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Burundi : le temps des messages forts
Burundi : le temps des messages forts
AU Heads of State Summit needs to whip Nkurunziza back into line
AU Heads of State Summit needs to whip Nkurunziza back into line
Statement / Africa

Burundi : le temps des messages forts

Tandis que la violence continue sur fond d'une redoutable polarisation entre le gouvernement burundais et l’opposition, une délégation de chefs d’Etat de l’Union africaine (UA) se rendra à Bujumbura les 25 et 26 février. Mandatés par le récent sommet de l’UA et emmenés par le président sud-africain Jacob Zuma, les cinq chefs d'Etat doivent délivrer des messages forts au président Pierre Nkurunziza comme à l’opposition armée. L’accent devrait être mis sur l’ouverture d’un dialogue à l’extérieur du pays, l’arrêt des attaques provocatrices de l’opposition armée, la fin des tueries et de l’impunité, et le respect de l’accord de paix d’Arusha qui a mis fin à douze années de guerre civile dans le pays.

Les récentes recherches de Crisis Group à Bujumbura, Kigali, Nairobi et Bruxelles font apparaître une situation de plus en plus explosive. Depuis les attaques contre les installations militaires à Bujumbura le 11 décembre 2015, le régime renforce la répression contre les quelques voix dissidentes qui n’ont pas fui le pays, et sa milice Imbonerakure occupe une place toujours plus centrale au sein de forces de sécurité divisées. Avec pour seul objectif de se maintenir au pouvoir aussi longtemps que possible, le régime et ses partisans radicaux se tournent toujours plus vers une rhétorique ethnique qui dépeint sans fondement toute opposition comme un complot ourdi par la minorité tutsi.

Pour contenir la crise et mettre le pays sur la voie d'une paix durable, l’UA, l’Union européenne (UE), les Nations unies (ONU) et d'autres partenaires internationaux doivent se concentrer sur quatre revendications principales, tout en faisant pression dans quatre domaines clés.

Quatre actions sur lesquelles la délégation de haut niveau de l’UA et les partenaires internationaux devraient insister :

1. Un dialogue franc.

Le gouvernement burundais est convaincu qu’il n’a pas besoin de parler à l’opposition, dont une vaste majorité est maintenant en fuite à l’étranger. Il pousse donc pour un “dialogue national” au Burundi. C’est une stratégie dangereuse et à court terme. Tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du pays, la colère monte face à la corruption du gouvernement, au manque de développement et à la violence. Si des pourparlers ne sont pas engagés rapidement, cela se traduira par un renforcement de la résistance armée. La plupart des membres de l’opposition craignant à juste titre de rentrer chez eux, le dialogue devrait avoir lieu à l’extérieur du pays, sans conditions préalables et dans des conditions de sécurité appropriées pour toutes les parties.

2. Un terme à l’insurrection naissante.

En militarisant la crise, l’opposition armée alimente la mentalité de siège du régime et assure que les plus radicaux tiennent les rênes. Ses membres et ses sympathisants doivent comprendre que leurs actions pourraient conduire à une violence plus grande encore contre les populations qu’ils prétendent protéger. La délégation de l’UA et les autres acteurs internationaux doivent faire pression sur l’opposition armée pour qu’elle cesse ses attaques et ses provocations.

3. La fin de l’impunité et l’arrêt des tueries.

Le gouvernement a pris quelques mesures cosmétiques à l’approche de diverses visites de haut niveau cette semaine, dont celle du secrétaire général de l’ONU le 22 février. Il a annulé les mandats d’arrêt internationaux émis contre les individus soupçonnés d'avoir pris part à la tentative de coup d’Etat de mai 2015, y compris quinze exilés politiques. Lors de la visite du secrétaire général de l’ONU, il a promis de libérer 2 000 prisonniers, mais on ne sait pas s’il s’agit d’opposants au gouvernement. Il a aussi permis la réouverture de deux médias. Néanmoins, les tueries dans les rues de Bujumbura, qui ont atteint leur niveau maximal après les attaques de la mi-décembre, ont continué. L’ampleur de la violence reste incertaine, mais les données disponibles indiquent une tendance à la violence généralisée alimentée par l’esprit de revanche, avec déjà des dizaines de morts cette année. Au-delà de la nécessité de préciser le niveau de pertes en vies humaines et d’établir les responsabilités respectives, le risque est grand d’entrer dans une spirale de la violence, avec des massacres motivés par la vengeance et la peur – un engrenage que les Burundais connaissent trop bien. Un climat d’impunité s’est installé, qui ne peut que préparer le terrain à d’autres abus et atrocités.

