblent en effet enclins à croire l’argument du gouvernement selon lequel il n’y a pas de crise et donc pas besoin de médiation.

L’UE et ses Etats membres devraient prendre des mesures pour aider à juguler l’autoritarisme répressif qui sévit au Burundi et atténuer la détérioration des conditions de vie de la population.

Cet argument est erroné. Le régime peut sans doute dissimuler le mécontentement pour quelque temps. Mais à terme, la consolidation de son pouvoir et le démantèlement des dispositions d’Arusha sur le partage du pouvoir sont de mauvais augure pour la stabilité du pays. L’UE et ses Etats membres devraient pousser les puissances africaines et l’UA à renouveler leurs tentatives de médiation entre le régime et l’opposition en exil, avec pour objectif de garantir une élection crédible en 2020. Ils devraient faire tout leur possible pour maintenir l’attention internationale sur le Burundi ; les Etats membres de l’Union européenne au Conseil de sécurité de l’ONU devraient par exemple insister sur le maintien du Burundi à l’agenda du conseil. L’UE devrait aussi confirmer sa position selon laquelle les conditions dans le pays ne sont pas réunies pour un référendum libre et équitable.

Au vu de la suspension de son aide directe au gouvernement en 2016, l’UE doit redoubler d’efforts pour faire en sorte que son soutien bénéficie à la population. En plus de l’aide qu’elle fait passer par des ONG internationales, elle devrait poursuivre son projet de soutien direct aux ONG locales, mais en étant particulièrement attentive à ne pas leur faire courir de risques. Cela pourrait impliquer de leur procurer les moyens financiers nécessaires pour renforcer leurs capacités de direction et leurs capacités juridiques au cas où le gouvernement continuerait de les harceler devant les tribunaux. L’UE devrait aussi renforcer sa délégation à Bujumbura et consolider les mécanismes de suivi avec ses partenaires pour éviter tout détournement de ses fonds.