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Le dilemme de l’assistance électorale internationale en Afrique centrale
Le dilemme de l’assistance électorale internationale en Afrique centrale
DR Congo: A Recount and Talks to Find a Way Out of the Crisis
DR Congo: A Recount and Talks to Find a Way Out of the Crisis
Commentary / Africa

Le dilemme de l’assistance électorale internationale en Afrique centrale

La fièvre des élections s’empare de l’Afrique centrale. Pour la seconde fois depuis la fin des guerres qui ont dévasté la région, les scrutins s’enchaînent au Burundi, au Rwanda, en République centrafricaine et au Congo.

Paradoxalement et comme le Burundi est en train de le démontrer à présent, ces élections sont plus délicates que celles de l’après-guerre. Les gouvernements ont repris en main un processus précédemment conçu, financé, sécurisé et piloté par la communauté internationale. Ce scrutin est donc le premier test véritable pour la consolidation démocratique de l’Afrique centrale, ce qui pose un problème spécifique aux faiseurs de paix : comment garantir des élections libres et transparentes quand on est passé du siège du conducteur à celui du passager ?

La décennie 1990-2000 a été marquée par les violences de masse, avec le génocide rwandais, la guerre civile au Burundi, les insurrections centrafricaines à répétition et les multiples rébellions du Congo. La décennie suivante a été celle de la transition politique, de la décompression autoritaire et de l’avènement démocratique, à l’exception du Rwanda. C’est l’acquis de cette seconde période qui est mis à l’épreuve pendant cette année électorale.

Les Burundais ont ouvert le cycle avec des communales, le 24 mai, suivies des présidentielles et des législatives, en juin et en juillet. Aujourd’hui, malgré la fin de la guerre civile, les clivages ethniques qui ont nourri la guerre civile continuent à structurer le champ politique.

La République centrafricaine s’extrait difficilement de l’instabilité malgré un processus de réconciliation nationale vacillant. Afin d’être réélu, après le coup d’Etat qui l’a porté au pouvoir en 2003, le général Bozizé a tenté d’organiser des élections à la hussarde. Mais les irrégularités et les insuffisances techniques sont telles que l’opposition et la communauté internationale ont jusqu’à présent paré ses tentatives. Le président Bozizé a été forcé d’accepter report après report. Initialement prévu pour avril, puis pour mai, on ignore aujourd’hui si le scrutin aura lieu en 2010 ou en 2011.

Au Congo, la préparation des élections présidentielles de 2011 a déjà pris un retard considérable et débute dans une atmosphère lourde de controverses (rumeurs de révision de la constitution, du fichier et de la loi électorale et dernièrement meurtre de Floribert Chebeya, le dirigeant de la principale association de défense des droits de l’Homme).

Un pays rompt avec ce schéma régional. Au Rwanda, on assiste au verrouillage de l’espace démocratique. Depuis la fin du génocide en 1994, Kagamé domine un désert politique. À l’approche des élections présidentielles en août, et malgré ou à cause d’un score de 95 pour cent lors du dernier scrutin, le régime se raidit davantage. Les arrestations (y compris dans le premier cercle du pouvoir) et les agressions d’opposants se multiplient. Les voix critiques sont réduites au silence, comme le montrent l’éviction de l’ONG Human Rights Watch et la suspension de deux journaux accusés d’inciter au désordre public.

Un rapide « check-up électoral » fait apparaître tout le chemin parcouru par ces régimes mais aussi toute la fragilité de leurs acquis démocratiques.

Au Burundi, une série de bras de fer politiques a permis la création d’institutions électorales relativement indépendantes. L’opposition a réussi à peser sur la composition de la commission électorale, initialement formée de partisans avérés du régime. Objet de toutes les attentions, l’élaboration du fichier électoral a évité les manipulations les plus grossières. L’enregistrement, mené par une administration locale partisane sur la base de pièces d’identité payantes, avait soulevé un tollé dans les rangs de l’opposition. La communauté internationale a résolu le problème en finançant la distribution de cartes d’identité gratuites.

Cependant, les tentations autoritaires restent présentes. L’opposition a vu ses réunions interdites, ses bureaux fermés et ses membres arrêtés par des administrateurs qui prouvaient ainsi leur fidélité au gouvernement en place. Les agressions de figures politiques et les heurts entre les jeunesses des partis montrent que la pacification des mœurs politiques est encore d’actualité dans une société traumatisée par 13 années de guerre, où les armes circulent à profusion et où les jeunes et les démobilisés attendent toujours un emploi.

