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BURUNDI: Lever les sanctions, Relancer la transition
BURUNDI: Lever les sanctions, Relancer la transition
De-escalating Tensions in the Great Lakes
De-escalating Tensions in the Great Lakes
Report 2 / Africa

BURUNDI: Lever les sanctions, Relancer la transition

Le 25 juillet 1996, l’ancien président du Burundi, le major Pierre Buyoya, reprend le pouvoir avec l’aide de l’armée burundaise, renouant avec 30 ans d’un régime militaire dominé par les Tutsi.

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Synthèse

Le 25 juillet 1996, l’ancien président du Burundi, le major Pierre Buyoya, reprend le pouvoir avec l’aide de l’armée burundaise, renouant avec 30 ans d’un régime militaire dominé par les Tutsi. Le 31 juillet 1996, sous l’impulsion de l’ancien président de la Tanzanie Julius Nyerere, désigné par la communauté internationale pour être le médiateur principal du conflit burundais, les Etats de la région imposent un embargo contre le Burundi. Après plusieurs vaines tentatives de résoudre le conflit burundais, la communauté internationale a massivement porté ses espoirs en ce nouveau leadership régional.

Vingt et un mois plus tard, le processus de médiation des pays de la région est dans une impasse.

Cette impasse est due essentiellement à trois raisons : 1) le maintien des sanctions et l’accroissement des conditions posées suite au refus du gouvernement burundais de participer au sommet d’Arusha du 25 août 1997; 2) la détérioration des relations diplomatiques entre le Burundi et la Tanzanie suite aux échanges de tirs intervenus à la frontiere, entre les armées des deux pays; 3) l’accusation mutuelle de parti pris et de tentative de subversion du processus de paix par le gouvernement burundais et les pays de la région.

Le Burundi, un enjeu politique, économique et de leadership pour la région

En imposant des sanctions, le médiateur a dessiné une ligne politique claire faisant pour la première fois des négociations avec toutes les parties en conflit l’objectif prioritaire du processus de paix. Appliquant l’approche adoptée contre le régime d’apartheid sud-africain, la stratégie régionale était de rendre le coût du pouvoir élevé pour la classe dirigeante politico-militaire dominée par la minorité tutsi pour la forcer à revenir à la légalité constitutionnelle.

Pour les Etats de la région, le Burundi représente un enjeu politique, stratégique et économique. D’abord, le régime militaire burundais fait figure d’archaïsme face à la nouvelle génération de leaders africains. Par le coup d’Etat du 25 juillet, le président Buyoya mettait un terme au court épisode démocratique qu’il avait lui-même initié lors de son premier passage au pouvoir en organisant des élections présidentielles en juin 1993. Ces mêmes élections avaient conduit à sa défaite et l’arrivée au pouvoir du premier président hutu du Burundi, qui, après trois mois de mandat, a été assassiné par des officiers de l’armée. Ensuite, le Burundi est un élément clé de la sécurité régionale: la pression de plus de deux millions de réfugiés et personnes déplacées, la menace militaire représentée par la quinzaine de groupes rebelles ou d’anciennes armées dans la région représentent des facteurs de déstabilisation majeurs. Par son emplacement près du lac Tanganyka, principal accès vers l’Afrique du Sud, et le Kivu, source majeure de richesse de la région, le Burundi a aussi une position centrale au sein de l’espace de libre échange nécessaire au développement de la région. Enfin, après le succès de l’opération militaire collective dans l’ex-Zaïre, la médiation régionale au Burundi est une occasion pour les pays de la région de prouver qu’ils peuvent garantir un modèle de gouvernance stable et la sécurité régionale .

