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Burundi : la crise n’est pas encore terminée
Burundi : la crise n’est pas encore terminée
Une occasion pour l’UE d’aider à piloter les réformes au Burundi
Une occasion pour l’UE d’aider à piloter les réformes au Burundi
People walk in a street in Bujumbura, Burundi, 14 May 2015. REUTERS/Goran Tomasevic
Commentary / Africa

Burundi : la crise n’est pas encore terminée

La tentative de coup d’Etat menée par le major général Godefroid Niyombaré le 13 mai 2015 a échoué au bout de 48 heures. Mais le fait que des unités militaires clés soient restées fidèles au président Pierre Nkurunziza n’a pas résolu la crise provoquée par son coup de force pour briguer un troisième mandat. Thierry Vircoulon, directeur du projet Afrique centrale, met à jour notre discussion du 13 mai sur les derniers développements au Burundi.

Crisis Group : Que s’est-il passé lors de la tentative de coup d’Etat du 13 mai ? Que comprenez-vous de la situation sur le terrain ?

Thierry Vircoulon : Les auteurs du coup ont profité du fait que le président Nkurunziza se rende dans la ville tanzanienne de Dar es Salaam pour participer au sommet de la Communauté des Etats d’Afrique de l’Est. Paradoxalement, cette réunion spéciale a été organisée par les présidents de la région pour discuter de la crise actuelle après trois semaines de manifestations dans la capitale contre la candidature du président Nkurunziza pour un troisième mandat.

Pendant le coup d’Etat, il y a eu des premiers signes de joie dans le centre de Bujumbura, des personnes dansant et fraternisant avec les militaires dans la rue. Mais les manifestants n’ont pas pris d’assaut le centre-ville, et les instigateurs du coup n’ont pas été capables de rallier suffisamment d’unités militaires derrière eux. Lorsque les affrontements entre les rebelles de l’armée et les loyalistes ont commencé – et les seuls affrontements qui ont eu lieu semblent s’être déroulés entre les militaires – la population s’est mise à l’abri. La rébellion du général Niyombaré a également échoué à rallier le soutien public de l’opposition politique burundaise, bien qu’ils aient un objectif commun : empêcher le président Nkurunziza d’effectuer un troisième mandat inconstitutionnel.

Le président Nkurunziza a pu rentrer au pays. Le coup d’Etat est terminé. Les auteurs du coup ont perdu et certains d’entre eux se sont rendus.

Qui était derrière le coup d’Etat au Burundi ?

Le coup a été orchestré par le major général Godefroid Niyombaré, ancien chef d’état-major de l’armée, qui fut également ambassadeur au Kenya et chef des services nationaux de renseignement. Le général Niyombaré fait partie de l’élite sécuritaire du parti au pouvoir insatisfaite de la façon de gouverner du président Nkurunziza. Il n’est pas le seul général mécontent mais il est le plus visible d’entre eux. Il a été remercié par le président en février 2015 pour une note personnelle qu’il lui a envoyée lui conseillant de ne pas briguer un troisième mandat. Les auteurs du coup représentent une faction des services de sécurité, majoritairement issue du centre du parti au pouvoir.

Dans sa déclaration justifiant le coup, le général Godefroid Niyombaré a affirmé agir pour sauver l’accord d’Arusha. A-t-il vraiment été bafoué ? Pourquoi est-il important de le préserver ?

L’accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi, signé en 2000, a permis de mettre fin à une longue guerre civile marquée par un discours et des massacres ethniques. Nkurunziza et l’élite au pouvoir ont bloqué la mise en place de dispositions clés de l’accord d’Arusha – par exemple la justice transitionnelle – et ont mal mené l’indispensable réforme foncière. Ils ont également créé une opposition de façade afin de préserver l’apparence d’un système institutionnel de partage du pouvoir. En fait, ils n’ont pas fait mystère de leur aversion pour l’accord d’Arusha et de leur intention d’amender l’un de ses principaux succès, la Constitution burundaise. Cette dernière fait référence à l’accord d’Arusha, n’autorise que deux mandats présidentiels et rend obligatoire une majorité parlementaire de deux tiers pour faire voter une loi. L’échec de leur tentative de révision de la Constitution en 2014 n’a tenu qu’à une voix.

