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Burundi : le temps des messages forts
Burundi : le temps des messages forts
De-escalating Tensions in the Great Lakes
De-escalating Tensions in the Great Lakes
Statement / Africa

Burundi : le temps des messages forts

Tandis que la violence continue sur fond d'une redoutable polarisation entre le gouvernement burundais et l’opposition, une délégation de chefs d’Etat de l’Union africaine (UA) se rendra à Bujumbura les 25 et 26 février. Mandatés par le récent sommet de l’UA et emmenés par le président sud-africain Jacob Zuma, les cinq chefs d'Etat doivent délivrer des messages forts au président Pierre Nkurunziza comme à l’opposition armée. L’accent devrait être mis sur l’ouverture d’un dialogue à l’extérieur du pays, l’arrêt des attaques provocatrices de l’opposition armée, la fin des tueries et de l’impunité, et le respect de l’accord de paix d’Arusha qui a mis fin à douze années de guerre civile dans le pays.

Les récentes recherches de Crisis Group à Bujumbura, Kigali, Nairobi et Bruxelles font apparaître une situation de plus en plus explosive. Depuis les attaques contre les installations militaires à Bujumbura le 11 décembre 2015, le régime renforce la répression contre les quelques voix dissidentes qui n’ont pas fui le pays, et sa milice Imbonerakure occupe une place toujours plus centrale au sein de forces de sécurité divisées. Avec pour seul objectif de se maintenir au pouvoir aussi longtemps que possible, le régime et ses partisans radicaux se tournent toujours plus vers une rhétorique ethnique qui dépeint sans fondement toute opposition comme un complot ourdi par la minorité tutsi.

Pour contenir la crise et mettre le pays sur la voie d'une paix durable, l’UA, l’Union européenne (UE), les Nations unies (ONU) et d'autres partenaires internationaux doivent se concentrer sur quatre revendications principales, tout en faisant pression dans quatre domaines clés.

Quatre actions sur lesquelles la délégation de haut niveau de l’UA et les partenaires internationaux devraient insister :

1. Un dialogue franc.

Le gouvernement burundais est convaincu qu’il n’a pas besoin de parler à l’opposition, dont une vaste majorité est maintenant en fuite à l’étranger. Il pousse donc pour un “dialogue national” au Burundi. C’est une stratégie dangereuse et à court terme. Tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du pays, la colère monte face à la corruption du gouvernement, au manque de développement et à la violence. Si des pourparlers ne sont pas engagés rapidement, cela se traduira par un renforcement de la résistance armée. La plupart des membres de l’opposition craignant à juste titre de rentrer chez eux, le dialogue devrait avoir lieu à l’extérieur du pays, sans conditions préalables et dans des conditions de sécurité appropriées pour toutes les parties.

2. Un terme à l’insurrection naissante.

En militarisant la crise, l’opposition armée alimente la mentalité de siège du régime et assure que les plus radicaux tiennent les rênes. Ses membres et ses sympathisants doivent comprendre que leurs actions pourraient conduire à une violence plus grande encore contre les populations qu’ils prétendent protéger. La délégation de l’UA et les autres acteurs internationaux doivent faire pression sur l’opposition armée pour qu’elle cesse ses attaques et ses provocations.

3. La fin de l’impunité et l’arrêt des tueries.

Le gouvernement a pris quelques mesures cosmétiques à l’approche de diverses visites de haut niveau cette semaine, dont celle du secrétaire général de l’ONU le 22 février. Il a annulé les mandats d’arrêt internationaux émis contre les individus soupçonnés d'avoir pris part à la tentative de coup d’Etat de mai 2015, y compris quinze exilés politiques. Lors de la visite du secrétaire général de l’ONU, il a promis de libérer 2 000 prisonniers, mais on ne sait pas s’il s’agit d’opposants au gouvernement. Il a aussi permis la réouverture de deux médias. Néanmoins, les tueries dans les rues de Bujumbura, qui ont atteint leur niveau maximal après les attaques de la mi-décembre, ont continué. L’ampleur de la violence reste incertaine, mais les données disponibles indiquent une tendance à la violence généralisée alimentée par l’esprit de revanche, avec déjà des dizaines de morts cette année. Au-delà de la nécessité de préciser le niveau de pertes en vies humaines et d’établir les responsabilités respectives, le risque est grand d’entrer dans une spirale de la violence, avec des massacres motivés par la vengeance et la peur – un engrenage que les Burundais connaissent trop bien. Un climat d’impunité s’est installé, qui ne peut que préparer le terrain à d’autres abus et atrocités.

