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Le dilemme de l’assistance électorale internationale en Afrique centrale
Le dilemme de l’assistance électorale internationale en Afrique centrale
L’UA doit plaider pour une approche inclusive au Burundi en vue de mettre fin à la violence
L’UA doit plaider pour une approche inclusive au Burundi en vue de mettre fin à la violence
Commentary / Africa

Le dilemme de l’assistance électorale internationale en Afrique centrale

La fièvre des élections s’empare de l’Afrique centrale. Pour la seconde fois depuis la fin des guerres qui ont dévasté la région, les scrutins s’enchaînent au Burundi, au Rwanda, en République centrafricaine et au Congo.

Paradoxalement et comme le Burundi est en train de le démontrer à présent, ces élections sont plus délicates que celles de l’après-guerre. Les gouvernements ont repris en main un processus précédemment conçu, financé, sécurisé et piloté par la communauté internationale. Ce scrutin est donc le premier test véritable pour la consolidation démocratique de l’Afrique centrale, ce qui pose un problème spécifique aux faiseurs de paix : comment garantir des élections libres et transparentes quand on est passé du siège du conducteur à celui du passager ?

La décennie 1990-2000 a été marquée par les violences de masse, avec le génocide rwandais, la guerre civile au Burundi, les insurrections centrafricaines à répétition et les multiples rébellions du Congo. La décennie suivante a été celle de la transition politique, de la décompression autoritaire et de l’avènement démocratique, à l’exception du Rwanda. C’est l’acquis de cette seconde période qui est mis à l’épreuve pendant cette année électorale.

Les Burundais ont ouvert le cycle avec des communales, le 24 mai, suivies des présidentielles et des législatives, en juin et en juillet. Aujourd’hui, malgré la fin de la guerre civile, les clivages ethniques qui ont nourri la guerre civile continuent à structurer le champ politique.

La République centrafricaine s’extrait difficilement de l’instabilité malgré un processus de réconciliation nationale vacillant. Afin d’être réélu, après le coup d’Etat qui l’a porté au pouvoir en 2003, le général Bozizé a tenté d’organiser des élections à la hussarde. Mais les irrégularités et les insuffisances techniques sont telles que l’opposition et la communauté internationale ont jusqu’à présent paré ses tentatives. Le président Bozizé a été forcé d’accepter report après report. Initialement prévu pour avril, puis pour mai, on ignore aujourd’hui si le scrutin aura lieu en 2010 ou en 2011.

Au Congo, la préparation des élections présidentielles de 2011 a déjà pris un retard considérable et débute dans une atmosphère lourde de controverses (rumeurs de révision de la constitution, du fichier et de la loi électorale et dernièrement meurtre de Floribert Chebeya, le dirigeant de la principale association de défense des droits de l’Homme).

Un pays rompt avec ce schéma régional. Au Rwanda, on assiste au verrouillage de l’espace démocratique. Depuis la fin du génocide en 1994, Kagamé domine un désert politique. À l’approche des élections présidentielles en août, et malgré ou à cause d’un score de 95 pour cent lors du dernier scrutin, le régime se raidit davantage. Les arrestations (y compris dans le premier cercle du pouvoir) et les agressions d’opposants se multiplient. Les voix critiques sont réduites au silence, comme le montrent l’éviction de l’ONG Human Rights Watch et la suspension de deux journaux accusés d’inciter au désordre public.

Un rapide « check-up électoral » fait apparaître tout le chemin parcouru par ces régimes mais aussi toute la fragilité de leurs acquis démocratiques.

Au Burundi, une série de bras de fer politiques a permis la création d’institutions électorales relativement indépendantes. L’opposition a réussi à peser sur la composition de la commission électorale, initialement formée de partisans avérés du régime. Objet de toutes les attentions, l’élaboration du fichier électoral a évité les manipulations les plus grossières. L’enregistrement, mené par une administration locale partisane sur la base de pièces d’identité payantes, avait soulevé un tollé dans les rangs de l’opposition. La communauté internationale a résolu le problème en finançant la distribution de cartes d’identité gratuites.

Cependant, les tentations autoritaires restent présentes. L’opposition a vu ses réunions interdites, ses bureaux fermés et ses membres arrêtés par des administrateurs qui prouvaient ainsi leur fidélité au gouvernement en place. Les agressions de figures politiques et les heurts entre les jeunesses des partis montrent que la pacification des mœurs politiques est encore d’actualité dans une société traumatisée par 13 années de guerre, où les armes circulent à profusion et où les jeunes et les démobilisés attendent toujours un emploi.