L’accord d’Arusha est largement considéré comme la pierre angulaire de la paix au Burundi. Il a créé le système de partage du pouvoir en place, qui est perçu par la plupart des Burundais comme le meilleur système institutionnel disponible, capable de concilier les différents intérêts politiques et de rendre la coexistence pacifique possible après une longue guerre civile qui a coûté la vie à 300 000 individus.

Quelles doléances sous-jacentes ont motivé les manifestants au cours du mois précédent ?

La principale doléance des manifestants – ainsi que celle des instigateurs du coup – était le fait que le président Nkurunziza soit candidat à l’élection présidentielle prévue le 26 juin prochain. Mercredi matin, juste avant la tentative de coup d’Etat, même l’Eglise catholique a fait une déclaration appelant Nkurunziza à abandonner son ambition controversée.

Le problème n’est pas seulement politique. Plus de 100 000 Burundais ont fui le pays, craignant des violences si Nkurunziza persiste dans cette voie. Ils sont inquiets du retour de l’autoritarisme qui a marqué le second mandat du président, du manque de développement social et économique et de l’essor de la corruption.

En quoi les événements de la semaine s’inscrivent-ils dans la continuité de la politique burundaise et des relations civilo-militaires au Burundi ?

L’histoire du Burundi a été marquée par plusieurs coups militaires qui se sont déroulés sans effusion de sang. En 1976, le président Jean-Baptiste Bagaza a pris le pouvoir par un coup d’Etat ne faisant aucune victime, puis il a lui-même été renversé par un coup d’Etat alors qu’il était au Canada en 1987. Le président Pierre Buyoya a organisé deux coups à la suite desquels il est resté au pouvoir pendant plusieurs années (entre 1987 et 1993, puis entre 1996 et 2003).

Comment l’Afrique réagit-elle ?

La plupart des pays africains attendent de voir comment la situation va évoluer avant de réagir formellement. Néanmoins, les chefs d’Etats des pays membres de la Communauté d’Afrique de l’Est ont condamné la tentative de coup d’Etat après leur sommet du 13 mai. C’est avant tout un problème interne, le dernier exemple en date sur le continent de la façon dont une mobilisation populaire et une crise peuvent être provoquées par des présidents qui tentent de conserver le pouvoir.

Quel est le danger maintenant ?

La crise au Burundi ne s’achève pas avec l’échec du coup d’Etat. De nombreux Burundais ont peur et continuent de quitter le pays aussi vite qu’ils le peuvent.

Quant à ceux qui ont soutenu le coup, le président a dit que les soldats qui se rendaient seraient pardonnés, et il est essentiel que cela soit respecté. Néanmoins, les expériences passées au Burundi laissent envisager de sérieuses préoccupations quant au sort de ceux qui se rendent et à l’intensification de la répression.

Théoriquement, les élections législatives et municipales sont prévues pour le 26 mai, et l’élection présidentielle le 26 juin. Le président souhaite organiser les élections aussi tôt que possible, mais cela contribuerait uniquement à empirer la situation. La tenue d’élections véritablement libres et équitables est désormais impossible. Le porte-parole de l’opposition a appelé à la reprise des manifestations de rue ce matin et des barricades ont été remises en place dans le quartier de Musaga à Bujumbara.

Que devraient dire et faire le président Nkurunziza et la communauté internationale ?

La priorité est de s’assurer que l’après-tentative de coup d’Etat se passe avec le moins d’effusion de sang possible. Si les médiateurs internationaux le peuvent, ils devraient superviser la reddition des instigateurs du coup et s’assurer qu’ils ne soient pas exécutés.