4. La protection de l’accord d'Arusha et les bénéfices du processus de paix.

Comme celui de son voisin en République démocratique du Congo, le gouvernement du Burundi résulte d’un accord de partage du pouvoir inscrit dans l’accord de paix signé en 2000 à Arusha pour mettre fin à la guerre civile. La paix relative que le pays a connu depuis est le fruit de cet arrangement qui garantit à la minorité tutsi une place importante dans les institutions du pays. Pourtant, les recherches de Crisis Group ont révélé que les éléments radicaux du régime décrivent de plus en plus l’opposition comme une conspiration tutsi visant à conquérir plus de pouvoir et appellent à l’abrogation du compromis d’Arusha. Ils considèrent à tort qu’en sombrant dans une répression croissante, ils peuvent démanteler les aspects politiques de l’accord de paix, tout en maintenant la paix.

Un débat national sur la façon d’adapter l’accord de paix d’Arusha au contexte actuel serait parfaitement légitime (si la liberté d’expression pouvait être garantie). Mais démanteler unilatéralement les bénéfices de ces quinze dernières années en usant d’une rhétorique démagogique est extrêmement périlleux. Les partenaires internationaux du Burundi, qui ont tant investi dans le processus de paix, doivent avoir le courage de le dire.

Quatre points sensibles pour l’UA et les autres partenaires internationaux :

Le gouvernement burundais a déjà montré sa détermination à poursuivre sa trajectoire répressive en dépit des protestations internationales. Pour stopper la spirale de la violence et soutenir les réformes nécessaires, la délégation de haut niveau de l’UA et les partenaires internationaux du Burundi devraient user de leur influence dans quatre domaines clés.

1. Diplomatie : plus forte, plus cohérente, mieux coordonnée.

La pression internationale sur le Burundi a été insuffisante et les tentatives de médiation, depuis le début de la crise, désordonnées et hésitantes. Le gouvernement a pu exploiter les rivalités entre les institutions. Il est donc essentiel que l’UA, la Communauté d’Afrique de l’Est et l’ONU parlent d’une seule voix. Celui qui jouera le rôle de principal médiateur international doit bénéficier du soutien entier des trois organisations, consacrer beaucoup d’énergie à sa mission et être prêt à délivrer des messages forts au gouvernement et à l'opposition.

2. Sanctions : ciblées et proportionnées.

Comme l’effort diplomatique, les sanctions imposées au Burundi ont été timides et insuffisamment coordonnées. En particulier, l’UA, qui dispose du plus fort levier dans la mesure où les responsables du régime et de l'opposition voyagent et ont des biens dans la région, a retardé la mise en œuvre de la décision prise par son Conseil de paix et de sécurité (CPS) dans son communiqué du 17 octobre 2015 d’imposer des sanctions ciblées. La situation échappe au contrôle du gouvernement, qui tente de sauver les apparences. L’UA devrait donc réexaminer l’idée d’imposer des sanctions individuelles contre ceux qui bloquent la négociation ou incitent à la violence – au sein du gouvernement comme de l’opposition. Les partenaires internationaux devraient également trouver des moyens créatifs de combattre l'économie souterraine, contrôlée par des éléments radicaux et permettant probablement de financer la milice Imbonerakure qui a gagné du terrain dans le pays.

La guerre civile des années 1990 au Burundi n’a pu prendre fin qu’à la suite des pressions exercées par les pays africains sur les belligérants, y compris un régime de sanctions exceptionnellement sévère. Une action rapide dans un esprit similaire pourrait cette fois aider à éviter de longues souffrances. Les sanctions doivent avoir pour objectif clair la réduction de la violence, la fin de l'impunité et l'ouverture d’un dialogue.

3. Présence internationale : augmentée, avec une force d'intervention sur la table.

L’annonce récente d’une augmentation du petit contingent d'observateurs de l’UA au Burundi est la bienvenue. Mais il ne devrait s’agir que d’un début. Davantage d’observateurs sont nécessaires, la centaine proposée par le CPS de l’UA dans son communiqué du 17 octobre 2015 apparait comme un minimum. Ils devraient être autorisés à se déplacer librement et à surveiller les manifestations, pour décourager la violence et les abus de pouvoir. Il est essentiel qu’ils établissent une image plus claire de l’ampleur des violences et des responsabilités des partisans du régime et de l’opposition, afin de mieux informer les acteurs internationaux. L’engagement en faveur d’une solution pacifique implique d’accueillir les observateurs et de faciliter leur travail. Ils devraient rendre compte pleinement à leurs supérieurs à Addis-Abeba et le public devrait être informé de leurs principales conclusions.

L’option d'une force de police de l’ONU, envisagée par certains membres du Conseil de sécurité de l’ONU, devrait rester sur la table. Conjointement, l’UA et l’ONU doivent faire comprendre qu’en cas d’escalade de la violence, ils seront prêts pour une intervention rapide sous une forme ou sous une autre pour faire cesser le bain de sang.