La situation s’est dégradée, au lendemain d’un scrutin que les observateurs nationaux et internationaux ont pourtant qualifié d’équitable. L’opposition dénonce des fraudes massives et désavoue la commission électorale. Ses candidats se sont retirés des élections présidentielles du 28 juin, laissant le président actuel, Pierre Nkurunziza, seul en lice. Bien qu’un retour à la guerre soit peu probable, cette impasse du processus électoral pourrait remettre en cause les acquis démocratiques qui découlent de l’accord d’Arusha.

En République centrafricaine, l’accord de Libreville, en 2008, a ouvert une période de pluralisme politique malgré un général-président. Une opposition diversifiée et une presse libre sont les acquis de la « démocratie à la Bozizé ». Malgré cela, la voie vers des élections s’annonce longue et chaotique. La commission électorale, inféodée au président et gravement dysfonctionnelle, est une pomme de discorde qui ralentit les préparatifs électoraux au lieu de les faire avancer.

Les manipulations autour du fichier électoral sont nombreuses, et les projections démographiques qui en sont le fondement sont biaisées en faveur des bastions présidentiels. Enfin, la bataille pour la victoire électorale fait passer le processus de paix au second plan. Peu d’avancées ont été faites dans la démobilisation et la réintégration des rebelles. L’insécurité qui prévaut dans un pays où 8 préfectures sur 14 sont occupées par des groupes armés demeure un obstacle majeur au bon déroulement de la campagne électorale et du scrutin.

Dans ce contexte où la violence politique affleure, où la gouvernance des sortants est critiquable et où le déséquilibre des forces politiques est patent, bref dans un contexte où l’alternance est possible, ces élections peuvent être celles de la consolidation comme elles peuvent être celles de la régression démocratique. Face à ce risque, toute la difficulté pour la communauté internationale est de préserver les qualités démocratiques du scrutin sans s’immiscer dans un processus électoral dont la conduite échoit maintenant pleinement aux acteurs nationaux.

Cela est d’autant plus difficile que la méfiance, voire le ressentiment des gouvernants de la région à l’égard de la communauté internationale rend cet engagement plus délicat. Le président rwandais déclare ouvertement « qui pourrait se permettre de donner aux onze millions de rwandais des leçons sur leurs droits et ce qui est bon pour eux ? » Au Burundi, le gouvernement a obtenu le remplacement du représentant de la mission onusienne, accusé d’être trop proche de l’opposition. En RDC, le souhait de voir partir la MONUC tient en grande partie à la volonté de se débarrasser des « yeux indiscrets » de la communauté internationale lors du scrutin de 2011. Trait révélateur de l’ambiguïté politique du moment, les dirigeants sortants dénoncent l’ingérence de la communauté internationale, tandis que l’opposition congolaise réclame à corps et à cris sa présence comme garante de la régularité du processus.

De ce fait, la communauté internationale doit opter pour un engagement consultatif et cohérent dans ces élections pleinement nationales. Elle doit rester impliquée pour rendre irréversibles les gains démocratiques sans se substituer aux responsables nationaux. En un mot, elle doit, comme un bon conseiller, guider sans décider.

Concrètement, cela signifie qu’elle doit procéder à une évaluation approfondie de la situation politique avant de proposer son assistance électorale. Après, elle doit mettre à disposition des organisateurs des scrutins son expertise et, éventuellement, ses financements pour les préparatifs techniques (fichier électoral, découpage électoral, éducation civique, logistique, etc.). Dans la phase préparatoire, elle doit jouer un rôle de conseiller et, dans la phase de mise en œuvre, elle doit jouer un rôle d’évaluateur en déployant des forces de police temporaires pour sécuriser les scrutins en cas de besoin et en observant leur déroulement jusqu’au traitement du contentieux inclus.

En Afrique Centrale, la communauté internationale accomplit peu ou prou ces tâches mais de manière timide, voire parfois réticente et surtout sans grande cohérence. Elle est souvent prête à financer mais plus rarement à évaluer (Rwanda, Centrafrique); elle est souvent prête à fournir de l’expertise pour les préparatifs mais plus rarement à participer à la sécurisation du scrutin (Burundi). De fait, il est aisé de lui opposer la défaillance d’un maillon quand elle ne s’occupe que d’un bout de la chaîne. Une approche plus cohérente lui permettrait d’améliorer son double rôle de conseil et d’évaluation, et donc sa contribution à la consolidation démocratique dans la région.