Le président Nkurunziza devrait reconnaître que le pays est en crise et que l’unité doit être restaurée. Il ne devrait pas organiser d’élections tant que les conditions politiques pour des scrutins dans un climat pacifique ne sont pas réunies et tant que la population burundaise ne se sent pas en sécurité. Le Burundi n’est pas le succès qui a été largement dépeint et ses problèmes de fond doivent être traités. Après cette crise, et étant donné le nombre très important de réfugiés, il n’est pas possible de faire comme si rien ne s’était passé.

Afin de mettre en place les conditions politiques qui permettent des élections pacifiques, il faudrait convenir rapidement de la tenue d’une table ronde réunissant les acteurs politiques burundais. Les Nations unies, la Communauté des Etats d’Afrique de l’Est, l’Union européenne et l’Union africaine devraient envoyer leurs représentants pour faciliter le renouement du dialogue entre l’opposition et le gouvernement aussi vite que possible.

Les acteurs internationaux devraient également demander la libération des nombreux individus arrêtés lors des manifestations de ces dernières semaines.

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Une occasion pour l’UE d’aider à piloter les réformes au Burundi

Reform promises by Burundian President Evariste Ndayishimiye have led to a marked improvement in relations with the EU. In this excerpt from the Watch List 2021 – Autumn Update, Crisis Group urges the EU and its member states to set benchmarks for Burundian human rights reforms and ensure compliance with EU-Burundi agreements.

Après des années de rapports tendus, l’Union européenne (UE) et le Burundi ont rouvert le dialogue. Le président Evariste Ndayishimiye, au pouvoir depuis juin 2020, a entamé en février des pourparlers avec Bruxelles qui pourraient, à terme, amener l’UE à reprendre son soutien budgétaire direct au Burundi. En 2016, en raison de préoccupations concernant les exactions du gouvernement burundais, l’UE a invoqué les dispositions de suspension de l’article 96 de l’accord de Cotonou – son pacte de partenariat avec divers Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique –  pour interrompre ce soutien dans le contexte des troubles violents qui ont suivi la candidature contestée de l’ancien président Pierre Nkurunziza aux élections de 2015. A peu près au même moment, Bruxelles a également sanctionné plusieurs responsables burundais pour leurs pratiques répressives et leur rôle dans l’aggravation de la crise politique du pays. Le président Ndayishimiye a toutefois cherché à améliorer les relations entre le Burundi et ses bailleurs de fonds. Il a tenté, en assouplissant les restrictions imposées à la société civile et en adoptant une ligne dure contre la corruption au sein du gouvernement, de dissiper les craintes qu’il ne gouverne comme son défunt prédécesseur, Nkurunziza, tout en laissant la porte ouverte au dialogue.

Bruxelles a toutes les raisons d’être encouragée par les résultats de plusieurs cycles de négociations avec Gitega, le siège officiel du gouvernement burundais, qui ont abouti à un engagement du Burundi à entreprendre des réformes en matière de droits humains et de bonne gouvernance. L’UE ne devrait toutefois pas ouvrir les vannes de l’aide financière tant qu’elle n’aura pas convenu avec les autorités burundaises de critères plus précis pour ces réformes, compte tenu de la persistance d’abus généralisés qui constituent des facteurs de déstabilisation. Au cours des derniers mois, et malgré la volonté du président Ndayishimiye de contenir la répression, les services de renseignement ont durci le ton en sévissant contre les opposants au gouvernement. Les Imbonerakure, la milice de jeunes du Conseil national pour la défense de la démocratie - Forces pour la défense de la démocratie (CNDD-FDD), dominés par l’ethnie majoritaire hutue, continuent également de harceler les civils et de s’en prendre aux dissidents. Certains membres de l’ethnie minoritaire tutsi sont particulièrement menacés. Même si Ndayishimiye est susceptible d’être ouvert à l’idée de s’attaquer aux exactions présumées, les partisans de la ligne dure du parti au pouvoir pourraient le pousser à s’opposer à des réformes qui risqueraient de desserrer l’emprise du parti sur le pouvoir.