En outre, l’UA et l’ONU devraient mettre en place un suivi rigoureux dans les camps de réfugiés situés dans les pays voisins, où aurait lieu la plupart des recrutements. Le Rwanda soutiendrait l’opposition armée, selon un rapport récemment divulgué du Groupe d’experts de l’ONU et d’autres recherches. Le gouvernement rwandais le dément mais s’inquiète pour les Tutsi pris pour cible au Burundi.

4. Financement : responsable et contrôlé.

L’armée du Burundi apporte une contribution importante à la mission de maintien de la paix de l’UA en Somalie (AMISOM) et contribue également à la mission de l’ONU en République centrafricaine (MINUSCA). Les fonds pour ces missions sont versés directement au gouvernement, qui prend une part importante avant de rémunérer ses soldats. Cet argent est vital pour le régime, lui permettant de résister à la pression internationale – y compris de la part d’organisations finançant ses troupes. Les recherches de Crisis Group indiquent que le gouvernement récompense la milice Imbonerakure pour sa participation à des actes de violence par des postes dans la police et même dans l'armée. Le risque qu’ils soient récompensés par des postes bien plus prisés dans l’AMISOM est manifeste, ce qui renforce la nécessité d’enquêtes efficaces avant le déploiement.

Cette situation, qui voit les bailleurs de fonds financer le gouvernement engagé dans une restructuration des forces de sécurité autour de sa milice loyaliste, est intolérable. Le retrait progressif et contrôlé des contingents militaires burundais de toutes les opérations de maintien de la paix de l’UA et de l’ONU devrait être préparé immédiatement. Pour éviter de laisser la mission en Somalie sans forces suffisantes, des efforts sérieux doivent être engagés pour trouver des contingents alternatifs. Le personnel de l’UA devrait également procéder à un examen approfondi des risques découlant du rapatriement des soldats de l’AMISOM, qui devrait être progressif, pour la stabilité du Burundi. La crédibilité de ces efforts sera essentielle pour que le gouvernement entende le message – engager un véritable dialogue ou se passer de sa dernière source importante de financement licite.

Nairobi/Bruxelles

Commentary / Africa

De-escalating Tensions in the Great Lakes

President Tshisekedi’s plans for joint operations with DR Congo’s belligerent eastern neighbours against its rebels risks regional proxy warfare. In this excerpt from our Watch List 2020 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to encourage diplomatic efforts in the region and Tshisekedi to shelve his plan for the joint operations.

This commentary is part of our Watch List 2020.

Since assuming office in early 2019, the Democratic Republic of Congo’s (DRC) president, Félix Tshisekedi, has stressed his determination to dismantle the dozens of Congolese and foreign armed groups blighting the troubled east of the country. He has also prioritised repairing ties with neighbouring states, which have historically both backed and fought against rebels in the eastern DRC over various cycles of war in the last two decades. Today, tensions are again mounting among the DRC’s neighbours – between Burundi and Uganda, on one hand, and Rwanda, on the other – potentially compounding the country’s security challenges. Alongside Tshisekedi’s diplomatic efforts to calm tensions, he has floated plans to invite these three neighbours to deploy their armed forces into the DRC to conduct joint operations with Congolese forces against rebels. Yet insofar as tensions among those countries remain high, such operations could pave the way for them to step up support to allied groups even while fighting rivals, and thus fuel proxy warfare. Civilians in the eastern DRC are likely to suffer most.

In line with its December Foreign Affairs Council conclusions that lay out the EU’s plans for re-engagement with the DRC, and to help President Tshisekedi de-escalate regional tensions, the EU and its member states should:

  • Reinforce the International Contact Group for the Great Lakes region, an informal gathering comprising the UN (including both the UN’s special envoy to the Great Lakes and the head of its mission in the DRC, MONUSCO), the U.S., the African Union and South Africa, as well as the EU and several European states that are important donors in the region, such as Belgium, the UK, Germany, France, the Netherlands and Sweden. The EU and European governments could designate senior EU and other European ministerial appointees to fill the group, over and above the working-level desk officers who normally tend to participate.
  • Use the increased clout this would bring to push for a mechanism whereby each of the three neighbours airs allegations against states they believe are backing armed groups in the DRC and supports the charges with evidence. Allegations can then be investigated by the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region (the ICGLR comprises regional states and is a guarantor of a 2013 regional peace agreement; its joint verification mechanism and the UN expert group already have mandates to investigate claims of support to armed groups). Their findings could inform diplomatic efforts to de-escalate tensions among neighbours and end their backing of insurgents in the DRC.
  • At the same time, encourage President Tshisekedi to shelve, at least for now, his plan for joint operations with neighbours’ security forces.
  • Offer financial and technical support for the national disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) process, to ensure that Congolese militias linked to foreign rebels operating in the eastern DRC have a safe pathway to giving up their fight.

