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Le dilemme de l’assistance électorale internationale en Afrique centrale
Le dilemme de l’assistance électorale internationale en Afrique centrale
Understanding the New U.S. Terrorism Designations in Africa
Understanding the New U.S. Terrorism Designations in Africa
Commentary / Africa

Le dilemme de l’assistance électorale internationale en Afrique centrale

La fièvre des élections s’empare de l’Afrique centrale. Pour la seconde fois depuis la fin des guerres qui ont dévasté la région, les scrutins s’enchaînent au Burundi, au Rwanda, en République centrafricaine et au Congo.

Paradoxalement et comme le Burundi est en train de le démontrer à présent, ces élections sont plus délicates que celles de l’après-guerre. Les gouvernements ont repris en main un processus précédemment conçu, financé, sécurisé et piloté par la communauté internationale. Ce scrutin est donc le premier test véritable pour la consolidation démocratique de l’Afrique centrale, ce qui pose un problème spécifique aux faiseurs de paix : comment garantir des élections libres et transparentes quand on est passé du siège du conducteur à celui du passager ?

La décennie 1990-2000 a été marquée par les violences de masse, avec le génocide rwandais, la guerre civile au Burundi, les insurrections centrafricaines à répétition et les multiples rébellions du Congo. La décennie suivante a été celle de la transition politique, de la décompression autoritaire et de l’avènement démocratique, à l’exception du Rwanda. C’est l’acquis de cette seconde période qui est mis à l’épreuve pendant cette année électorale.

Les Burundais ont ouvert le cycle avec des communales, le 24 mai, suivies des présidentielles et des législatives, en juin et en juillet. Aujourd’hui, malgré la fin de la guerre civile, les clivages ethniques qui ont nourri la guerre civile continuent à structurer le champ politique.

La République centrafricaine s’extrait difficilement de l’instabilité malgré un processus de réconciliation nationale vacillant. Afin d’être réélu, après le coup d’Etat qui l’a porté au pouvoir en 2003, le général Bozizé a tenté d’organiser des élections à la hussarde. Mais les irrégularités et les insuffisances techniques sont telles que l’opposition et la communauté internationale ont jusqu’à présent paré ses tentatives. Le président Bozizé a été forcé d’accepter report après report. Initialement prévu pour avril, puis pour mai, on ignore aujourd’hui si le scrutin aura lieu en 2010 ou en 2011.

Au Congo, la préparation des élections présidentielles de 2011 a déjà pris un retard considérable et débute dans une atmosphère lourde de controverses (rumeurs de révision de la constitution, du fichier et de la loi électorale et dernièrement meurtre de Floribert Chebeya, le dirigeant de la principale association de défense des droits de l’Homme).

Un pays rompt avec ce schéma régional. Au Rwanda, on assiste au verrouillage de l’espace démocratique. Depuis la fin du génocide en 1994, Kagamé domine un désert politique. À l’approche des élections présidentielles en août, et malgré ou à cause d’un score de 95 pour cent lors du dernier scrutin, le régime se raidit davantage. Les arrestations (y compris dans le premier cercle du pouvoir) et les agressions d’opposants se multiplient. Les voix critiques sont réduites au silence, comme le montrent l’éviction de l’ONG Human Rights Watch et la suspension de deux journaux accusés d’inciter au désordre public.

Un rapide « check-up électoral » fait apparaître tout le chemin parcouru par ces régimes mais aussi toute la fragilité de leurs acquis démocratiques.

Au Burundi, une série de bras de fer politiques a permis la création d’institutions électorales relativement indépendantes. L’opposition a réussi à peser sur la composition de la commission électorale, initialement formée de partisans avérés du régime. Objet de toutes les attentions, l’élaboration du fichier électoral a évité les manipulations les plus grossières. L’enregistrement, mené par une administration locale partisane sur la base de pièces d’identité payantes, avait soulevé un tollé dans les rangs de l’opposition. La communauté internationale a résolu le problème en finançant la distribution de cartes d’identité gratuites.