L’UE devra, si elle veut encourager le Burundi à engager des réformes, adopter une position de négociation cohérente avec Gitega et s’assurer qu’elle a la capacité de veiller à ce que le gouvernement respecte les accords conclus. Deux obstacles pourraient faire échouer ces efforts. Tout d’abord, les diplomates de l’UE eux-mêmes semblent avoir des points de vue divergents quant aux types de pression qu’ils doivent exercer pour accompagner les réformes. Deuxièmement, la conclusion imminente des missions multilatérales d’observation et de surveillance, due en partie à l’opération de charme de Ndayishimiye, implique que l’UE perdra d’importantes sources d’information sur les performances du Burundi en matière de respect de ses engagements. Enfin, et c’est peut-être le plus important, la Commission d’enquête des Nations unies sur le Burundi est susceptible de mettre un terme à ses travaux pluriannuels après avoir rendu son rapport au Conseil des droits de l’homme des Nations unies, qui achève sa 48e session le 8 octobre.

Dans les négociations avec le Burundi, l’UE et ses Etats membres devraient donc :

  • Enoncer des critères précis en matière de respect des droits humains et des libertés politiques que Gitega devra satisfaire avant que Bruxelles n’apporte à nouveau un soutien budgétaire. Ces critères devraient être accompagnés d’un plan permettant aux autorités burundaises de mettre un terme aux exactions des Imbonerakure et de demander des comptes à ceux de ses membres qui sont responsables de graves violations des droits humains.
     
  • Veiller à contrôler le respect par les autorités de tout accord auquel le gouvernement du Burundi s’engage. Dans l’éventualité où le Conseil des droits de l’homme des Nations unies créerait un nouveau poste de rapporteur spécial pour remplacer la Commission d’enquête, qui sera probablement dissoute, Bruxelles devrait fournir le soutien nécessaire pour qu’il s’agisse d’un réel mécanisme de supervision. Dans le cas où le Conseil ne créerait pas ce nouveau poste lors du vote du 8 octobre, Bruxelles devrait alors renforcer sa propre capacité de supervision. L’UE devrait également faire pression sur les autorités burundaises pour qu’elles coopèrent avec le mécanisme de supervision mis en œuvre.
     
  • Maintenir une position de négociation claire et inébranlable, fondée sur des critères précis et le mécanisme de supervision établi et éviter d’envoyer des messages contradictoires aux autorités burundaises concernant les attentes de l’UE.
Les défis de la réforme

Malgré les tentatives du président Ndayishimiye de convaincre les acteurs internationaux de sa ferme volonté de réforme, l’appareil de répression du parti au pouvoir est resté en place. Selon Human Rights Watch et la Commission d’enquête des Nations unies, les Imbonerakure et les services de renseignement continuent de violer les droits humains, principalement en ciblant les membres de l’opposition, les jeunes tutsi et les membres de la vieille garde de l’armée, également majoritairement tutsi, que le CNDD-FDD considère comme des menaces pour la sécurité.

Les autorités ont souvent recours à la milice Imbonerakure pour compléter ou remplacer les forces de sécurité, en particulier dans les zones rurales, leur laissant le champ libre pour terroriser la population. Cette milice, que Ndayishimiye supervisait lorsqu’il était secrétaire général du CNDD-FDD, est connue pour ses faits d’extorsion, de torture, d’enlèvements, d’agressions sexuelles et d’assassinats de membres de l’opposition et de citoyens ordinaires. Ses membres patrouillent la nuit et se rendent au domicile des citoyens pour réclamer des fonds destinés aux caisses du CNDD-FDD ou à leur enrichissement personnel. Ils empêchent également l’opposition de s’organiser, en perturbant les réunions et en vandalisant les bureaux. Si Ndayishimiye a pris certaines mesures pour faire reculer les Imbonerakure, par exemple en demandant à leurs membres de cesser de soutirer des contributions financières forcées auprès de la population, il a obtenu des résultats mitigés, dans le meilleur des cas. Les services de renseignements, quant à eux, ont intensifié les enlèvements et les arrestations de personnes considérées comme des opposants au gouvernement, utilisant souvent des incidents de sécurité internes et transfrontaliers comme couverture pour les rafles.