4. La protection de l’accord d'Arusha et les bénéfices du processus de paix.

Comme celui de son voisin en République démocratique du Congo, le gouvernement du Burundi résulte d’un accord de partage du pouvoir inscrit dans l’accord de paix signé en 2000 à Arusha pour mettre fin à la guerre civile. La paix relative que le pays a connu depuis est le fruit de cet arrangement qui garantit à la minorité tutsi une place importante dans les institutions du pays. Pourtant, les recherches de Crisis Group ont révélé que les éléments radicaux du régime décrivent de plus en plus l’opposition comme une conspiration tutsi visant à conquérir plus de pouvoir et appellent à l’abrogation du compromis d’Arusha. Ils considèrent à tort qu’en sombrant dans une répression croissante, ils peuvent démanteler les aspects politiques de l’accord de paix, tout en maintenant la paix.

Un débat national sur la façon d’adapter l’accord de paix d’Arusha au contexte actuel serait parfaitement légitime (si la liberté d’expression pouvait être garantie). Mais démanteler unilatéralement les bénéfices de ces quinze dernières années en usant d’une rhétorique démagogique est extrêmement périlleux. Les partenaires internationaux du Burundi, qui ont tant investi dans le processus de paix, doivent avoir le courage de le dire.

Quatre points sensibles pour l’UA et les autres partenaires internationaux :

Le gouvernement burundais a déjà montré sa détermination à poursuivre sa trajectoire répressive en dépit des protestations internationales. Pour stopper la spirale de la violence et soutenir les réformes nécessaires, la délégation de haut niveau de l’UA et les partenaires internationaux du Burundi devraient user de leur influence dans quatre domaines clés.

1. Diplomatie : plus forte, plus cohérente, mieux coordonnée.

La pression internationale sur le Burundi a été insuffisante et les tentatives de médiation, depuis le début de la crise, désordonnées et hésitantes. Le gouvernement a pu exploiter les rivalités entre les institutions. Il est donc essentiel que l’UA, la Communauté d’Afrique de l’Est et l’ONU parlent d’une seule voix. Celui qui jouera le rôle de principal médiateur international doit bénéficier du soutien entier des trois organisations, consacrer beaucoup d’énergie à sa mission et être prêt à délivrer des messages forts au gouvernement et à l'opposition.

2. Sanctions : ciblées et proportionnées.

Comme l’effort diplomatique, les sanctions imposées au Burundi ont été timides et insuffisamment coordonnées. En particulier, l’UA, qui dispose du plus fort levier dans la mesure où les responsables du régime et de l'opposition voyagent et ont des biens dans la région, a retardé la mise en œuvre de la décision prise par son Conseil de paix et de sécurité (CPS) dans son communiqué du 17 octobre 2015 d’imposer des sanctions ciblées. La situation échappe au contrôle du gouvernement, qui tente de sauver les apparences. L’UA devrait donc réexaminer l’idée d’imposer des sanctions individuelles contre ceux qui bloquent la négociation ou incitent à la violence – au sein du gouvernement comme de l’opposition. Les partenaires internationaux devraient également trouver des moyens créatifs de combattre l'économie souterraine, contrôlée par des éléments radicaux et permettant probablement de financer la milice Imbonerakure qui a gagné du terrain dans le pays.

La guerre civile des années 1990 au Burundi n’a pu prendre fin qu’à la suite des pressions exercées par les pays africains sur les belligérants, y compris un régime de sanctions exceptionnellement sévère. Une action rapide dans un esprit similaire pourrait cette fois aider à éviter de longues souffrances. Les sanctions doivent avoir pour objectif clair la réduction de la violence, la fin de l'impunité et l'ouverture d’un dialogue.

3. Présence internationale : augmentée, avec une force d'intervention sur la table.

L’annonce récente d’une augmentation du petit contingent d'observateurs de l’UA au Burundi est la bienvenue. Mais il ne devrait s’agir que d’un début. Davantage d’observateurs sont nécessaires, la centaine proposée par le CPS de l’UA dans son communiqué du 17 octobre 2015 apparait comme un minimum. Ils devraient être autorisés à se déplacer librement et à surveiller les manifestations, pour décourager la violence et les abus de pouvoir. Il est essentiel qu’ils établissent une image plus claire de l’ampleur des violences et des responsabilités des partisans du régime et de l’opposition, afin de mieux informer les acteurs internationaux. L’engagement en faveur d’une solution pacifique implique d’accueillir les observateurs et de faciliter leur travail. Ils devraient rendre compte pleinement à leurs supérieurs à Addis-Abeba et le public devrait être informé de leurs principales conclusions.