Le régime “Buyoya II” : un début de normalisation fragile

Pour tenter de donner une légitimité à son pouvoir acquis par les armes, le gouvernement burundais a répondu partiellement aux exigences de la région en restaurant les partis et l’Assemblée nationale, en négociant à Rome avec les factions armées, puis en classant les dossiers en justice des anciens présidents Bagaza et Ntibantunganya et du président de l’Assemblée Ngendakumana. Il a d’abord mis en place une politique dont les priorités étaient la restauration de la sécurité par des moyens militaires et les négociations avec les factions armées. Après l’échec des négociations avec le CNDD[fn]Conseil National pour la Défense de la Démocratie.Hide Footnote conduites secrètement à Rome en mai 1997, et constatant l’impasse de la médiation régionale, le gouvernement a fait une priorité du dialogue interne entre les composantes de la nation burundaise. Depuis l’automne 1997, un début de rapprochement a été amorcé entre l’Assemblée, le FRODEBU et le gouvernement. Le processus interne de dialogue prépare une double échéance : juin 1998, qui verra le terme du mandat de l’Assemblée et juillet 1999, date à laquelle le décret de transition suspendant la Constitution prendra fin.

Toutefois, le gouvernement burundais doit faire face à plusieurs défis pour mettre en place une politique de négociations et de réformes : une base politique étroite et la radicalisation d’éléments de son camp; la fragmentation de l’opposition; l’absence d’une société civile forte capable d’accompagner le processus de paix; la menace d’une rébellion active; et la crise sociale et économique qui menace le fonctionnement de l’Etat et des institutions.

L’embargo, un obstacle au processus de paix

Aujourd’hui l’embargo est devenu inopérant politiquement, voire contreproductif.

  • Le major Buyoya est resté au pouvoir et la solution militaire prévaut toujours.
     
  • L’embargo a considérablement appauvri le pays et a eu des effets humanitaires désastreux.
     
  • Grâce au développement de stratégies de contournement et d’une économie informelle, le Burundi n’a pas été étranglé économiquement.
     
  • L’embargo n’a affaibli ni la classe dirigeante ni l’armée, ni modifié la donne politique burundaise. En réalité, l’embargo a rendu les riches plus riches et les pauvres plus pauvres.
     
  • Le maintien des sanctions a même des effets pervers. En ne reconnaissant pas les efforts de dialogue interne, il décrédibilise le processus de paix, marginalise les forces modérées du pays et donne prise aux discours extrémistes, remettant à l’ordre du jour la possibilité d’une sérieuse déstabilisation du pays.
     
  • En ne faisant pression que sur le gouvernement burundais pour négocier, il appuie de facto les revendications des opposants au gouvernement et a promu une approche de vainqueur-vaincu.
     
  • Il a également contribué à déplacer le problème, en focalisant les discussions sur le processus et non sur le contenu des négociations.

La transition dans l’impasse

Au bout de vingt et un mois d’embargo, la médiation des pays de la région présente un bilan contesté.

  • La contradiction la plus frappante est certainement que les pays ayant imposé les sanctions sur le Burundi ont été les premiers à les violer. Les plus gros bénéficiaires de l’embargo appartiennent aux pays de la région même.
     
  • De plus, les leaders de la région qui ont condamné le changement à la tête de l’Etat burundais par la force et demandé la restauration de l’Assemblée nationale et des partis politiques sont pour la plupart arrivés au pouvoir par les armes, se sont maintenus au pouvoir par la force et viennent seulement récemment d’introduire le multipartisme dans leur pays.
     
  • Troisième observation : le froid des relations entre la Tanzanie et le Burundi ne crée pas les conditions propices au dialogue. D’une part, une partie du territoire tanzanien semble être utilisée comme «sanctuaire» par la rébellion burundaise, abritée dans les camps de réfugiés. D’autre part la Tanzanie, comme la plupart des pays de la région à l’exception du Rwanda et de la République Démocratique du Congo, n’a pas d’ambassade au Burundi et ne reconnaît pas le régime de Pierre Buyoya.

Quatrième contradiction, la participation des pays médiateurs au système de sanctions est contradictoire avec le principe même de neutralité de toute médiation. L’embargo semble être devenue une affaire personnelle pour les deux chefs de file de la région, le président Nyerere et le président Museveni. Une levée de l’embargo signifierait la fin du processus d’Arusha et de facto la fin du mandat des pays de la région. Pour des grands leaders comme le président Nyerere - qui bénéficie d’un prestige immense - et le président Museveni - qui a réussi la reconversion de l’Ouganda déchiré par la dictature et la guerre en un pays stable et en un bon élève des institutions financières internationales - l’échec de la médiation est inacceptable.