Toute tentative de Ndayishimiye de remettre en question ces pratiques risque toutefois de se heurter à la résistance des généraux hauts gradés du CNDD-FDD, qui était à l’origine une organisation rebelle mais qui détient le pouvoir depuis 2005, date à laquelle il s’est transformé en parti politique. Plusieurs hauts responsables du parti et de l’armée, dont beaucoup se sont enrichis pendant les quinze années de pouvoir de l’ancien président Nkurunziza, se méfient profondément du rapprochement timide de Ndayishimiye avec l’UE et refusent l’idée que le renouvellement de l’aide budgétaire soit assorti de conditions. Le président risque également d’essuyer les foudres des partisans de la ligne dure qui étaient des alliés de Nkurunziza, comme le Premier ministre Alain-Guillaume Bunyoni et le ministre de l’Intérieur Gervais Ndirakobuca, qui est sous le coup de sanctions de l’UE pour son rôle dans la crise politique de 2015. Ces deux puissants chefs du parti ont soutenu le candidat préféré de Nkurunziza, Pascal Nyabenda, à l’élection présidentielle de 2020. Après les avoir nommés à des postes de premier plan, Ndayishimiye doit néanmoins lutter pour conserver leur loyauté.

Le président Ndayishimiye a entretenu de bonnes relations avec les diplomates occidentaux, régionaux et internationaux, ce qui a encouragé ces derniers à soutenir un retrait des organes de surveillance multilatéraux chargés de rendre compte de la situation au Burundi ; il est donc difficile de déterminer si le changement est authentique et durable. En décembre 2020, le Conseil de sécurité de l’ONU a rayé le Burundi de son ordre du jour, notant l’amélioration de la sécurité dans le pays et reconnaissant les efforts de réforme de Ndayishimiye. La Mission d’observation des droits de l’homme et d’experts militaires de l’Union africaine et le Bureau de l’envoyé spécial du Secrétaire général de l’ONU à Bujumbura, tous deux mis en place pour surveiller la situation dans le pays et trouver un moyen de mettre fin à la violence, ont fermé en mai 2021.

La commission d’enquête des Nations unies est le seul organisme international encore actif dans le pays qui a pour mandat de surveiller les violations des droits humains et le risque d’un nouveau conflit. Mais le Conseil des droits de l’homme des Nations unies ne renouvellera probablement pas son mandat, et il reste à voir si son soutien sera suffisant pour remplacer ce mandat par un autre mécanisme de surveillance. Cette question sera résolue le 8 octobre lorsque le Conseil votera sa résolution sur le Burundi, qui comprend une proposition de l’UE visant à créer un nouveau mandat pour un rapporteur spécial qui pourrait reprendre certaines des fonctions de supervision de la Commission d’enquête.

Ce que l’UE peut faire

La reprise de contacts réguliers entre le Burundi et l’UE est une bonne nouvelle. Les diplomates ont déclaré à Crisis Group que les autorités burundaises étaient devenues nettement plus ouvertes depuis l’entrée en fonction du président Ndayishimiye. Les responsables burundais font preuve d’une volonté manifeste de dialogue, et les raisons en sont évidentes. Le pays a besoin d’un soutien financier. Son économie est en ruines depuis la crise politique de 2015 et les années de dysfonctionnement du gouvernement qui ont suivi. Le pays a tenté, sans y parvenir, de compenser la perte de son principal bailleur de fonds, l’UE, en se tournant vers des partenaires moins traditionnels comme la Chine, la Russie et la Turquie, qui n’ont offert qu’une aide limitée. Cela explique que même certains partisans de la ligne dure du CNDD-FDD pourraient donc être enclins à poursuivre les négociations.

Cette situation représente une opportunité pour l’UE, qui devrait profiter des négociations pour encourager les autorités burundaises à entreprendre des réformes susceptibles de soutenir la stabilité à long terme et d’éviter le retour de la violence armée. Pour aller de l’avant, l’UE devrait se concentrer sur trois priorités afin de s’assurer de pouvoir orienter le Burundi vers des réformes substantielles.