En bref, cette année est un test, pour les acteurs nationaux comme pour la communauté internationale. Le bilan des scrutins dépend maintenant des premiers. Les acteurs internationaux, quant à eux, sont mis au défi de trouver le bon dosage pour leur soutien au processus électoral après la transition politique, c’est-à-dire au temps de la souveraineté retrouvée. A ce titre, les pays voisins et les institutions africaines (régionales ou continentales comme l’Union africaine) devraient jouer un rôle de premier plan: l’Initiative régionale pour la paix au Burundi qui regroupe notamment le Rwanda, la Tanzanie, le Kenya et l’Ouganda est un exemple à méditer. Dans l’immédiat, la difficulté est pour la communauté internationale d’aider au bon déroulement des élections sans pour autant se substituer aux institutions du pays.

Op-Ed / Africa

L’UA doit plaider pour une approche inclusive au Burundi en vue de mettre fin à la violence

Originally published in The East African

The constitutional changes, if passed, could reset the clock on term limits for President Pierre Nkurunziza — potentially giving him an additional 14 years in power — and paving the way for the dismantling of ethnic balances embedded in the 2000 Arusha Agreement, which brought an end to Burundi’s protracted civil war. 

Les résultats officiels du référendum au Burundi ont été annoncés le lundi 21 mai. Sans surprise, les modifications proposées par le gouvernement ont été approuvées. L'opposition a refusé de reconnaitre les résultats. Dans cette tribune, publiée par The EastAfrican juste après le vote, notre directeur du projet Afrique centrale et notre conseillère pour l'Union africaine reviennent sur le contexte de ce référendum à haut risque et détaillent les mesures que l'UA devrait prendre immédiatement.

Le Burundi a organisé un référendum jeudi 17 mai dans un climat de violence et d’intimidation, le gouvernement cherchant à réduire au silence toute voix opposée à son projet de révision de la Constitution.

Les modifications pourraient remettre le compteur des mandats du président Pierre Nkurunziza à zéro — lui permettant potentiellement de rester quatorze années de plus au pouvoir ­— et ouvrir la voie au démantèlement des équilibres ethniques, un des éléments clés de l’accord d’Arusha de 2000, qui a contribué à mettre un terme à la guerre civile burundaise.

Selon la nouvelle Constitution, les clauses assurant à la minorité tutsi 40 à 50 pour cent des postes dans de nombreuses institutions de l’Etat seront revues au cours des cinq années à venir. Au regard de l’autoritarisme croissant du CNDD-FDD, le parti au pouvoir, il semble peu probable que ces garanties résistent à une telle évaluation.

L’Union africaine (UA), en tant que garant de l’Accord d’Arusha, a l’obligation d’en faire respecter les principes fondamentaux. Elle doit donc renouveler son engagement pour éviter que le Burundi ne retombe dans un conflit ouvert avant les élections de 2020.

Climat de peur

Depuis l’annonce du référendum en décembre, la répression constante des dissidents par le gouvernement, ainsi que le racket et les attaques locales lancées à titre de représailles, ont conduit à une recrudescence des violations des droits humains.

Les 430 000 réfugiés burundais dans les pays voisins — la majorité ayant fui en 2015 et 2016 en raison des intimidations subies par les opposants au troisième mandat de Pierre Nkurunziza — ne semblent pas vouloir rentrer chez eux, malgré les pressions exercées à cette fin par les pays hôtes.

Les services de sécurité burundais et les Imbonerakure, la ligue de jeunesse du CNDD-FDD, ont ciblé les membres des partis d’opposition et les citoyens appelant à voter « non », en particulier les membres du FNL-Rwasa, principal adversaire pour le vote des Hutu dans le pays.

Depuis l’annonce du référendum en décembre, la répression constante des dissidents par le gouvernement, ainsi que le racket et les attaques locales lancées à titre de représailles, ont conduit à une recrudescence des violations des droits humains.

La police et les agents du renseignement ont attentivement surveillé les réunions de campagne, et ceux qui ont ouvertement appelé au « non » ont été la cible d’intimidations, voire pire. Ceux qui ont eu la chance d’être arrêtés, plutôt que de disparaitre, viennent grossir les rangs des militants de la société civile en prison, le dernier en date étant le défenseur des droits humains Germain Rukuki, condamné à 32 ans de prison pour avoir supposément porté atteinte à la sécurité de l’Etat.

Pour quiconque connait les violences ethniques ayant déchiré le Burundi par le passé, utilisées selon la terminologie de l’accord d’Arusha « comme méthodes légitimes d’accès et de maintien au pouvoir », ces arrestations et disparitions sont inquiétantes.

Pire encore, le gouvernement utilise une rhétorique virulente incitant à la violence contre ses opposants. Le président lui-même a donné le ton le 12 décembre lorsque, lors de l’annonce du référendum, il a prévenu qu’y faire obstacle était « une ligne rouge à ne pas dépasser ». Depuis, les militants du parti au pouvoir ont attaqué de façon répétée ceux qui ont fait campagne contre la tenue du référendum ou ont appelé à voter « non ».