Security Challenges

In recent months, eastern DRC-based foreign insurgencies have escalated attacks on both the Congolese army as well as soldiers and civilians in neighbouring countries. The Burundian, Rwandan and Ugandan presidents are all rattling their sabres in response, accusing one another of proxy warfare.

On 4 October, DRC-based fighters killed fourteen people in Kinigi village in Rwanda’s Musanze district. Rwandan authorities blame the Forces démocratiques de liberation du Rwanda (FDLR) rebels. They say the FDLR is working with another DRC-based rebel group, the Rwanda National Congress (RNC), which they allege is run by one of President Paul Kagame’s former generals. They also say both the FDLR and the RNC enjoy Burundian and Ugandan support. In a speech, Kagame vowed to retaliate against anyone seeking to attack Rwanda.

After the Kinigi killings, fighters crossed into Burundi from the DRC to launch two separate deadly attacks. Burundian RED-Tabara rebels, whom Burundian officials say are backed by Rwanda, claimed the first attack. No one claimed the second, but Burundian President Pierre Nkurunziza, recalling Kigali’s support for mutineers in a 2015 coup attempt, blamed Rwanda for both attacks, alleging that Kigali supports RED-Tabara. Ugandan officials, for their part, assert that Rwanda is collaborating with the Allied Democratic Forces, a rebel movement with roots in Uganda that is implicated in dozens of massacres in the Beni area of North Kivu since 2014.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other. Both governments have purged their security services of suspected traitors. Rwanda has now also closed a main border crossing into Uganda, suffocating trade between the two countries. Meanwhile, Burundi and Rwanda have dispatched troops to their mutual border while Uganda has deployed troops to its western frontier facing North Kivu. Should these tensions heighten, they could fuel more proxy fighting in the eastern DRC, further threatening regional stability.

Recognising the dangers, Tshisekedi invited Rwanda and Uganda for talks in July and August hosted by Angolan President João Lourenço in the Angolan capital Luanda. They culminated in a memorandum of understanding, signed on 21 August, in which both countries promised to halt “actions conducive to destabilisation or subversion in the territory of the other party and neighbouring countries”. In addition to these diplomatic efforts, the DRC president floated plans that would involve the armed forces of Burundi, Rwanda and Uganda conducting joint military operations with Congolese forces against insurgents in the eastern DRC. Absent political de-escalation among the neighbour governments, such operations could pave the way for all three to ratchet up support to proxies opposing their respective rivals. The eastern DRC could again become the arena for a multi-sided melee.

Calming Regional Tensions

In its latest Foreign Affairs Council Conclusions on the DRC in December 2019, the EU asserted its readiness to redefine its relationship with the country. This comes after relations between Brussels and Kinshasa cooled at the tail end of Kabila’s presidency, when the EU sanctioned some of his top henchmen in late 2018. President Tshisekedi has expressed an increasing willingness to work with Brussels even as the EU renewed sanctions in December 2019 against twelve of the fourteen Kabila-era officials. In particular, the EU could help de-escalate regional tensions and lessen neighbours’ support to foreign armed groups while contributing to pathways to surrender for Congolese fighters allied to such groups.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours while putting aside, at least for now, plans for those neighbours to conduct military operations in the eastern DRC. The EU’s best bet for pressing for an approach along these lines would be to increase its influence in the International Contact Group for the Great Lakes, the informal group to which it and a number of European states belong. Brussels and other European capitals should commit more senior officials both to the contact group itself and to liaising with the group and with regional governments. Together with the UN special envoy to the Great Lakes, Xia Huang, who has recently been instrumental in bringing together the Burundian, Congolese, Rwandan and Ugandan intelligence chiefs to discuss their deteriorating relations, the EU should use its weight in the group to prioritise the need for a political solution to tackling foreign armed groups in the eastern DRC.

Such a solution could entail Xia encouraging the three states to lay out their allegations and evidence of support by their rivals to armed groups in the DRC. He could share all information received with the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region. The evidence provided by regional states, and investigations conducted by the expert group and joint verification mechanism, could collectively inform diplomatic efforts to halt or diminish support to DRC-based insurgents.

By financially and technically supporting the national DDR process, the EU can also back Tshisekedi’s priority of tackling the plague of Congolese armed groups. Congolese insurgents, many of whom are sucked into alliances with more powerful foreign armed groups, often lack an alternative in the absence of a fully funded DDR program. Under Kabila, the Congolese authorities gave only limited resources to DDR. Several donors pulled out, frustrated by Kinshasa’s lack of commitment to funding a national program. Despite the uptick in attacks in the east, there are signs that some fighters are placing greater hope in Tshisekedi’s presidency and expressing greater desire to surrender. MONUSCO’s new mandate, adopted at the end of December 2019, encourages the DRC’s government to appoint a senior coordinator to lead the DDR effort. The EU could consider supplying this person with the necessary funding and expertise to carry out the mandate.