L’UE devrait proposer des critères clairs en matière de droits humains que le Burundi devra respecter s’il veut bénéficier d’un nouveau soutien budgétaire de la part de Bruxelles.

Premièrement, l’UE devrait proposer des critères clairs en matière de droits humains que le Burundi devra respecter s’il veut bénéficier d’un nouveau soutien budgétaire de la part de Bruxelles. La feuille de route des réformes préparée par les autorités burundaises est un premier pas important, mais elle n’est pas suffisante. Un exemplaire examiné par Crisis Group détaille les mesures que le gouvernement devrait prendre pour adopter des politiques et renforcer les institutions, mais ne fait aucune référence aux Imbonerakure. Il ne définit pas non plus ce que les autorités devraient réellement faire pour limiter les exactions commises par cette milice et les services de renseignement.

L’UE devrait faire pression pour obtenir le respect de critères qui permettent de répondre aux préoccupations exprimées dans la décision du Conseil européen de 2016 de suspendre l’aide en premier lieu. Elle devrait se concentrer en particulier sur la mise en œuvre de nouveaux engagements visant à circonscrire les abus commis par les Imbonerakure, principal outil de répression du CNDD-FDD, notamment en demandant des comptes aux responsables des exactions les plus graves. Bruxelles devrait également s’appuyer sur les derniers rapports de la Commission d’enquête des Nations unies et utiliser les violations des droits et autres exactions documentées pour illustrer la situation à laquelle Gitega doit remédier. Les critères établis devraient également refléter l’attente que le Burundi coopère avec le mécanisme de supervision des droits humains soutenu par Bruxelles.

Deuxièmement, dans l’éventualité où le Conseil des droits de l’homme des Nations unies dissoudrait la Commission d’enquête des Nations unies et – comme l’envisage le projet de résolution inscrit au calendrier du 8 octobre – la remplacerait par un rapporteur spécial sur le Burundi, l’UE et ses Etats membres devraient s’efforcer de donner un sens à ce mécanisme de suivi. L’UE, qui a rédigé la résolution donnant mandat au rapporteur spécial, devrait également allouer des ressources suffisantes pour financer le travail des organisations non gouvernementales locales, sur lesquelles les précédents mécanismes de suivi se sont fortement appuyés pour obtenir des informations. Au cas où le nombre de votes en faveur de la création du poste de rapporteur spécial ne serait pas suffisant le 8 octobre, une solution de repli serait que l’UE renforce sa propre capacité à contrôler le respect par les autorités de tout accord approuvé par le gouvernement du Burundi.

Enfin, lors des négociations, les fonctionnaires de l’UE doivent présenter un front uni. Actuellement, certains délégués de l’UE semblent désireux de tourner la page et de parvenir à une normalisation politique avec le Burundi le plus tôt possible. Mais d’autres fonctionnaires à Bruxelles semblent convaincus que le Burundi a besoin de réformes significatives s’il veut éviter de nouvelles crises prolongées, et sont donc prêts à de longues négociations pour que Gitega adopte les meilleures pratiques possibles. En outre, pour révoquer la suspension de l’aide financière au titre de l’article 96, les Etats membres devront, au sein du Conseil de l’UE, adopter un acte juridique qui requiert l’unanimité, ce qui peut prendre du temps, en particulier si les préoccupations concernant les progrès du Burundi persistent.

Les dissensions à Bruxelles ont faussé la perception de la position de l’UE dans les milieux burundais et pourraient compliquer les pourparlers à venir. En effet, en juin, après une réunion entre Ndayishimiye et le chef de la délégation de l’UE, les autorités burundaises ont annoncé sur le compte Twitter officiel de la présidence que l’article 96 avait été révoqué, alors que ce n’était pas le cas. Cette déclaration a été relayée dans les médias nationaux et régionaux comme un fait confirmé, ce qui a nui à la compréhension des négociations par la population. A l’avenir, il importera que Bruxelles mène les négociations avec rigueur, adopte une position concertée et émette des messages clairs, si elle veut atteindre les objectifs ambitieux qu’elle s’est fixés dans ces négociations.