Cependant, les tentations autoritaires restent présentes. L’opposition a vu ses réunions interdites, ses bureaux fermés et ses membres arrêtés par des administrateurs qui prouvaient ainsi leur fidélité au gouvernement en place. Les agressions de figures politiques et les heurts entre les jeunesses des partis montrent que la pacification des mœurs politiques est encore d’actualité dans une société traumatisée par 13 années de guerre, où les armes circulent à profusion et où les jeunes et les démobilisés attendent toujours un emploi.

La situation s’est dégradée, au lendemain d’un scrutin que les observateurs nationaux et internationaux ont pourtant qualifié d’équitable. L’opposition dénonce des fraudes massives et désavoue la commission électorale. Ses candidats se sont retirés des élections présidentielles du 28 juin, laissant le président actuel, Pierre Nkurunziza, seul en lice. Bien qu’un retour à la guerre soit peu probable, cette impasse du processus électoral pourrait remettre en cause les acquis démocratiques qui découlent de l’accord d’Arusha.

En République centrafricaine, l’accord de Libreville, en 2008, a ouvert une période de pluralisme politique malgré un général-président. Une opposition diversifiée et une presse libre sont les acquis de la « démocratie à la Bozizé ». Malgré cela, la voie vers des élections s’annonce longue et chaotique. La commission électorale, inféodée au président et gravement dysfonctionnelle, est une pomme de discorde qui ralentit les préparatifs électoraux au lieu de les faire avancer.

Les manipulations autour du fichier électoral sont nombreuses, et les projections démographiques qui en sont le fondement sont biaisées en faveur des bastions présidentiels. Enfin, la bataille pour la victoire électorale fait passer le processus de paix au second plan. Peu d’avancées ont été faites dans la démobilisation et la réintégration des rebelles. L’insécurité qui prévaut dans un pays où 8 préfectures sur 14 sont occupées par des groupes armés demeure un obstacle majeur au bon déroulement de la campagne électorale et du scrutin.

Dans ce contexte où la violence politique affleure, où la gouvernance des sortants est critiquable et où le déséquilibre des forces politiques est patent, bref dans un contexte où l’alternance est possible, ces élections peuvent être celles de la consolidation comme elles peuvent être celles de la régression démocratique. Face à ce risque, toute la difficulté pour la communauté internationale est de préserver les qualités démocratiques du scrutin sans s’immiscer dans un processus électoral dont la conduite échoit maintenant pleinement aux acteurs nationaux.

Cela est d’autant plus difficile que la méfiance, voire le ressentiment des gouvernants de la région à l’égard de la communauté internationale rend cet engagement plus délicat. Le président rwandais déclare ouvertement « qui pourrait se permettre de donner aux onze millions de rwandais des leçons sur leurs droits et ce qui est bon pour eux ? » Au Burundi, le gouvernement a obtenu le remplacement du représentant de la mission onusienne, accusé d’être trop proche de l’opposition. En RDC, le souhait de voir partir la MONUC tient en grande partie à la volonté de se débarrasser des « yeux indiscrets » de la communauté internationale lors du scrutin de 2011. Trait révélateur de l’ambiguïté politique du moment, les dirigeants sortants dénoncent l’ingérence de la communauté internationale, tandis que l’opposition congolaise réclame à corps et à cris sa présence comme garante de la régularité du processus.

De ce fait, la communauté internationale doit opter pour un engagement consultatif et cohérent dans ces élections pleinement nationales. Elle doit rester impliquée pour rendre irréversibles les gains démocratiques sans se substituer aux responsables nationaux. En un mot, elle doit, comme un bon conseiller, guider sans décider.

Concrètement, cela signifie qu’elle doit procéder à une évaluation approfondie de la situation politique avant de proposer son assistance électorale. Après, elle doit mettre à disposition des organisateurs des scrutins son expertise et, éventuellement, ses financements pour les préparatifs techniques (fichier électoral, découpage électoral, éducation civique, logistique, etc.). Dans la phase préparatoire, elle doit jouer un rôle de conseiller et, dans la phase de mise en œuvre, elle doit jouer un rôle d’évaluateur en déployant des forces de police temporaires pour sécuriser les scrutins en cas de besoin et en observant leur déroulement jusqu’au traitement du contentieux inclus.