Bujumbura/Burundi, 28 april 1998

Commentary / Africa

De-escalating Tensions in the Great Lakes

President Tshisekedi’s plans for joint operations with DR Congo’s belligerent eastern neighbours against its rebels risks regional proxy warfare. In this excerpt from our Watch List 2020 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to encourage diplomatic efforts in the region and Tshisekedi to shelve his plan for the joint operations.

This commentary is part of our Watch List 2020.

Since assuming office in early 2019, the Democratic Republic of Congo’s (DRC) president, Félix Tshisekedi, has stressed his determination to dismantle the dozens of Congolese and foreign armed groups blighting the troubled east of the country. He has also prioritised repairing ties with neighbouring states, which have historically both backed and fought against rebels in the eastern DRC over various cycles of war in the last two decades. Today, tensions are again mounting among the DRC’s neighbours – between Burundi and Uganda, on one hand, and Rwanda, on the other – potentially compounding the country’s security challenges. Alongside Tshisekedi’s diplomatic efforts to calm tensions, he has floated plans to invite these three neighbours to deploy their armed forces into the DRC to conduct joint operations with Congolese forces against rebels. Yet insofar as tensions among those countries remain high, such operations could pave the way for them to step up support to allied groups even while fighting rivals, and thus fuel proxy warfare. Civilians in the eastern DRC are likely to suffer most.

In line with its December Foreign Affairs Council conclusions that lay out the EU’s plans for re-engagement with the DRC, and to help President Tshisekedi de-escalate regional tensions, the EU and its member states should:

  • Reinforce the International Contact Group for the Great Lakes region, an informal gathering comprising the UN (including both the UN’s special envoy to the Great Lakes and the head of its mission in the DRC, MONUSCO), the U.S., the African Union and South Africa, as well as the EU and several European states that are important donors in the region, such as Belgium, the UK, Germany, France, the Netherlands and Sweden. The EU and European governments could designate senior EU and other European ministerial appointees to fill the group, over and above the working-level desk officers who normally tend to participate.
  • Use the increased clout this would bring to push for a mechanism whereby each of the three neighbours airs allegations against states they believe are backing armed groups in the DRC and supports the charges with evidence. Allegations can then be investigated by the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region (the ICGLR comprises regional states and is a guarantor of a 2013 regional peace agreement; its joint verification mechanism and the UN expert group already have mandates to investigate claims of support to armed groups). Their findings could inform diplomatic efforts to de-escalate tensions among neighbours and end their backing of insurgents in the DRC.
  • At the same time, encourage President Tshisekedi to shelve, at least for now, his plan for joint operations with neighbours’ security forces.
  • Offer financial and technical support for the national disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) process, to ensure that Congolese militias linked to foreign rebels operating in the eastern DRC have a safe pathway to giving up their fight.

Security Challenges

In recent months, eastern DRC-based foreign insurgencies have escalated attacks on both the Congolese army as well as soldiers and civilians in neighbouring countries. The Burundian, Rwandan and Ugandan presidents are all rattling their sabres in response, accusing one another of proxy warfare.

On 4 October, DRC-based fighters killed fourteen people in Kinigi village in Rwanda’s Musanze district. Rwandan authorities blame the Forces démocratiques de liberation du Rwanda (FDLR) rebels. They say the FDLR is working with another DRC-based rebel group, the Rwanda National Congress (RNC), which they allege is run by one of President Paul Kagame’s former generals. They also say both the FDLR and the RNC enjoy Burundian and Ugandan support. In a speech, Kagame vowed to retaliate against anyone seeking to attack Rwanda.

