Danger de rechute au Burundi : question foncière et consolidation de la paix

Le Burundi est l’un des pays les plus pauvres (le taux de pauvreté atteint 67  %) et les plus petits d’Afrique (27 834 kilomètres carrés) avec l’une des plus grandes densités humaines du continent (près de 400 habitants par kilomètre carré). C’est du reste un pays profondément rural où seulement 11 % de la population réside en ville. Alors que l’accès à la terre et à la propriété est un véritable enjeu socio-économique, le Burundi fait face à de sérieux problèmes agricoles. Le fort taux de croissance démographique annuel (2,4 %) et le morcèlement des terres familiales dû aux partages successoraux ont des conséquences néfastes sur la productivité agricole. La superficie moyenne d’une exploitation agricole est aujourd’hui estimée à moins d’un demi-hectare, renforçant la surexploitation, l’érosion et l’acidification des sols. Les difficultés du secteur agricole se traduisent par un sérieux problème de sécurité alimentaire : le taux de malnutrition approche les 75 %.

Ces très grandes densités rurales et les mauvaises performances de l’agriculture qui en découlent suffisent déjà à faire de la question foncière un problème vital de développement mais, au Burundi,  la question foncière est aussi et surtout un risque politique majeur. L’absence de progrès dans ce domaine pour la consolidation de la paix dans ce pays et la politisation de ce problème peu avant les élections de 2015 sont de mauvaises nouvelles.

La question foncière, héritage de la guerre civile

Deux phénomènes alimentent la pression foncière au Burundi : à l’accroissement naturel de la population sur des terres, qui ne sont pas extensibles, s’ajoute le retour des réfugiés et déplacés qui a débuté peu après la signature de l’accord d’Arusha en 2000.

La longue série de violences qui a caractérisé l’histoire burundaise depuis 1972 s’est traduite par un vaste mouvement de population, essentiellement vers la Tanzanie, devenue la principale terre d’accueil. Au cours des dix dernières années, près de 800 000 réfugiés sont rentrés au Burundi, ce qui représente presque 10 % de la population totale. En 2010, le gouvernement tanzanien avait annoncé la naturalisation de 162 000 Burundais, mais il s’est en même temps montré ferme dans sa volonté de rapatrier l’ensemble des autres réfugiés : il a mis fin à leur statut de réfugié en 2012 et a procédé à plusieurs vagues d’expulsions depuis.

Dans sa clairvoyance, l’accord d’Arusha avait pris en compte le problème foncier et prévoyait à la fois une politique de restitution de leurs propriétés aux réfugiés et déplacés et une ambitieuse réforme foncière. Plus de dix ans plus tard, deux rapports de l’International Crisis Group (Les terres de la discorde (I) : la réforme foncière au Burundi et Les terres de la discorde (II) : restitution et réconciliation au Burundi) démontrent que non seulement le problème foncier reste entier mais qu’il se politise : la réforme foncière a été remplacée par une réformette et la politique de restitution prend une tournure polémique, ce qui nuit aux efforts de réconciliation nationale.

Ni la mauvaise gouvernance foncière ni le passif de la guerre n’ont été effacés

Comme dans d’autres pays d’Afrique de l’Est, la réforme foncière a été réduite à une révision du code foncier et à quelques services fonciers communaux qui permettent notamment de sécuriser des droits non écrits. Faute de financement et de volonté politique, ni la durabilité ni l’extension nationale de ces initiatives ne sont garanties. Par ailleurs, les mécanismes traditionnels de règlement des litiges ont été négligés et le système judiciaire est aujourd’hui incapable de faire face au flux massif de contentieux fonciers.

Plus de dix ans après l’accord d’Arusha et en raison de l’intensification des retours, les autorités souhaitent accélérer les restitutions et tentent de modifier le dispositif institutionnel de restitution sans consultation mais évitent prudemment la question de l’indemnisation des rapatriés sans terres. Ce faisant, elles redéfinissent unilatéralement la politique de restitution, risquent d’ouvrir la boîte de Pandore des contestations foncières et déclenchent une crise politique avec leur partenaire : l’Union pour le progrès national (Uprona). Ignorer complètement l’opinion du second parti du pays qui est aussi membre du gouvernement lors de la redéfinition de la loi sur la Commission nationale des terres et autres biens (CNTB) a contribué à la crise de début février, qui s’est traduite par le limogeage du vice-président, membre de l’Uprona, par le président de la République.

Au-delà des dissensions grandissantes entre l’Uprona et le président, la question foncière n’est pas seulement  un problème irrésolu au Burundi : elle est aussi un facteur de rechute dans la crise car elle ravive les tensions ethniques, cristallise les frustrations accumulées par la non satisfaction des promesses de l’accord d’Arusha et elle se politise de plus en plus à l’approche des élections de 2015. Il importe que tous les partenaires du Burundi mettent en avant l’impératif  de relancer la réforme foncière et de retrouver une politique de restitution équilibrée.