En Afrique Centrale, la communauté internationale accomplit peu ou prou ces tâches mais de manière timide, voire parfois réticente et surtout sans grande cohérence. Elle est souvent prête à financer mais plus rarement à évaluer (Rwanda, Centrafrique); elle est souvent prête à fournir de l’expertise pour les préparatifs mais plus rarement à participer à la sécurisation du scrutin (Burundi). De fait, il est aisé de lui opposer la défaillance d’un maillon quand elle ne s’occupe que d’un bout de la chaîne. Une approche plus cohérente lui permettrait d’améliorer son double rôle de conseil et d’évaluation, et donc sa contribution à la consolidation démocratique dans la région.

En bref, cette année est un test, pour les acteurs nationaux comme pour la communauté internationale. Le bilan des scrutins dépend maintenant des premiers. Les acteurs internationaux, quant à eux, sont mis au défi de trouver le bon dosage pour leur soutien au processus électoral après la transition politique, c’est-à-dire au temps de la souveraineté retrouvée. A ce titre, les pays voisins et les institutions africaines (régionales ou continentales comme l’Union africaine) devraient jouer un rôle de premier plan: l’Initiative régionale pour la paix au Burundi qui regroupe notamment le Rwanda, la Tanzanie, le Kenya et l’Ouganda est un exemple à méditer. Dans l’immédiat, la difficulté est pour la communauté internationale d’aider au bon déroulement des élections sans pour autant se substituer aux institutions du pays.

An Armed Forces of the Democratic Republic of Congo (FARDC) soldier takes part in a foot patrol following an alleged ADF attack in the village of Manzalaho near Beni, 18 February 2020. AFP/ Alexis Huguet
Q&A / Africa

Understanding the New U.S. Terrorism Designations in Africa

The U.S. has designated two armed groups in the DRC and in Mozambique as terrorist organisations, claiming they are affiliated with the Islamic State, and creating potential legal peril for peacemakers who may deal with them. Crisis Group analyses the implications.

Which armed groups did the U.S. designate under its terrorism authorities and what is their backstory?

Last week the U.S Department of State designated two armed groups in the Democratic Republic of Congo (DRC) and Mozambique, as well as their leaders. U.S. officials allege that these two groups – the Allied Democratic Forces (ADF) in the DRC, and Ahlu Sunna Wal Jammah (ASWJ) in Mozambique – have become Islamic State (ISIS) franchises. It refers to them as the Islamic State of Iraq and Syria – Democratic Republic of the Congo (ISIS-DRC) and the Islamic State of Iraq and Syria – Mozambique (ISIS-Mozambique). ASWJ is also known locally as Al-Shabaab, although it is distinct from its Somali namesake.

The U.S. designations come amid expressions of increasing alarm in Washington that despite the end of ISIS’s physical caliphate in the Levant, the group could be gaining influence elsewhere, especially in Africa. Already, local groups in Nigeria and the Sahel fight under ISIS’s banner. Since 2019, ISIS has stated that its “Central Africa Province” includes parts of the DRC and Mozambique, where it says it has developed alliances with local armed groups, including the ADF and ASWJ.

The ADF and ASWJ are groups whose violence has historically been first and foremost driven by local dynamics and grievances. They recruit mainly local fighters.

Although it emerged in the 1990s as an Islamist movement fighting the Ugandan state, the ADF has since the 2000s mostly been active in the northern part of the DRC’s North Kivu province, where it has recruited Congolese fighters, including by force, and entrenched itself by manipulating disputes among local chiefs and communities in areas under its control. Having developed tactical alliances with both senior army officers and armed groups fighting security forces, it both fuels and feeds off an internecine and murky conflict on the ground.

In Mozambique, ASWJ formed when frustrated youth, including local petty traders and poor fishermen, began building their own mosques and prayer houses in Cabo Delgado province and challenging established religious leaders they saw as too close to state authorities. As the police clamped down, they eventually took up arms, launching their first attack in 2017. Some former ruby miners, expelled from mining concessions earlier that year, also joined the fight, according to Crisis Group’s research.