L’option d'une force de police de l’ONU, envisagée par certains membres du Conseil de sécurité de l’ONU, devrait rester sur la table. Conjointement, l’UA et l’ONU doivent faire comprendre qu’en cas d’escalade de la violence, ils seront prêts pour une intervention rapide sous une forme ou sous une autre pour faire cesser le bain de sang.

En outre, l’UA et l’ONU devraient mettre en place un suivi rigoureux dans les camps de réfugiés situés dans les pays voisins, où aurait lieu la plupart des recrutements. Le Rwanda soutiendrait l’opposition armée, selon un rapport récemment divulgué du Groupe d’experts de l’ONU et d’autres recherches. Le gouvernement rwandais le dément mais s’inquiète pour les Tutsi pris pour cible au Burundi.

4. Financement : responsable et contrôlé.

L’armée du Burundi apporte une contribution importante à la mission de maintien de la paix de l’UA en Somalie (AMISOM) et contribue également à la mission de l’ONU en République centrafricaine (MINUSCA). Les fonds pour ces missions sont versés directement au gouvernement, qui prend une part importante avant de rémunérer ses soldats. Cet argent est vital pour le régime, lui permettant de résister à la pression internationale – y compris de la part d’organisations finançant ses troupes. Les recherches de Crisis Group indiquent que le gouvernement récompense la milice Imbonerakure pour sa participation à des actes de violence par des postes dans la police et même dans l'armée. Le risque qu’ils soient récompensés par des postes bien plus prisés dans l’AMISOM est manifeste, ce qui renforce la nécessité d’enquêtes efficaces avant le déploiement.

Cette situation, qui voit les bailleurs de fonds financer le gouvernement engagé dans une restructuration des forces de sécurité autour de sa milice loyaliste, est intolérable. Le retrait progressif et contrôlé des contingents militaires burundais de toutes les opérations de maintien de la paix de l’UA et de l’ONU devrait être préparé immédiatement. Pour éviter de laisser la mission en Somalie sans forces suffisantes, des efforts sérieux doivent être engagés pour trouver des contingents alternatifs. Le personnel de l’UA devrait également procéder à un examen approfondi des risques découlant du rapatriement des soldats de l’AMISOM, qui devrait être progressif, pour la stabilité du Burundi. La crédibilité de ces efforts sera essentielle pour que le gouvernement entende le message – engager un véritable dialogue ou se passer de sa dernière source importante de financement licite.

Nairobi/Bruxelles

Op-Ed / Africa

AU Heads of State Summit needs to whip Nkurunziza back into line

Originally published in The East African

African heads of state should press Burundi to open the political space, in particular letting opposition politicians campaign freely and safely and allowing in international observers, in order to prevent a reprise of past violence or worse.

Presidential elections in Burundi are less than a year away and a repeat of the violence that marred the last poll seems likely.

In April 2015, President Pierre Nkurunziza sparked months of mass protests and brutal repression when he sought – and later won – a contested third term.

Since then, Nkurunziza and the ruling party pushed through a referendum to change the Constitution, potentially enabling the president to stay in power until 2034. Nkurunziza says he will not stand, but with the vote looming, tensions remain dangerously high.

Today, with many expecting government interference in the ballot and the risk of confrontations rising, the AU should act.

Four years ago, the African Union denounced Nkurunziza’s decision to seek a third term and refused to observe the subsequent polls, calling for their delay because the conditions were not conducive to free and fair elections.

Today, with many expecting government interference in the ballot and the risk of confrontations rising, the AU should act.

African heads of state should press the government to open the political space, in particular letting opposition politicians campaign freely and safely and allowing in international observers, in order to prevent a reprise of past violence or worse.

Already, there are worrying signs ahead of next year’s vote. Competition for power among ruling party cadres, although under the surface for now, remains acute.

Over 400,000 people fled to neighbouring countries following the 2015 violence and nearly 350,000 remain abroad. A small number of them have joined armed groups, which, although unable to have a strong impact, remain active in the region.

Opposition

In the country, the security services and the Imbonerakure, the ruling party’s youth militia, continue to crack down on the opposition, many of whose members have been attacked, arbitrarily arrested or killed, or have disappeared.

The National Congress for Liberty, long-time opposition leader Agathon Rwasa’s new party, has suffered a particularly ferocious assault.