After the Kinigi killings, fighters crossed into Burundi from the DRC to launch two separate deadly attacks. Burundian RED-Tabara rebels, whom Burundian officials say are backed by Rwanda, claimed the first attack. No one claimed the second, but Burundian President Pierre Nkurunziza, recalling Kigali’s support for mutineers in a 2015 coup attempt, blamed Rwanda for both attacks, alleging that Kigali supports RED-Tabara. Ugandan officials, for their part, assert that Rwanda is collaborating with the Allied Democratic Forces, a rebel movement with roots in Uganda that is implicated in dozens of massacres in the Beni area of North Kivu since 2014.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other. Both governments have purged their security services of suspected traitors. Rwanda has now also closed a main border crossing into Uganda, suffocating trade between the two countries. Meanwhile, Burundi and Rwanda have dispatched troops to their mutual border while Uganda has deployed troops to its western frontier facing North Kivu. Should these tensions heighten, they could fuel more proxy fighting in the eastern DRC, further threatening regional stability.

Recognising the dangers, Tshisekedi invited Rwanda and Uganda for talks in July and August hosted by Angolan President João Lourenço in the Angolan capital Luanda. They culminated in a memorandum of understanding, signed on 21 August, in which both countries promised to halt “actions conducive to destabilisation or subversion in the territory of the other party and neighbouring countries”. In addition to these diplomatic efforts, the DRC president floated plans that would involve the armed forces of Burundi, Rwanda and Uganda conducting joint military operations with Congolese forces against insurgents in the eastern DRC. Absent political de-escalation among the neighbour governments, such operations could pave the way for all three to ratchet up support to proxies opposing their respective rivals. The eastern DRC could again become the arena for a multi-sided melee.

Calming Regional Tensions

In its latest Foreign Affairs Council Conclusions on the DRC in December 2019, the EU asserted its readiness to redefine its relationship with the country. This comes after relations between Brussels and Kinshasa cooled at the tail end of Kabila’s presidency, when the EU sanctioned some of his top henchmen in late 2018. President Tshisekedi has expressed an increasing willingness to work with Brussels even as the EU renewed sanctions in December 2019 against twelve of the fourteen Kabila-era officials. In particular, the EU could help de-escalate regional tensions and lessen neighbours’ support to foreign armed groups while contributing to pathways to surrender for Congolese fighters allied to such groups.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours while putting aside, at least for now, plans for those neighbours to conduct military operations in the eastern DRC. The EU’s best bet for pressing for an approach along these lines would be to increase its influence in the International Contact Group for the Great Lakes, the informal group to which it and a number of European states belong. Brussels and other European capitals should commit more senior officials both to the contact group itself and to liaising with the group and with regional governments. Together with the UN special envoy to the Great Lakes, Xia Huang, who has recently been instrumental in bringing together the Burundian, Congolese, Rwandan and Ugandan intelligence chiefs to discuss their deteriorating relations, the EU should use its weight in the group to prioritise the need for a political solution to tackling foreign armed groups in the eastern DRC.

Such a solution could entail Xia encouraging the three states to lay out their allegations and evidence of support by their rivals to armed groups in the DRC. He could share all information received with the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region. The evidence provided by regional states, and investigations conducted by the expert group and joint verification mechanism, could collectively inform diplomatic efforts to halt or diminish support to DRC-based insurgents.

By financially and technically supporting the national DDR process, the EU can also back Tshisekedi’s priority of tackling the plague of Congolese armed groups. Congolese insurgents, many of whom are sucked into alliances with more powerful foreign armed groups, often lack an alternative in the absence of a fully funded DDR program. Under Kabila, the Congolese authorities gave only limited resources to DDR. Several donors pulled out, frustrated by Kinshasa’s lack of commitment to funding a national program. Despite the uptick in attacks in the east, there are signs that some fighters are placing greater hope in Tshisekedi’s presidency and expressing greater desire to surrender. MONUSCO’s new mandate, adopted at the end of December 2019, encourages the DRC’s government to appoint a senior coordinator to lead the DDR effort. The EU could consider supplying this person with the necessary funding and expertise to carry out the mandate.