There is some evidence of prior contacts between the two designated groups. Local observers and officials in the DRC and Mozambique say that there are some known cases of Mozambicans, including some of the leaders of ASWJ, travelling to the DRC for training, but these movements are believed to have ended years ago. The U.S. Department of State says the two groups are “distinct”.

Women wait in line during a World Food Program distribution at a school in Matuge district in northern Mozambique, 24 February 2021. AFP/Alfredo Zuniga

How dangerous are the ADF and ASWJ?

Both the ADF and ASWJ have grown more dangerous over the years, becoming increasingly bold in their attacks against security forces while inflicting terrible violence against civilians.

The ADF, long dormant in the DRC, first began resurfacing again in 2014, mainly committing atrocities against civilians in gruesome machete attacks. From 2017, the group then began turning its attention increasingly against government security forces and UN peacekeepers. Its operations became more sophisticated and used greater firepower. According to a December 2020 report by UN investigators in the DRC, the ADF has over time also become better at building improvised explosive devices, although it has nothing like the ISIS core’s expertise.

Recent Congolese military operations between late 2019 and October 2020 have killed hundreds of fighters belonging to the ADF, which Crisis Group’s research indicates is now split into competing factions. Some elements have moved east to the foothills of the Rwenzori mountains bordering Uganda, and some north into neighbouring Ituri province, where they have been involved in reported killings.

In Mozambique, ASWJ has become significantly more dangerous and sophisticated since it first started up in 2017. In the early stages of the insurgency, attackers grouped in small packs of a few fighters to attack remote police outposts or villages, often brandishing blunt weapons. But by early 2020, the insurgents had taken significant stockpiles of weapons from government security forces and were able to mount attacks on district capitals, including the port of Mocimboa da Praia. Government forces fled the city in August and have yet to retake it. Violence against civilians also escalated over the past year, as the insurgency swept south towards the provincial capital Pemba, with numerous credible reports of atrocities committed by ASWJ fighters.

In recent months, security forces working with foreign military contractors from South Africa have caused the group some setbacks, destroying some of their camps and storage facilities in the bush. Nevertheless, insurgents continue to regroup and mount guerrilla attacks on security forces, while also plundering villages for food.

Are countries in the region concerned about these groups?

Yes, although for the time being the DRC’s and Mozambique’s neighbours in the Great Lakes region and Southern Africa are less concerned about the groups’ possible territorial ambitions than the threat they might pose to public spaces in their capitals and other locations. Some worry that they will face the kind of attacks that Kenya has seen in recent years in Nairobi, or that Uganda saw in Kampala in 2010. Somalia’s Al-Shabaab jihadist group has claimed responsibility for the Nairobi and Kampala attacks, although some Ugandan security sources believe the latter was carried out with assistance from ADF operatives. South Africa also shows signs of being worried about militant groups, including those from the Great Lakes region and Mozambique, using its territory as a base or safe haven, and about possible links between home-grown militants in South Africa and those in the DRC and Mozambique.

What is the Islamic State’s relationship with the two groups?

Crisis Group has shown in the past how ISIS was able to strengthen and shape the tactics of the Boko Haram faction that became the Islamic State in West Africa Province (ISWAP) by deploying a limited amount of resources, training and instruction, although any influence ISIS possessed did not transform the movement’s overwhelmingly local aspirations. There is little to suggest that ISIS has gained anything like that level of sway over either the ADF or ASWJ, much less the ability to exert command and control over them.   

A recent study on the ADF by George Washington University, which some U.S. officials privately endorse, provides evidence that ISIS has given financial assistance to the DRC group, and that there have been communications between the two organisations. Specifically, the report details financial transactions between Waleed Ahmed Zein, an ISIS financial operative who was sanctioned by the U.S. Department of Treasury in September 2018, and his alleged ADF contacts. It additionally details cases where ISIS disseminated propaganda about ADF attacks and presents ISIS-published photos of ADF leader Seka Musa Baluku, who according to the study has pledged allegiance to the global ISIS leadership, preaching to his recruits.