La situation s’est dégradée, au lendemain d’un scrutin que les observateurs nationaux et internationaux ont pourtant qualifié d’équitable. L’opposition dénonce des fraudes massives et désavoue la commission électorale. Ses candidats se sont retirés des élections présidentielles du 28 juin, laissant le président actuel, Pierre Nkurunziza, seul en lice. Bien qu’un retour à la guerre soit peu probable, cette impasse du processus électoral pourrait remettre en cause les acquis démocratiques qui découlent de l’accord d’Arusha.

En République centrafricaine, l’accord de Libreville, en 2008, a ouvert une période de pluralisme politique malgré un général-président. Une opposition diversifiée et une presse libre sont les acquis de la « démocratie à la Bozizé ». Malgré cela, la voie vers des élections s’annonce longue et chaotique. La commission électorale, inféodée au président et gravement dysfonctionnelle, est une pomme de discorde qui ralentit les préparatifs électoraux au lieu de les faire avancer.

Les manipulations autour du fichier électoral sont nombreuses, et les projections démographiques qui en sont le fondement sont biaisées en faveur des bastions présidentiels. Enfin, la bataille pour la victoire électorale fait passer le processus de paix au second plan. Peu d’avancées ont été faites dans la démobilisation et la réintégration des rebelles. L’insécurité qui prévaut dans un pays où 8 préfectures sur 14 sont occupées par des groupes armés demeure un obstacle majeur au bon déroulement de la campagne électorale et du scrutin.

Dans ce contexte où la violence politique affleure, où la gouvernance des sortants est critiquable et où le déséquilibre des forces politiques est patent, bref dans un contexte où l’alternance est possible, ces élections peuvent être celles de la consolidation comme elles peuvent être celles de la régression démocratique. Face à ce risque, toute la difficulté pour la communauté internationale est de préserver les qualités démocratiques du scrutin sans s’immiscer dans un processus électoral dont la conduite échoit maintenant pleinement aux acteurs nationaux.

Cela est d’autant plus difficile que la méfiance, voire le ressentiment des gouvernants de la région à l’égard de la communauté internationale rend cet engagement plus délicat. Le président rwandais déclare ouvertement « qui pourrait se permettre de donner aux onze millions de rwandais des leçons sur leurs droits et ce qui est bon pour eux ? » Au Burundi, le gouvernement a obtenu le remplacement du représentant de la mission onusienne, accusé d’être trop proche de l’opposition. En RDC, le souhait de voir partir la MONUC tient en grande partie à la volonté de se débarrasser des « yeux indiscrets » de la communauté internationale lors du scrutin de 2011. Trait révélateur de l’ambiguïté politique du moment, les dirigeants sortants dénoncent l’ingérence de la communauté internationale, tandis que l’opposition congolaise réclame à corps et à cris sa présence comme garante de la régularité du processus.

De ce fait, la communauté internationale doit opter pour un engagement consultatif et cohérent dans ces élections pleinement nationales. Elle doit rester impliquée pour rendre irréversibles les gains démocratiques sans se substituer aux responsables nationaux. En un mot, elle doit, comme un bon conseiller, guider sans décider.

Concrètement, cela signifie qu’elle doit procéder à une évaluation approfondie de la situation politique avant de proposer son assistance électorale. Après, elle doit mettre à disposition des organisateurs des scrutins son expertise et, éventuellement, ses financements pour les préparatifs techniques (fichier électoral, découpage électoral, éducation civique, logistique, etc.). Dans la phase préparatoire, elle doit jouer un rôle de conseiller et, dans la phase de mise en œuvre, elle doit jouer un rôle d’évaluateur en déployant des forces de police temporaires pour sécuriser les scrutins en cas de besoin et en observant leur déroulement jusqu’au traitement du contentieux inclus.

En Afrique Centrale, la communauté internationale accomplit peu ou prou ces tâches mais de manière timide, voire parfois réticente et surtout sans grande cohérence. Elle est souvent prête à financer mais plus rarement à évaluer (Rwanda, Centrafrique); elle est souvent prête à fournir de l’expertise pour les préparatifs mais plus rarement à participer à la sécurisation du scrutin (Burundi). De fait, il est aisé de lui opposer la défaillance d’un maillon quand elle ne s’occupe que d’un bout de la chaîne. Une approche plus cohérente lui permettrait d’améliorer son double rôle de conseil et d’évaluation, et donc sa contribution à la consolidation démocratique dans la région.