L’intention du gouvernement de démanteler les acquis d’Arusha est claire depuis longtemps. En mars 2014, il a essayé, sans succès, de réviser la Constitution par le biais du Parlement. Par ailleurs, depuis 2015, le gouvernement avance ses pions en développant minutieusement une doctrine selon laquelle il serait victime, ainsi que l’ensemble des Hutu burundais, d’un complot international.

Tandis que la population a résisté jusqu’ici au spectre des divisions ethniques, le gouvernement s’est livré à ce que Crisis Group a appelé « une ethnicisation par le haut », en imputant les difficultés du pays à des personnalités tutsi (telles que le président rwandais Paul Kagame ou l’ancien président burundais Pierre Buyoya) en association avec d’autres acteurs (la Commission d’enquête des Nations unies, l’Union européenne, la Cour pénale internationale et l’UA) qui dénoncent les abus du gouvernement. Le clivage est de plus en plus dépeint en termes religieux : entre un président de droit divin et les machinations machiavéliques de ses ennemis.

Solutions africaines

Réviser la Constitution pour se maintenir au pouvoir est depuis longtemps une zone grise de la politique de gouvernance de l’UA. Les réponses du continent à la crise au Burundi, depuis son émergence il y a trois ans, ont par conséquent manqué de cohérence.

L’UA a dans un premier temps répondu promptement et fermement. Le Conseil de paix et de sécurité (CPS) a fait part de ses préoccupations et tenté de déployer des médiateurs, des émissaires et des spécialistes des droits humains. A la fin de l’année 2015, au plus fort de la crise, le CPS a autorisé le déploiement d’une force de stabilisation, la Maprobu. La violence étant moins vive depuis début 2016, les troupes n’ont jamais été déployées. Echaudée et déstabilisée par la débâcle de la Maprobu, l’UA a cédé la responsabilité à la Communauté d’Afrique de l’Est, selon le principe de subsidiarité.

Le président ougandais Yoweri Museveni a été nommé médiateur en chef, et l’ancien président tanzanien Benjamin Mkapa facilitateur des pourparlers entre le gouvernement et l’opposition, désormais en exil. Mais Nkurunziza, sentant que Mkapa n’avait en fait que peu de soutien des chefs d’Etat africains, a refusé toute concession. La médiation, qui n’a jamais vraiment démarré, est désormais au point mort.

Depuis 2016, la violence au Burundi a continué mais n’a jamais menacé de s’étendre au-delà des frontières du pays, permettant à Nkurunziza de prétendre que les choses étaient revenues à la normale. Alors que certains chefs d’Etat et responsables africains sont conscients de la fragilité du pays, d’autres adhèrent au point de vue du gouvernement.

En tant que garant d’Arusha, l’UA devrait résister à l’érosion des clauses fondamentales de l’accord que constituent les modifications constitutionnelles. Sa réaction en demi-teinte au référendum — le sommet de l’UA de janvier appelant uniquement à « un large consensus national de toutes les parties prenantes » — ne sera pas suffisante face à un effort concerté visant à démanteler le règlement politique qui a apporté la paix au Burundi.

Dans un pays marqué par les violences ethniques, les risques liés à la révision de la Constitution sont considérables.

Dans un pays marqué par les violences ethniques, les risques liés à la révision de la Constitution sont considérables, et tout plaide en faveur de la mise en place de mesures préventives, un principe clé du mandat de paix et sécurité de l’UA.

A deux ans des élections prévues en 2020, des pourparlers entre le gouvernement et l’opposition visant à établir un climat propice à la tenue des scrutins sont donc plus que jamais essentiels.

Le manque de confiance de l’opposition à l’égard du parti au pouvoir est tel que certains considèrent la violence comme le seul moyen de pression efficace. Pour empêcher une future escalade, l’UA doit désormais renouveler son engagement.

L’actuel président de la Commission de l’UA, Moussa Faki Mahamat, devrait offrir ses bons offices et le CPS remettre le Burundi à son ordre du jour. Une pression accrue devrait être exercée sur Bujumbura pour favoriser l’ouverture de l’espace politique —notamment permettre aux membres de l’opposition en exil de rentrer sans craindre d’être harcelés ou poursuivis en justice — et mettre fin à sa rhétorique agressive qui crée des divisions. Faute de quoi, tôt ou tard, la violence sera la seule alternative.

Contributors

Project Director, Central Africa
richmoncrieff
Adviser, African Union Relations
ElissaJobson