The study also states, however, that it has found “no evidence of direct command and control orders” from ISIS to the ADF. The December 2020 UN report states that even if ISIS claimed 46 purported ADF attacks in 2020, compared to 29 in 2019, many of the claims inaccurately described the attacks’ locations and dates, leading the authors to conclude that ISIS had “limited knowledge and control” of these operations. In the meantime, sources close to the ADF say one ADF faction appears to have rejected ISIS and may even be turning against Baluku’s group.

Similarly, while there is evidence that ISIS has had some contact with jihadists in Mozambique, it is unclear how close or meaningful their ties are. In a report issued last year, UN investigators working on Somalia stated that Mohamed Ahmed “Qahiye”, a native of the semi-autonomous region of Puntland in northern Somalia and a member of an ISIS-linked Al-Shabaab splinter group, had travelled to Mozambique in early 2020. Regional security sources say he is a trainer and a bomb-maker. While ASWJ attacks did become more sophisticated in 2020, the group has yet to show evidence of explosive device capacities.

In addition, communication between the groups and some coordination in disseminating propaganda does not suggest especially close links. When ASWJ took control of the port of Mocimboa da Praia in August, ISIS did not broadcast this in its Al-Naba magazine for two weeks. Nor has it claimed any ASWJ attack as its own since October. U.S. officials say this is because the ISIS core’s media wing is under pressure that currently limits its output.

Are there foreign fighters in ASWJ?

Yes. The biggest cohort of foreigners fighting within the ranks of ASWJ, according to government officials, regional security sources and eyewitnesses interviewed by Crisis Group, are from Tanzania. Many of them appear to be acolytes of Aboud Rogo, a former Kenyan cleric who was linked to both al-Qaeda and Al-Shabaab in Somalia and who was assassinated in 2012. Abu Yasir Hassan, whom the U.S. has identified as ASWJ’s leader, is also Tanzanian.

What will be the effect of these designations and how might authorities in the DRC and Mozambique manage the fallout?

Among other things, the terrorism listings freeze all of the assets under U.S. jurisdiction that belong to the ADF and ASWJ or their designated leaders, and make it a U.S. criminal offense to knowingly provide material support to any of the designees.  

While the sanctions that flow from these designations in theory do not criminalise all contact with the two groups, they are extremely broad, and their implementation could create problems for both humanitarians and peacemakers. Humanitarian agencies may shrink from providing support to vulnerable populations in Mozambique and the DRC if they believe they might end up resourcing someone who could later be accused of being an ADF or ASWJ member. Government or UN officials who might want to put resources into the hands of insurgents or fighters in order to, for example, transport them to a forum for peace negotiations, could technically also fall foul of the material support restrictions that flow from the designations.

Nor is there much likelihood that the designations will lead to a quick dismantling of these armed groups, which manage much of their money in cash or via forms of money transfer that will require painstaking work to investigate and chase, and may put them beyond the reach of U.S. sanctions.

The U.S. designations meanwhile could unintentionally send a counterproductive signal to political actors in the region. Especially in the DRC and Mozambique, where these measures are not fully understood even by top policymakers, they could be used by hardliners to justify calls for addressing the challenge posed by the ADF and ASWJ through military action alone. Diplomats in the region also now wonder whether the official unveiling of a U.S. military training program for Mozambique right after the sanctions were announced will be the thin end of the wedge for more U.S. military engagement in the gas-rich country. So far, however, the Mozambican government has signalled very clearly it does not want any foreign boots touching the soil of Cabo Delgado. Military operations in the DRC and Mozambique have recently dented both groups, but tackling the threat they pose will require a broader approach, including efforts to appeal to the Congolese and Mozambican citizens who respectively make up the bulk of fighters in both groups.

Contributors

Deputy Director, Africa Program
DinoMahtani
Deputy Project Director, Central Africa
PMvandeWalle
Senior Consultant, Southern Africa
PiersPigou
Researcher, Horn of Africa
Meron_El