En bref, cette année est un test, pour les acteurs nationaux comme pour la communauté internationale. Le bilan des scrutins dépend maintenant des premiers. Les acteurs internationaux, quant à eux, sont mis au défi de trouver le bon dosage pour leur soutien au processus électoral après la transition politique, c’est-à-dire au temps de la souveraineté retrouvée. A ce titre, les pays voisins et les institutions africaines (régionales ou continentales comme l’Union africaine) devraient jouer un rôle de premier plan: l’Initiative régionale pour la paix au Burundi qui regroupe notamment le Rwanda, la Tanzanie, le Kenya et l’Ouganda est un exemple à méditer. Dans l’immédiat, la difficulté est pour la communauté internationale d’aider au bon déroulement des élections sans pour autant se substituer aux institutions du pays.

Supporters of Martin Fayulu chant slogans and carry placards as he delivers his appeal contesting the CENI results of the presidential election at the constitutional court in Kinshasa, on 12 January 2019. REUTERS/Kenny Katombe
Statement / Africa

DR Congo: A Recount and Talks to Find a Way Out of the Crisis

The DR Congo is facing a major political crisis over the 30 December election’s result. A recount would allow subsequent negotiations to take place on the basis of a clear understanding of who won.

A dispute over the results of the DR Congo’s 30 December election cast a dark shadow over what should be a historic transition of power but a surprisingly robust reaction by regional actors offers a genuine chance for a course correction. According to official tallies, opposition leader Felix Tshisekedi was the winner, but these stood in stark contrast to a parallel count by Congolese Catholic Church observers, which indicated a landslide for Martin Fayulu, another opposition leader. Data leaked from sources within the electoral authorities confirm the church’s figures, strongly suggesting an effort to rig the vote in favour of the opposition candidate more palatable to incumbent President Kabila and his allies. On 17 January, the African Union (AU) unexpectedly issued a statement questioning the official results, calling for a suspension of final results, and dispatching a delegation to Kinshasa on 21 January to help Congolese parties reach consensus on next steps. To both reflect the will of the people and avoid a dangerous confrontation, that delegation should push for a recount, so that subsequent negotiations on a way forward can take place on the basis of a clear understanding of who won. All international actors should throw their weight behind the AU’s initiative, appeal for calm and encourage the putative winner, Fayulu, to adopt a conciliatory approach toward his rivals.

On Sunday 30 December, millions of Congolese voted for a new president and provincial and national lawmakers. The presidential election pitted Emmanuel Ramazani Shadary, the preferred candidate of incumbent President Joseph Kabila, against two opposition leaders, Felix Tshisekedi and Martin Fayulu, the latter supported by two political heavyweights, Jean-Pierre Bemba and Moïse Katumbi, who had been barred from contesting the vote. Despite repeated delays and the unwarranted exclusion of around 4 per cent of the electorate, balloting passed off in relative calm.

Since then, however, a major political crisis has erupted over the results. Before the Independent National Electoral Commission (CENI) released its official tallies, the Episcopal Council of the Congolese Catholic Church, known as CENCO, which had deployed some 40,000 observers to monitor the polls, reported that its parallel tabulation had revealed a clear winner and, though it could not legally name a victor before official results were proclaimed, sources close to the church confirmed a landslide win for Martin Fayulu. In contrast, the CENI’s provisional results, released on 10 January, indicated Tshisekedi was the victor, with 38.6 per cent of the vote to Fayulu’s 34.8 per cent and Shadary’s 23.8 per cent. The provisional results also showed President Kabila’s political coalition winning a large majority in of the national legislative and provincial elections, thus appearing to ensure his coalition’s continued political dominance.

By now, the CENI results have been widely discredited, viewed as the result of manipulation by the electoral authorities to secure a win for an opposition candidate that Kabila and his allies view as more conciliatory. Indeed, data leaked from the CENI makes clear that Fayulu decisively won, perhaps with as much as some 60 per cent of votes (similar to CENCO’s estimates). Fayulu has rejected the results and appealed to the Constitutional Court, which is generally regarded as pro-Kabila. By law the Court must adjudicate the election dispute by 19 January.