Even the Catholic Church, the country’s primary moral authority, has come under verbal attack during government orchestrated protests. In February, the government forced the UN Human Rights Office to close its Burundian operations.

Meanwhile, uncertainty over Nkurunziza’s intentions adds a volatile element to the mix. Although he has said he will step down, many Burundians and international actors do not believe him.

Since 2015 and even before, senior officials, including in the army, have strongly objected to his presiding in perpetuity.

Indeed, this was a major cause of violence in 2015. If he does seek another term, he will face opposition from within the party and perhaps again on the streets.

This would increase the sense that the country is drifting ever further from the inclusivity enshrined in the 2000 Arusha peace agreement that brought an end to Burundi’s civil war.

Conversely, if he does not run, a likely scenario is a fierce struggle to succeed him within the ruling party. Intra-party competition in 2015 resulted in an attempted coup and subsequent violent crackdown.

Poll observers

After its initial firm reaction to Burundi’s violence and decision not to deploy observers for the 2015 vote, the AU became less involved.

That same year, it ceded responsibility for finding a solution to the crisis to the East African Community under the subsidiarity principle, whereby peace and security issues are dealt with at the most local level.

The EAC-led Inter-Burundi Dialogue, with Ugandan President Yoweri Museveni as chief mediator and former Tanzanian president Benjamin Mkapa as facilitator, tried – and failed – to mediate between the government and the opposition, both those in exile and those who remained in-country.

From the start of talks in May 2016, the Burundian government took an inflexible stance and remained intransigent throughout. The opposition eventually demonstrated greater willingness to compromise but to no avail.

For its part, the EAC, which was established to promote regional economic integration, was ill equipped and underfunded for a complex political mediation process.

Regional leaders, who were divided among themselves and did not see Burundi as a priority, gave Mkapa little support as he sought to bring the parties together.

The government did not even participate in the fifth and final round of talks, during which Mkapa drew up a roadmap to the 2020 elections that he presented as the basis for consideration by all parties.

If elections are to be more credible and peaceful, the government will have to compromise. At the very least, it should allow opponents – both those in the country and those currently in exile – to campaign freely in Burundi without intimidation, arrest or violence. It should also let external monitors observe preparations for the polls, voting and counting.

Smail Chergui, the AU’s Commissioner for Peace and Security, suggested during the UN Security Council meeting on Burundi on June 14 that the dialogue under EAC auspices resume as soon as possible.

Certainly face-to-face talks between the government and opposition could help build confidence. But in themselves they are unlikely to generate different results than previous attempts.

If such talks are to yield anything, the AU must press regional leaders to use all their influence to push Nkurunziza’s government toward a compromise.

This means that the AU itself engages at the highest level in both Bujumbura and neighbouring capitals. It should put additional pressure on Nkurunziza while encouraging regional leaders to do the same.

One important step would be to constitute an AU High-Level Delegation, similar to the one that visited Bujumbura in February 2016.

That delegation, comprising the presidents of Gabon, Mauritania, Senegal and South Africa, as well as Ethiopia’s prime minister, and authorised by the Assembly of AU Heads of State, visited Burundi only once.

Delegation’s mandate

The AU and others cannot remain unresponsive: they must do all they can to keep the Burundi crisis high on the international agenda.

Leaders should also extend the delegation’s mandate, either with the same members or a different composition, to focus on improving conditions for the 2020 elections and shoring up regional action on Burundi.

The AU should also ramp up its monitoring of Burundian politics. Since August 2015, it has deployed a small contingent of human rights observers and military experts in the country. It should negotiate with the Burundian authorities to dispatch more.

The AU team on the ground should monitor opposition politicians’ safety and evaluate electoral preparations, which may require the AU Heads of State to adjust the terms of reference.

The AU Peace and Security Council and the High-Level Delegation can use its reports to inform diplomatic efforts and help decide whether the AU should deploy election observers ahead of the 2020 polls.

Completely free and fair elections in 2020 are likely impossible. But with higher-level and more consistent and concerted African Union and regional engagement in the coming year, there is at least a chance to convince the government to allow the opposition to campaign free from harassment and for greater scrutiny of the vote. This would likely help avert a repeat of 2015’s tumult.

It would also preserve a degree of political pluralism, even if small, that might help prevent a worse slide into conflict. Most important, the AU and others cannot remain unresponsive: they must do all they can to keep the Burundi crisis high on the international agenda.

Contributors

Director of Africa Regional Advocacy
ElissaJobson
Deputy Project Director, Central Africa
PMvandeWalle