Initial reactions from Western and African diplomats were muted. Some Western countries questioned the CENI’s results, but many appeared to view Tshisekedi’s win as presenting a silver lining: Kabila’s preferred candidate had been roundly defeated, Kabila himself was out – no mean feat given his earlier determination to stay on – and perhaps the DR Congo could turn a page on the mismanagement and corruption of his rule. Declaring the vote a sham and trying to force a Fayulu presidency, they feared, could provoke a dangerous backlash from pro-Kabila forces who still dominate the security forces – a crisis for which they lacked the will or capacity to deal. In contrast, many surmised, backing Tshisekedi’s, or at least not rocking the boat, might strengthen his hand against Kabila, who it seems is intent to retain influence through parliament and the powerful security sector.

Moreover, it was unclear early on how the region would respond and, without African support, Congolese leaders could portray Western pressure as unwarranted meddling. African leaders began by reacting cautiously as well, calling for any challenges to results to be pursued legally and for consensus. That a statement critical of the elections by Zambian President and chair of the Southern African Development Communities’ (SADC) Organ on Politics, Security and Defense, was rebuked by some of his counterparts illustrated the depth of divisions in the region.

The surprise came on 17 January, when an ad-hoc high-level meeting of the AU put out the strongest statement from the continent. Saying “there were serious doubts” about the provisional results, it called for the “suspension of the proclamation of the final results [by the court] of the elections”. The AU announced it would send a high-level delegation on Monday 21 January to Kinshasa to “interact with all Congolese stakeholders, with the view to reaching a consensus on a way out of the post-electoral crisis in the country”.

The dramatic AU statement and forthcoming visit offer a path forward. The delegation should push for some form of recount or audit, potentially monitored by SADC or the AU, both of which fielded observers for the vote. Such a process could be concluded quickly, since electronic election data, transmitted by the voting machines, is available (observers’ vote tallies based on copies of results sheets in the polling stations might potentially be used to validate that data). This exercise should be conducted for presidential, parliamentary and local elections. Indeed, the starting point for any credible negotiations among Congolese leaders should be a clear understanding of who genuinely won on 30 December. All international actors should throw their weight behind such a process.

Of course, a recount presents risks. Politics in Kinshasa are already deeply polarised and a recount could divide them still further. It is unclear how Tshisekedi’s supporters would respond to having his victory, in their eyes, snatched away. Perhaps more dangerous still, President Kabila and his allies, particularly powerful figures in the security sector, could well resist, given the wariness with which they regard Fayulu, Bemba and Katumbi. Indeed, on 18 January, both the government and Felix Tshisekedi allies rejected the AU’s call to delay the proclamation of the final result of the presidential vote. The government accepted talking to the AU’s delegation but Tshisekedi’s party clearly fears being denied the presidency.

Yet if a recount carries risks, the alternative of acquiescing in the rigged results would be much worse. CENCO tallies and the leaked CENI data suggest the Fayulu ticket attracted almost two-thirds of the vote. Even allowing that some of those votes may have been cast more in protest at Kabila than in support of Fayulu, that still leaves a large constituency that would feel its vote stolen. Supporters of Fayulu and those of his powerful backers Bemba and Katumbi have not yet taken to the streets, but they could easily do so in the future.

The goal of African and Western leaders should be to both ensure that the will of the Congolese people is respected, and prevent a destabilising and costly confrontation. They can promote this outcome by taking several steps. To begin, they should strongly urge all Congolese parties to call for calm and eschew violence. The purported victor, Fayulu, and his allies have a special responsibility to reassure those in both Tshisekedi’s and especially Kabila’s camp. At the same time, the AU delegation should warn that if Tshisekedi’s inauguration goes ahead, it and the regional organisations of which the DR Congo is a member would consider punitive measures, including refusing to recognise the new government with all that would entail for those involved.

More broadly, African and Western leaders ought to combine diplomatic pressure for a recount with equal pressure for negotiations over a consensual political arrangement. This arrangement, which ultimately will have to be decided by the Congolese, could involve, inter alia, inclusive, broad-based power-sharing, a national unity government or the organisation of new elections after two or three years (as Lamuka, the coalition backing Fayulu, had originally foreseen).

Regardless of the precise formula, the outcome should allow the DR Congo’s leaders to leave their political trenches and work with their international and regional partners to begin dealing in earnest with the key sources of instability in large parts of the country and the dire socio-economic situation that most Congolese citizens continue to endure. If they act wisely, they at long last have a chance to do that.